II SA/Łd 653/17

II SA/Łd 653/17 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2017-12-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2017-08-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Stępień /sprawozdawca/
Joanna Sekunda-Lenczewska
Zygmunt Zgierski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
I OSK 1284/18 - Wyrok NSA z 2020-01-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2016 poz 2147
art. 136 ust. 1 i 3, art. 137, art. 229, art. 216
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 1440
art. 2a
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 6 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi A. C. i D.C..-S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości oddala skargę. a.tp.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania D. C, - S. oraz A. C., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] - wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...], znak: [...].
Powyższa decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym sprawy:
Wnioskiem z dnia 29 listopada 2005 r. S. i W. małżonkowie B. wystąpili do Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o zwrot części nieruchomości, położonej w obrębie [...] m. O., oznaczonej starym nr działki 4733 o pow. 0,1762 ha, wywłaszczonej na podstawie Zarządzenia nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...]w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na działki budowlane przy ul. A, B, C i przedłużenia D w O., na rzecz Skarbu Państwa, od S. B. c. K. Wnioskodawcy wskazali, że dochodzona do zwrotu powierzchnia działki wynosi 737m2.
Decyzją z dnia [...], znak: [....] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 z późn.zm.) – dalej w skrócie "u.g.n." w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn.zm.) – dalej w skrócie "k.p.a.", odmówił zwrotu części nieruchomości położonych w O., obręb [...], oznaczonych według aktualnej ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr 200/2 o pow. 0,0888 ha, nr 73 o pow. 0,2247 ha, nr 226 o pow. 0,0502 ha.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż decyzją z dnia [...] nr [...] Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w O. odmówiono wydania aktu własności ziemi dla S. i W. małżonków B. na nieruchomość położoną w O., oznaczoną jako działka nr 4733 o pow. 0,1762 ha. Mając na względzie powyższe S. B. została wywłaszczona Zarządzeniem z dnia [...] nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w O. jako osoba władająca gruntem. W związku ze złożonym wnioskiem zostało wszczęte przez organ I instancji postępowanie
w przedmiocie zwrotu wnioskowanej nieruchomości.
Na rozprawie administracyjnej, przedłożono pełnomocnictwo Rep. A nr [...] z dnia [...] upoważniające A. C. i E. C. do reprezentowania S. B. Ponadto pełnomocnicy sprecyzowali wniosek o zwrot, wnosząc o zwrot nieruchomości w starych granicach działek nr 4733/3, 4733/4, 4733/5. Oświadczyli również, iż jeden z wnioskodawców – W. B. zmarł w dniu [...].
Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w O., sygn. akt I Ns 601/06 z dnia 20 listopada 2006 r. spadek po W. B. nabyli: S. B. oraz A. C. Wskazano również, iż zmarł C. S. - strona postępowania w związku z tym stało się konieczne ustalenie spadkobierców. Organ I instancji powziął także informacje, iż w dniu [...] (akt zgonu [...]) zmarła S. B.
Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w O., sygn. akt I Ns 486/10 z dnia 21 września 2010 r. spadek po C. S. nabyli: K. S. i J. S. po ½ części każdy z nich.
Na mocy Aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr [...] z dnia [...] spadek po S. B. nabyła w całości D. C. – S.
Dalej organ podał, że w celu prawidłowego zidentyfikowania nieruchomości według aktualnej ewidencji gruntów i budynków, przeanalizowano historię zmian ewidencyjnych, jak również w dniu 10 grudnia 2015 r. zlecono uprawnionemu geodecie wykonanie opinii geodezyjnej wraz z załącznikiem graficznym zawierającej porównanie nieruchomości położonych w mieście O., oznaczonych starymi nr 4733/3, 4733/4, 4733/5 o łącznej powierzchni 0,0801 ha. Z opinii geodezyjnej sporządzonej
w dniu 23 stycznia 2016 r. wynika, że:
- działce nr 4733/3 o pow. 0,0130 ha, odpowiada część działki, oznaczonej na projekcie podziału terenu pod osiedle mieszkaniowe A" numerem 244, a w odniesieniu do aktualnej ewidencji gruntów odpowiada część działki nr 200/2 o pow. 0,0888 ha,
- działce nr 4733/4 o pow. 0,0167 ha, odpowiada część działki, oznaczonej na projekcie podziału terenu pod osiedle mieszkaniowe A numerem 282, a w odniesieniu do aktualnej ewidencji gruntów odpowiada część działki nr 73 o pow. 0,2247 ha,
- działce nr 4733/5 o pow. 0,0504 ha, odpowiada działka, oznaczona na projekcie podziału terenu pod osiedle mieszkaniowe A numerem 267, a w odniesieniu do aktualnej ewidencji gruntów odpowiada działce nr 226 o pow. 0,0502 ha.
