II SA/Łd 662/25

II SA/Łd 662/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /sprawozdawca/
Arkadiusz Blewązka /przewodniczący/
Magdalena Sieniuć
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 16 § 1 i § 2, art. 107 § 4, art. 127 § 1a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 733
art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 6, art. 9 ust. 1, ust. 1aa, ust. 1b i ust. 4
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 54 § 2a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 151, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 22 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2025 roku sprawy ze skargi T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Burmistrza R. z dnia 9 lipca 2025 r. nr GK.6233.3.2025 w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników na nieczystości i transportu nieczystości I. uchyla zaskarżoną decyzję w części obejmującej: 1. pkt 3 w zakresie wyrażeń: "(bytowych i przemysłowych)"; 2. pkt 6 ust. 2 akapit 2 w zakresie wyrażeń: "(Opróżnianie zbiorników bezodpływowych oraz osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków oraz transport nieczystości ciekłych odbywał się będzie niżej wymienionym środkiem transportu: - M. – samochód specjalny, nr rej. [...]; - M. – samochód specjalny, nr rej. [...]; - [...] – samochód ciężarowy asenizacyjny, nr rej. [...]; 3. pkt 7 tiret 2 w zakresie wyrażeń: "wykonać inne zabiegi wynikające z przepisów aktualnych w czasie zakończenia prowadzenia działalności objętej zezwoleniem."; 4. pkt 11; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. zasądza od Burmistrza R. na rzecz strony skarżącej T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 1280 (jeden tysiąc dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Łd 662/25
UZASADNIENIE
Na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 oraz art. 9 ust. 1, 1aa, 1b i 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2025 r. poz. 733), art. 104 § 1 i art. 107 § 1 i § 4 k.p.a. oraz § 1 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 lutego 2023 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych (Dz. U. z 2023 r., poz. 322), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 4 czerwca 2025 r., złożonego przez T. Sp. z o.o. w W. Burmistrz R., decyzją z dnia 9 lipca 2025 r., zezwolił T. Sp. z o.o. na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych z terenu gminy R..
Decyzja zawierała następujące elementy:
1. Nazwa przedsiębiorcy
T. Sp. z o.o.
2. Adres siedziby przedsiębiorcy
ul. [...], [...] W.
3. Szczegółowe określenie przedmiotu działalności:
Działalność prowadzona będzie w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych (bytowych i przemysłowych) od właścicieli nieruchomości.
4. Szczegółowe określenie obszaru prowadzenia działalności
Prowadzona działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych obejmuje teren gminy R.
5. Termin podjęcia działalności objętej niniejszym zezwoleniem: 09 sierpnia 2025 roku
6. Wymagania w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem
6.1 Usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych należy wykonywać z zachowaniem najwyższej staranności oraz najlepszej dostępnej techniki lub technologii.
6.2 Przestrzegać zapisów dotyczących jakości wykonywania usług określonych w uchwale nr XVI/29/2020 Rady Gminy R. z dnia 25 czerwca 2020 r., w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy R., w uchwale nr XLVII/6/2024 Rady Miejskiej w R. z dnia 30 stycznia 2024 roku w sprawie zmiany uchwały XVI/29/2020 Rady Gminy R. z dnia 25 czerwca 2020 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy R. oraz w uchwale nr VIII/52/2024 Rady Miejskiej w R. z dnia 28 listopada 2024 zmieniającą uchwałę nr XVI/29/2020 Rady Gminy R. z dnia 25 czerwca 2020 r., w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy R.
Opróżnianie zbiorników bezodpływowych oraz osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków oraz transport nieczystości ciekłych odbywać się będzie niżej wymienionym środkiem transportu:
• M. - samochód specjalny, nr rej. [...] ;
• M. - samochód specjalny, nr rej. [...] ;
• M.- samochód ciężarowy asenizacyjny, nr rej [...] ;
7. Niezbędne zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wymagane po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem.
Po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem należy wykonać następujące zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej:
• obmyć oraz dokonać dezynsekcji oraz dezynfekcji pojazdu i innego sprzętu oraz pomieszczeń służących prowadzonej działalności,
• wykonać inne zabiegi wynikające z przepisów aktualnych w czasie zakończenia prowadzenia działalności objętej zezwoleniem.
8. Inne wymagania szczegółowe wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem.
Przedsiębiorca obowiązany jest przestrzegać przepisy ustawy o odpadach, ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska, przepisy wykonawcze do tych ustaw.
