II SA/Łd 659/25

II SA/Łd 659/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-12-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Arkadiusz Blewązka /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, art. 29, art. 30 ust. 5c, ust. 6 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), c), art. 153, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 5 grudnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Porczyński, Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, , Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2025 roku sprawy ze skargi Z.M. i M.M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 9 lipca 2025 roku nr 188/2025 znak: GPB-III.7721.130.2025 w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Sieradzkiego z dnia 14 maja 2025 roku nr 63/I/2025 znak: AB.6743.586.2025; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżących Z. M. i M. M. solidarnie kwotę 500 (pięćset) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 9 lipca 2025 r. nr 188/2025, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2024.572), dalej jako: "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania Z.M. i M.M., utrzymał w mocy decyzję Starosty Sieradzkiego z dnia 14 maja 2025 r. nr 63/1/2025 zgłaszającą sprzeciw wobec zamiaru "Budowy mini szklarni o pow. 6 m2, na działce nr [...], obręb [...] - Miasto S., w miejscowości S., ul. [...]".
Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu 5 maja 2025 r. do Starosty Sieradzkiego wpłynęło zgłoszenie Z.M. i M.M. dotyczące wykonania mini szklarni z poliuretanu "o wymiarach 190 cm x 314 cm, powierzchni zabudowy 6 m2, na działce nr [...], obręb nr [...], położonej w S. przy ul. [...]". Inwestorzy dołączyli do zgłoszenia oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kopię mapy w skali 1:500, obrazującej usytuowanie projektowanej wolno stojącej szklarni na działce.
Starosta Sieradzki decyzją z dnia 14 maja 2025 r. nr 63/1/2025 zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru budowy ww. mini szklarni, wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2025.418), dalej jako: "p.b.". Organ stwierdził, że zgłoszona inwestycja budowy mini szklarni wymaga wniesienia sprzeciwu, bowiem – zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. – zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Choć inwestycja nie jest enumeratywnie wymieniona w katalogu zgłoszeń zawartym w art. 29 p.b. zawierającym rodzaje obiektów budowlanych, które nie wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę, to – jak wskazał organ – w praktyce spotyka się obiekty, które korzystają z ustawowych zwolnień z obowiązku uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę, które nie zostały wprost wpisane do katalogu art. 29 p.b., ale zostały przez orzecznictwo zakwalifikowane jako odpowiadające konkretnym obiektom wymienionym w przepisach p.b. Przedmiotowy obiekt mini szklarni wykonany z poliuretanu do takich nie należy.
W odwołaniu od powyższej decyzji Z. M. i M. M. wskazali, że zgodnie z obowiązującymi przepisami budowa mini szklarni o powierzchni do 35 m2 nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia robót budowlanych, o ile liczba obiektów nie przekracza dwóch na każde 500 m2 działki. Szklarnia jest uznawana za wolnostojący parterowy budynek gospodarczy, a kwestię konieczności zgłoszenia robót budowlanych mini szklarni o powierzchni 6 m2 precyzują przepisy art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b.
Wojewoda Łódzki, przywołaną na wstępie decyzją z dnia 9 lipca 2025 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty Sieradzkiego. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazując na treść art. 28 ust. 1, art. 29, art. 30 ust. 2a, art. 30 ust. 5c i art. 30 ust. 6 p.b. oraz wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a p.b., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.b., budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Na marginesie Wojewoda nadmienił, że powołany w odwołaniu art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. dotyczy budowy na zgłoszenie sieci przesyłowych wymienionych w tym przepisie, zatem nie ma związku z przedmiotem dokonanego przez inwestorów zgłoszenia. Dalej Wojewoda wskazał, że budynek gospodarczy definiuje się przez jego przeznaczenie określone w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2022.1225), dalej jako: "rozporządzenie". Zgodnie z tym przepisem, budynek gospodarczy to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Jednocześnie przepisy p.b. nie zawierają definicji obiektu szklarni, zatem – jak przyjął organ – należy odwołać się do rozumienia zgodnie z definicją językową. Szklarnia to pomieszczenie o dachu i ścianach szklanych przeznaczone do uprawy roślin, którym zapewnia się optymalne warunki glebowe, temperaturę i wilgotność powietrza (Wielki słownik języka polskiego, https://wsjp.pl/haslo/podglad/34014/szklarnia ). Szklarnia to "oszklony budynek służący uprawie roślin tropikalnych oraz roślin krajowych poza sezonem, ogrzewany w chłodnej porze roku; cieplarnia" (https://sjp.pl/szklarni ). Ponadto, zgodnie zrozumieniem pojęcia szklarni w statystyce publicznej, szklarnia to "zamknięte pomieszczenie którego szkielet zbudowany jest z profili pokryty w całości tj. ściany jak i dach szkłem. Szklarnia pozwala maksymalnie wykorzystać światło i ciepło pochodzące z promieniowania słonecznego i wytworzyć odpowiedni mikroklimat do uprawy roślin (...)" ( https://stat.gov.pl/metainformacje/slownik-pojec/pojecia-stosowane-w-statystycepublicznej/2303,pojecie.html ). Obiekt jakim jest szklarnia