W wyniku przeprowadzonej analizy historii zmian ewidencyjnych ustalono, iż pierwszą ewidencję gruntów miasta O. założono w 1970 r. Wówczas w jednostce rejestrowej nr 1263 wpisano działkę nr 4733 o pow. 0,1762 ha na S. B. c. K., jako osobę władającą gruntem.
W 1976 r. działka nr 4733 o pow. 0,1762 ha została podzielona na działki nr 4733/1
o pow. 0,0961 ha (poza wywłaszczeniem) i 4733/2 o pow. 0,0801 ha (do wywłaszczenia).
Następnie w wyniku podziału działki nr 4733/2 powstały działki: nr 4733/3 o pow. 0,0130 ha, 4733/4 o pow. 0,0167 ha, 4733/5 o pow. 0,0504 ha. Przy czym nieruchomości położone w mieście O., oznaczone starymi nr 4733/3, 4733/4, 4733/5 na mocy Zarządzenia nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia [...],
w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na działki budowlane przy ul. A, B, C i przedłużenie D, przeszły na własność Skarbu Państwa.
W 1979 r. przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów obr. [...] m. O. i tak:
- dz. nr 4733/3 otrzymała nr 200 o pow. 0,1034 ha,
- dz. nr 4733/4 otrzymała nr 73 o pow. 0,3435 ha,
- dz. nr 4733/5 otrzymała nr 226 o pow. 0,0504 ha.
W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że:
- działka nr 200 o pow. 0,1034 ha wpisana została do jednostki rejestrowej nr 193 na J. i S. małżonków S. jako właścicieli. Działka ta odpowiada dz. nr 244 o pow. 0,1034 ha projektowanej pod osiedle jednorodzinne A, opisanej
w decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...], Nr [...] uwidocznionej na mapie podziału, wpisanej do ewidencji w składnicy geodezyjnej Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego w Ł. Pracownia Rejonowa w O. w dniu [...], za nr [...].
W 1988 r. przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów, podczas której uległa zmianie powierzchnia działek (pow. dz. nr 200 po modernizacji wynosi 0,0998 ha).
W 2014 r. działka nr 200 o pow. 0,0998 ha uległa podziałowi na podstawie mapy podziału z dnia 28 kwietnia 2014 r. nr [...] zatwierdzonej decyzją Burmistrza O. z dnia [...] nr [...] ujawnioną w rejestrach pod zmianą nr 129/2014. W wyniku podziału powstała działka nr 200/1 o pow. 0,0110 ha oraz działka nr 200/2 o pow. 0,0888 ha.
Działka nr 4733/3 o pow. 0,0130 ha z pierwszej ewidencji stanowi według aktualnej ewidencji gruntów część działki nr 200/2 o pow. 0,0888 ha, stanowiącej współwłasność w ½ części J. S. i P. S.
Dalej organ wyjaśnił, że według postanowień Sądu Rejonowego w O.
- sygn. akt I Ns 67/95 z dnia 8 marca 1995 r. spadek na podstawie ustawy po S. S. nabyli: J. S. w 4/16 części, R. S., K. . C. S., J. S. po 3/16 części każdy z nich,
- sygn. akt I Ns 67/95 z dnia 8 marca 1995 r. spadek na podstawie ustawy po J. S. nabyli R. S., K. S., C. S. i J. S., każdy z nich po 1/4,
- sygn. akt I Ns 67/95 z dnia 8 marca 1995 r. spadek na podstawie ustawy po R. S. nabyli K. S., C. S. i J. S.,
- sygn. akt I Ns 486/10 z dnia 21 września 2010 r. spadek na podstawie ustawy po C. S. nabyli K. S. i J. S. po ½ każdy z nich,
- sygn. akt I Ns 69/13 z dnia 28 lutego 2013 r. spadek na podstawie ustawy po K. S. nabyli M. S., P. S. i A. P. po 1/3 każdy z nich.
