II SA/Łd 668/23

II SA/Łd 668/23 - Postanowienie WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /sprawozdawca/
Marcin Olejniczak
Michał Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 par. 1 pkt 3 i par. 3, art. 190, art. 232 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Dnia 21 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2023 roku sprawy ze skargi K. S. na zarządzenie Prezydenta Miasta Sieradza z dnia 20 grudnia 2019 r. nr 312/2019 w sprawie utworzenia spółki przymusowej dla zagospodarowania W. w S. , nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego K.S. kwotę 300 (trzysta) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną 18 czerwca 2021 roku, pod pozycją [...].
Uzasadnienie
W dniu 20 grudnia 2019 r. Prezydent Miasta Sieradza (dalej również jako: "Prezydent" lub "organ") na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 703 – dalej w skrócie "ustawa"), art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn.zm., dalej również jako: "u.s.g.") wydał zarządzenie nr 312/2019 w sprawie utworzenia spółki przymusowej dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej O. (Wspólnota), nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki.
Przed wydaniem powyższego zarządzenia organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego ustalono, że nie zachował się żaden statut jakiejkolwiek spółki, która zostałaby powołana przed 2019 roku dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej O. w S., co wskazuje, że taka spółka nigdy prawnie się nie zawiązała. Prezydent wystąpił do Starostwa Powiatowego w Sieradzu, Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w Sieradzu, Urzędu Statystycznego w Łodzi oddz. w Sieradzu, Archiwum Państwowego w Łodzi oddz. w Sieradzu, PKO Banku Polskiego S.A. oddz. 1 w Sieradzu, Sądu Rejonowego dla Lodzi-Śródmieścia w Lodzi XX Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego, Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddz. w Łodzi Inspektorat w Sieradzu, Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w Sieradzu z zapytaniem o jakiekolwiek wzmianki o przedmiotowej spółce, lecz otrzymał odpowiedzi negatywne. Dlatego też Prezydent uznał, że powołanie Spółki Przymusowej okazało się właściwe ze względu na interes społeczny, mający na celu właściwe zagospodarowanie gruntów należących do Wspólnoty Gruntowej O. w S..
Pismem z 13 marca 2020 r. M.S. zaskarżyła zarządzenie Prezydenta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności i wstrzymanie jego wykonania. Zdaniem skarżącej Prezydent nie wykazał, aby w sprawie zachodziły przesłanki z art. 25 ust. 1 ustawy.
Skarżąca podkreśliła, że od 1964 r., czyli od ustalenia wykazu osób uprawnionych, istniały organy zarządzające spółką, dlatego też nie sposób przyjąć, że nigdy się ona prawnie nie zawiązała. Zarówno Prezydent Miasta, jak i Starosta Sieradzki posiadają świadczące o tym dokumenty, gdyż skarżąca osobiście składała do tego organu kserokopie sprawozdania Zarządu Wspólnoty z działalności Wspólnoty za 1983 r., protokół z walnego zebrania Spółki do Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej (Spółka) z 27 marca 1984 r., listę obecności członków Wspólnoty na tym zebraniu oraz informację o tym, że prezesem tejże spółki był S. Ś.. Świadczy o tym również ewidencja podatników podatku rolnego, z której wynika, że przez kilkadziesiąt lat Wspólnota, za pośrednictwem Prezesa Spółki, opłacała podatek rolny. Na jednym z zebrań Spółki, które miało miejsce w dniu 27 marca 1984 r., obecna była przedstawiciel Urzędu Miejskiego H. R..
W ocenie skarżącej powyższe okoliczności wskazują, że Spółka w istocie istniała, co akceptował i legitymizował Urząd Miejski. To, że obecnie Urząd nie może odnaleźć statutu Spółki, wcale nie oznacza, że uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej w przewidzianym prawem terminie trzech miesięcy od dnia ustalenia wykazu uprawnionych nie przedstawili do zatwierdzenia statutu właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) statutu spółki. Bez zatwierdzenia statutu niemożliwym wszak byłoby dalsze funkcjonowanie Wspólnoty, a z przedstawionych przez skarżącą dokumentów wynika, że Spółka funkcjonowała i miała organy.
M.S. wskazała również, że zastosowana przez Prezydenta podstawa powołania spółki przymusowej nie może znaleźć zastosowania w sytuacji niefunkcjonowania Zarządu Wspólnoty czy też jej organów, np. z powodu śmierci wszystkich jej członków bądź zrzeczenia się funkcji. Brak jest także jakiegokolwiek wyjaśnienia przez Prezydenta kwestii doboru osób do składu organów spółki przymusowej, w szczególności prawa osób wymienionych w wykazie do udziału we Wspólnocie, a w przypadku następców prawnych – uzasadnienia następstwa prawnego. Zdaniem skarżącej Prezydent ani inne organy nie powinny w tej sprawie podejmować wiążących decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania wywołanego wniesioną przez M.S. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (sygn. akt II SA/Łd 236/19), która to sprawa obecnie znajduje się na etapie rozpoznawania przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Skarżąca uzasadniła swój interes prawny do wystąpienia ze skargą faktem prowadzenia przez nią postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego o uznanie skarżącej za członka Wspólnoty, a także z faktu bycia spadkobierczynią po ojcu – S. Ś., który przez lata był przewodniczącym Spółki. Obecnie skarżąca jest w posiadaniu gruntów Wspólnoty. Wraz ze skargą M.S. przedłożyła sprawozdanie Zarządu Wspólnoty Gruntowej z działalności Wspólnoty za 1983 r., protokół z walnego zebrania Spółki z 27 marca1984 r., listę obecności członków Wspólnoty na tym zebraniu, pismo do Starostwa Powiatowego w Sieradzu z 19 listopada 2018 r., przykładowe odcinki potwierdzające zapłatę podatku rolnego.