W zakresie standardu sanitarnego, jest zobowiązany do wykonywania usług w sposób przewidziany przepisami Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy R., oraz:
• realizować usługi przy wykorzystaniu sprzętu sprawnego technicznie i oznaczonego,
• realizować usługi odbioru odpadów niebezpiecznych komunalnych w sposób zapewniający skuteczną ochronę powierzchni ziemi i wód przed ich szkodliwym wpływem.
Przedsiębiorca zobowiązany jest do prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem, wynikającej z przepisów i przedkładania sprawozdań z prowadzonej działalności określonej ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
9. Przedsiębiorca posiada promesę z Zakładem Gospodarki Komunalnej Gminy w R. z siedzibą przy ul. [...], [...] R. na odbieranie nieczystości ciekłych przez Oczyszczalnie Ścieków w N., Al. [...], [...] R..
10. Zezwolenie wydaje się na okres do dnia [...] sierpnia 2035 roku.
11. W przypadku zmiany składu jakościowego odbieranych odpadów oraz sposobu postępowania z nimi strona powinna dokonać stosownego uzgodnienia z właściwym organem ochrony środowiska.
12. Przedsiębiorca jest zobowiązany niezwłocznie zgłaszać burmistrzowi wszelkie zmiany danych określonych w zezwoleniu.
13. W przypadku naruszenia przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach lub nieprzestrzegania warunków określonych w niniejszej decyzji podjęte zostaną działania wynikające z przepisów tej ustawy.
Jednocześnie organ wskazał, że decyzja nie wymaga uzasadnienia ponieważ uwzględnia w całości wniosek strony.
Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Spółka zaskarżyła decyzję w części, tj. w zakresie:
1. punktu 3. zaskarżonej decyzji w zakresie wyrażenia “(bytowych i przemysłowych)";
2. punktu 6. ustęp 2 akapit pierwszy i akapit drugi zaskarżonej decyzji;
3. punktu 7. zdanie drugie tiret drugie zaskarżonej decyzji;
4. punktu 8. zdanie drugie zaskarżonej decyzji;
5. punktu 8. zdanie trzecie zaskarżonej decyzji – w zakresie wyrażenia “do wykonywania usług w sposób przewidziany przepisami Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy R., oraz";
6. punktu 8. zdanie czwarte zaskarżonej decyzji;
7. punktu 11. zaskarżonej decyzji;
8. punktu 12. zaskarżonej decyzji.
Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:
1. art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września. 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (ustawa o czystości) w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o czystości, poprzez ograniczenie w pkt 3. zaskarżonej decyzji - w zaskarżonym zakresie - odbieranych nieczystości ciekłych do "bytowych i przemysłowych";
2. art. 9 ust. 1 pkt 5 ustawy o czystości, poprzez nieokreślenie w pkt 7. zdanie drugie tiret drugie tej decyzji konkretnych zabiegów z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wymaganych po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem;
3. art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy o czystości, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w postaci:
4. nieokreślenia w pkt 6. ustęp 2 akapit pierwszy oraz w pkt 8. zdanie drugie zaskarżonej decyzji, jak również - w zaskarżonym zakresie - w pkt 8. zdanie trzecie tej decyzji konkretnych wymagań szczególnych wynikających z odrębnych przepisów;
5. nałożenia w pkt 8. zdanie czwarte oraz w pkt 12. tej decyzji obowiązków wynikających z ustawy o czystości;
6. art. 9 ust. 1 i ust. 1aa ustawy o czystości poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w postaci zawarcia w pkt 6. ustęp 2 akapit drugi, w pkt 8. zdanie czwarte oraz w pkt 11. zaskarżonej decyzji elementów nieprzewidzianych w tych przepisach.
Powołując takie zarzuty Spółka wniosła o uchylenie decyzji Burmistrza R. w zaskarżonej części, a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżoną decyzją Burmistrz R. udzielił Wnioskodawcy zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych z terenu gminy R..