Aktem notarialnym Rep A. nr [...] (winno być [...]) z dnia [...] została zniesiona w ½ części współwłasność nieruchomości oznaczonej jako działka nr 200/2 o pow. 0,0888 ha, na rzecz P. S.
Dla nieruchomości położonej w obrębie [...] m. O. oznaczonej jako działka nr 200/2 o pow. 0,0888 ha jest prowadzona przez Sąd Rejonowy w O., V Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta nr [...], w której jako współwłaściciele ujawnieni są J. S. i P. S.
Jednocześnie wskazano, iż decyzją Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] nieruchomość oznaczona jako działka nr 73 o pow. 0,2247 ha, położona w obrębie [...] m. Opoczno przeszła z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. na własność Gminy Miasta O. Dla przedmiotowej działki prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w której ujawniona jest jako właściciel Gmina O.
Natomiast aktem notarialnym z dnia [...] Rep. A nr [...] E.
i A. małżonkowie C. nabyli prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr 267 o pow. 0,0504 ha (działka projektowana pod osiedle jednorodzinne "A odpowiadająca aktualnej ewidencji jako działka nr 226).
Postanowieniem Sądu Rejonowego w O. sygn. akt I Co 176/00 z dnia 5 stycznia 2005 r., sprostowanym postanowieniem z dnia 11 lipca 2006 r., działka nr 226 o pow. 0,0504 ha została przysądzona w użytkowanie wieczyste M. N.
W 1998 r. przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów, podczas której uległa zmianie powierzchnia działek a działka nr 226 posiada powierzchnię 0,0502 ha.
Aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] A. i W. małżonkowie U., nabyli prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr 226, dla której jest prowadzona przez Sąd Rejonowy w O., V Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta nr [...], w której jako właściciel ujawniona jest Skarb Państwa - Gmina O. w użytkowaniu wieczystym wspomnianych osób.
Zdaniem organu I instancji w ustalonym stanie faktycznym sprawy brak jest pozytywnych przesłanek do zwrotu, ponieważ:
- działka nr 73 o pow. 0,2247 ha stanowi aktualnie drogę publiczną, co skutkuje wyłączeniem tej nieruchomości z powszechnego obrotu,
- działka nr 226 o pow. 0,0502 ha znajduje się w użytkowaniu wieczystym, które to prawo zostało ujawnione w dniu 18 grudnia 1989 r. w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O., V Wydziale Ksiąg Wieczystych nr [...],
- działka nr 200/2 o pow. 0,0888 ha stanowi współwłasność J. S. i P. S. na podstawie postanowienia Sądu I Ns 486/10 z dnia 21 września 2010 r. oraz na podstawie aktu notarialnego Rep. A [...] z dnia [...] ujawnionego w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. V Wydział Ksiąg Wieczystych. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna.
Od powyżej decyzji odwołały się A. C. oraz D. C. – S. domagając się zwrotu nieruchomości.
Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn.zm.) – dalej
w skrócie "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 216 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 z późn.zm.) – dalej w skrócie "u.g.n.", a następnie wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy nieruchomości należące do S. B. przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie Zarządzenia nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...], wydanego na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Tym samym mają do nich zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W przedmiotowej sprawie Starosta [...] - wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, bazując na dokumentach potwierdzających nabycie praw do spadku po tej osobie, poprawnie ustalił krąg następców prawnych, uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości.
Z § 1 ww. zarządzenia nr [...] wynika, że objęto nim działki nr od 1 do 10, 12, 14 do 17, 19, 21, 23 do 27, 29 do 33, 37 do 39, 41 do 48, 50 do 52, 54 do 68, 71 do 74, 76 do 90, 94 do 98; 104 do 118, 122 do 126, 132 do 134, 136, 139 do 154, 161 do 178, 180 do 243, 246, 247, 251, 253, 255 do 293, 295 i 296.