W odpowiedzi na skargę Prezydent, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej odrzucenie z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia bądź ewentualnie o jej oddalenie.
Pełnomocnik organu podniósł, że Prezydent jako ustawowy organ nadzoru nad Wspólnotą powziął informację o nieprawidłowościach związanych z eksploatacją terenów gruntowych Wspólnoty przez osoby do tego nieuprawnione oraz pobieraniu z tego tytułu pożytków, w szczególności dopłat obszarowych. Dlatego też przeprowadzona została kwerenda zebranej dokumentacji w celu poszukiwania dokumentów w postaci statutu Spółki. Nie odnaleziono jednak zarówno statutu, jak i pisma Spółki notyfikującego Prezydentowi, a wcześniej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Sieradzu, uchwalenia takiego dokumentu, w rezultacie potwierdzającego także istnienie Spółki. Również pisma wysłane do szeregu podmiotów nie przyniosły rezultatów. Z uwagi na powyższe okoliczności nie było możliwości odtworzenia statutu Spółki, gdyż nie wiadomo było, kiedy została podjęta uchwała w sprawie utworzenia tej Spółki oraz kto był powołany do Zarządu i Komisji Rewizyjnej rzekomej Spółki.
Dlatego też, mając na względzie dobro publiczne, uwzględniające prawidłowe zagospodarowanie gruntów które należą do Wspólnoty, Prezydent Miasta Sieradza wydał zarządzenie w sprawie powołania Spółki Przymusowej dla tejże Wspólnoty. Prezydent wyjaśnił, że posiada kopie sprawozdania z działalności Wspólnoty za rok 1983 oraz kopie protokołu z walnego zebrania Spółki z 27 marca 1984 r., jednakże nie świadczą one w żaden sposób o tym, że Spółka kiedykolwiek prawnie się zawiązała. Podkreślił, że są to wyłącznie kserokopie dokumentów, a więc nie mogą stanowić dowodu istnienia oryginałów odwzorowanych w tych kopiach. Pomimo wezwań, Prezydentowi nie zostały przedstawione oryginały tych dokumentów.
Ponadto osoba wskazana na kopii sprawozdania z działalności Wspólnoty za rok 1983 jako przewodniczący, nie widniała na wykazie osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie z 1964 roku. Również J. P., wskazana na tym dokumencie jako sekretarz i skarbnik, jak wynika z materiałów posiadanych przez organ, a zgromadzonych przy dokumentach dotyczących wydawania Aktów Własności Ziemi, w 1966 roku darowała gospodarstwo rolne swojej córce i zięciowi. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy w razie zbycia wszystkich gruntów gospodarstwa rolnego przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej udział w tej wspólnocie przechodzi na nabywcę tego gospodarstwa. Zatem w roku 1983 J. P. nie posiadała już udziałów we Wspólnocie, co dodatkowo może potwierdzać fakt braku odpowiednich organów zarządzających Wspólnotą, które nie dopilnowały i nigdy nie zaktualizowały listy udziałowców rzeczonej Wspólnoty, zarejestrowanej w Ewidencji Gruntów w Starostwie Powiatowym w Sieradzu, a co należy do obowiązków Zarządu Spółki, zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy.
Odnośnie osób powołanych do spółki przymusowej, Prezydent wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego zgłosiły się do niego osoby, które wyraziły chęć uczestniczenia w prawidłowym zagospodarowaniu gruntów Wspólnoty. Osoby te okazały się następcami prawnymi podmiotów widniejących na Wykazie osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie z 1964 r. Organ nie zajmował się aktualizacją całej listy z 1964 roku, gdyż zgodnie z ustawą nie posiada do tego kompetencji (art. 18 ust. 2 ustawy). Każda z tych osób złożyła Prezydentowi pisemne oświadczenie w przedmiocie wyrażenia zgody na powołanie do organów Spółki Przymusowej. Dlatego też Prezydent podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu, wnosząc o oddalenie skargi w całości.
M.S. zmarła 20 sierpnia 2020 r. Postanowieniem z 29 kwietnia 2021 roku Sąd zawiesił postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi z dniem 20 sierpnia 2020 r. i podjął z urzędu zawieszone postępowanie z udziałem następcy prawnego zmarłej skarżącej M.S. – K.S..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 13 grudnia 2021 r. w sprawie o sygn. II SA/Łd 169/21 stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej również jako: "p.p.s.a.").
Na wstępie swoich rozważań Sąd podkreślił jednak, że nie budziło jego wątpliwości, iż zaskarżone zarządzenie zostało podjęte w sprawach z zakresu administracji publicznej. Spółka bowiem z uwagi na swoją pozycję ma w istotnej części charakter publicznoprawny. Ponadto w literaturze przedmiotu spółkę powołaną na podstawie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych zalicza się do spółek administracyjnych.