W punkcie 3. zaskarżonej decyzji Burmistrz R. wskazał, że działalność Skarżącej będzie prowadzona w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych (bytowych i przemysłowych) od właścicieli nieruchomości. Ograniczenie zakresu Zezwolenia udzielonego Wnioskodawcy polega zatem na zawężeniu nieczystości ciekłych, które Wnioskodawca może odbierać i transportować na podstawie Zezwolenia, do ścieków bytowych i przemysłowych. Ustawa o czystości nie różnicuje nieczystości ciekłych ze względu na ich pochodzenie czy rodzaj, a co za tym idzie, nie ustanawia odrębnych procedur ani wymagań uzyskania Zezwolenia w zakresie poszczególnych rodzajów nieczystości ciekłych określonych ze względu na ich źródło. W związku z powyższym brak jest również podstaw do ograniczenia przez Burmistrza R. zakresu Zezwolenia udzielonego Wnioskodawcy. Zawężenie nieczystości ciekłych, które Wnioskodawca może odbierać i transportować na podstawie Zezwolenia, do ścieków bytowych i przemysłowych nie znajduje zatem podstawy w przepisach prawa i stanowi naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o czystości w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.
W punkcie 7. zdanie drugie tiret drugie zaskarżonej decyzji Burmistrz R. nałożył na Wnioskodawcę obowiązek wykonania, po zakończeniu działalności objętej Zezwoleniem, innych zabiegów wynikających z przepisów aktualnych w czasie zakończenia prowadzenia działalności objętej Zezwoleniem. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 5 ustawy o czystości w Zezwoleniu określić należy niezbędne zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wymagane po zakończeniu działalności objętej Zezwoleniem. Powołane postanowienie pkt 7. zaskarżonej decyzji ze względu na jego ogólny charakter nie może zostać uznane za prawidłowe określenie zabiegów, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 5 ustawy o czystości. W Zezwoleniu powinny zostać wskazane konkretne zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej, które przedsiębiorca powinien wykonać po zakończeniu działalności objętej Zezwoleniem. Tymczasem na podstawie pkt 7. zdanie drugie tiret drugie zaskarżonej decyzji trudno w ogóle zidentyfikować czynności, do dokonania których miałby być zobowiązany przedsiębiorca po zakończeniu działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.
Z powyższych względów pkt 7. zdanie drugie tiret drugie zaskarżonej decyzji powinno zostać uchylone jako sprzeczne z art. 9 ust. 1 pkt 5 ustawy o czystości.
Brak jest określenia wymagań szczególnych wynikających z odrębnych przepisów (pkt 6, ustęp 2 akapit pierwszy, jak też pkt 8. zdanie drugie i trzecie zaskarżonej decyzji). W punkcie 8. zdanie drugie zaskarżonej decyzji Skarżąca została zobowiązana do przestrzegania przepisów ustawy o odpadach, ustawy o czystości, ustawy - Prawo ochrony środowiska, przepisów wykonawczych do tych ustaw. Natomiast w pkt 6. ustęp 2 akapit pierwszy zaskarżonej decyzji na Skarżącego nałożono obowiązek wykonywania usług w sposób przewidziany w uchwałach powołanych w pkt 6. ustęp 2 zaskarżonej decyzji. Z kolei w pkt 8. zdanie trzecie zaskarżonej decyzji, w zaskarżonym zakresie, na Skarżącą nałożono obowiązek wykonywania usług w sposób przewidziany przepisami "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy R." (to jest uchwały, o której mowa w pkt 6. ustęp 2 zaskarżonej decyzji).
Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy o czystości, w Zezwoleniu określa się inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej Zezwoleniem. Wymagań określonych w pkt 6. ustęp 2 akapit pierwszy, pkt 8. zdanie drugie oraz - w zaskarżonym zakresie - pkt 8. zdanie trzecie zaskarżonej decyzji nie można uznać za inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy o czystości. Powołany przepis przewiduje bowiem określenie w Zezwoleniu konkretnych wymagań mających źródło w przepisach innych niż ustawa o czystości. Tymczasem w pkt 6. ustęp 2 akapit pierwszy, pkt 8. zdanie drugie oraz - w zaskarżonym zakresie - pkt 8. zdanie trzecie zaskarżonej decyzji nie zostały określone konkretne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, lecz jedynie ogólny nakaz przestrzegania kilku ustaw, przepisów wykonawczych i aktów prawa miejscowego.
Nadto, obowiązku przestrzegania przepisów ustawy o czystości nie można uznać za jedno z wymagań wynikających z odrębnych przepisów, skoro odwołuje się on wprost do przepisów tej ustawy.
W punkcie 8. zdanie czwarte zaskarżonej decyzji Skarżący został zobowiązany w szczególności do przedkładania sprawozdań z prowadzonej działalności określonej w ustawie o czystości. Powołany obowiązek odpowiada obowiązkom nałożonym już w art 9o ustawy o czystości.
