II SA/Łd 657/23

II SA/Łd 657/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska /sprawozdawca/
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a pkt 2, art. 17 ust. 1b
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1359
art. 128, art 129 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 119 pkt 2, art. 151, art. 269 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 11 kwietnia 2023 r. znak: SKO.4141.105.23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. ał
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 11 kwietnia 2023 r. znak: SKO.4141.105.23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpatrzeniu odwołania S. B., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z 20 lutego 2023 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z 17 listopada 2022 r. S. B. reprezentowana przez radcę prawnego zwróciła się do organu pierwszej instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad dziadkiem K. K.
Decyzją z 20 lutego 2023 r. Wójt Gminy M., odmówił przyznania S. B. wnioskowanego świadczenia. Jego zdaniem w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia. Ponadto są osoby spokrewnione z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu, tj. córka niepełnosprawnego K. K., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zatem świadczenie nie może być przyznane wnuczce.
W odwołaniu od powyższej decyzji S. B. reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o jej uchylenie i przyznanie wnioskowanego świadczenia, podnosząc zarzuty naruszenia:
1. prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
a) błędne zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;
b) naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego odwołującej, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych powinnością alimentacyjną wobec dziadka;
c) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., polegającej na jego jedynie literalnym odczytaniu i zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu a w konsekwencji przyjęciu, że przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa odwołującej do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki ma dzieci nie legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z obiektywnych i niekwestionowanych względów nie sprawują nad nią opieki;
2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez opiekuna osoby wymagającej opieki, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Nadto organ w sposób dowolny, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności uznał, że skoro wymagający opieki ma dzieci, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności to świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Tym samym organ odgórnie przesądził o braku spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomijając okoliczności niemożności faktycznej sprawowania opieki przez ww. osobę.
Powołaną na wstępie decyzją z 11 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 390 - dalej w skrócie "u.ś.r."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b u.ś.r., a następnie stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wnioskodawczyni jest wnuczką niepełnosprawnego K. K., który jest wdowcem. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z 12 października 2022 r. wydanym na stałe, K. K. zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W przedmiotowym orzeczeniu wskazano, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności K. K., natomiast znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 27 września 2022 r.
Z przeprowadzonego 30 stycznia 2023 r. wywiadu środowiskowego wynika, że S. B. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, dziećmi, dziadkiem i matką. Matka wnioskodawczyni K. K.1 jest jedynym dzieckiem niepełnosprawnego K. K.. K. K1 ma 67 lat, jest po amputacji szyjki macicy i ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie sprawować opieki nad ojcem. W złożonym w toku postępowania piśmie z 19 stycznia 2023 r. pełnomocnik wnioskodawczyni oświadczył, że K. K.1 nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Organ pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie występują okoliczności, które nie pozwoliły na ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawczyni w związku ze sprawowaniem opieki nad dziadkiem. Po pierwsze na wnioskodawczyni nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnego dziadka, a po drugie niepełnosprawność podopiecznego nie powstała w terminie określonym przez ustawodawcę, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Kolegium za wadliwe uznało stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok ten nie wywołuje wprawdzie skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego, ale powoduje konieczność takiej wykładni przepisów ustawy, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. W myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją [...]. Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego". Stosując zatem wskazany wyżej sposób wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium stwierdziło, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją RP i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a skoro tak - w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Wobec tego Kolegium stwierdziło, że wydanie w sprawie orzeczenia na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia.
Organ odwoławczy stwierdził następnie, że pomimo błędnej wykładni ww. przepisu dokonanej przez organ pierwszej instancji, w sprawie nadal występuje negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia. Osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, chyba, że osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1a pkt 2 u.ś.r. rozumianego w ten sposób, że osobom, o których mowa w ww. przepisie, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, chyba, że osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, należy mieć na względzie aktualną linię orzeczniczą, z której wynika, że ww. przepis winien być rozumiany w ten sposób, że stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby zobowiązanej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w dalszym stopniu, stanowi kryterium zobiektywizowane.
Na gruncie ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 ze zm. - dalej w skrócie "k.r.o."), zgodnie z jej art. 129 § 1, jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych, obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Zgodnie zaś z art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Warunki wprowadzone w art. 17 ust. 1a ustawy również uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, mogące sprawować opiekę. Osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, jako zobowiązane na gruncie k.r.o. do alimentacji w pierwszej kolejności, wyprzedzają w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w stopniu dalszym, chyba że są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przedstawiona regulacja nie budzi wątpliwości interpretacyjnych pod względem językowym.
Kolegium stwierdziło, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych.
Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane jest z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.
Sztywne przyjęcie, że tylko osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest zwolniona ze sprawowania opieki, jest jasne, nie sprawia trudności interpretacyjnych, a przez to nie doprowadzi do sytuacji, że w dwóch różnych sprawach administracyjnych, podobne stany faktyczne, będą inaczej oceniane. Jeżeli zatem o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się wnuk osoby niepełnosprawnej, a dzieci tej osoby żyją i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie może być mu przyznane. Nawet fakt sprawowania opieki przez wnuka nad podopiecznym w takiej sytuacji nie spowoduje "przejścia" prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na osobę spokrewnioną w dalszym stopniu.
Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w najnowszych orzeczeniach sądów, ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę siedmiu sędziów z dnia 14 listopada 2022 r. (sygn. akt I OPS 2/22), w której w pkt 1 stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a ustawy).
W sprawie bezspornym jest, że niepełnosprawny K. K. jest wdowcem. Ma on jedną córkę K. K.1, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pismo z 19 stycznia 2023 r.). W niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które pozwoliłyby na "przesunięcie" uprawnienia do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez wnuczkę niepełnosprawnego K. K. Skoro skarżąca nie jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojego dziadka, bowiem taką osobą jest jego córka, nie legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to nie może ona skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad dziadkiem.
Dopiero w przypadku, gdyby wobec córki podopiecznego ziściły się przesłanki z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., uprawnioną osobą do wnioskowania o przyznanie świadczenia opiekuńczego w przypadku niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z pracy w celu sprawowania opieki nad dziadkiem byłaby odwołująca.
Powyższe rozstrzygnięcie S. B. reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wobec zaskarżonej decyzji skarżąca podniosła zarzuty:
1. naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych powinnością alimentacyjną wobec dziadka,
b) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., polegającej na jego jedynie literalnym odczytaniu i zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu a w konsekwencji przyjęciu, że przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki ma dzieci nie legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z obiektywnych i niekwestionowanych względów nie sprawują nad nią opieki.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd rozpoznał sprawę niniejszą, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn.zm. - przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi mianowicie, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie wniosek o rozpoznanie sprawy w rozważanym trybie został podniesiony w treści skargi, natomiast organ w treści odpowiedzi na skargę nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
W kontrolowanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy organy obu instancji prawidłowo odmówiły S. B. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym dziadkiem K. K. argumentując, że niepełnosprawny ma córkę, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec czego to na niej w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek opieki nad ojcem. Dopiero, gdyby wobec córki podopiecznego ziściły się przesłanki z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., osobą uprawnioną do przyznania świadczenia byłaby skarżąca.
Punkt wyjścia do rozpoczęcia rozważań w tym zakresie winien stanowić przepis art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w rozumieniu którego, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964
r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1).
Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (ust. 1a).
Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (ust. 1b).
Według art. 17 ust. 5 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:
1) osoba sprawująca opiekę:
a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,
b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
2) osoba wymagająca opieki:
a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;
3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;
4) (uchylony);
5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
Z powyższego unormowania jasno wynika, że ustawodawca ściśle sprecyzował warunki ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które musi spełnić zarówno wnioskodawca (osoba sprawująca opiekę) jak i osoba wymagająca opieki, przy jednoczesnym braku wystąpienia po stronie osoby sprawującej opiekę i osoby wymagającej opieki przesłanek negatywnych określonych w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Warunkiem sine qua non przyznania prawa do rozważanego świadczenia jest więc konieczność sprawowania stałej lub długotrwałej opieki przez osobę ubiegającą się o prawo do świadczenia nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolejnym warunkiem jest natomiast niepodejmowanie przez opiekuna osoby niepełnosprawnej lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Konieczne jest również, by na wnioskodawcy spoczywał obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego. Katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został bowiem zawężony przez ustawodawcę wyłącznie do osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki.
Obowiązek alimentacyjny zgodnie z art. 128 k.r.o., czyli obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 1 i 2 k.r.o.). Jak stanowi art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
W rozpatrywanej sprawie, jak prawidłowo ustaliły organy obu instancji skarżąca jest wnuczką K. K. (lat 93), który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym 12 października 2022 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. Z treści wspomnianego orzeczenia wynika, że orzeczenie wydaje się na stałe, niepełnosprawność istnieje od – nie da się ustalić, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 27 września 2022 r. K. K. jest wdowcem i wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Na skarżącej, jako wnuczce niewątpliwie spoczywa obowiązek alimentacyjny względem dziadka, zatem znajduje się ona w kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, o ile oczywiście spełnione zostaną pozostałe przesłanki materialnoprawne wymienione w cytowanych na wstępie rozważań przepisach art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a u.ś.r. Skarżąca, co jest okolicznością niekwestionowaną, sprawuje stałą, długotrwałą opiekę nad dziadkiem, który wymaga pomocy i opieki we wszystkich czynnościach życiowych: przygotowuje posiłki, karmi dziadka, zakłada na noc pampersy, a w ciągu dnia zaprowadza dziadka do toalety. Strona umawia wizyty lekarskie, realizuje recepty, podaje leki, kąpie podopiecznego, dba o jego higienę i o czystość jego pokoju oraz łóżka. K. K. nie może pozostać bez całodobowej opieki, którą zapewnia mu wnuczka. W sprawie kwestią bezsporną pozostaje wreszcie fakt, że podopieczny skarżącej posiada córkę (zstępną), spokrewnioną z nim w stopniu pierwszym – K. K.1 (lat 67), która przeszła amputację szyjki macicy i jak wynika z wywiadu środowiskowego nie jest w stanie sprawować opieki nad ojcem ze względu na swoje problemy zdrowotne. K. K.1, co stanowi okoliczność niesporną w realiach sprawy niniejszej, nie legitymuje się jednak orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Trafnie wobec tego stwierdziło Kolegium, że adresatem świadczenia pielęgnacyjnego nie są dowolnie wybrane przez członków rodziny osoby, które nie pracują, lecz wyłącznie osoby wyraźnie wskazane w ustawie i to w określonej kolejności. Istnienie osoby zobowiązanej do alimentacji w stopniu bliższym wyklucza obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej w stopniu dalszym. Tym samym brak jest prawnej możliwości przyznania takiej osobie świadczenia pielęgnacyjnego. Na gruncie rozpatrywanej sprawy organy orzekające prawidłowo oceniły, że skarżąca obecnie nie spełnia przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Podkreślić trzeba, że K. K. posiada córkę K. K.1 (zstępną), na której zgodnie z art. 128 i art. 129 k.r.o. w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnego ojca, a co za tym idzie obowiązek opieki nad ojcem. Co prawda, córka wymagającego opieki K. K. ma problemy zdrowotne, to jednak nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co bezspornie mogłoby w świetle art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej względem K. K.