Nieruchomość należąca do S. B. oznaczona była nr 4733 o pow. 0,1762 ha, która została podzielona na działki nr 4733/1 o pow. 0,0961 ha (poza wywłaszczeniem) i 4733/2 o pow. 0,0801 ha (do wywłaszczenia). Z działki nr 4733/2 powstały działki nr 4733/3 o pow. 0,0130 ha, 4733/4 o pow. 0,0167 ha, 4733/5 o pow. 0,0504 ha. W dacie wydania Zarządzenia nr [...] działki nr 4733/3, 4733/4, 4733/5 oznaczone były odpowiednio nr 244, 282, 267, które jak wynika z mapy podziału wpisanej do ewidencji w składnicy geodezyjnej Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego w Ł. Pracowni Rejonowej w O. w dniu [...] za nr [...] leżały na terenach budowlanych przy ul. A, B. Przy czym z tej mapy bezsprzecznie wynika, iż działka nr 282 stanowi drogę.
Obecnie działka nr 282 stanowi część działki nr 73 o pow. 0,2247 ha położonej
w obrębie [...] m. O., która zajęta jest pod drogę publiczną (gminną) - ul. E, co potwierdza uzyskana w toku postępowania odwoławczego "nakładka map" wraz z podpisem Geodety z Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru
i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w [...] Zatem wobec brzmienia art. 2a ustawy z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 z późn.zm.) istnieje zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Powyższa okoliczność wyklucza możliwość zwrotu części nieruchomości będącej drogą publiczną tj działki oznaczonej dawnym nr 4733/4.
Badając w następnej kolejności przesłanki możliwości zwrotu działki nr 4733/5 Wojewoda wskazał na art. 229 u.g.n. i stwierdził, że w świetle przywołanego unormowania istotny jest sam fakt ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego i wpisania go do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy. Obojętne jest zaś to, czy prawo to powstało ex lege na mocy decyzji administracyjnej, czy umowy - ważne jest jedynie to, aby prawo użytkowania wieczystego powstało na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego,
a zatem prawo takie powinna mieć osoba trzecia. W razie spełnienia tych przesłanek roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje bez względu na to, czy w świetle dyspozycji art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub cel określony w decyzji
o wywłaszczeniu został zrealizowany. Jednocześnie organ zaznaczył, że jeżeli w sprawie o zwrot nieruchomości ujawni się okoliczność, że nieruchomość wywłaszczona została sprzedana albo ustanowiono na niej użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r., a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, to tak ustalony stan prawny nieruchomości stanowi przeszkodę do jej zwrotu. Wobec powyższego biorąc pod uwagę fakt, że aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] E. i A. małż. C. nabyli prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr 267 o pow. 0,0504 ha (działka projektowana pod osiedle jednorodzinne A) aktualnie działka nr 226, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej dnia [...]., fakt ten dyskwalifikuje możliwość zwrotu działki dawniej oznaczonej nr 4733/5.
Dalej Wojewoda wskazał, że jak wynika z decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] Nr [...] właścicielom, tj. S.
i J. małż. S. wyłączono przejętą na rzecz Państwa część nieruchomości rolnej działkę zabudowaną o pow. 1034 m2, uwidocznioną na mapie podziału wpisaną do ewidencji w składnicy geodezyjnej Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego w Ł. Pracowni Rejonowej w O. w dniu [...] za nr [...] jako działka nr 244. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy zwrócił się do Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej m.in. o wyjaśnienie na podstawie jakich dokumentów uznano, iż działka nr 244 była przeznaczona pod osiedle jednorodzinne A, skoro w Zarządzeniu nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia [...], ona nie widnieje. W odpowiedzi na powyższe Starosta [...] - wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wskazał m.in. iż przedmiotowa działka nie została ujęta w Zarządzeniu nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia [...] To, że działka była przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne - Osiedle A w O. wynika jedynie z dokumentów znajdujących się w operacie [...]. Przy czym przenumerowano materiał zasobu z nr [...] na nr [...]. Jak wynika z przedmiotowego zasobu na działkę nr 244 składały się działki nr 4735/8, 4733/3, 4732/5, 9717/3.
Organ II instancji wskazał ponadto, że jak wynika z odpisu decyzji z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania S. B. od decyzji Naczelnika Miasta
i Gminy w O. z dnia [...] nr [...] utrzymano w mocy decyzję o ustaleniu odszkodowania za przejętą pod budownictwo jednorodzinne nieruchomość o pow. 801 m2, położoną w O. przy ul. B, oznaczoną jako działka nr 4733/2 (z której powstały działki nr 4733/3, 4733/4, 4733/5). Zatem przyznano odszkodowanie S. B. za wywłaszczoną nieruchomość, oznaczoną m.in. numerem 4733/3, która nie była objęta Zarządzeniem nr [...].
