II SA/Łd 656/19

II SA/Łd 656/19 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2020-03-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jolanta Rosińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1729/20 - Wyrok NSA z 2023-05-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 102, art. 151, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 54 pat. 2 lit. c, art. 54 pkt 3, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 17 marca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 roku sprawy ze skargi B. C. i M. T. – C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. B.A.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta Ł., po ponownym rozpatrzeniu wniosku H.Z., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (do 4 lokali mieszkalnych) wraz z urządzeniami budowlanymi i wjazdem/wyjazdem z działki drogowej nr 106/14 ul. A, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 4 na działce nr 106/20 i fragmencie działku drogowej nr 106/14 w obrębie [...].
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M.T. – C. i B.C., właściciele nieruchomości sąsiedniej w stosunku do terenu inwestycji. W ocenie stron zaskarżona decyzja jest niezgodna z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie uwzględnia istniejącej zabudowy jednorodzinnej parterowej i parterowej z poddaszem użytkowym na działkach wzdłuż ul. A, nie spełnia wymagań ładu przestrzennego lokalizując zabudowę wielorodzinną wśród budynków jednorodzinnych, powodując nadmierne zagęszczenie terenu i zwiększając w znaczny sposób ruch komunikacyjny. Zabudowa wielorodzinna nie spełnia także walorów krajobrazowych poprzez lokalizację tak dużego budynku na działce przeznaczonej pod zabudowę jednorodzinną. Zaskarżona decyzja nie spełnia też zdaniem strony art. 11 ust. 2 pkt. 2, gdyż nie realizuje prawomocnych wyroków NSA z dnia 26.04.2016r. sygn. akt II OSK 536/15 i wyroku z dnia 04.10.2017r. sygn. akt II OSK 1348/17 oraz wyroku WSA w Łodzi z dnia 28.10.2016 r. sygn. akt II SA/Łd 434/16, które wskazują, że Prezydent Miasta Ł. naruszył art. 88i ustawy Prawo wodne nie przekazując wykonanych opracowań zalewowych rzeki A, co w konsekwencji spowodowało naruszenie art. 88f ust. 5, art. 88 k pkt. 1 i 4, opracowanie hydrologiczne, które by wykluczało, że tereny wzdłuż rzeki A art. 881 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo wodne. Obręby geodezyjne [...] i [...] w Ł. nie znajdowały się w zasięgu wylewu wielkiej wody Q 1% (woda stuletnia). Wobec nieprzekazania przez Prezydenta Miasta Ł. wykonanych opracowań, Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej nie miał podstaw do wykonania map zagrożenia powodziowego. Strona podniosła, że nieprawdą jest, że obszar zasięgu wód powodziowych o prawdopodobieństwie 1% (-wody stuletniej) wskazany w opracowaniu nie jest tożsamy z obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt. 6c ustawy Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1121). Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wydając w dnia [...]r. postanowienie nr [...] nie przeprowadził prawidłowo postępowania wydając postanowienie już po 3 dniach od otrzymania wniosku. Z opracowania Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł. z grudniu 2011r., obejmującego w całości działkę nr 106/20 obr. [...] przy ul. A 4, wynika, że leży ona w terenie zalewowym rzeki A w obszarze wody 100-letniej. Ponadto, wskazali, że na terenie ulicy A w Ł. nie istnieje żadna kanalizacja. Ścieki są gromadzone w szambach i wywożone do oczyszczalni ścieków. W budynku wielorodzinnym każde mieszkanie powinno być zaopatrzone w indywidualny zbiornik bezodpływowy zgodnie z § 26 pkt. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 34, § 36.1 pkt. 1 i pkt. 2 i § 36 pkt. 3 rozporządzenia nie ma możliwości na działce nr 106/20 obr. [...] w Ł. lokalizacji tych zbiorników bezodpływowych. Również z uwagi na istnienie studni w granicy działek nr 106/21 i nr 106/20 obr. [...] w Ł. zgodnie z § 31.1 pkt. 3 rozporządzenia nie ma możliwości lokalizacji szamb. Strona podniosła, że inwestor nie dysponuje terenem niezbędnym do lokalizacji miejsc postojowych dla samochodów opisanym w § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Strona dodała, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z art. 5, art. 6 i art. 7.1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie są spełnione przepisy § 18, § 23.1, § 26.1, § 26.3, § 31.1 pkt. 3, § 34 i § 36.1 pkt. 1 i pkt. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wobec zapisu art. 55 i art. 56 w zw. art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uwzględnienie zapisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie musi skutkować wydaniem pozwolenia na budowę niezgodnego z prawem. Zdaniem odwołujących się stosowana praktyka Prezydenta Miasta Ł. wyłączająca bezpośrednich sąsiadów realizowanej inwestycji z uczestnictwa przy wydawaniu pozwoleń na budowę powoduje, że są one prowadzone niezgodnie z prawem oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011r. sygn. akt Kp 7/09. Ponadto, decyzja nie spełnia zapisów art. 54 ust. 2 pkt. a, pkt. b, pkt. c i pkt. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w tym kontekście nie zapewnia ochrony interesów osób trzecich jakim są najbliżsi sąsiedzi planowanej inwestycji. Decyzja nie spełnia także przepisów prawa wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z planowanej inwestycji nie można odprowadzić ścieków sanitarnych oraz deszczowych, co wynika z art. 40 ust. 1 pkt. 3 w zw. art. 43 ustawy Prawo wodne i art. 77 ust. 1 pkt. 3a, art. 86 ust. 1 w zw. z art. 87 ustawy Prawo wodne oraz Dyrektywy Rady 91/271/EWG dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych. Przy istniejącym wysokim poziomie wód gruntowych zalegających na głębokości od 0,5 m do 0,7 m ppt (pod poziomem terenu) inwestycja spowoduje zakłócenie stosunków wodnych w otaczającym terenie, co jest niezgodne z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne i art. 234 ust. 1 oraz art. 198 ustawy Prawo wodne. Odwołujący się stwierdzili, że analiza urbanistyczna została wykonana niezgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. art. 52 ust 2, art. 53 ust. 3, art. 54 ust. 2, art. 61 ust. 1 oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyniki analizy urbanistycznej nie zawierają ponadto części graficznej. Strona dodała, że decyzje pozwoleń na budowę dla nieruchomości przy ul. B 10, 10A, 10J, 10K, 10L, wziętych do analizy urbanistycznej są nieprawomocne. Analiza urbanistyczna jest tym samym zafałszowana przez doliczenie do niej budynków bez prawomocnych decyzji pozwoleń na budowę i nie spełnia obowiązujących przepisów prawa zawyżając wskaźnik powierzchni zabudowy. Organ nie uwzględnił ponadto wszystkich stron postępowania, na działki których będzie oddziaływała planowana inwestycja. Zdaniem odwołujących się Studium nie jest co prawda aktem prawa miejscowego, ale jego rozwiązania - z uwagi na ustawowy wymóg zgodności miejscowego planu z rozwiązaniami studium - niewątpliwie ma wpływ na kierunki zagospodarowania terenu.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2018r. poz. 2096 z późn. zm.), art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2017r. poz. 1945 z późn. zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że decyzją nr [...] z dnia [...]r. Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku H.Z., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (do 4 lokali mieszkalnych) wraz z urządzeniami budowlanymi i wjazdem/wyjazdem z działki drogowej nr 106/14 ul. A, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 4 na działce nr 106/20 i fragmencie działku drogowej nr 106/14 w obrębie [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołań wniesionych przez B. i M.R. oraz M.T.–Cz. i B.C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 18 października 2018r. sygn. akt II SA/Łd 460/18 Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi, uchylił decyzje organów I i II instancji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujące uchybienia: 1.Załącznik do analizy urbanistycznej zatytułowany "Cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym" i załącznik do decyzji w postaci kopii mapy zasadniczej zawierają inną numerację działek, niż wymienione i uwzględnione w części opisowej analizy urbanistycznej. Wszystko wskazuje zatem, że mapa stanowiąca załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji jest nieaktualna. Nie zawiera ona działek nr 65/21, 65/22, 65/27 65/28, 65/29. Powyższe zdaje się potwierdzać data sporządzenia kopii mapy zasadniczej - 6 kwietnia 2017 r. (decyzja organu I instancji wydana została w [...]r.) oraz załączony do analizy urbanistycznej wydruk poglądowy pochodzący ze strony internetowej Ewidencji Gruntów, Budynków i Lokali Ośrodka Geodezji Urzędu Miasta Ł.(karta 92 akt sprawy), który przewiduje już nową numerację działek. 