Powyższe stanowisko zostało jednoznacznie potwierdzone w uchwale 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., w sprawie o sygn. I OPS 2/22 (ONSAiWSA 2023/1/2, Lex nr 3431610), w której stwierdzono m.in., iż "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn.zm. dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.)". W uzasadnieniu wskazanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości. Ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle za zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, iż w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Nie świadczy to bynajmniej o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna - brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki, ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował.
Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione również od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki. Kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i wskazanych w nim przesłanek, odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
Podkreślić trzeba, że ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec tego należy stwierdzić, że podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że wiąże ona sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a., wedle którego jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis ten nie pozwala zatem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyroki NSA z 27 listopada 2020 r., II GSK 3773/17; z 12 lutego 2019 r., I FSK 116/17, z 25 listopada 2022 r., I OSK 206/22). W orzecznictwie podkreśla się również, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Skutkiem takiego związania jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., II OSK 378/16).
W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd zaprezentowany w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22. Według Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi prawidłowo uznało, że skarżąca nie jest podmiotem uprawnionym do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r., gdyż zaopiekowany K. K. posiada córkę, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie podnosił również, iż decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest ani decyzją uznaniową, ani też wydawaną w oparciu o tzw. zasady współżycia społecznego, lecz jest decyzją ściśle uzależnioną od konkretnej regulacji prawnomaterialnej (vide: wyroki NSA z 4 marca 2022 r., I OSK 1657/21 i z 22 października 2021 r., I OSK 712/21). Jakkolwiek celem unormowań art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, to jednak dalszym krewnym świadczenie to przysługuje wyłącznie wtedy gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z powodu obiektywnie istniejących przeszkód (orzeczona niepełnosprawność w stopniu znacznym), uczynić zadość swojemu obowiązkowi opieki nad osobą niepełnosprawną. Stan faktyczny niniejszej sprawy nie wypełnia dyspozycji tak zrekonstruowanej normy prawnej.
Wobec poczynionych wyżej rozważań Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia przez organ drugiej instancji art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię.
Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jako że skarżąca bez wątpienia jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym względem dziadka, niemniej jednak jej obowiązek wyprzedza obowiązek alimentacyjny córki K. K. – K. K.1, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, którego posiadanie skutkowałoby przesunięciem obowiązku alimentacyjnego na skarżącą. Dopóki córka niepełnosprawnego nie będzie legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, dopóty skarżąca, pomimo sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad dziadkiem i niepodejmowania z tego powodu zatrudnienia, nie będzie spełniać przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Dodać trzeba, że przywołane obszernie w treści skargi dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, aprobujące rozszerzającą, prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r., w świetle przywołanej wyżej uchwały NSA z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, utraciło swoją aktualność.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy podejmując kontrolowaną decyzję trafnie zarzucił organowi pierwszej instancji pominięcie przy rozpatrywaniu sprawy niniejszej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443). We wspomnianym wyroku Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W rezultacie, jak prawidłowo wywiodło Kolegium, organ pierwszej instancji nie mógł odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu prawa ze swej istoty, tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba że wydając wyrok Trybunał Konstytucyjny skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie skorzystał z tej możliwości. Wspomniany wyrok ogłoszono w Dzienniku Ustaw z 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie to weszło w życie. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem tego wyroku jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności począwszy od dnia jego ogłoszenia tj. od 23 października 2014 r. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Powyższe uchybienie organu pierwszej instancji pozostawało jednak bez istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ w kontrolowanej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Podsumowując, Sąd stwierdził, że organ zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zebrał kompletny materiał dowodowy, który poddał rzetelnej i wnikliwej analizie. Na jego podstawie poprawnie ustalił stan faktyczny sprawy, co ma pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, sporządzonym z poszanowaniem reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Sam fakt, że zaskarżona decyzja nie odpowiada oczekiwaniom skarżącej, nie świadczy automatycznie o jej wadliwości i konieczności jej usunięcia z obrotu prawnego.
Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.
ds