II SA/Łd 650/23

II SA/Łd 650/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /sprawozdawca/
Magdalena Sieniuć /przewodniczący/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 40 ust. 1, art. 90 ust. 1, ust. 3 ust. 4 i ust. 5, art. 91 ust. 1 i ust. 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2022 poz 572
art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 2 pkt 2 i pkt 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 87 ust. 2, art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2020 poz 2261
art. 34
Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o Stowarzyszeniach (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 221
art. 4 ust. 1
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t. j.)
Sentencja
Dnia 20 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Asesor WSA Tomasz Porczyński, , Protokolant Specjalista Anna Łyżwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2023 roku sprawy ze skargi Gminy Opoczno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 11 maja 2023 roku nr PNIK-I.4131.402.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr LVII/665/2023 Rady Miejskiej w Opocznie z dnia 4 kwietnia 2023 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Opoczno na rok 2023" oddala skargę. ał
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z 11 maja 2023 r., nr PNIK-I.4131.402.2023, Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 i 572) – w skrócie: "u.s.g." stwierdził nieważność uchwały Nr LVII/665/2023 Rady Miejskiej w Opocznie z dnia 4 kwietnia 2023 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy O. na rok 2023".
W ocenie organu nadzoru Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy O. na rok 2023 (zwany dalej: "Programem"), stanowiący załącznik do uchwały Nr LVII/665/2023 Rady Miejskiej w Opocznie z dnia 4 kwietnia 2023 r., zawiera postanowienia naruszające obowiązujący porządek prawny w sposób istotny.
Wojewoda uznał, że nie wypełnia delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 572 ze zm.) – zwanej dalej: "ustawą" lub "u.o.z." – treść § 2 Programu, ponieważ w zbyt ogólny sposób reguluje zadanie polegające na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowym, dotyczącym opieki nad kotami wolno żyjącymi, brak wskazania konkretnych sposobów działania w zakresie ustalenia miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące i częstotliwości ich dokarmiania, brak listy społecznych opiekunów (karmicieli) tych zwierząt, czy też brak zasad zakupu karmy i jej wydawania społecznym opiekunom tych zwierząt – nie pozwala na uznanie, że rada gminy wypełniła obowiązek nałożony na nią w art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 31 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1031/22 orzekł również, że duża zmienność okoliczności, na którą składają się: populacja wolno żyjących kotów oraz miejsca ich przebywania i legowiska, z jednoczesnym brakiem stałości liczby społecznych opiekunów dokarmiających koty, wymaga konsekwentnego, corocznego weryfikowania programu w tym zakresie i dopasowywania go do aktualnych możliwości, warunków oraz potrzeb. Postanowienia programu powinny skupiać się na zmienności wskazanych powyżej warunków i wobec tego cechować się odpowiednim stopniem szczegółowości.
Mając na uwadze powyższe organ nadzoru stwierdził, że postanowienia § 2 Programu są zbyt ogólne w przedmiocie przedsięwzięć składających się na ustawowe pojęcie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmiania. Program nie zawiera żadnych szczegółów co do tego, w jaki sposób obowiązek wynikający z art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy, będzie przez Gminę realizowany. Przepis § 2 Programu nie informuje o prowadzeniu w Gminie listy społecznych opiekunów (karmicieli) kotów wolno żyjących. Rada nie wskazała konkretnych sposobów działania w zakresie ustalenia miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, nie zawarła informacji o prowadzeniu obserwacji, liczeniu populacji tych zwierząt i nie wskazała, jakie działania opiekuńcze podejmie Gmina w związku z wynikami przeprowadzonej obserwacji. Treść § 2 Programu nie reguluje również kwestii dotyczącej zasad zakupu i wydawania karmy społecznym opiekunom tych zwierząt lub wolontariuszom. Ponadto Rada nie uregulowała zasad, częstotliwości i miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących. Co więcej w § 2 pkt 1 Programu Rada postanowiła, że koty wolno żyjące dokarmiane będą głównie w okresie jesienno - zimowym przy ujemnych temperaturach, które to postanowienie należy uznać za niedopuszczalne, ponieważ pojęcie "okres jesienno – zimowy" jest pojęciem nieostrym i niezdefiniowanym.
W ocenie organu nadzoru, postanowienia § 2 Programu dotyczące opieki nad kotami wolno żyjącymi, są równie ogólnikowe jak samo upoważnienie ustawowe dla rady gminy określone w art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy. Rada nie zawarła w Programie postanowień, które w sposób uchwytny, całościowy i precyzyjny regulowałyby zadanie polegające na opiece nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie. Należy podkreślić, że w kwestii dotyczącej opieki nad kotami wolno żyjącymi wielokrotnie wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyrokach np.: z 25 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 584/20; z 8 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 700/20; z 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 619/20; z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 620/20; z 14 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 13/21, z 29 września 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 494/21; z 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 481/22; z 27 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1030/22; z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1081/22.
Zdaniem Wojewody opisane powyżej uchybienie stanowi istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność wyeliminowania w całości omawianej uchwały z obrotu prawnego.