Z kolei w pkt 12. zaskarżonej decyzji na Wnioskodawcę nałożono obowiązek niezwłocznego zgłaszania Burmistrzowi R. wszelkich zmian danych określonych w Zezwoleniu. Ten obowiązek powiela treść obowiązku nałożonego już w art. 8a ust. 2 ustawy o czystości.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy o czystości, Zezwolenie powinno określać inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, a więc aktów prawnych innych niż ustawa o czystości. Nie istnieje podstawa prawna do nałożenia na przedsiębiorców, w drodze decyzji administracyjnej obejmującej Zezwolenie, obowiązków wynikających już z przepisów ustawy o czystości. Zamiarem ustawodawcy nie było bowiem, aby w decyzji administracyjnej obejmującej Zezwolenie określane były wymagania wynikające już z powołanej ustawy, lecz z aktów prawnych innych niż ta ustawa.
Zatem, nakładając na Skarżącego w zaskarżonej decyzji obowiązki niewynikające z przepisów odrębnych w stosunku do ustawy o czystości, lecz mające swoje źródło w tej ustawie, Burmistrz R. przekroczył zakres przedmiotowy art. 9 ust. 1 pkt 6 tej ustawy, przez co naruszył ten przepis. Oczywiście uchylenie pkt 8. zdanie czwarte oraz pkt 12. zaskarżonej decyzji nie wpłynie na istnienie obowiązków Wnioskodawcy wynikających wprost z art. 9o oraz art. 8a ust. 2 ustawy o czystości.
W zaskarżonej decyzji zawarto elementy nieprzewidziane w art. 9 ust. 1 i ust. 1aa ustawy o czystości (pkt 6. ustęp 2 akapit drugi, pkt 8. zdanie czwarte oraz pkt 11. zaskarżonej decyzji).
Przepisy ustawy o czystości dopuszczają zawarcie w treści decyzji administracyjnej obejmującej Zezwolenie jedynie elementów określonych w art. 9 ust. 1 oraz ust. 1aa tej ustawy, a także innych wymagań szczególnych wynikających z odrębnych przepisów (ust. 1 pkt 6). Konstrukcja art. 9 ust. 1 oraz ust. 1aa ustawy o czystości wyraźnie wskazuje, że przepis ten ma charakter zamknięty - wójt, burmistrz, prezydent miasta nie jest uprawniony do zawarcia, w treści decyzji zawierającej Zezwolenie, żadnych innych elementów, niż wynikające z art. 9 ust. 1 oraz ust. 1aa ustawy o czystości.
W punkcie 6. ustęp 2 akapit drugi zaskarżonej decyzji Wnioskodawca został zobowiązany do opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków oraz transportu nieczystości ciekłych wymienionymi środkami transportu: M.-samochód specjalny, numer rejestracyjny [...], M.-samochód specjalny, numer rejestracyjny [...], M.- samochód ciężarowy asenizacyjny, numer rejestracyjny [...] .
Powyższy obowiązek nie może zostać uznany za jedno z innych wymagań szczególnych wynikających z odrębnych przepisów, które na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy o czystości określa się w treści Zezwolenia. Obowiązek ten nie znajduje bowiem podstawy w żadnym z obowiązujących przepisów prawa. Ustawa o czystości w art. 8 ust. 1 pkt 3 zobowiązuje jedynie przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie Zezwolenia do określenia we wniosku o udzielenie Zezwolenia środków technicznych, jakimi dysponują. Powołany przepis nie nakłada jednak na tych przedsiębiorców obowiązku używania do prowadzenia działalności objętej Zezwoleniem na terenie danej gminy tych pojazdów, które zostały wskazane we wniosku o udzielenie Zezwolenia. Działając zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o czystości, Wnioskodawca wskazał we wniosku o udzielenie Zezwolenia pojazdy asenizacyjne wchodzące w skład należącego do niego specjalistycznego taboru. Wskazanie tych pojazdów we wniosku miało na celu jedynie wykazanie, że Wnioskodawca posiada odpowiednie środki techniczne do prowadzenia działalności objętej Zezwoleniem, nie stanowiło zaś zobowiązania, że te konkretne pojazdy ani pojazdy konkretnej marki, ani też tylko taką liczbę pojazdów, Wnioskodawca będzie wykorzystywał do transportu nieczystości ciekłych odebranych z terenu gminy R..