służy zatem do uprawy roślin i zapewnieniu tym roślinom optymalnych warunków wzrostu. Na tej podstawie organ przyjął, że budynek gospodarczy służy do zupełnie innych celów niż szklarnia, nie można zatem uznać tożsamości tych obiektów przede wszystkim pod względem przeznaczenia/funkcji, określonych przepisami prawa. Z tego powodu – w ocenie organu odwoławczego – w sprawie nie będzie miał zastosowania przepis art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a p.b., umożliwiający realizację wolno stojących budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 w trybie zgłoszenia robót budowlanych. Jednocześnie organ analizując treść art. 29 p.b. nie dopatrzył się zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę szklarni. W tym zakresie organ wskazał, iż przepis art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. b p.b. dopuszcza możliwość budowy na zgłoszenie przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Jednakże, inwestorzy dokonali zgłoszenia budowy wolno stojącej szklarni, niespełniającej warunków określonych w art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. b p.b. Organ podkreślił, że katalog robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszeniem ma charakter zamknięty, zatem budowa szklarni nie została zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Końcowo organ odwoławczy dostrzegł, że Starosta Sieradzki, jako podstawę prawną wydanej decyzji omyłkowo wskazał art. 30 ust. 5c p.b., jednakże z treści uzasadnienia decyzji Starosty jasno wynika, iż powodem wniesienia sprzeciwu jest art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b., tj. zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Wojewody, wskazane uchybienie nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze Z. M. i M. M. wnieśli o uchylenie w całości decyzji Wojewody Łódzkiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Sieradzkiego; stwierdzenie, że budowa mini szklarni o powierzchni zabudowy 6 m2 nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W motywach skargi wskazano, że kwestionowana decyzja narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. b p.b. przez błędne uznanie, że przedmiotowa mini szklarnia o powierzchni zabudowy 6 m2 wymaga uzyskania decyzji o pozwolenie na budowę. W ocenie skarżących przedmiotowa szklarnia spełnia warunki określone dla budowy obiektów niewymagających pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. b p.b. zgłoszenia wymaga budowa przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba takich obiektów nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 działki. Zgłoszona przez skarżących szklarnia ma powierzchnię zaledwie 6 m2, co mieści się znacząco poniżej dopuszczalnego limitu. Organ błędnie uznał, że nie istnieje przepis umożliwiający budowę szklarni w trybie zgłoszenia. Tymczasem w orzecznictwie, również w świetle wykładni systemowej i celowościowej uznaje się, że szklarnie mogą być kwalifikowane jako obiekty podobne do oranżerii, spełniające kryteria wolnostojącego, parterowego obiektu związanego z funkcją mieszkalną działki, nieprzeznaczonego na działalność gospodarczą. Wbrew stanowisku organu, szklarnia jako konstrukcja niewymagająca fundamentów, nietrwale związana z gruntem, wykonana z lekkiej konstrukcji (poliuretan, aluminium, szkło lub folia), służąca wyłącznie do hobbystycznej uprawy roślin przez mieszkańców domu jednorodzinnego, nie może być traktowana jako obiekt wymagający pozwolenia na budowę. Organ nie wykazał żadnych okoliczności wskazujących, iż planowana inwestycja mogłaby naruszać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przepisy odrębne, bezpieczeństwo ludzi lub mienia. Organ nie wskazał również, że zgłoszenie było niekompletne, co mogłoby stanowić podstawę do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5c p.b. Podczas gdy organ zastosował niedopuszczalną wykładnię zawężającą przepisów art. 29 i art. 30 p.b., opierając swoje stanowisko wyłącznie na braku literalnego ujęcia pojęcia "szklarnia" w katalogu obiektów zwolnionych z pozwolenia. Tego rodzaju wykładnia jest sprzeczna z powszechnie stosowaną praktyką budowy mini szklarni bez pozwolenia na budowę, a także często bez zgłaszania tego faktu do właściwego organu w ogóle. Z tych powodów skarżący uznali, iż kontestowana decyzja Wojewody narusza art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. b p.b., art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz podstawowe zasady wykładni przepisów prawa, zwłaszcza zakaz wykładni zawężającej na niekorzyść obywatela w postępowaniu administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Zasadniczym problemem w sprawie jest zdefiniowanie, na gruncie przepisów p.b. przedsięwzięcia, które zamierzają zrealizować skarżący. Analizę w powyższym zakresie wypada rozpocząć, od wskazania, iż z niekwestionowanych przez organy okoliczności sprawy wynika, że skarżący zgłosili zamiar zrealizowania, na należącej do nich działce zabudowanej już domem mieszkalnym, obiektu o wymiarach 1,9 m x 3,14 m i powierzchni 6m2. Obiekt ten miał stanowić szklarnię wykonaną z poliuretanu, pozbawioną jakichkolwiek wewnętrznych instalacji. Ponieważ powyższe okoliczności nie były przedmiotem weryfikacji w toku postępowania administracyjnego, a zatem wypada jeszcze zauważyć, odwołując się do oświadczenia skarżącego złożonego podczas rozprawy sądowej, iż przedmiotowa mini szklarnia została nabyta przez skarżących jako zestaw gotowych elementów do montażu. Nie jest ona związana z gruntem, a opiera się jedynie na prętach wbitych w ziemie, tak aby nie porwał jej wiatr.
