II SA/Łd 115/06

II SA/Łd 115/06 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2006-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-02-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Stępień /przewodniczący/
Renata Kubot-Szustowska /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 24 maja 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...]
Uzasadnienie
Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22.kwietnia 2005r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 673/04 uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] NR [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę tunelu foliowego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości należącej do S. M., z uwagi na brak interesu prawnego L. W. do działania jako strona w postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone po formalnym wznowieniu postępowania w sprawie pozwolenia na realizację wspomnianej inwestycji, dotknięte było licznymi uchybieniami. Organy nie ustaliły czy działka skarżącej znajduje się w sferze oddziaływania inwestycji, tym samym czy zachodziła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.), skutkująca koniecznością przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, zgodnie z treścią art. 149 § 2 k.p.a.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] Starosta[...] , działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. powtórnie odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego tunelu wskazując, iż został on usytuowany w odległości większej niż 4,0 m od granicy działki skarżącej, "co nie narusza ustaleń zawartych w § 12 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Ponadto inwestycja wspomniana nie ogranicza zagospodarowania działki sąsiedniej oraz uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym w zakresie dostępu do drogi publicznej, zaś właściwy organ nie wniósł sprzeciwu po zgłoszeniu zakończenia przedmiotowej budowy.
Po rozpoznaniu wniesionego przez L. W. odwołania, Wojewoda[...], decyzją Nr [...] z dnia [..]., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach orzeczenia wskazał, iż organ I instancji nie wykonał wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku sądowym, nie przeprowadzając postępowania co do istoty sprawy.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] Starosta [...] w oparciu o treść art. 105 § 1 k.p.a. orzekł o umorzeniu postępowania wznowieniowego, wszczętego z wniosku L. W., dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę spornego tunelu foliowego. Podniósł bowiem, iż roboty budowlane przy jego budowie zostały zakończone, wobec czego "zaistniała bezprzedmiotowość postępowania", rodząca obowiązek jego zakończenia poprzez umorzenie.
W złożonym odwołaniu L. W. powtórnie wskazała, iż nie jest jej znana przyczyna, dla której udzielone zostało pozwolenia na budowę obiektu, w miejscu uznanym pierwotnie za niedopuszczalne. Wskazała, iż tunel wzniesiony został pomimo orzeczonego pierwotnie nakazu rozbiórki, zaś na jego lokalizację w sąsiedztwie własnej nieruchomości nie wyraża zgody. Podniosła także, iż faktycznie obiekt posadowiony został w innym miejscy niż wskazany w projekcie zagospodarowania działki.
Decyzją Nr [...] z dnia [..] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i stwierdził, że decyzja Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę tunelu foliowego na działce o nr ewidencyjnym [...] w miejscowości W. 66a wydana została z naruszeniem prawa, jednocześnie odmawiając jej uchylenia.
W uzasadnieniu wskazał, iż po rozpatrzeniu wniosku inwestora, Starosta [...] decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. M. pozwolenia na budowę tunelu foliowego zlokalizowanego w odległości 7,30 m od granicy działki odwołującej. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 21.czerwca 2003r.
We wskazanym wyżej postępowaniu nie brała udziału L. W., na jej wniosek zatem zostało ono wznowione, postanowieniem z dnia [...]. Z projektu zagospodarowania działki inwestora wynika, iż przedmiotowy tunel został usytuowany w odległości 7,30 m od granicy działki odwołującej. Takie usytuowanie obiektu nie narusza ustaleń zawartych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Pomimo zatem, iż, w ocenie organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie zachodzą przyczyny określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to wadliwość ta nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego i w razie uchylenia decyzji dotychczasowej zapadłoby takie samo orzeczenie. W myśl art. 146 § 2 k.p.a. natomiast, nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie "art. 152 k.p.a." merytorycznie rozstrzygnięto rozpoznawaną sprawę.
Ze skargą na opisaną decyzję ostateczną wystąpiła L. W. , podnosząc niewykonanie zaleceń Sądu, zwartych w wyroku z dnia 22.kwietnia 2005r. Wskazując na usytuowanie tunelu niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym podniosła, że taka jego lokalizacja wiąże się dlań z licznym niedogodnościami (zalewanie terenu jej nieruchomości i niszczenie znajdujących się nań obiektów budowlanych).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem referendarza sądowego z dnia 23.marca 2006r., przyznano skarżącej prawo pomocy w zakresie częściowym poprzez zwolnienie jej od kosztów sądowych w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodu zarzutów sformułowanych w jej treści.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).
Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) .
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza normy procedury administracyjnej w stopniu określonym w cytowanym przepisie.
W pierwszym rzędzie podkreślić należy, iż w badanej sprawie, zarówno organy jak i Sąd powtórnie rozpoznający sprawę, pozostają związane poglądem prawnym i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 22.kwietnia 2005r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 673/04. Ocena prawna oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania, określają natomiast sposób postępowania organów w przyszłości.