W punkcie 8. zdanie czwarte zaskarżonej decyzji na Wnioskodawcę nałożony został w szczególności obowiązek prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej Zezwoleniem, wynikającej z przepisów.
Obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji nie można uznać za przykład "obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem", o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy o czystości. Powołane postanowienie stanowi bowiem jedynie powielenie tego przepisu i nie nakłada żadnego konkretnego obowiązku na Wnioskodawcę.
Ponadto, omawiany obowiązek został określony w sposób tak ogólny, iż nie jest wiadome, jakie czynności oraz w jaki sposób winny być dokumentowane przez Wnioskodawcę. Powodowałoby to problem w sytuacji konieczności podejmowania przez uprawniony organ działań sanacyjnych odnośnie przestrzegania warunków określonych w Zezwoleniu.
Reasumując, w pkt 8. zdanie czwarte zaskarżonej decyzji określony został element nieprzewidziany w art. 9 ust. 1 ani ust. 1aa ustawy o czystości, a zatem doszło do wykroczenia poza zakres przedmiotowy Zezwolenia określony przez te przepisy, co skutkowało naruszeniem tych przepisów.
W punkcie 11. zaskarżonej decyzji na Wnioskodawcę nałożony został obowiązek dokonania stosownego uzgodnienia z właściwym organem ochrony środowiska w przypadku zmiany składu jakościowego odbieranych odpadów oraz sposobu postępowania z nimi. Stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy o czystości, Zezwolenie powinno określać w szczególności inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej Zezwoleniem. Należy jednak ponownie wskazać, że nie mogą to być jakiekolwiek wymagania wynikające z odrębnych przepisów, a jedynie takie wymagania wynikające z odrębnych przepisów, które dotyczą prowadzenia działalności objętej Zezwoleniem. Wskazuje na to chociażby brzmienie przedmiotowego przepisu, który mówi w szczególności o "obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem".
Obowiązek nałożony w pkt 11. zaskarżonej decyzji nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o czystości ani w przepisach odrębnych. Nałożenie na Skarżącego innych obowiązków, niewynikających z przepisów, jest zaś działaniem bez podstawy prawnej.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz R. wniósł o jej oddalenie. W sporządzonym uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji organ wskazał, że w dniu 4 czerwca 2025 r. spółka T. Sp. z o.o. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy R. wraz o odpowiednimi załącznikami.
Zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach organem właściwym do wydania zezwolenia jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce świadczenia usług. Wnioskodawca wykazał, że posiada możliwości organizacyjne i techniczne pozwalające należycie wykonywać obowiązki związane z opróżnianiem zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy R., a także spełnił pozostałe warunki, określone w/w ustawą. Przestrzeganie przepisów ochrony środowiska, a także przepisów związanych z prowadzoną działalnością oraz spełnienie wszystkich warunków niniejszej decyzji jest obowiązkowe - w przeciwnym wypadku będą zastosowane sankcje wynikające z art. 9 ww. ustawy. Opłatę skarbową w wysokości 107 zł wpłacono na rachunek Urzędu Miasta i Gminy R.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – dalej przywoływanej jako: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, w ramach sprawowanej kontroli sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Z przywołanej normy prawnej wynika, że nie każde naruszenie prawa materialnego lub przepisów postępowania skutkować będzie uchyleniem zaskarżonej decyzji. W przypadku naruszenia prawa materialnego, uzasadnieniem uchylenia decyzji jest takie naruszenie, które miało wpływ na wynik sprawy, natomiast w przypadku naruszenia przepisów postępowania wystarczy, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie w orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że o "wpływie" można mówić w sytuacji, że gdyby naruszenie przepisów nie miało miejsca, to prawdopodobnym byłoby wydanie decyzji o odmiennej treści. W przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przez organy administracji przepisu (przepisów) prawa materialnego, niezbędne jest wykazanie, jaki miało ono wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 10 lipca 2007 r., I OSK 1092/06; wyrok NSA z 11 lutego 2020 r., II GSK 1409/19; R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 8, 2023).
Przedmiotem kontroli przez tut. Sąd stała się decyzja Burmistrza R. z dnia 9 lipca 2025 r. zezwalająca T. Sp. z o.o. na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych z terenu gminy R.
W pierwszej kolejności wyjaśnienia jednak wymaga, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Burmistrza R. zastosowanie znalazł m.in. art. 107 § 4 k.p.a., zgodnie z którym można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania.