Organ nadzoru zauważył ponadto, że w § 3 pkt 2 Programu Rada postanowiła, że odławianie zwierząt prowadzone będzie przez upoważnionych pracowników Schroniska, Straży Miejskiej w O. lub bezpłatnie wolontariuszy Stowarzyszenia Pomagajmy Zwierzętom. Regulacja ta w zakresie wyrazów "lub bezpłatnie wolontariuszy Stowarzyszenia Pomagajmy Zwierzętom" zdaniem organu nadzoru wykracza poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy oraz narusza przepisy Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (t.j. Dz. U. Nr 116, poz. 753). Stosownie bowiem do treści § 5 ust. 1 ww. Rozporządzenia, organ gminy może zawrzeć umowę na przeprowadzenie wyłapywania zwierząt bezdomnych z podmiotem prowadzącym schronisko lub przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o działalności gospodarczej (obecnie ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 221 ze zm.)). Powyższy przepis jednoznacznie wskazuje zamknięty katalog podmiotów, z którymi może zostać zawarta umowa na wyłapywanie, czyli odławianie bezdomnych zwierząt. Wśród wskazanych powyżej podmiotów nie zostały wskazane ani stowarzyszenia, działające na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2261), ani też wolontariusze tj. osoby pracujące na zasadzie wolontariatu, który uregulowany został w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2023 r. poz. 571). Biorąc pod uwagę wskazane wyżej przepisy wolontariusze Stowarzyszenia Pomagajmy Zwierzętom nie mogą prowadzić działalności polegającej na odławianiu bezdomnych zwierząt.
Reasumując, według organu nadzoru uchwała Nr LVII/665/2023 Rady Miejskiej w Opocznie z dnia 4 kwietnia 2023 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy O. na rok 2023", w sposób istotny narusza prawo tj.: art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości, a także art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt. Wobec powyższego wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego było uzasadnione i należało orzec jak na wstępie.
Na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 11 maja 2023 r., znak: PNIK-I.4131.402.2023, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina O. zarzucając:
1. obrazę przepisów prawa materialnego w postaci art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że treść § 2 Programu nie wypełnia delegacji ustawowej, ponieważ w zbyt ogólny sposób reguluje zadanie polegające na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi, podczas gdy przepis ten ma charakter ogólny i wymaga jedynie by w programie została uregulowana opieka nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie, a taka regulacja znalazła się w przedmiotowej uchwale;
2. obrazę przepisów prawa materialnego w postaci art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania zwierząt bezdomnych (t.j. Dz. U. Nr 116, poz. 753) poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że regulacja § 3 pkt 2 Programu w zakresie wyrazów "lub bezpłatnie wolontariuszy Stowarzyszenia Pomagajmy Zwierzętom" wykracza poza granice upoważnienia ustawowego wyrażonego w art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. oraz narusza przepisy ww. rozporządzenia;
3. obrazę przepisów prawa materialnego w postaci art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że uchwała Nr LVII/665/2023 Rady Miejskiej w Opocznie z dnia 4 kwietnia 2023 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy O. na rok 2023" jest sprzeczna z prawem, a tym samym wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia poza kognicją wynikającą z ust. 1 tego przepisu, w sytuacji, gdy uchwała podjęta została w oparciu o przepisy prawa i w granicach upoważnienia ustawowego.
Wskazując na powyższe pełnomocnik Gminy O. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Odnosząc się do poszczególnych naruszeń, skarżąca wskazała w pierwszej kolejności, że zarzuty dotyczące § 2 Programu nie zasługują na aprobatę. Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., program obejmuje w szczególności: opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. W ocenie skarżącej regulacja § 2 Programu jest konkretna i wyczerpuje dyspozycję art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Program zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, konkretyzując przy tym zakres opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie oraz wskazując zakres czynności i działań do wykonania.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że Program winien zawierać informacje o prowadzeniu listy społecznych opiekunów (karmicieli) kotów wolno żyjących, czy też o prowadzeniu obserwacji, liczeniu populacji tych zwierząt, a także o działaniach opiekuńczych, jakie Gmina podejmie w związku z wynikami przeprowadzonej obserwacji. Z treści art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. nie sposób wyprowadzić wniosku o konieczności zawarcia w Programie regulacji co do zasad zakupu i wydawania karmy społecznym opiekunom kotów wolno żyjących i wolontariuszom. Co dalej, w § 2 pkt 1 Programu wyraźnie wskazano, na czym ma polegać dokarmianie kotów wolno żyjących i kiedy będzie ono realizowane. Stanowisko organu nadzoru jest zatem nie do pogodzenia z brzmieniem art. 11a u.o.z.
Pełnomocnik skarżącej dodała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi badał zgodność z prawem Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy O. na rok 2022. W wyniku rozpoznania skargi organu nadzoru, WSA w Łodzi w wyroku z 31 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1031/22 (dalej: wyrok WSA w Łodzi z 31.01.2023 r.) stwierdził nieważność uchwały Nr XLV/496/2022 Rady Miejskiej w Opocznie z dnia 29 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy O. na rok 2022". Uchwalając Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy O. na rok 2023, Rada Miejska w Opocznie działała zgodnie ze wskazaniami Sądu, dostosowując Program do zawartych w uzasadnieniu wyroku zaleceń.