Klasyfikując tak opisany obiekt należy zauważyć, iż przepisy p.b. definiują obiekt budowlany przy użyciu definicji: budynku, budowli i obiektu małej architektury. Zgodnie z art. 3 pkt 1 p.b., ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym, rozumie się przez to budynek wraz z instalacjami i urządzeniami (lit. a), budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (lit. b) oraz obiekt małej architektury (lit. c). Przyjmuje się także, że zakres pojęcia obiektu budowlanego można wyprowadzić, niejako w sposób pośredni, z treści art. 29 ust. 1 p.b. Mając na uwadze, iż art. 29 p.b. nie odnosi się wprost do obiektów szklarni, w szczególności do przydomowych mini (mikro) szklarni, klasyfikując przedmiotowy obiekt należy uwzględnić przede wszystkim treść art. 3 pkt 1 p.b. Odwołując się do pojęć użytych w powyższym przepisie nie ulega wątpliwości, że obiekt mini szklarni ustawiony jedynie na powierzchni ziemi, pozbawiony jakichkolwiek instalacji, nie może być sklasyfikowany jako budynek, o jakim mowa w art. 3 pkt 2 p.b. Nie jest bowiem trwale związany z gruntem, nie jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i nie posiada fundamentów. Przedmiotowy obiekt, jako służący przydomowej uprawie warzyw i kwiatów – a więc z uwagi na swą funkcję – nie może zostać także zaliczony do obiektów małej architektury, zdefiniowanych w art. 3 pkt 4 p.b. Nie służy bowiem kultowi religijnemu, nie jest obiektem architektury ogrodowej i nie służy codziennej rekreacji i utrzymaniu porządku. Nie można go także zaliczyć do budowli, którą definiuje art. 3 pkt 3 p.b. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest zapatrywanie, iż pojęcie budowli należy odczytywać łącznie z pojęciem wymienionym w art. 3 pkt 1 lit. b p.b., jeżeli w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym, to należy przez to rozumieć budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Dla uznania, że określony obiekt stanowi budowlę, podstawowe znaczenie będą miały takie parametry jak: wielkość obiektu, zastosowane rozwiązania konstrukcyjne i zastosowanie obiektu na gruncie. Zestawienie powyższych parametrów odnoszących się do przedmiotowej mini szklarni pozwala na przyjęcie, ww. szklarnia, wykonana z połączenia gotowych elementów poliuretanowych, niepołączona przy tym trwale z gruntem, nieposiadająca jakichkolwiek instalacji, o całkowitej powierzchni 6m2, przeznaczona do przydomowej uprawy owoców, warzyw i kwiatów, nie jest obiektem budowlanym podlegającym regulacji p.b. Realizacja takiego obiektu nie wymaga zatem uzyskania pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia (vide: wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2000 r., IV SA 2178/97; wyrok NSA z dnia 11 października 2006 r., II OSK 1099/05; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2013 r., II OSK 1566/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Uwzględniając, to co powiedziano wyżej należało dojść do wniosku, iż organy administracji obu instancji błędnie uznały, iż przedmiotowa mini szklarnia stanowi obiekt budowlany i wadliwie zastosowały przepisy p.b. przyjmując, iż umieszczenie takiego obiektu na gruncie w okolicznościach badanej sprawy wymaga pozwolenia na budowę.
Powyższe uwagi wyrażone zostały stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., OSK 628/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Z tego też powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a.), uznając, iż organy wadliwie zastosowały w sprawie art. 3 pkt 1, 2 i 4, art. 29 i art. 30 p.b. stwierdzając istnienie obowiązku uzyskania przez skarżących decyzji o pozwoleniu na budowę przed rozpoczęciem prac związanych z postawieniem przedmiotowej mini szklarni na należącej do nich działce. .
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 p.p.s.a.).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi.
dc