2. Wątpliwości sądu budzą też ustalenia w zakresie wskaźnika zabudowy. Wyznaczenie wskaźnika "nowej i istniejącej" zabudowy nie jest zgodne z wymogami rozporządzenia. Po, pierwsze przy ustalaniu wskaźników dla planowanej zabudowy nie uwzględnia się zabudowy już istniejącej na działce objętej wnioskiem. Po drugie, organ nie wskazuje w istocie, jaki wskaźnik dotyczy nowej zabudowy, co czyni to ustalenie nieweryfikowalnym, a jest to jeden z najistotniejszych wskaźników nowej da weryfikacji, czy zachowany zostanie ład przestrzenny. Ponadto, organ ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy od 0,11 do 0,15. Wartości te odnoszą się do wielkości wskaźnika na działkach skarżących, bezpośrednio sąsiadujących nieruchomością inwestorów - 0,11 oraz do średniej wielkości wskaźnika na terenie - 0,15. Takie kryteria wyboru wielkości granicznych wskaźnika zasługują na aprobatę. Jednocześnie jednak w uzasadnieniu organ wskazuje, że planowany budynek ma mieć powierzchnię zabudowy ok. 240 m2. Jak wynika z wniosku, nieruchomość, na której ma zostać wzniesiony budynek ma powierzchnię 1227 m2. Proporcja tych dwóch danych daje wskaźnik powierzchni budynku do wielkości nieruchomości na poziomie 0,195. Organ nie dostrzegł tej sprzeczności na etapie precyzowania przez inwestorów wniosku w związku z wynikami analizy urbanistycznej. Należy też zwrócić uwagę, że inwestorzy w toku postępowania zrezygnowali z garażu wbudowanego w bryłę budynku, mimo to organ nie rozważył, czy i w jakim zakresie jak to wpłynie na sposób zagospodarowania terenu, czy kubaturę obiektu i jego przeznaczenie. 3. Również kwestia dotycząca zagrożenia powodziowego na terenie inwestycji nie została kompleksowo wyjaśniona. W aktach znajduje się wprawdzie postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] roku umarzające postępowanie w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na brak podstaw prawnych do uzgodnienia. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia brak podstaw do orzekania w przedmiocie ograniczeń zabudowy wynika z braku mapy zagrożenia powodziowego dla terenu rzeki A. Postanowienie to jest ostateczne, zatem wiąże organ. Organ jednak z jednej strony uznaje, że planowana inwestycja nie będzie realizowana na obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, a z drugiej strony powołuje treść opracowania wykonanego na zlecenie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z 2011 r., zgodnie z którym istnieją przeciwwskazania dla zabudowy nieruchomości, bowiem cała działka znajduje się w zasięgu wód powodziowych o prawdopodobieństwie występowania 1%. Należy wskazać, że, zgodnie z art. 9 pkt 6c ppkt a) ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (t.j. Dz.U.2017.1121) obszary szczególnego zagrożenia powodzią to także obszary, na których zagrożenie powodzią jest średnie i wynosi raz na sto lat. Z kolei przepis art. 88d ust. 2 Prawa wodnego z 2001 roku określa zakres przedmiotowy opracowania mapy zagrożenia powodziowego, która powinna zawierać trzy informacje odnośnie do obszarów zagrożenia powodziowego. Pierwsza dotyczy obszarów, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi raz na 500 lat. Druga informacja dotyczy obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Obejmuje ona obszary położone w depresji, gdzie poziom lustra wody jest powyżej gruntu. Zatem wbrew stanowisku organu obszar szczególnego zagrożenia powodzią mieści się w obszarze ryzyka powodziowego i winien zostać uwzględniony na mapie zagrożenia powodziowego. Poza sporem jest, ze w zasobach KZGW nie ma aktualnej mapy ryzyka powodziowego dla tego terenu. Skoro jednak organ był w posiadaniu opracowania informującego o zagrożeniu winien tę kwestię wyjaśnić, zwłaszcza, że postanowienie organu uzgadniającego może zaskarżyć w toku postępowania jedynie inwestor. Zdaniem Kolegium, ponowne postępowanie, zakończone wydaniem przez Prezydenta Miasta Ł. decyzji nr [...] z dnia [...]r., przeprowadzone zostało z uwzględnieniem w/w zaleceń Sądu. W pierwszej kolejności organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Analiza odpowiada § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.03.164.1588). Granice obszaru analizowanego wyznaczono na aktualnej kopii mapy zasadniczej, w skali 1:500 (wykonanej w 14 lutego 2019r.). Obszar analizowany wyznaczony został w promieniu równym trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji (3x18m=54m). Analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, objęto całą zabudowę znajdującą się w granicach obszaru analizowanego. Cechy i parametry zabudowy istniejącej w obszarze analizy, stanowiły podstawę do ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji. W decyzji ustalono linię zabudowy dla planowanej inwestycji wyznaczono jako obowiązującą, stanowiącą przedłużenie linii zabudowy na działce sąsiedniej przy ul. A 6, w oparciu o przepis § 4 ust.3 rozporządzenia. Wyznaczona linia zabudowy jest kontynuacją linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w najdalszej odległości od pasa drogowego ul. A, czyli budynku na działce nr 106/19 przy ul. A 6. Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji czyli działki nr 106/20 - ustalono w wielkościach od 0,11 do 0,15. Wyniki analizy wskazują, iż wielkość wskaźnika zabudowy kształtuje się w obszarze analizowanym na poziomie od 0,07 do 0,30, średnio 0,15. Ustalone wielkości mieszczą się w przedziale wielkości omawianego parametru z obszaru analizowanego, przy czym minimalna ustalona wielkość odpowiada wielkości wskaźnika zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących nr 106/21 i 106/19 przy ul. A 2 i 6, maksymalna natomiast średniej wielkości wskaźnika zabudowy z obszaru analizowanego. Powyższe ustalenie wypełnia w ocenie Kolegium dyspozycję § 5 ust. 2 rozporządzenia. Wskaźnik powierzchni zabudowy, wyznaczony zgodnie z zaleceniami Sądu jedynie dla nowej zabudowy, pozwoli na realizacje zamierzenia inwestora, który korektą pierwotnego wniosku, dokonaną dnia 28 września 2017r., wyłączył z zamiaru inwestycyjnego garaż wbudowany w bryłę budynku. Szerokość elewacji ustalono dla nowej zabudowy w przedziale od 7,8m do 11,6m. Jak wykazała analiza, szerokość elewacji frontowej zabudowy w obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie od 3m do 15m, średnio 9,1m. Podstawę dla ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej dla planowanej zabudowy stanowiła średnia wartość tego parametru dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obszarze analizowanym, która wynosi 9,7m (średnia z przedziału 7,5m - 15m), co przy zastosowaniu tolerancji 20%, daje przedział wielkości ustalony dla wnioskowanej zabudowy. Parametr powyższy wyznaczono zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Przy tym, minimalna ustalona wielkość jest bardzo zbliżona do średniej wielkości parametru szerokości elewacji frontowej zabudowy mieszkaniowej z obszaru analizy, maksymalna natomiast do wielkości szerokości elewacji frontowych zabudowy na działkach sąsiednich nr 106/21 i 106/19 przy ul. A 2 i 6. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu, attyki, okapu dla planowanej zabudowy wyznaczono w wielkościach od 3,5m do 4,6m. Sporządzona analiza wskazuje, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy w obszarze analizowanym kształtuje się w przedziale od 2m do 6m, średnio 4,3m, przy czym dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynosi od 3 m do 6 m, średnio 4,6 m. Określona dla planowanej inwestycji minimalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej odpowiada wielkości tego parametru na działce sąsiedniej nr 106/19 przy ul. A 6, maksymalna natomiast średniej wielkości wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z obszaru analizowanego. Wyznaczenie powyższego parametru nastąpiło zatem na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Geometrię dachu ustalono w następujący sposób: dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 30° do 45°, wysokości głównej kalenicy od 8m do 9m o kierunku równoległym lub prostopadłym do linii zabudowy od strony ul. A. W obszarze analizowanym występują dachy jedno dwu i wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych od 10° do 45° (od 20° do 45° w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Wysokość kalenic w obszarze analizowanym kształtuje się natomiast na poziomie od 4 m do 10 m, (średnio 8,3 m) dla całej zabudowy i od 6,5m do 10m (średnio 8,8 m) dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Kierunek kalenic to zarówno równoległy jak i prostopadły w stosunku do bocznych lub frontowych granic działek. W świetle powyższego, w ocenie Kolegium analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona została zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a planowana inwestycja zachowuje cechy zabudowy sąsiedniej. Planowana inwestycja spełnia także warunek kontynuacji funkcji, o jakiej mowa w przepisie art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowana inwestycja w postaci budynku wielorodzinnego w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu nawiązuje do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, w tym także tym w bezpośrednim sąsiedztwie przy ul. A 2 i 6. W ocenie Kolegium za nieuzasadniony uznać też należy zarzut o sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami Prawa wodnego. Organ I instancji, mając na uwadze treść wyroku z dnia 18 października 2018 r., ponownie zwrócił się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Regionalnego