W wyroku WSA w Łodzi z 31.01.2023 r., wskazuje się na konieczność doprecyzowania m.in. kwestii prowadzenia listy społecznych opiekunów, czy też wskazania konkretnych działań w zakresie ustalania miejsc przebywania kotów wolno żyjących. Nie mniej jednak wskazanie takie wynika z zapisów Programu przyjętego na 2022 r., których w Programie uchwalonym na rok 2023 już nie ma. Zatem wyroku WSA w Łodzi z 31.01.2023 r. nie można interpretować w ten sposób, że Program musi obligatoryjnie zawierać wskazane elementy. Sąd wskazał na naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z, poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 6 ust. 2 Programu na 2022 r. sposobu sprawowania opieki nad bezdomnymi kotami wolno żyjącymi, w tym ustalenia miejsc, w których powinny przebywać koty wolno żyjące, miejsc i częstotliwości ich dokarmiania oraz precyzyjnego wyjaśnienia interwencji, dotyczących kotów wolno żyjących. Wynika to z tego, że jak wskazał Sąd, program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania. Zatem, jak wynika z uzasadnienia wyroku, jeśli w programie wskazano, że opieka nad wolno żyjącymi kotami będzie polegała na ustalaniu miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, to należy doprecyzować w jaki sposób mają być ustalane miejsca przebywania, a także uregulować kwestię monitorowania skupisk wolno żyjących kotów i wskazać, jakie konkretnie działania będą związane z rezultatami tej obserwacji. Tak samo w przypadku tworzenia i prowadzenia rejestru społecznych opiekunów kotów wolno żyjących. Sąd wskazał na konieczność podania konkretnego sposobu działania w zakresie określenia listy społecznych opiekunów, ale tylko przy tak sformułowanym zapisie programu. Podobnie w przypadku dokarmiania kotów wolno żyjących. W tym zakresie Sąd uznał za nieprecyzyjny zapis o treści: zapewnieniu całorocznego dokarmiania kotów wolno żyjących.
Biorąc pod uwagę wskazania Sądu, w Programie na 2023 r. zrezygnowano z zapisu przewidującego ustalanie miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, a także nie przewidziano tworzenia i prowadzenia rejestru społecznych opiekunów. Natomiast w zakresie dokarmiania kotów wolno żyjących, wskazano na konkretne działania.
Z treści wyroku WSA w Łodzi z 31.01.2023 r. wynika przede wszystkim, że zapisy Programu muszą być precyzyjne. Program winien zawierać konkretny sposób działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi. Sąd nie wskazuje przy tym, że takie kwestie jak prowadzenie listy opiekunów społecznych, czy prowadzenie obserwacji i liczenie populacji kotów wolno żyjących, stanowią obligatoryjne elementy Programu. Z wyroku WSA w Łodzi z 31.01.2023 r. wynika jedynie to, że jeśli organ uchwałodawczy decyduje się na takie uregulowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, to zapisy te muszą być jak najbardziej precyzyjne.
W ocenie skarżącej § 2 Programu sformułowany został zgodnie z wytycznymi WSA w Łodzi zawartymi w wyroku z 31.01.2023 r. i zawiera konkretny sposób działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi.
Pełnomocnik skarżącej odwołał się również do wyroków sądów administracyjnych, w których wskazano, że nie tylko nie jest sprzeczne z prawem, ale nawet "co do zasady nie jest celowe określanie w uchwale miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących czy częstotliwości dokarmiania, co może zależeć od konkretnych potrzeb". Tym samym zakres regulacji w tym przedmiocie oraz ich szczegółowość ustawodawca pozostawił do uznania podmiotowi, który program uchwala tj. radzie gminy.
Zdaniem pełnomocnika skarżącej, w świetle przytoczonego orzecznictwa, a także w związku z brzmieniem art. 11a u.o.z., należy dojść do wniosku, iż w kwestii szczegółowości Programu jak i przyjętych w nim rozwiązań, ustawodawca pozostawił swobodę radzie gminy w zakresie unormowań zawartych w Programie. Nie można zgodzić się z organem nadzoru, iż Program jest w tym zakresie zbyt ogólny. Zwłaszcza, że ustawa nie określa w jaki sposób opieka nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie, ma być uregulowana na poziomie Programu. Jeżeli wolą ustawodawcy byłoby to, aby w programie miały znaleźć się zapisy wskazywane przez organ nadzoru, to powinność taką wyraziłby w ustawie.
W ocenie pełnomocnika skarżącej § 2 Programu wypełnia delegację ustawową, a jego zapisy zawierają konkretny sposób działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi. W § 2 pkt 1 Programu, wbrew twierdzeniu organu nadzoru, wskazano zasady, termin i miejsca dokarmiania kotów wolno żyjących. Natomiast z § 2 pkt 2 jasno wynika, jaki podmiot będzie kupował karmę dla kotów wolno żyjących i ją dystrybuował.
W następnej kolejności pełnomocnik organu podniósł, że sformułowanie zawarte w § 3 pkt 2 Programu wskazuje jedynie na kilka możliwości w zakresie podmiotu zajmującego się odławianiem zwierząt bezdomnych. Z zapisu § 3 pkt 2 Programu nie wynika, że gmina zamierza zawrzeć umowę z wolontariuszami w zakresie odławiania zwierząt bezdomnych. Wskazano bowiem, że będą to wolontariusze stowarzyszenia.