U podstaw uchylenia pierwotnych rozstrzygnięć organów administracji w badanej sprawie, legło nienależyte przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności, koniecznych do wydania prawidłowego orzeczenia. Tym niemniej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż celem wznowionego postępowania jest ponowne rozpatrzenie sprawy (co do istoty) rozstrzygniętej decyzją ostateczną, w oparciu o stan faktyczny istniejący w dniu wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej przy zastosowaniu tych przepisów prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania. Oznacza to, że obowiązkiem organów było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego tak co do ustalenia rzeczywistego istnienia postawy wznowienia (art.145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., bo obie wskazane wyżej przesłanki uznano za postawę wznowienia w rozpoznawanej sprawie), jak i co do istoty sprawy.
W rozpoznawanej sprawie, treść rozstrzygnięcia organu II instancji wskazuje na stwierdzenie zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec pominięcia skarżącej jako strony w zakończonym ostatecznie postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Okoliczność ta, jakkolwiek niekwestionowana przez skarżącą, nie daje się wszakże jednoznacznie zweryfikować, ponieważ żaden dokument w aktach sprawy nie pozwala na ustalenie czy i ewentualnie jakiej nieruchomości, położonej w sąsiedztwie terenu inwestycji, L. W. jest właścicielką.
Przyjęcie wszakże, iż skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, winno było skutkować ponownym merytorycznym rozpoznaniem sprawy pozwolenia na budowę. Zgodnie z wytycznymi, zawartymi w wyroku z dnia 22.kwietnia 2005r. organ winien był uczynić to w oparciu o stan faktyczny istniejący w sprawie w dacie wydania decyzji ostatecznej, na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania (aktualnie).
Ani z treści zaskarżonej decyzji ani tym bardziej decyzji organu I instancji nie wynika natomiast, by sprawdzeniu i rozważeniu podlegały przesłanki, określone w art. 32 - 35 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 207 z 2003r., poz. 2016 ze zm.). W aktach sprawy brak jest np. wymaganego zaświadczenia projektanta do wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie (art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 12 ust. 7 ustawy) czy oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy). Z załączonej kopii umowy darowizny nie wynika natomiast, by S. M. był wyłącznym właścicielem terenu, na którym zlokalizowano inwestycję. Za nienależyte uznać należy również, poczynione przez organy ustalenia, co do rzeczywistego wykonania nakazu rozbiórki, obiektu budowlanego, znajdującego się na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki. Decyzji tej brak w aktach sprawy, nie można zatem jednoznacznie określić jaki był jej rzeczywisty przedmiot. Tym niemniej, oparcie się przy ustaleniu wykonania obowiązku rozbiórki wyłącznie na informacji, uzyskanej od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w piśmie z dnia 2.czerwca 2003r., bez odniesienia do zarzutów skarżącej, stanowi naruszenie obowiązku rzetelnego zgromadzenia i rozważenia materiału dowodowego, o którym mowa w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Podniesione w toku postępowania wznowieniowego okoliczności, dotyczące przestawienia jedynie obiektu, którego rozbiórkę orzeczono, wymagały weryfikacji, bowiem ich ewentualna prawdziwość stałaby na przeszkodzie udzieleniu pozwolenia na budowę (art. 35 ust.5 ustawy Prawo budowlane). Umknęło też uwadze organów, iż w toku postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego już w dniu 17.czerwca 2003r. stwierdzono "ustawienie tunelu foliowego na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 3.06.2003r. (...)". Z adnotacji, uczynionej natomiast na decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, iż stała się ona ostateczna dopiero w dniu 21.czerwca 2003r. Oznaczać to może, iż roboty budowlane zostały rozpoczęte (i de facto zakończone), zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Ewentualne zaistnienie tej okoliczności, nawet po dacie wydania weryfikowanej decyzji, lecz przed jej ustatecznieniem, w ocenie Sądu, stałoby na przeszkodzie udzieleniu pozwolenia na budowę w postępowaniu wznowieniowym, z uwagi na treść art. 32 ust.4a ustawy Prawo budowlane.
Nieprawidłowe jest również stanowisko organu I instancji, które znalazło wyraz w decyzji z dnia 10.października 2005r., bowiem zakończenie procesu inwestycyjnego, nie stanowi podstawy do uznania wznowionego postępowania za bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi podnieść należy, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że wcześniejsze orzeczenie rozbiórki obiektu, nie wyklucza możliwości jego powtórnego wzniesienia nawet w tym samym, co poprzednio miejscu (o ile rzecz jasna wcześniejsza rozbiórka została faktycznie wykonana), natomiast istotne odstępstwa od projektu budowlanego podlegać winny ewentualnemu rozważeniu w postępowaniach prowadzonych w trybie art. 51 i 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji.
Z uwagi na charakter prawny zaskarżonej decyzji (nie wymagającej wykonania i nie nadającej się do wykonania), brak było natomiast podstaw do orzekania w przedmiocie jej wykonania, w trybie art. 152 p.p.s.a.