Działka nr 4733/3 o pow. 0,0130 ha z pierwszej ewidencji stanowi według aktualnej ewidencji gruntów część działki nr 200/2 o pow. 0,0888 ha, dla której jest prowadzona przez Sąd Rejonowy w O., V Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta nr [...], w której jako współwłaściciele ujawnieni są J. S. i P. S.
Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że istota zwrotu wywłaszczonej nieruchomości polega przede wszystkim na tym, by odpowiedni podmiot publicznoprawny przeniósł własność lub prawo wieczystego użytkowania na osobę uprawnioną, więc oczywiste jest, że może on przenieść te prawa tylko wówczas, gdy nadal mu one przysługują, albo może ustanowić prawo wieczystego użytkowania do gruntów, które stanowią jego własność. Nie można orzec o zwrocie nieruchomości, nawet zbędnej na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, jeżeli jej właścicielem w czasie rozpatrywania wniosku o zwrot nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Jednakże dla oceny legalności decyzji o odmowie zwrotu w tego rodzaju sytuacji i poprzedzającego tę decyzję postępowania również istotne znaczenie przedstawia stan prawny nieruchomości w chwili wystąpienia z wnioskiem o jej zwrot. Analizując akta przedmiotowej sprawy Wojewoda zauważył, że zgodnie z Aktem Własności Ziemi z dnia [...], Nr [...] J. S. i jego żona S. S. stali się właścicielami działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr 2794, 3060, 3392, 4732, 4735, 9697. Jednocześnie wskazał, iż w księdze wieczystej nr [...] jako podstawa wpisu figuruje m.in. ww. Akt Własności Ziemi.
Aktem notarialnym Rep A. nr [...] z dnia [...] została zniesiona w ½ części współwłasność nieruchomości oznaczonej jako działka nr 200/2 o pow. 0,0888 ha, na rzecz P. S. Przy czym w ww. akcie wskazano, że część działki nr 4732 stanowi obecnie według danych z ewidencji gruntów działka gruntu nr 200/2 o pow. 0,0888 ha.
Mając powyższe na względzie oraz fakt, iż w 1976 r. uznano, że w skład działki nr 244 wchodzi działka nr 4733/3, a następnie w roku 1977 "wyłączono z wywłaszczenia" działkę nr 244, a właścicielem w czasie rozpatrywania wniosku o zwrot nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, brak jest możliwości zwrotu działki nr 4733/3.
Poza przedmiotową sprawą pozostaje kwestia słuszności włączenia działki nr 4733/3 w skład działki nr 244.
Zdaniem organu II instancji brak jest możliwości zwrotu nieruchomości, o które wnoszą wnioskodawcy, co uzasadniało utrzymanie w mocy decyzji organu II instancji.
Na powyższą decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyły A. C. i D. C.-S., domagając się jej uchylenia w całości. Według skarżących organ uchylił się od prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, pominął ich wnioski zawarte
w odwołaniach z dnia 19 września 2016 r. (pkt 3 i 4) i 30 września 2016 r. (pkt 1, 2, 3 , 4) oraz dowody przedstawione w pismach z dnia 13 lutego 2017 r. i 18 marca 2017 r. Ponadto nie przeprowadził wnikliwej analizy przyczyn wywłaszczenia oraz niezgodnych z prawdą dokumentów wytworzonych w tej sprawie. Zdaniem skarżących, skoro organ stwierdził w treści decyzji, że w tej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy
o gospodarce nieruchomościami, to powinien zwrócić nieruchomości, skoro spełniony został warunek niezrealizowania celu wywłaszczenia. Skarżące uważają, że wywłaszczenie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaś obecnie prowadzone postępowanie powinno zmierzać do naprawienia i usunięcia stwierdzonych wyżej uchybień Komisji Uwłaszczeniowej.
Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. pełnomocnik skarżących – E. C. poparł skargę, natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn.zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie kontroli tutejszego sądu poddano decyzję Wojewody [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o odmowie zwrotu części nieruchomości położonych w O., obręb [...], oznaczonych według aktualnej ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr 200/2 o pow. 0,0888 ha, nr 73 o pow. 0,2247 ha, nr 226 o pow. 0,0502 ha.