W ocenie Sądu obowiązkiem organu było sporządzenie uzasadnienia do zaskarżonego zarządzenia, natomiast kontrolowane zarządzenie nie zawiera żadnego uzasadnienia, gdyż trudno za takie uznać lakoniczne przytoczenie wystąpień, których dokonał organ do różnych organów i instytucji, w sytuacji gdy przedłożone przez skarżącego dokumenty świadczyły o istnieniu wspólnoty i jej statutowych organów. Z tego względu nie wiadomo, jakie okoliczności legły u podstaw zaskarżonego zarządzenia. Brak jest jakiejkolwiek analizy, która wskazywałaby przesłanki pozwalające organowi nadzoru na podejmowanie działań określonych w art. 25 ust. 1 lub 2 ustawy. Brak ustalenia jakie powody skłoniły Prezydenta do utworzenia przymusowej spółki dla zagospodarowania Wspólnoty, nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki i niewyjaśnienie motywów, którymi kierował się organ wyznaczając osoby tworzące zarząd spółki, wskazują na podjęcie zaskarżonych zarządzeń z naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy. Brak wyjaśnienia motywów organu nie pozwala bowiem na jednoznaczne stwierdzenie, czy uwzględniono przesłanki wynikające z zastosowanego przepisu. Przytaczanie zaś owych motywów w formie opisu zdarzeń w odpowiedzi na skargę Sąd uznał za spóźnione i nie spełniające standardów demokratycznego państwa prawa.
Odnośnie zaś kwestii odrzucenia skargi, Sąd wyjaśnił, że zaskarżone zarządzenie jest aktem organów samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej podjętym na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a więc można je zaskarżyć w każdym czasie, co powoduje, że wniosek o odrzucenie skargi był niezasadny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent, zaskarżając go w całości w całości i opierając skargę na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 pkt 2 p.p.s.a, a więc na naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił obrazę:
1. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. i art. 120 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym pomimo sprzeciwu Prezydenta wyrażonego w sposób milczący zgodnie z akapitem drugim zawiadomienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi - Wydział II z dnia 29 lipca 2021 roku w którym wskazano, że "Niewypowiedzenie się w powyższej kwestii, w terminie 7 dni od doręczenia pisma zawierającego powyższe informacje, będzie skutkować uznaniem, iż strona wnioskuje o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Powyższe uchybienie w ocenie Prezydenta wypełnia nadto przesłankę nieważności postępowania określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. na skutek uniemożliwienia wzięcia udziału w rozprawie i obrony swych praw przez Prezydenta,
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie się od wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia albowiem od słów "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:" uzasadnienie zaskarżonego wyroku niemal w całości stanowi powielenie - prawie słowo w słowo - uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 września 2019 roku w sprawie o sygnaturze akt II SA/Ke 437/19, włącznie z tym, że na stronie 10 i 11 uzasadnienia w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odnosi się do "zaskarżonych zarządzeń" podczas gdy przedmiotem kontroli tego Sądu było jedno zarządzenie, a co uzasadnia zarzut, że rozważania Sądu I instancji zawarte na stronach od 7 do 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie odnoszą się do przedmiotowej sprawy, a w rezultacie zaskarżony wyrok nie zawiera merytorycznego uzasadnienia ograniczając się wyłącznie do przytoczenia części historycznej (strony od 1 do 7),
3. art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w następstwie błędnego zakwalifikowania kontrolowanego zarządzenia jako podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej, podczas gdy w istocie zarządzenie Prezydenta z 20 grudnia 2019 roku dotyczyło podmiotu - Spółki przymusowej dla zagospodarowania Wspólnoty - pozostającego poza strukturą administracji publicznej, który w żaden sposób nie jest podporządkowany organom administracji publicznej, legitymuje się samodzielnością i stanowi organizacyjną formę wykonywania uprawnień cywilnych przez jednostki (udziałowców wspólnoty), a fakt wykonywania przez ten podmiot pewnych zadań ze sfery administracji publicznej skutkuje jedynie tym, że podmiot ten zostaje poddany nadzorowi, która to okoliczność nie zmienia faktu, że sytuacja prawna tego podmiotu (pozycja) jest analogiczna do pozycji jednostki, w rezultacie czego zaskarżone zarządzenie powinno być zakwalifikowane jako inny akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.,
4. konsekwencją naruszenia opisanego w punkcie poprzedzającym (3) było naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi pomimo, że została ona wniesiona po terminie i jako taka powinna podlegać odrzuceniu, albowiem podkreślenia wymaga, że o wydaniu zarządzenia M.S. (w prawa której wstąpił K. S.) dowiedziała się co najmniej 8 stycznia 2020 roku kiedy to skierowała do Prezydenta pismo informujące o złożeniu do Wojewody wniosku o stwierdzenie nieważności ww. zarządzenia (w aktach sprawy - str. 10-23 załączonych akt administracyjnych), wobec czego termin do wniesienia skargi przez M.S. upłynął 7 lutego 2020 roku, a zainteresowana wniosła skargę dopiero 26 marca 2020 roku,
5. art. 133 § 1 p.p.s.a, poprzez oparcie zaskarżonego wyroku na własnych ustaleniach Sądu I instancji, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy, czego konsekwencją jest wadliwe ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że:
a) kontrolowane zarządzenie "nie zawiera żadnego uzasadnienia" (str. 10 uzasadnienia), najpewniej na skutek bezrefleksyjnego przepisania uzasadnienia wyroku WSA w Kielcach z dnia 4 września 2019 roku, w treści którego zawarto stwierdzenie tej samej treści, w sytuacji gdy zaskarżone zarządzenie zawiera uzasadnienie z treści którego wynika dlaczego Prezydent zastosował przepis art. 25 ust. 1 ustawy i uzasadnienie to nie ogranicza się tylko do lakonicznego przytoczenia wystąpień do różnych organów i instytucji, ale również wskazuje, iż na skutek przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie tego Zarządzenia nie ustalono aby uprawnieni do udziału we Wspólnocie w terminie trzech miesięcy od ustalenia wykazu uprawnionych przedstawili do zatwierdzenia Prezydentowi statutu spółki; żadnego statutu tej spółki nie odnaleziono, dokumentu takiego nie przedstawiła także M.S., a zatem spełnione zostały przesłanki z art. 25 ust. 1 ww. ustawy,
b) Prezydent wydając zaskarżone zarządzenie podejmował działania określone w art. 25 ust. 2 ustawy, podczas gdy z treści zarządzenia jednoznacznie wynika, że przepis ten nie stanowił podstawy wydania tego aktu i nie był stosowany,
6. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie z pominięciem art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym i stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości, pomimo iż od podjęcia tego aktu upłynął okres dłuższy niż jeden rok, a w związku z tym z mocy art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd I instancji nie mógł orzec o nieważności zarządzenia a jednocześnie nie istnieją wskazane w uzasadnieniu wyroku przesłanki w postaci istotnej sprzeczności tego zarządzenia z prawem; uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia zostało sporządzone, a nadto podkreślenia wymaga, że uzasadnienie to nie ma takiego charakteru jak uzasadnienie decyzji i postanowień, albowiem w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nie przewidują obowiązku sporządzenia uzasadnienia (jak w przypadku materii, której dotyczy zaskarżone Zarządzenie), uzasadnienie ma wyłącznie wartość informacyjną (por. wyr. NSA z 17 czerwca 2021 r., I OSK 284/21), a zatem ewentualne wadliwości uzasadnienia nie mogą być ocenianie w kategorii istotnego naruszenia prawa determinującego stwierdzenie nieważności danego aktu; zastosowanie przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w tej sprawie nie było wyłączone albowiem w przypadku kontrolowanego zarządzenia nie uchybiono obowiązkowi jego przedłożenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a nadto akt ten nie jest aktem prawa miejscowego.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Prezydent na podstawie art. 176 §1 pkt 3 p.p.s.a. wniósł:
1. w przypadku stwierdzenia nieważności postępowania o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, na podstawie art. 183 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a.,
2. w przypadku stwierdzenia braku podstaw nieważności postępowania, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi K.S. jako wniesionej z uchybieniem ustawowego terminu, na podstawie art. 189 p.p.s.a.,
3. w przypadku braku stwierdzenia, że skarga K.S. nie podlega odrzuceniu, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi K.S. oraz zasądzenie na rzecz Prezydenta zwrotu kosztów postępowania sądowego za I i II Instancję według norm przepisanych, na podstawie art. 188 p.p.s.a.,
4. w przypadku braku podstaw do wydania orzeczenie reformatoryjnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 5 maja 2023 r. w sprawie o sygn. I OSK 884/22 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.
Na wstępie motywów swojego rozstrzygnięcia Sąd kasacyjny wskazał, iż zarządzeniem z 27 lipca 2021 r. Sąd pierwszej instancji poinformował strony postępowania o możliwości rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wyjaśniał, że w sytuacji stanu epidemii i ograniczenia w przeprowadzaniu posiedzeń w budynku sądu może to przyspieszyć rozpoznanie sprawy. Strony poinformowane zostały również, że w trybie uproszczonym sąd może rozpoznać sprawę, o ile strona zgłosi wniosek o rozpoznanie sprawy w tym trybie a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od daty doręczenia jej zawiadomienia o zgłoszeniu takiego wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Następnie Sąd wskazał, że niewypowiedzenie się przez strony w terminie 7 dni uznane zostanie za żądanie skierowania sprawy na rozprawę. Po otrzymaniu powyższego zarządzenia skarżący pismem z 16 sierpnia 2021 r. wystąpił o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem z 22 września 2021 r. Sąd nakazał powiadomienie pełnomocnika Prezydenta o złożonym przez skarżącego wniosku o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym oraz przesłanie tego pisma. Pełnomocnik Prezydenta powiadomiony został o złożeniu wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz otrzymał pismo skarżącego 15 października 2021 roku Prezydent nie odpowiedział na powyższe pismo, co w świetle art. 119 pkt 2 p.p.s.a. oznacza, że zaistniały przesłanki do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Wprawdzie w zarządzeniu z 27 lipca 2021 r. Sąd nakazał powiadomić strony postępowania również o treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Informacja o treści tego artykułu wprowadzona została jednak wyłącznie do pisma kierowanego do skarżącego. Skoro Prezydent reprezentowany był przez fachowego pełnomocnika będącego adwokatem, nie zachodziła konieczność pouczania go o treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zarządzenie z 27 lipca 2021 r. informowało