Na podstawie art. 127 § 1a k.p.a. decyzja wydana w pierwszej instancji, od której uzasadnienia organ odstąpił z powodu uwzględnienia w całości żądania strony, jest ostateczna. Decyzją ostateczną jest taka decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 § 1 zdanie 1 k.p.a.). Decyzje ostateczne mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach (art. 16 § 2 k.p.a.).
Zaskarżona decyzja organu była ostateczna i nie przysługiwało od niej odwołanie. Tym samym od decyzji tej przysługiwała skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja zawierała co prawda błędne pouczenie o prawie do wniesienia odwołania, jednak Spółka w sposób prawidłowy wniosła skargę.
Organ administracji natomiast w trybie art. 54 § 2a p.p.s.a. sporządził uzasadnienie zaskarżonej decyzji, od której uzasadnienia wcześniej odstąpił, uznając, że w całości uwzględnił żądanie Spółki.
W konsekwencji należało uznać, że skarga na decyzję organu będącego co do zasady organem I instancji była dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji należy podzielić stanowisko skarżącej, że została ona wydana z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o czystości, a skarga w części zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 oraz art. 9 ust. 1, 1aa, 1b i 4 ustawy o czystości.
Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych powinno określać:
1) imię i nazwisko lub nazwę oraz adres zamieszkania lub siedziby przedsiębiorcy;
2) przedmiot i obszar działalności objętej zezwoleniem;
3) termin podjęcia działalności;
4) wymagania w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem;
5) niezbędne zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wymagane po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem;
6) inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem.
Ponadto zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transport nieczystości ciekłych powinno wskazywać stacje zlewne, do których nieczystości ciekłe będą dostarczane (ust. 1aa ww. ustawy).
W judykaturze ukształtował się pogląd, który Sąd w składzie orzekającym podziela, że art. 9 ust. 1 i ust. 1aa ustawy zawiera zamknięty katalog elementów, jakie winny się znaleźć w zezwoleniu na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Zatem wydając zezwolenie na prowadzenie tego rodzaju działalności organ nie może pominąć żadnego z tych elementów, ale nie może też swobodnie kształtować treści zezwolenia poprzez nakładanie na przedsiębiorcę innych obowiązków, niż przewidziane w tych przepisach, czy też modyfikować obowiązków wynikających z innych przepisów prawa (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2023 r., III OSK 3977/21).
Znaczna część zarzutów sformułowanych w skardze odnosi się właśnie do tego, że zaskarżona decyzja poza elementami określonym przywołanymi przepisami ustawy zawiera także postanowienia niemieszczące się w ustawowym katalogu elementów, jakie winny się znaleźć w zezwoleniu na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych.
Jak wskazuje organ w pkt 6 ust. 2 akapit 2 decyzji "Opróżnianie zbiorników bezodpływowych oraz osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków oraz transport nieczystości ciekłych odbywał się będzie niżej wymienionym środkiem transportu:
• M. - samochód specjalny, nr rej. [...] ;
• M. - samochód specjalny, nr rej. [...] ;
• M. - samochód ciężarowy asenizacyjny, nr rej [...] ."
Określenie konkretnie oznaczonych pojazdów nie stanowi ustawowo wymaganego elementu zezwolenia, nie znajduje również podstawy w żadnym z obowiązujących przepisów prawa. Zobowiązanie przy tym Spółki do używania konkretnych pojazdów wskazanych we wniosku o wydanie zezwolenia zawęża wykonywanie działalności do ściśle określonych pojazdów, co w dziesięcioletniej perspektywie obowiązywania zezwolenia mogłoby prowadzić do ograniczenia zasady swobody działalności gospodarczej. Mogłoby także uniemożliwić realne korzystanie z uzyskanego uprawnienia np. w sytuacji awarii sprzętu, czy też wynikającej z normalnej działalności gospodarczej konieczności zastąpienia pojazdów określonych w zezwoleniu innymi pojazdami. Podkreślenia przy tym wymaga, że Spółka wskazała ww. pojazdy jedynie przykładowo, wskazując, że posiada pojazdy służące wykonywanej działalności.
Wskazać w tym miejscu wymaga, że również art. 9 ust. 4 ustawy o czystości, zgodnie z którym w zezwoleniu należy określić wymagania jakości usług objętych zezwoleniem, nie mógł stanowić podstawy do nałożenia kwestionowanego obowiązku. Wymagania określone tym przepisem odnoszą się do technicznych aspektów wykonywanej działalności co nie może być utożsamiane z nałożeniem obowiązku wykonywania usług konkretnymi pojazdami jak to określił organ (por. wyrok WSA w Białymstoku z 8 dnia lutego 2018 r., II SA/Bk 864/17).