Natomiast możliwość zawarcia umowy w tym zakresie ze stowarzyszeniem jest dopuszczalna. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 221 ze zm.), przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą. Co więcej z art. 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2261) wprost wynika, ze stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą, według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach. Zatem nie ma przeszkód, aby umowa w zakresie odławiania zwierząt została zawarta ze stowarzyszeniem prowadzącym działalność gospodarczą, a stowarzyszenie oddelegowało do wykonywania czynności związanych z odławianiem zwierząt wolontariuszy.
W tym zakresie pełnomocnik skarżącej odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 listopada 2022 r. (sygn. akt II SA/Łd 641/22, LEX nr 3442400), zapadły w wyniku skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 5 stycznia 2022 r., w której organ nadzoru zakwestionował następujący zapis załącznika do uchwały: "wyłapywaniem oraz transportem zwierząt bezdomnych na terenie Gminy Aleksandrów Łódzki zajmują się bezpłatnie wolontariusze Łódzkiego Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami i Stowarzyszenia (...), jako podmioty właściwe do odławiania bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Aleksandrów Łódzki". W wyniku rozpoznania skargi sąd wskazał: "postanowienie § 6 ust. 1 pkt 1 Programu, z którego wynika, że wyłapywaniem oraz transportem zwierząt bezdomnych zajmują się między m.in. wolontariusze Łódzkiego Towarzystwa Opieki Nad Zwierzętami i Stowarzyszenia (...), nie wydaje się być sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. Istotne bowiem jest to, aby tego rodzaju działania, mając na względzie realizację podstawowego celu ustawy jakim jest ochrona zwierząt, były prowadzone przez podmioty posiadające odpowiednią wiedzę i doświadczenie oraz środki techniczne".
Co więcej, zapis podobny do kwestionowanego § 3 pkt 2 Programu, zawierał Program przyjęty na 2022 r. W § 7 pkt 2 Programu na rok 2022 wskazano bowiem: "odławianie zwierząt prowadzić będą upoważnieni i przeszkoleni pracownicy Schroniska lub bezpłatnie wolontariusze organizacji i stowarzyszeń społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt". Badając legalność tego zapisu, WSA w Łodzi w wyroku z 31.01.2023 r., zarzucił jedynie brak wskazania konkretnych organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, z którymi Gmina O. będzie współpracowała przy wykonywaniu zadań, o których mowa w § 7 pkt 2 Programu. Wypełniając wskazówki Sądu, Rada Miejska w Opocznie doprecyzowała ten zapis, wskazując konkretny podmiot, którego statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Co więcej, na uchybienie to nie zwrócił uwagi organ nadzoru w skardze do WSA na uchwałę Nr XLV/496/2022 Rady Miejskiej w Opocznie z dnia 29 marca 2022 r.
Na koniec pełnomocnik skarżącej wskazał, że zakres szczegółowości Programu nie podlega ocenie w kontekście legalności uchwały. Skoro w Programie, w myśl art. 11a ust. 2 u.o.z., zawarto jego obligatoryjne elementy, konkretyzując przy tym podmioty w oznaczonym aspekcie realizujące zadania gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to pogląd o konieczności zawarcia w tym programie oznaczonego sposobu realizacji zadań gminy bardziej uszczegółowionego, np. wskazania konkretnego sposobu ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt nie uprawnia do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Niewystarczająca szczegółowość Programu nie stanowi naruszenia prawa, które skutkować mogłoby nieważnością uchwały. Program powinien zawierać wszystkie obligatoryjne elementy, o których mowa w art. 11a u.o.z., a nieodpowiedni stopień ich szczegółowości nie może powodować nieważności uchwały.
Wskazywane przez organ nadzoru uchybienia nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. W ocenie pełnomocnika skarżącej uchybienia te nie mają charakteru istotnych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.
Odnosząc się do treści "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy O. na rok 2023" pełnomocnik organu nadzoru podkreślił, że regulacja § 2 programu nie wypełnia delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., ponieważ w zbyt ogólny sposób reguluje zadanie polegające na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, została zaliczona do elementów obligatoryjnych wskazanej uchwały.
Podkreślono, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok, a w konsekwencji musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałaby dalszej konkretyzacji. Pogram stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Tymczasem w treści § 2 programu, Rada Miejska ograniczyła się jedynie do wskazania, że "opieka nad wolno żyjącymi kotami realizowana jest poprzez: 1) dokarmianie kotów wolno żyjących w miejscach ich przebywania, głównie w okresie jesienno-zimowym przy ujemnych temperaturach, m.in. przez mieszkańców Gminy O., pełniących rolę społecznych opiekunów kotów wolno żyjących lub wolontariuszy Stowarzyszenia Pomagajmy Zwierzętom; 2) zakup przez Gminę O. karmy dla kotów i jej dystrybucja; 3) zapewnienie kotom wolnożyjącym miejsca bytowania (domki lub budki dla kotów); 4) leczenie kotów wolno żyjących.".