Zarządu Gospodarki w W. (pismo z dnia 6 maja 2019r.) o wyrażenie stanowiska w sprawie. Organ I instancji w ponownie przeprowadzonym konwalidował dostrzeżone przez Sąd uchybienia. Ponowna analiza urbanistyczna jest prawidłowa pod względem formalnym oraz została sporządzona zgodnie z wymaganiami stawianymi przez obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Organ I instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego, w wyniku której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. W ocenie Kolegium organowi I instancji nie można także zarzucić naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, zarówno co do prawidłowego zastosowania przepisów, prowadzenia postępowania, ustalenia stanu faktycznego, jak i uzasadnienia decyzji. Organ I instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania, do których zaliczył właścicieli i użytkowników wieczystych działek graniczących z terenem inwestycji. Skala i oddziaływanie planowanej inwestycji nie dają, zdaniem Kolegium, podstaw do zaliczenia do stron postępowania właścicieli czy użytkowników wieczystych działek dalej położonych, nie graniczących z terenem inwestycji.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli M.T.-C. i B.C. Skarżący nie zgodzili się z wydaną decyzją, gdyż w ich ocenie narusza ona obowiązujące prawo i jest niezgodna z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 460/18. Jednocześnie podtrzymali wszystkie zarzuty w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...]r., zawarte w treści odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz formułowane w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...]r. uchylonej powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
W ocenie Sądu zakwestionowane w sprawie decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu. Przede wszystkim organy administracji obowiązane były, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., podporządkować się ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania, wyrażonym w uprzednio wydanym wyroku Sądu z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 460/18.
Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345).
W ocenie Sądu podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia przez organy art. 153 p.p.s.a. nie jest zasadny.
Warto w tym miejscu przypomnieć, że we wspomnianym wyroku Sądu z dnia 18 października 2018 r. Sąd nie zakwestionował ustalonego kręgu stron postępowania, wobec tego zarzut skarżących w tym zakresie, w świetle wiążącego na mocy art. 153 p.p.s.a., należy uznać za niezasadny.
Sąd przesądził ponadto o nietrafności zarzutu dotyczącego braku spełnienia warunku kontynuacji funkcji zabudowy budynku wielorodzinnego w otoczeniu budynków jednorodzinnych. W powołanym wyroku przesądzona została prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego o promieniu równym trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem oraz uwzględnienie w analizie zabudowy całego obszaru analizowanego, w tym nieruchomości, które jedynie we fragmencie znalazły się w granicach obszaru analizowanego. Wobec tego zarzuty skarżących, odnoszące się do powyższych kwestii, uznać należało za niemogące mieć wpływu na ocenę kwestionowanych decyzji. Co więcej, Sąd nie podważył uwzględnienia w analizie urbanistycznej zabudowy przy ul. B, a to z uwagi na brak wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę na tych nieruchomościach. Nie zakwestionował także uwzględnienia w analizie urbanistycznej zabudowy przy ul. C. Zarzuty skargi w tym zakresie nie mogły tym samym odnieść zamierzonego skutku.
Odnosząc się do kolejnych zarzutów skarżących podkreślić należy, że w niniejszej sprawie przesądzono o nietrafności zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia przepisów Prawa budowlanego i rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy. Jak podkreślono, nie są to przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 5 u.p.z.p., a zatem nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.
Wątpliwości Sądu, wyrażone w sprawie sygn. akt II SA/Łd 460/18, wzbudziło jednakże ustalenie dotyczące wskaźnika zabudowy, jako ustalonego niezgodnie z przepisami. Sąd zwrócił także uwagę na kwestie dotyczące zagrożenia powodziowego. Stwierdził, na podstawie art. 9 pkt 6c ppkt a i 88d ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r., że obszar szczególnego zagrożenia powodzią mieści się w obszarze ryzyka powodziowego i winien zostać uwzględniony na mapie zagrożenia powodziowego. W sytuacji braku aktualnej mapy zagrożenia powodziowego, organ winien był wyjaśnić tę kwestię.