Zarzut braku podstawy prawnej do umieszczenia obowiązku z zezwoleniu okazał się skuteczny również w odniesieniu do pkt. 11 decyzji w brzmieniu: "W przypadku zmiany składu jakościowego odbieranych odpadów oraz sposobu postępowania z nimi strona powinna dokonać stosownego uzgodnienia z właściwym organem ochrony środowiska". Nakładając obowiązek uzyskania uzgodnienia organu ochrony środowiska organ wyszedł poza zakres swych upoważnienia, a sam obowiązek nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach prawa znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie.
Za trafny uznać należało także zarzut bezpodstawnego wskazania w pkt. 3 zezwolenia, że "Działalność prowadzona będzie w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych (bytowych i przemysłowych) od właścicieli nieruchomości." w zakresie ograniczającym rodzaj nieczystości ciekłych do nieczystości bytowych i przemysłowych. Ustawodawca odnosi zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transport nieczystości ciekłych. Ustawa w art. 2 ust. 1 pkt 1 o czystości zawiera definicję nieczystości ciekłych - ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych lub osadnikach w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków. Do tak rozumianych nieczystości ciekłych odnosi się zezwolenie i nieuprawnione jest konkretne wskazywanie ich rodzaju czy ograniczanie zakresu zezwolenia.
Sądy administracyjne dokonując kontroli decyzji w przedmiocie zezwoleń zwracają uwagę na fakt, że organ udzielający zezwolenia jest obowiązany do precyzyjnego, jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych ustalenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Brak konkretności i precyzyjności nałożonych na beneficjenta zezwolenia obowiązków i wymagań powodowałby bowiem problem w sytuacji konieczności podejmowania przez uprawniony organ działań sanacyjnych w toku postępowania zmierzającego do przestrzegania zezwolenia, czy też nawet działań skutkujących cofnięciem zezwolenia. Takiego wymogu w ocenie Sądu nie spełnia zaskarżona decyzja w pkt. 7 tiret 2. Określa ona obowiązek następującej treści: "Po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem należy wykonać następujące zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej:
• (...)
• wykonać inne zabiegi wynikające z przepisów aktualnych w czasie zakończenia prowadzenia działalności objętej zezwoleniem".
Posłużenie się zwrotem "inne zabiegi" nie pozwala na uznanie, że obowiązek został nałożony w sposób jednoznaczny i konkretny.
Sąd nie uznał natomiast za skuteczne zarzuty naruszenia przepisów ustawy o czystości formułowane wobec pkt. 6 ust. 2 akapit 1, pkt. 8 zd. 2, 3, 4 i pkt. 12 zaskarżonej decyzji.
Trafnie wskazuje skarżąca Spółka, że ww. postanowienia decyzji nie określają konkretnych wymagań, szczególnie wynikających z odrębnych przepisów, lecz jedynie ogólny nakaz przestrzegania kilku ustaw, przepisów wykonawczych i aktów prawa miejscowego bądź też powielają treść obowiązków wynikających z ustawy o czystości.
W ocenie Sądu zamieszczenie takich regulacji w decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w przedmiocie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych, pomimo braku podstawy prawnej takiego działania, nie wpływa na sytuację prawną Spółki. Nie można przecież tracić z pola widzenia tego, że przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych z terenu danej gminy, oprócz wymagań wynikających z treści zezwolenia, musi spełniać także wymagania stawiane prawem w sposób ogólny. Spółka jest zobowiązana do przestrzegania wszelkich przepisów powszechnie obowiązujących odnoszących się do zakresie jej działalności tych obowiązków, a szereg obowiązków wynika bezpośrednio z mocy prawa. Zawarcie w zaskarżonej decyzji wskazań obowiązujących Spółkę do przestrzegania aktów prawa miejscowego czy powielenie treści obowiązku wynikającego z ustawy o czystości (np. w zakresie dokumentacji czy sprawozdawczości) nie kształtuje sytuacji prawnej Spółki, a więc nie są to uchybienia skutkujące w tym zakresie koniecznością zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w pkt. I wyroku. O oddaleniu skargi w pozostałej części orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w pkt. II. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w pkt. III.