W ocenie Wojewody, powołana regulacja cechuje się dużym stopniem ogólnikowości i wymaga w istocie jego doprecyzowania w procesie stosowania. Postanowienia powyższe nie wskazują konkretnych sposobów działania w zakresie ustalenia miejsc przebywania kotów wolno żyjących, obserwacji i liczenia populacji, nie zawierają informacji czy na terenie Gminy O. jest prowadzona lista społecznych opiekunów (karmicieli) tych zwierząt, nie reguluje kwestii dotyczącej ustalania terminów i miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących. Oceny tej nie zmienia zawarta w skardze argumentacja skarżącego dotycząca, sporządzenia regulacji Programu zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1031/22. W wyroku tym Sąd stwierdził nieważność uchwały Nr XLV/496/2022 Rady Miejskiej w Opocznie z dnia 29 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy O. na rok 2022". Pomimo treści ww. wyroku Rada Miejska w "Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy O. na rok 2022", nie wypełnia delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy. Należy wskazać, że treść § 2 Programu, reguluje w zbyt ogólny sposób zadanie polegające na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowym, dotyczącym opieki nad kotami wolno żyjącymi, brak wskazania konkretnych sposobów działania w zakresie ustalenia miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące i częstotliwości ich dokarmiania, brak listy społecznych opiekunów (karmicieli) tych zwierząt, czy też brak zasad zakupu karmy i jej wydawania społecznym opiekunom tych zwierząt - nie pozwala na uznanie, że rada gminy wypełniła obowiązek nałożony na nią w art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18). Sąd w powołanym już wyżej wyroku z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1031/22 orzekł, że duża zmienność okoliczności, na którą składają się: populacja wolno żyjących kotów oraz miejsca ich przebywania i legowiska, z jednoczesnym brakiem stałości liczby społecznych opiekunów dokarmiających koty, wymaga konsekwentnego, corocznego weryfikowania programu w tym zakresie i dopasowywania go do aktualnych możliwości, warunków oraz potrzeb. Postanowienia programu powinny skupiać się na zmienności wskazanych powyżej warunków i wobec tego cechować się odpowiednim stopniem szczegółowości. Mając na uwadze powyższe należy zauważyć, że postanowienia § 2 Programu są zbyt ogólne w przedmiocie przedsięwzięć składających się na ustawo we pojęcie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmiania. Program nie zawiera żadnych szczegółów co do tego, w jaki sposób obowiązek wynikający z art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy, będzie przez Gminę realizowany. Przepis § 2 Programu nie informuje oprowadzeniu w Gminie listy społecznych opiekunów (karmicieli) kotów wolno żyjących. Rada nie wskazała konkretnych sposobów działania w zakresie ustalenia miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, nie zawarła informacji o prowadzeniu obserwacji, liczeniu populacji tych zwierząt i nie wskazała, jakie działania opiekuńcze podejmie Gmina w związku z wynikami przeprowadzonej obserwacji. Treść § 2 Programu nie reguluje również kwestii dotyczącej zasad zakupu i wydawania karmy społecznym opiekunom tych zwierząt lub wolontariuszom. Ponadto Rada nie uregulowała zasad, częstotliwości i miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących. Co więcej w § 2 pkt 1 Programu Rada postanowiła, że koty wolno żyjące dokarmiane będą głównie w okresie jesienno - zimowym przy ujemnych temperaturach, które to postanowienie należy uznać za niedopuszczalne, ponieważ pojęcie "okres jesienno – zimowy" jest pojęciem nieostrym i niezdefiniowanym.
W ocenie Wojewody, Rada nie zawarła w Programie postanowień, które w sposób uchwytny, całościowy i precyzyjny regulowałyby zadanie polegające na opiece nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie. Należy podkreślić, że w kwestii dotyczącej opieki nad kotami wolno żyjącymi wielokrotnie wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.