Podstawę materialnoprawną powyższych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w myśl których nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji
o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości (art. 136 ust. 1 u.g.n.). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 (art. 136 ust. 3 u.g.n.). Według art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony
w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pkt 1 - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych
z realizacją tego celu albo pkt 2 - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja
o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1). Jeżeli
w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Jak stanowi art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zgodnie z treścią art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie (...) ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) (...).
Z przywołanych wyżej norm prawnych wynika, że ustawodawca przewidział co do zasady prawną możliwość zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na wniosek uprawnionego podmiotu w sytuacji, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc wówczas gdy w terminach określonych ustawą nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo cel ten nie został zrealizowany. Jednocześnie w art. 229 u.g.n. ustawodawca określił przesłanki, których wystąpienie stanowi prawną przeszkodę do wydania przez organ decyzji orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, nawet wówczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Przepis art. 229 u.g.n. określa jednoznacznie i kategorycznie przesłankę negatywną zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. W przypadku stwierdzenia takiej przesłanki organy administracji publicznej zobowiązane są do odmowy zwrotu nieruchomości. W orzecznictwie NSA, które tutejszy sąd w pełni podziela, jednolicie przyjmowany jest obecnie pogląd, że art. 229 u.g.n. jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 136 ust. 3 u.g.n. Art. 229 u.g.n. należy rozumieć w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi zatem do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi. Uprawnienie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia
o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 29 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2500/14 – Lex nr 2082559, 13 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1889/14 – Lex nr 2082474, 17 września 2014 r. sygn. akt I OSK 330/13 – Lex nr 1569530, 25 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1556/11 – Lex nr 1360809, 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 649/11 – Lex nr 1149411, 14 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1545/10). Jednocześnie w wyroku z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2118/14 (Lex nr 2106424) NSA wyjaśnił, że jeżeli nieruchomość objęta żądaniem zwrotu nie pozostaje we władaniu jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, do zwrotu dojść nie może. Nie ma potrzeby dokonywania działań zmierzających do usunięcia z obrotu prawnego aktów, które ten stan rzeczy wywołały. Jeżeli władanie nieruchomości przeniesiono na osobę trzecią przed wejściem w życie u.g.n. i fakt ten ujawniono w księdze wieczystej, to nie ma potrzeby badania przesłanek zwrotu (zbędności wywłaszczonej nieruchomości), bo zwrot nieruchomości nastąpić nie może, poza sytuacją, gdy władającym jest Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego. Niezrealizowanie celu wywłaszczenia nie może prowadzić do wyłączenia ochrony własności nieruchomości podmiotu, który ją nabył od wywłaszczyciela. Jeżeli przeto zarówno wówczas, gdy nieruchomość byłaby wykorzystana na cel wywłaszczenia, jak i wówczas gdy byłaby zbędna, nie mogłaby zostać zwrócona, to badanie tego zagadnienia jest pozbawione sensu.
Jednocześnie w judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej (nabytej nieruchomości) nie przysługuje nie tylko w przypadku, o którym mowa w art. 229 u.g.n., ale także, gdy nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną. Przeniesienie własności gruntu zajętego pod drogę publiczną jest dopuszczalne tylko między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t: Dz.U. z 2013 r., poz. 260, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 1440
z późn.zm.) i tylko wtedy, gdy następuje zmiana przynależności drogi publicznej do określonej kategorii, o których mowa w art. 2 ust. 1 (vide: postanowienie NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 649/11 – Lex nr 1149411, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 317/14 – Lex nr 1467857, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt IV CSK 315/14 – Lex nr 1656515).
Przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy sąd, po przeanalizowaniu załączonej do sprawy dokumentacji, stwierdził, że organy orzekające z poszanowaniem reguł określonych w art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Sąd w pełni akceptuje powyższe ustalenia i czyni je integralną częścią swoich rozważań. Co istotne, stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany przez skarżące, które w treści skargi, formułują głównie zarzuty pod adresem decyzji wywłaszczeniowej i postępowania wywłaszczeniowego przeprowadzonego - w ich przekonaniu - z rażącym naruszeniem prawa. Zarzuty te pozostają jednak bez istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości – czego wyraźnie nie dostrzegają skarżące – jest odrębnym postępowaniem od postępowania wywłaszczeniowego, a w jego toku nie rozstrzyga się w kwestii ważności aktu wywłaszczeniowego czy błędów popełnionych w toku tego postępowania. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu nieruchomości, zarówno pozytywne jak i negatywne nie rozstrzyga bowiem o bycie prawnym ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej, nie służy również wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego.