o możliwości złożenia wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, jak również wskazywało, jakie czynności strona winna podjąć w celu skorzystania z tej możliwości. Strona skarżąca skorzystała z tej możliwości składając pismo z wnioskiem o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, które potraktowane zostało przez Sąd pierwszej instancji jako wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i jako takie zostało doręczone pełnomocnikowi Prezydenta. Skoro po otrzymaniu pisma skarżącego druga strona postępowania nie wystąpiła w terminie 14 dni z wnioskiem o skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie, Sąd pierwszej instancji postąpił prawidłowo kierując ją do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Oznacza to, że zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej był niezasadny. Sąd kasacyjny nie stwierdził również, by rozpoznawanej sprawie zachodziła inna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zawartych w skardze kasacyjnej argumentów, które w ocenie skarżącego kasacyjnie powinny przemawiać za odrzuceniem skargi jako złożonej z przekroczeniem terminu. Sąd kasacyjny, powołując się na uchwałę NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 14/13 (dostępna, podobnie jak inne powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej również jako: "CBOSA"), wskazał, iż skarga wniesiona do WSA w Łodzi dotyczyła zarządzenia Prezydenta wydanego na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy zgodnie z którym właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta) zobowiązany jest do utworzenia spółki przymusowej w razie zaistnienia stanu faktycznego objętego cytowanym przepisem. Utworzenie spółki przymusowej, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy, należy do materii publicznoprawnej, nie następuje w drodze decyzji, postanowienia ani aktu prawa miejscowego. Dokonywane jest w związku z realizacją zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy. Ma ono również charakter władczy, decyduje bowiem o prawach i obowiązkach członków Wspólnoty, które kształtuje w zakresie wskazanym ustawą. Nie można zatem uznać aktu utworzenia spółki przymusowej na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy za oświadczenie wiedzy, za jakie uznaje się w świetle cytowanej uchwały akty i czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niezasadne były zatem zarzuty objęte punktem 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, których uwzględnienie oznaczałoby konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił jednak uwagę, że dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku z urzędu rozważa, czy nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. Z uwagi jednak na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd kasacyjny nie był w stanie dokonać oceny w tym zakresie.
Sąd kasacyjny podkreślił, iż skarga M.S. została prawidłowo zakwalifikowana przez Sąd pierwszej instancji prawidłowo jako skarga na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. podlegają odrzuceniu jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W uzasadnieniu skargi M.S. swój interes prawny do zaskarżenia zarządzenia wywodziła z faktu prowadzenia przez nią postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego o uznanie jej za członka Wspólnoty, a także z faktu bycia spadkobierczynią S.Ś., który według jej twierdzeń przez lata był "Przewodniczącym spółki do zagospodarowania wspólnoty". Skarżąca powoływała się również na fakt posiadania gruntów Wspólnoty.
W ocenie Sądu kasacyjnego podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie w sprawie utworzenia spółki przymusowej, o której mowa w art. 25 ust. 1 ustawy są jej członkowie. Członkami spółki są zaś, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z jakich powodów uznaje, że prowadzenie postępowania o uznanie za członka wspólnoty gruntowej jest wystarczające dla uznania, że podmiot je prowadzący jest uprawniony do zaskarżenia zarządzenia o utworzeniu spółki przymusowej w trybie art. 25 ust. 1 ustawy. Z uzasadnienia nie wynika również, czy przyczyną uznania, że M.S. przysługiwał interes prawny do zaskarżenia zarządzenia było pełnienie przez jej ojca funkcji członka zarządu wspólnoty, a jeżeli tak, to jakie argumenty w ocenie Sądu przemawiały za uznaniem, iż tego typu sytuacja faktyczna uzasadnia przyznanie interesu prawnego w skarżeniu aktu, jakim było zarządzenie Prezydenta.
Sąd kasacyjny wyjaśnił, że zarządzeniem z 26 kwietnia 2023 r. do akt sprawy dołączone zostały akta administracyjne przekazane przy sprawie ze skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku WSA w Łodzi z 17 października 2019 r. II SA/Łd 236/19, przywołanego przez M.S. w uzasadnieniu jej skargi. Z akt tych wynika, że M.S. prowadziła postępowania mające na celu uznanie jej za członka wspólnoty. Jak wynika z uzasadnienia skargi złożonej w sprawie zakończonej nieprawomocnym wyrokiem WSA w Łodzi z 17 października 2019 r., M.S. wskazywała, że jej ojciec znajdował się na liście osób uznanych za członka wspólnoty, ale prawdopodobnie pod innymi imieniem i innymi adresem. W aktach administracyjnych dołączonych do sprawy zakończonej wyrokiem WSA w Łodzi z 17 października 2019 r. II SA/Łd 236/19 znajduje się decyzja Powiatowej Rady Narodowej w Sieradzu z 12 czerwca 1964 r. w sprawie zatwierdzenia wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej użytkowanej rolniczo w dzielnicy O.. W wykazie osób figurują m.in. S. i M. Ś., O. =, powierzchnia gospodarstwa 0,55 ha udział 0,0319 jak również S. i J. S. O., powierzchnia gospodarstwa 0,92, udział 0,0387.