Powyższe prowadzi do konkluzji, że postanowienia Programu są zbyt ogólnikowe w przedmiocie przedsięwzięć składających się na ustawowe pojęcie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Wojewoda podziela pogląd wyrażany w ww. orzecznictwie, że skoro kwestia opieki nad kotami jako zwierzętami żyjącymi w stanie wolnym na terenie gminy została wyrażona przez ustawodawcę expressis verbis w treści przepisu dotyczącego planów opieki nad kotami wolno żyjącymi, to należy stąd wywieść, że opieka ta uregulowana musi być w treści uchwały w sposób uchwytny, całościowy, jasny i czytelny, bez odniesień nieostrych czy niedostatecznie precyzyjnych. Na podkreślenie zasługuje także to, że dokarmianie wolno żyjących kotów to ten aspekt opieki, który ustawodawca wprost wskazał w powołanym art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy. Uchwała winna zatem precyzyjnie podawać, w jaki sposób dokarmianie tych zwierząt będzie wykonywane. Treść § 2 nie czyni zadość temu obowiązkowi. W przedmiotowej uchwale nie wskazano w jaki sposób odbywać się będzie ustalanie miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące ani przybliżonego chociażby zapotrzebowania na karmę, w odniesieniu np. do szacowanej wielkości populacji, co pozwoliłoby na rzeczywistą realizację efektywnego dokarmiania. Nie określono sposobu dystrybucji karmy ani też nie wskazano sposobu dokarmiania przez gminę. Ograniczono się do stwierdzenia, że dokarmianie kotów wolno żyjących będzie realizowane przez mieszkańców Gminy O., pełniących rolę społecznych opiekunów kotów wolno żyjących lub wolontariuszy Stowarzyszenia Pomagajmy Zwierzętom. Jednakże nie sprecyzowano sposobu i zakresu współpracy z opiekunami tych zwierząt. Sposób realizacji dokarmiania poprzez powierzenie zadania ww. podmiotom w ocenie Wojewody jest nieprawidłowy. Stwarza niebezpieczeństwo, że w sytuacji braku opiekunów społecznych czy wolontariuszy oraz braku z ich strony współdziałania w realizacji tego zadania, to zadanie nie zostanie w ogóle zrealizowane, bowiem Rada wskazała wyłącznie na tę formę jego realizacji. Wskazany przez Radę Miejską sposób opieki nad wolno żyjącymi kotami jest niepewny i niedookreślony. W konsekwencji Program uchwalony przez Radę Miejską w Opocznie nie reguluje w sposób całościowy, konkretny i czytelny w jaki sposób realizowana będzie opieka nad wolno żyjącymi kotami w zakresie ich dokarmiania.
Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącego w zakresie zakwestionowanej przez Wojewodę Łódzkiego regulacji § 3 pkt 2 programu. Regulacja powyższa w zakresie wyrazów "lub bezpłatnie wolontariuszy Stowarzyszenia Pomagajmy Zwierzętom" w ocenie Wojewody wykracza poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy oraz narusza przepisy Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (t.j. Dz. U. Nr 116, poz. 753). Stosownie bowiem do treści § 5 ust. 1 ww. Rozporządzenia, organ gminy może zawrzeć umowę na przeprowadzenie wyłapywania zwierząt bezdomnych z podmiotem prowadzącym schronisko lub przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o działalności gospodarczej (obecnie ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 221 ze zm.)). Powyższy przepis jednoznacznie wskazuje zamknięty katalog podmiotów, z którymi może zostać zawarta umowa na wyłapywanie, czyli odławianie bezdomnych zwierząt. Wśród wskazanych powyżej podmiotów nie zostały wskazane ani stowarzyszenia, działające na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2261), ani też wolontariusze tj. osoby pracujące na zasadzie wolontariatu, który uregulowany został w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 571). W zakresie argumentacji skarżącego co do możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez stowarzyszenie, wskazać należy, że taka działalność wymaga wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego do rejestru przedsiębiorców.
Pełnomocnik Wojewody podkreślił, że jeżeli stowarzyszenie wskazane w treści przedmiotowej uchwały tj. "Stowarzyszenie Pomagajmy Zwierzętom", w okresie obowiązywania Programu prowadzi działalność gospodarczą (w zakresie odławiania zwierząt bezdomnych) jako przedsiębiorca i figuruje w rejestrze przedsiębiorców prowadzonym przez Krajowy Rejestr Sądowy, to jest to wówczas podmiot uprawniony do wykonywania powyższych czynności. Jeżeli natomiast stowarzyszenie to nie posiada ww. wpisu to nie może prowadzić działalności w zakresie odławiania bezdomnych zwierząt. Wskazać należy, że czynność polegająca na "odławianiu bezdomnych zwierząt" jest to działanie zlecone przez gminę w drodze umowy cywilnoprawnej z podmiotem gospodarczym lub podmiotem prowadzącym schronisko dla zwierząt. Te same czynności podejmowane wobec bezdomnych zwierząt w innej sytuacji prawnej np. przez wolontariuszy stowarzyszenia, nie są "odławianiem" w rozumieniu prawa, ponieważ podmiot ten nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi działalności gospodarczej w tym zakresie. Ponadto wskazać należy, że treść uchwały nie zawiera informacji w zakresie adresu "Stowarzyszenie Pomagajmy Zwierzętom". Warto w tym miejscu zauważyć, że wskazanie z nazwy i adresu podmiotów współpracujących z Burmistrzem O. - w zakresie realizacji programu - ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców Gminy. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej przepisy wolontariusze Stowarzyszenia Pomagajmy Zwierzętom nie mogą prowadzić działalności polegającej na odławianiu bezdomnych zwierząt.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Zgodnie zaś z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – w skrócie: "p.p.s.a." – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 148 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, a w razie nieuwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.
Sąd, badając w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego uznał, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa i brak jest przesłanek do jego uchylenia w trybie art. 148 p.p.s.a.
Podstawę prawną poddanego kontroli sądu aktu nadzoru stanowią przepisy art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1 u.s.g.). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3 u.s.g.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4 u.s.g.), a przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 5 u.s.g.).
W utrwalonych poglądach judykatury podkreśla się, iż z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Do takich istotnych naruszeń zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyroki NSA: z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16, z 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13 czy wyrok WSA we Wrocławiu z 8 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 306/16 – dostępne w CBOSA).