Rozpoznając ponownie sprawę, mając na względzie wytyczne Sądu, organy wystąpiły do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Regionalnego Zarządu Gospodarki w W., o zajęcie stanowiska w sprawie zagrożenia powodziowego terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Z wyjaśnień tego organu wynika, że teren inwestycji nie znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu ustawy Prawo wodne i aktualnie nie obowiązują ograniczenia w zakresie możliwości jej zagospodarowania, wynikające z przepisów ustawy Prawo wodne. Działka nr 106/20 nie znajdowała się i nie znajduje się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, określonych w art. 9 pkt 6c ustawy, wynikających z Map Zagrożenia Powodziowego oraz Studiów ochrony przeciwpowodziowej Dyrektora RZGW, stanowiących jedyną podstawę prawną do uzgodnień w zakresie obszarów zagrożenia powodziowego. Dyrektor organu podkreślił, że żadne inne opracowania nie mogą w świetle prawa wpływać na rozstrzygnięcie decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższych ustaleń, dokonanych w realizacji wytycznych Sądu, przyznać należy rację Kolegium, że planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, jakimi są przepisy ustawy Prawo wodne. Skoro aktualnie nie obowiązują ograniczenia w zakresie możliwości zagospodarowania działki, wynikające z przepisów ustawy Prawo wodne, to decyzja ustalająca warunki zabudowy dla tego terenu nie może tych przepisów naruszać. Organ administracji zrealizował zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 18 października 2018 r., wyjaśniając kwestię dotyczącą zagrożenia powodziowego dla terenu działki nr 106/20, a tym samym wbrew opinii skarżących nie naruszył art. 153 p.p.s.a. Z kolei powołane przez skarżących wyroki NSA sygn. akt II OSK 536/15, II OSK 1348/17 i II SA/Łd 434/16, jak słusznie zauważyło Kolegium, zostały wydane w innej sprawie i jako takie nie były wiążące w sprawie niniejszej.
Oceniając w dalszej kolejności prawidłowość wydanych w sprawie decyzji, wskazać należy że planowana inwestycja spełnia pozostałe wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej – ul. B poprzez drogę wewnętrzną - ul. A. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego – zaopatrzenie w wodę, energię elektryczną i gaz – z sieci miejskich, na warunkach gestorów sieci. Nie jest natomiast zasadny zarzut skarżących dotyczący braku możliwości zapewnienia podłączenia planowanej inwestycji do kanalizacji. W sytuacji, gdy na terenie objętym planowaną inwestycją nie ma kanalizacji sanitarnej, warunek zapewnienia właściwego uzbrojenia terenu w tym zakresie uważa się za spełniony poprzez wskazanie sposobu usuwania ścieków z terenu nieruchomości poprzez gromadzenie ich we własnej oczyszczalni ścieków lub szambie. Ponadto, teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, w tym, jak już wspomniano, przepisami Prawa wodnego.
Odnosząc się w dalszej kolejności do pkt 1 ust. 1 art. 61 u.p.z.p., wskazać należy, że ustalone parametry planowanej inwestycji nie naruszają przepisów prawa. Parametry wyznaczone w poprzedniej decyzji organu I instancji tj. decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., dotychczas niepodważone, nie zostały zmienione. Wskaźnik powierzchni zabudowy, na który zwrócił uwagę tutejszy Sąd w wyroku z dnia 18 października 2018 r., został natomiast określony w oparciu o skorygowanie wniosku inwestora w piśmie z dnia 28 września 2017 r. poprzez rezygnację z wbudowanego garażu i określenie parametru zgodnie z parametrami możliwymi do ustalenia na tym terenie. Ustalony w decyzji organu I instancji wskaźnik powierzchni zabudowy w przedziale 0,11-0,15, co zresztą przyznał Sąd w wyroku z dnia 18 października 2018 r., zasługuje na aprobatę, bowiem wartości te odnoszą się do wielkości wskaźnika na działkach skarżących, bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością inwestorów – 0,11 oraz do średniej wielkości wskaźnika na terenie - 0,15.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżących, dotyczącego załącznika graficznego do decyzji organu I instancji, wyjaśnić należy, że w istocie decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Jak podkreśla się jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych nie można wykluczyć sytuacji, w której wyjątkowo na jednym dokumencie graficznym zostaną przedstawione wymagane wskazywanymi przepisami dane i dokument ten będzie stanowił zarówno załącznik do decyzji o warunkach zabudowy jak i część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunkiem dopuszczalności takiego rozwiązania jest wyraźne zaznaczenie, iż część graficzna stanowi zarówno załącznik do decyzji o warunkach zabudowy jak również część graficzną analizy wraz z motywami takiego rozwiązania (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1141/11, lex nr 1234130). W przedmiotowej sprawie z treści decyzji organu I instancji jednoznacznie wynika, że załącznik nr 1, w postaci mapy w skali 1:500, stanowi część graficzną zawierającą linie rozgraniczające teren inwestycji oraz część graficzną wyników analizy urbanistycznej. Co więcej, zgodnie z wytycznymi wyroku z dnia 18 października 2018 r., załącznik ten jest mapą aktualną i zawiera działki wymienione w analizie urbanistycznej, lokowane przy ul. B tj. działki nr 65/21, 65/22, 65/27 65/28, 65/29.