Z wniosku M.S. inicjującego powyższe postępowanie wynika, że powoływała się ona na następstwo prawne po ojcu S. Ś. oraz na akt notarialny z 29 marca 1990 r [...]. Akt ten dotyczył jednak przekazania gospodarstwa przez S. i S. Ś., zaś jako adres wskazano O.. Ten adres figuruje również na kopiach dokumentów składanych przez M.S. do akt administracyjnych niniejszej sprawy. Z uzasadnienia Sądu pierwszej instancji nie wynikają ustalenia pozwalające na przyjęcie, że M.S., a w dacie wydawana wyroku jej spadkobiercy K. S. przysługiwał interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia o utworzeniu spółki przymusowej. Innymi słowy, z zaskarżonego wyroku nie wynika na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji ustalił, że nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Oznacza to, w ocenie Sądu kasacyjnego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia przesłanek określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., uchyla się bowiem we wskazanym wyżej zakresie spod kontroli kasacyjnej, co czyni zasadnym zarzut objęty punktem 2 skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a powiązany z objętym punktem 5 skargi kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Istota rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji sprowadza się bowiem do stwierdzenia, że kontrolowane zarządzenie nie ma uzasadnienia, co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności. Zaskarżone zarządzenie zawiera jednak uzasadnienie wyjaśniające, z jakich przyczyn Prezydent uznał za zasadne zastosowanie art. 25 ust. 1 ustawy. W świetle powyższego nie jest zrozumiałe stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do wątpliwości czy w sprawie zastosowanie znajdował art. 25 ust 1 czy ust. 2 ustawy.
Ponadto Sąd pierwszej instancji pominął wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę uznając, że nie mają one znaczenia dla rozpoznania sprawy, gdyż nie mogą sanować braku uzasadnienia zarządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił jednak pogląd wyrażony w orzecznictwie, że brak uzasadnienia aktu jednostki samorządu terytorialnego organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza, gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśnia motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia aktu o danej treści, a w konsekwencji uznał, że Sąd pierwszej instancji zaniechał dokonania oceny zaskarżonego zarządzenia przy uwzględnieniu informacji zawartych w odpowiedzi na skargę.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w ocenie Sądu kasacyjnego, zabrakło również wyjaśnienia, z jakich przyczyn Sąd uznał, że nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności zarządzenia, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, wskazując, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd Wojewódzki w pierwszej kolejności zbada, czy w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. i w zależności do wyników tych ustaleń odrzuci skargę albo rozpozna ją merytorycznie uwzględniając stanowisko przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
Odnośnie stanowiska skarżącego, zgodnie z którym skarga kasacyjna dotknięta jest brakiem w postaci braku uzasadnienia, Sąd kasacyjny wyjaśnił, że skarga kasacyjna wniesiona przez Prezydenta odpowiadała wymogom, o których mowa w art. 176 p.p.s.a. , w tym zawierała przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Łączne zredagowanie zarzutów wraz z uzasadnieniami, przy jednoczesnym precyzyjnym ich ujęciu nie może być poczytane za wadliwość skargi kasacyjnej.
Wyrokiem z dnia 17 października 2019 r. w sprawie o sygn. II SA/Łd 236/19 ze skargi M.S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 30 stycznia 2019 r. nr IR-IV.7511.1.2019 oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Sieradzkiego z dnia 27 listopada 2018 roku, nr GK.I.6810.16.2018 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uzupełnienia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej.
Z ustaleń faktycznych sprawy o sygn. akt II SA/Łd 236/19 wynika, iż w dniu 19 listopada 2018 roku M.S. skierowała do Starosty Sieradzkiego pismo z wnioskiem o wzruszenie wykazu udziałowców Wspólnoty A z dnia 12 czerwca 1964 roku. Wnioskodawczyni chciała skorygowania w zakresie wpisania jako członka wspólnoty swojego ojca S.Ś. na datę sporządzenia wykazu tj. 12 czerwca 1964 roku, a na chwilę obecną siebie, jako jedynego prawnego spadkobiercy, jak i prowadzącej nadal nieprzerwalnie gospodarstwo rolne po ojcu. Na poparcie swojego stanowiska, wnioskodawczyni w załączeniu przesłała szereg dokumentów wskazujących, iż S. Ś. był uprawniony do udziału we Wspólnocie Gruntowej.
Starosta Sieradzki postanowieniem z dnia 27 listopada 2018 roku odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uzupełnienia wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej użytkowanej rolniczo, położonej w m. S. w rejonie przedmieścia O., zatwierdzonego decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Sieradzu z dnia 12 czerwca 1964 roku, nr [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż przepis art. 8o ustawy wyklucza możliwość prowadzenia postępowania z uwagi na upływ 5 lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie.