Obowiązkiem organu nadzoru kontrolującego prawidłowość podjęcia uchwały, poza prawidłowym przeprowadzeniem postępowania nadzorczego, w przypadku stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały organu samorządu terytorialnego jest wykazanie przez organ nadzoru, że jej treść lub tryb podjęcia tej uchwały rzeczywiście istotnie narusza prawo, a ewentualne naruszenie miało znaczący wpływ na treść podjętej uchwały (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 754/10).
Wychodząc z powyższych ustaleń w dalszej kolejności należy wskazać, że akty prawa miejscowego, do których zaliczyć należy powyższą uchwałę zawierającą wskazany program opieki nad zwierzętami, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły.
Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.
Dodać przy tym należy, że zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Jednocześnie należy wskazać, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. elementy gminnego programu mają więc charakter obligatoryjny. Uchwalając program rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Jeżeli uchwała nie zawiera wszystkich przewidzianych ustawą elementów, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.
Łączne odczytywanie art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 u.o.z. prowadzi do wniosku, iż uchwalony program ma służyć wykonywaniu przez gminę jej zadań własnych, polegających na opiece nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt. Dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie program ten jest wyrazem polityki gminy, ale skoro jednocześnie stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Co więcej zadania te, wobec zmieniających się warunków, muszą być adekwatne do okoliczności występujących w danym roku. Nie bez powodu przecież ustawodawca postanowił, że programy te są uchwalane corocznie do dnia 31 marca.
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Analizując postanowienia Programu, stanowiącego załącznik do spornej uchwały, sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że zapis § 2 nie wypełnia delegacji ustawowej określonej w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., ponieważ zadanie polegające na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi uregulowane zostało zbyt ogólnie, co w sposób istotny narusza prawo. Konsekwencją tego było zasadne stwierdzenie przez Wojewodę nieważności uchwały w całości.
Zgodnie z powołanym wyżej § 2 Programu opieka nad wolno żyjącymi kotami realizowana jest poprzez:
1) dokarmianie kotów wolno żyjących w miejscach ich przebywania, głównie w okresie jesienno-zimowym przy ujemnych temperaturach, m.in. przez mieszkańców Gminy O., pełniących rolę społecznych opiekunów kotów wolno żyjących lub wolontariuszy Stowarzyszenia Pomagajmy Zwierzętom;
2) zakup przez Gminę O. karmy dla kotów i jej dystrybucja;
3) zapewnienie kotom wolno żyjącym miejsca bytowania (domki lub budki dla kotów);
4) leczenie kotów wolno żyjących.
W ocenie Sądu trafne są argumenty podniesione przez organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że Program nie zawiera żadnych szczegółów co do tego, w jaki sposób obowiązek wynikający z art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy, będzie przez Gminę realizowany. Przepis § 2 Programu nie informuje o prowadzeniu w Gminie listy społecznych opiekunów (karmicieli) kotów wolno żyjących. Zgodzić się również trzeba z twierdzeniami Wojewody, że Rada nie wskazała konkretnych sposobów działania w zakresie ustalenia miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, nie zawarła informacji o prowadzeniu obserwacji, liczeniu populacji tych zwierząt i nie wskazała, jakie działania opiekuńcze podejmie Gmina w związku z wynikami przeprowadzonej obserwacji. Treść § 2 Programu nie reguluje również kwestii dotyczącej zasad zakupu i wydawania karmy społecznym opiekunom tych zwierząt lub wolontariuszom. Ponadto Rada nie uregulowała zasad, częstotliwości i miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących.
Za niewystarczające należy uznać zawarte w § 2 pkt 1 Programu postanowienie, że koty wolno żyjące dokarmiane będą głównie w okresie jesienno - zimowym przy ujemnych temperaturach. Jak słusznie zauważył organ nadzoru pojęcie "okres jesienno – zimowy" jest pojęciem nieostrym i niezdefiniowanym.
Wskazane wyżej okoliczności prowadzą do wniosku, że zachodzi niebezpieczeństwo, że w sytuacji braku opiekunów społecznych czy wolontariuszy oraz braku z ich strony współdziałania w realizacji tego zadania, zadanie w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi albo nie zostanie w ogóle zrealizowane, albo zostanie zrealizowane wybiórczo, w bardzo ograniczonym zakresie. Tym samym podzielić należy pogląd Wojewody Łódzkiego, że wskazany przez Radę Miejską w Opocznie sposób opieki nad wolno żyjącymi kotami jest niepewny i niedookreślony. W konsekwencji Program uchwalony przez organ gminy nie reguluje w sposób całościowy, konkretny i czytelny w jaki sposób realizowana będzie opieka nad wolno żyjącymi kotami w zakresie ich dokarmiania.
W tym miejscu podkreślić należy, że również Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy O. na rok 2022 był przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który w wyroku z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1031/22 wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt. Wskazuje się jednocześnie, że duża zmienność okoliczności, na którą składają się: populacja wolno żyjących kotów oraz miejsca ich przebywania i legowiska, z jednoczesnym brakiem stałości liczby społecznych opiekunów dokarmiających koty, wymaga konsekwentnego, corocznego weryfikowania programu w tym zakresie i dopasowywania go do aktualnych możliwości, warunków oraz potrzeb. Wobec tego postanowienia programu powinny skupiać się na zmienności wskazanych powyżej warunków i wobec tego cechować się odpowiednim stopniem szczegółowości.