Wbrew odmiennemu stanowisku skarżących Sąd nie dopatrzył się uchybień w kwestii prawidłowości określenia w zaskarżonej decyzji miejsc parkingowych/garażowych W tym zakresie skład orzekający podzielił w pełni stanowisko tutejszego Sądu zaprezentowane m. innymi w motywach wyroku z dnia 5.06.2013 r. sygn. akt II SA/Łd 898/12, utrzymanego zresztą w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt. II OSK 2435/13 oraz motywach wyroku z dnia 3.06.2016 r., sygn. akt II SA/Łd 1042/15 (dostępne na stronie internetowej pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie wyjaśniono, że decyzja o warunkach zabudowy winna uwzględniać w swojej treści kwestie, w których do jej treści odsyłają przepisy techniczno-budowlane, w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). O ile warunki techniczne projektowanego obiektu budowlanego winny być badane na etapie wydawania pozwolenia na budowę, o tyle kwestie istotne z punktu widzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego, przy braku miejscowego planu, brane są pod uwagę właśnie przy wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organy administracji architektoniczno-budowlanej będą zaś związane ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wśród kwestii, w których rozporządzenie w sprawie warunków technicznych odsyła do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, znajduje się również określenie ilości miejsc postojowych. Wynika to z przepisów § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które statuują obowiązek określenia liczby miejsc postojowych już w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 lipca 2012 r., II SA/Po 494/12). Nie ma natomiast podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna precyzyjnie określać maksymalną czy minimalną liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1129/08). Przepisami takimi nie są też z pewnością oba ustępy § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ustęp 1 § 18 nakazuje jedynie, by przy zagospodarowywaniu działki budowlanej urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zatem określa jedynie, że miejsca postojowe należy urządzić w związku z realizacją inwestycji. Z kolei ust. 2 § 18 określa, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych następuje na etapie późniejszym - tworzenia projektu budowlanego (w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę), z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów § 19-21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które to w sposób szczegółowy regulują odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych. Konkludując należy zatem stwierdzić, że określenie konkretnej ilości miejsc parkingowych należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, podobnie jak ocena, czy dana inwestycja zabezpiecza wymaganą ilość miejsc parkingowych.
Należy również w pełni podzielić stanowisko organów, iż brak zaawansowania prac planistycznych i nieujęcie planu dla przedmiotowego terenu w harmonogramie sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla miasta Ł. nie przesądza o braku możliwości wydawania decyzji o warunkach zabudowy na danym terenie tym bardziej, że nie można odmówić ustalenia warunków dla planowanej inwestycji, jeżeli spełnione są warunki przewidziane przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc się zaś do złożonego na rozprawie przez stronę skarżącą wniosku o zezwolenie na rejestrowanie przebiegu rozprawy w trybie audio, wskazać należy, że był on nieuzasadniony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepisy ustawy p.p.s.a. w sposób kompletny regulują tryb rejestracji przebiegu postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, ograniczając go do protokołu pisemnego. Przepis art. 102 p.p.s.a pozwala sądowi, nie zaś stronom, utrwalać przebieg czynność protokołowanych za pomocą aparatury dźwiękowej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 374/14). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stwierdził, że nie zachodzą podstawy uzasadniające utrwalenie przebiegu rozprawy za pomocą aparatury dźwiękowej, tym bardziej, że obecni na rozprawie uczestnicy postępowania nie wyrazili zgody na rejestrację dźwięku podczas posiedzenia jawnego.
Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, uznając zarzuty skargi za niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
E.S.