Zdaniem sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, organy orzekające poprawnie ustaliły krąg następców prawnych uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości, treść wniosku o zwrot, który ograniczono do części wywłaszczonej mocą Zarządzenia Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] nr [...] nieruchomości oznaczonej starym numerem działki 4733 o pow. 0,1762 ha, o powierzchni 737 m2, a także zakres zmian ewidencyjnych i prawnych nieruchomości, które podlegały wywłaszczeniu oraz pozostawały poza wywłaszczeniem, czemu dały wyraz w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć. Na tej podstawie trafnie oceniły, że
w świetle art. 229 u.g.n. zwrot nieruchomości jest prawnie niedopuszczalny, ponieważ działka oznaczona w dacie podjęcia wspomnianego Zarządzenia numerem ewidencyjnym [...] (dawny nr [...], wydzielona z działki nr [...], powstała na skutek podziału działki nr 4733) stanowi obecnie część działki nr 73 o pow. 0,2247ha, zajętej pod drogę publiczną (gminną) – ulicę A co w świetle jasnego brzmienia art. 2a ustawy z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 z późn.zm.) stanowi prawną przeszkodę jej zwrotu na rzecz osób uprawnionych. Na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] działka nr 73 o pow. 0,2247 ha, położona w obrębie [...] m. O. przeszła z mocy prawa z dniem [...] na własność Gminy Miasta O. W księdze wieczysta nr [...], jako właściciel ujawniona jest Gmina O.
W realiach sprawy niniejszej wykluczony był również zwrot nieruchomości oznaczonej w dacie wydania Zarządzenie wywłaszczeniowego nr [...] (dawny nr [...], wydzielonej z działki nr 4733/2, powstałej na skutek podziału działki nr 4733), stanowiącej aktualnie część działki nr 200, ponieważ wydzielona z niej na skutek podziału działka nr 200/2 stanowi współwłasność J. S. i P. S. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w O. I Ns [...] z dnia [...] oraz na podstawie aktu notarialnego Rep. A [...] z dnia [...] ujawnionego w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy
w O. V Wydział Ksiąg Wieczystych. Ponadto z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Aktem Własności Ziemi z dnia [...], Nr [...] J. S. i jego żona S. S. stali się właścicielami działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr 2794, 3060, 3392, 4732, 4735, 9697, zaś w księdze wieczystej nr [...] jako podstawa wpisu figuruje wspomniany Akt Własności Ziemi.
Analogiczna sytuacja miała miejsce w przypadku nieruchomości oznaczonej w dacie wydania Zarządzenia wywłaszczeniowego nr [...] (dawny nr [...], wydzielonej
z działki nr 4733/2, powstałej na skutek podziału działki nr 4733), stanowiącej aktualnie działkę nr 226, której właścicielem jest Gmina O., ponieważ aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] E. i A. małżonkowie C. nabyli prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr 267 o pow. 0,0504 ha, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej dnia [...], czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r., kiedy to w życie weszła ustawa o gospodarce nieruchomościami. Obecnie użytkownikami wieczystymi rzeczonej nieruchomości na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] są A. i W. małżonkowie U. Dla nieruchomości prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w O., V Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta nr [...], w której jako właściciel ujawniona jest Skarb Państwa - Gmina O. w użytkowaniu wieczystym wspomnianych osób.
Reasumując, wobec wystąpienia przesłanek zdefiniowanych w art. 229 u.g.n. organ poprawnie odmówił skarżącym zwrotu części nieruchomości. Jednocześnie
w ustalonym stanie faktycznym nieistotna dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej pozostawała ocena, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji
o wywłaszczeniu, nawet jeśli - jak twierdzą skarżący - faktycznie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Jeśli bowiem tytuł prawny do nieruchomości objętej żądaniem zwrotu nie przysługuje Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, wówczas nie jest możliwe orzeczenie
o zwrocie nieruchomości.
Z tych wszystkich względów sąd nie dostrzegając podstaw do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Wojewody [...], oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
M.K.