Kwestionując powyższe postanowienie zażalenie wniosła M.S., która wskazała na niezasadne powołanie się przez organ na art. 61a § 1 k.p.a., ponieważ wykazała w dokumentach zarówno swoją podmiotowość, jak i przedmiotowość. Ponadto przedstawione materiały dowodzą niezgodności listy adresowej pomiędzy wykazem z dnia 12 czerwca 1964 roku, a mapami geodezyjnymi dla tamtego okresu oraz wykazem podatku od nieruchomości. Według strony lista z dnia 12 czerwca 1964 roku jest wadliwa, dlatego też wobec rażących błędów należałoby zastanowić się nad jej całkowitym unieważnieniem. Wobec nieprawidłowości, które mogły być popełnione przy sporządzaniu listy uprawnionych osób, S. Ś. może być wpisany na liście, ale pod błędnym zapisem z imienia i adresu.
Wojewoda Łódzki po rozpoznaniu odwołania utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż nie może zmienić decyzji z 1964 roku, o co wnioskuje strona, gdyż nie ma on możliwości zastosowania art. 145-145b oraz art. 154-156 k.p.a., ponieważ od wydania decyzji minęło około 55 lat. Wojewoda podzielił pogląd Starosty Sieradzkiego, iż z uwagi na ilość lat, która minęła od decyzji ostatecznej, organ nie ma podstawy prawnej, aby móc wznowić takiego postępowania. Wprawdzie przepis art. 8o ustawy został wprowadzony nowelizacją do ustawy w dniu 1 stycznia 2016 roku, ale przepisy ustawy nie przewidują żadnych ograniczeń w stosowaniu przepisu art. 8o, co oznacza, że ww. przepis znajduje zastosowanie także w stosunku do decyzji wydanych przed dniem jego wejścia w życie, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W ocenie Wojewody, ewentualne pominięcie osoby w wykazie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej mogłoby stanowić przesłankę do wznowienia postępowania, która została określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale z uwagi na treść art. 8o ustawy prowadzenie takiego postępowania jest niemożliwe.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła M.S., a wyrokiem z dnia 17 października 2019 r. w sprawie o sygn. II SA/Łd 236/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż art. 8o ustawy, uniemożliwiając stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa, narusza art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Łódzki, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2023 r. w sprawie o sygn. I OSK 122/21 uchylił wyrok z dnia 17 października 2019 r. i oddalił skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Sądy administracyjne, jak stanowi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).
Doprecyzowanie ogólnych reguł wyrażonych w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a. znajduje się w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Z cytowanego wyżej art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a. wynika, że kognicją sądów administracyjnych zostały objęte skargi na akty prawa miejscowego i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 – czyli inne niż akty prawa miejscowego – podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uszczegółowienie powyższej regulacji zawarte jest m.in. w art. 101 ust. 1 u.s.g., który to przepis dopuszcza możliwość wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy – określając, że dotyczy to uchwał lub zarządzeń z zakresu administracji publicznej – w przypadku jeśli powyższe akty naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżącego.
Rozpoznanie merytorycznej zasadności skargi wymaga uprzedniego zbadania przez sąd administracyjny dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest bowiem dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy objęty jest kognicją sądu, skargę wniósł uprawniony podmiot, nadto skarga spełnia wymogi formalne i została wniesiona w ustawowym terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z tych przesłanek nie pozwala na nadanie skardze dalszego biegu, co skutkuje jej odrzuceniem. Stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Natomiast w myśl art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.
O dopuszczalności wystąpienia ze skargą na zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego decyduje zatem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu skarżącego powyższy akt, a więc sytuacja, w której zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakiekolwiek prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony obowiązek dotychczasowy. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżonym zarządzeniem musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Podmiot wnoszący skargę winien zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym aktem, a własną, indywidualną i prawnie (a nie faktycznie) gwarantowaną sytuacją. Związek ten powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia zatem hipotetyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu albo wnoszenie skargi w interesie innego podmiotu niż skarżący, lub w interesie ogólnym. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, wobec czego w danej sprawie należy wykazać naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, które wpływa negatywnie na sytuację prawną skarżącego (por. postanowienie WSA w Białymstoku z 10 października 2019 r., sygn. II SA/Bk 651/19, publ. CBOSA).
W niniejszej sprawie skarżąca swój interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia Prezydenta Miasta Sieradza wywodziła z faktu bycia następczynią prawną S.Ś., który, zgodnie z jej stanowiskiem, przez wiele lat był członkiem zarządu Wspólnoty, a także z uwagi na jej uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym o uznanie jej za członka Wspólnoty. Skarżąca powoływała się także na fakt posiadania gruntów Wspólnoty.
W ocenie Sądu żadna z powyższych okoliczności nie pozwala na ustalenie istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w niniejszej sprawie.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. I OSK 884/22, a która to ocena na mocy art. 190 p.p.s.a. jest wiążąca dla Sądu rozpoznającego ponownie niniejszą sprawę, podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie w sprawie utworzenia spółki przymusowej, o której mowa w art. 25 ust. 1 ustawy są jej członkowie. Członkami spółki są zaś, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej.
Z okoliczności przywoływanych przez M.S. w niniejszej sprawie nie wynika, aby skarżącą można było uznać za członka Wspólnoty Gruntowej O. w S., na co zwrócił uwagę również Sąd kasacyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. I OSK 884/22.
Z inicjatywy skarżącej toczyło się postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, mające na celu uzupełnienie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej i wpisanie jej na listę osób uprawnionych. Nie ma wątpliwości co do tego, że skarżąca nie jest ujęta w tym wykazie, zaś odnośnie ojca skarżącej, S.Ś., – żadna z pozycji wykazu nie zawiera danych, które odpowiadałaby jego danym w zakresie imienia żony oraz adresu, pomimo że w wykazie ujawnione są dwie osoby o imieniu i nazwisku S. Ś.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 października 2019 roku w sprawie o sygn. II SA/Łd 236/19, uchylił rozstrzygnięcia organów administracji, odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie uzupełnienia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Jak jednak wskazano powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2023 r. w sprawie o sygn. I OSK 122/21 uchylił rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego i oddalił skargę, czym prawomocnie zakończył postępowanie. Rozstrzygnięcia organów odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie uzupełnienia wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej O. w S. są prawomocne. Okoliczność, że skarżąca M. S. złożyła wniosek, o którym mowa powyżej a następnie uczestniczyła jako strona w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie daje podstaw do ustalenia, że M.S. jest uprawniona do udziału we Wspólnocie Gruntowej O. w S..
W dalszej kolejności skarżąca wywodziła swój interes prawny z faktu, że jej ojciec był "przewodniczącym spółki do zagospodarowania wspólnoty". W ocenie Sądu samo pełnienie takiej funkcji przez ojca i spadkodawcę M.S. w żaden sposób nie przesądza o nabyciu przez skarżącą statusu osoby uprawnionej do udziału we wspólnocie gruntowej. Nie jest również jednoznaczne z tym, że ojciec M.S. był uprawnionym do udziału we wspólnocie. Stosownie bowiem do art. 25 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, w brzmieniu obowiązującym w roku 1964, jeżeli osoby wybrane lub wyznaczone do organów spółki odmówią uczestniczenia w tych organach lub jeżeli działalność tych organów nie będzie osiągała celu, w którym spółka została utworzona, a w szczególności w razie nienależytego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty, właściwy do spraw rolnych i leśnych organ prezydium powiatowej rady narodowej mógł powołać organy spółki spośród osób nie będących członkami spółki. Ponadto z mocy art. 16 ustawy członkami spółki mogli być również posiadacze gruntów przyległych do wspólnoty gruntowej na warunkach określonych w statucie. W związku z powyższym, na etapie badania dopuszczalności skargi należało stwierdzić, że powoływanie się przez skarżącą na okoliczność pełnienia przez jej ojca funkcji przewodniczącego spółki nie dowodzi, że był on osobą uprawnioną do udziału we wspólnocie. W konsekwencji samo nabycie gospodarstwa rolnego od ojca, również wówczas, gdy pełniłby on funkcję przewodniczącego spółki, nie skutkowałoby powstaniem po stronie skarżącej uprawnienia do udziału we wspólnocie gruntowej. Z mocy art. 28 ustawy skutek taki następuje bowiem wyłącznie w przypadku zbycia gruntów przez uprawnionego do udziału we wspólnocie, którego to przymiotu po stronie ojca skarżącej nie można wywieźć ze wskazywanych przez nią okoliczności. Zatem powyższe fakty, na które powoływała się skarżąca, nie pozwalały na ustalenie istnienia po jej stronie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia.
Interes prawny skarżącej nie wynika również z faktu posiadania gruntów wspólnoty, na co powołuje się w skardze. O istnieniu interesu prawnego decyduje bowiem norma prawa materialnego, z której można wywieść, że w stosunku do danego podmiotu istnieje określone prawo lub obowiązek. Innymi słowy, aby można było mówić o posiadaniu interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym należy wykazać istnienie przepisu prawa, z którego wynika, że w związku z toczącym się postępowaniem na dany podmiot może być nałożony obowiązek lub może być temu podmiotowi przyznane określone prawo bądź też może zostać ograniczone przysługujące mu prawo, czy też prawo to może zostać w całości odebrane (wyrok NSA z 22 czerwca 20-22 r., II OSK 1075/21, CBOSA). Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie przez stronę, że wskutek podjęcia zaskarżonego aktu został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Należy wykazać, że doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 lipca 2022 r.: II SA/Gd 588/22; CBOSA). Posiadanie natomiast jest faktycznym władztwem nad rzeczą, źródłem którego mogą być różne przyczyny faktyczne lub prawne. Odwołując się do posiadania gruntów skarżąca w istocie wskazała na swój interes faktyczny polegający na tym, że jest zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy ze względu na zamiar dalszego sprawowania faktycznego władztwa nad nieruchomością. Jednak kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnioskodawcy a przedmiotem sprawy. Skarżąca odwołując się do interesu faktycznego nie może jednak poprzeć go przepisami prawa materialnego, których potencjalne naruszenie miałoby oddziaływanie na sferę jej praw i obowiązków.
Z uwagi na powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, nie sposób uznać M.S. (a w konsekwencji jej następcy prawnego K.S.) za członka wspólnoty gruntowej, dla zarządu nad którą zaskarżonym zarządzeniem została powołana spółka przymusowa. Nie zostało wykazane, aby interes prawny strony skarżącej mógł zostać naruszony przez zaskarżone zarządzenie, a więc należy ocenić, iż stronie skarżącej nie przysługuje legitymacja skargowa do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 p.p.s.a. postanowił jak w pkt 1 postanowienia.
O zwrocie wpisu Sąd orzekł w pkt 2 postanowienia na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, iż Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.
a.bł.