We wskazanym wyżej wyroku sąd stwierdził, że postanowienia Programu za rok 2022 są zbyt ogólnikowe w przedmiocie przedsięwzięć składających się na ustawowe pojęcie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Rada Miejska w Opocznie ograniczyła się wówczas wyłącznie do sformułowania podstawowych i niepełnych założeń postępowania z wolno żyjącymi kotami na terenie gminy, co należy uznać za brak wyczerpania delegacji ustawowej. Program nie zawierał żadnych szczegółów co do tego, jak ten obowiązek ustawowy będzie realizowany, albowiem nie wskazano w jaki sposób mają być ustalane miejsca przebywania oraz dokarmiania kotów wolno żyjących, nie skonkretyzowano częstotliwości dokarmiania kotów, ewentualnie nie określono żadnego sposobu ustalania potrzeb w tym zakresie. Jednocześnie Program nie zawierał żadnych stwierdzeń odnoszących się do monitorowania skupisk kotów wolno żyjących i wskazania jakie konkretne działania opiekuńcze gminy będą związane z rezultatami obserwacji.
Sąd podkreślił, że w kontekście ustawowego obowiązku określenia zasad dokarmiania kotów wolno żyjących, organ ograniczył się do wskazania, że dokarmianie będzie całoroczne. Zdaniem Sądu, niezbędnym staje się zawarcie precyzyjniejszej regulacji w tym zakresie, w szczególności mając na względzie zmieniające się warunki, jak i populacje bezdomnych kotów, która musi być adekwatna do okoliczności występujących w danym roku. Nie bez powodu ustawodawca postanowił, że programy te są uchwalane corocznie do dnia 31 marca. Na tle powyższej regulacji w judykaturze przyjmuje się, że plan nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają, czy miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt. Wykonanie postanowień art. 11a ust. 2 u.o.z. powinno mieć charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w art. 11a ust. 2 u.o.z. Należy również stwierdzić, że w Programie nie wskazano sposobu wydawania społecznym opiekunom kotów karmy, pominięto również to, gdzie karma będzie wydawana, a także nie zwrócono uwagi na kwestię zakupu karmy.
W ocenie Sądu, zapis zawarty w Programie był równie ogólnikowy jak samo upoważnienie ustawowe dla rady gminy do określenia w uchwale programu opieki nad zwierzętami. Regulacja programu została zatem sformułowana w sposób nieprecyzyjny. Wykonanie bowiem postanowień art. 11a ust. 2 u.o.z. powinno mieć natomiast charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w tym przepisie ustawy. Z treści u.o.z. wynika, że kwestia opieki nad kotami, jako zwierzętami żyjącymi w stanie wolnym na terenie gminy, została objęta przez ustawodawcę expressis verbis w treści przepisu dotyczącego planów opieki nad zwierzętami wolno żyjącymi. Wobec tego należy jednoznacznie wskazać, że opieka ta uregulowana musi być w treści uchwały w sposób uchwytny, całościowy i precyzyjny, a jednocześnie jasny i czytelny dla odbiorców, bez zawierania odniesień nieostrych czy niedostatecznie wyczerpujących.
Zastrzeżenia Sądu zawarte w powołanym wyżej wyroku zachowują swoją aktualność również w niniejszej sprawie. Pomimo wyraźnego wskazania przez sąd braków w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, jakie zostały dostrzeżone w Programie na rok 2022, rada gminy uchwalając Program na rok 2023 nie uwzględniła uwag w powyższym zakresie i ponownie zaniechała szczegółowego uregulowania powyższej materii. W żadnym wypadku nie można się zgodzić z argumentacją pełnomocnika gminy, że skoro w Programie na rok 2023 zrezygnowano z zapisu przewidującego ustalanie miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, a także nie przewidziano tworzenia i prowadzenia rejestru społecznych opiekunów, to organ w ogóle jest zwolniony z tego obowiązku. Z pewnością taka teza nie wynika z omawianego wyroku. W związku z tym uznać należy, że przemilczenie w Programie niektórych kwestii z kotami wolnożyjącymi jest równoznaczne z uchyleniem się od nałożonego ustawą obowiązku.
Sąd podzielił również drugi argument Wojewody, dotyczący uznania, że § 3 pkt 2 Programu w zakresie wyrazów "lub bezpłatnie wolontariuszy Stowarzyszenia Pomagajmy Zwierzętom" wykracza poza granice upoważnienia ustawowego zawartego wart. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z.
Sąd podziela pogląd zaprezentowany w powołanym przez pełnomocnika gminy wyroku z 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 641/22, że nie zasługuje na akceptację twierdzenie, że zadanie polegające na odławianiu zwierząt może być powierzone wyłącznie podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Co do zasady nie jest niedopuszczalne, żeby działania polegające na wyłapywaniu oraz transporcie zwierząt bezdomnych na terenie danej gminy zajmowali się wolontariusze stowarzyszenia (organizacji społecznej), którego statutowym celem działalności jest ochrona zwierząt. Mając na względzie realizację podstawowego celu ustawy jakim jest ochrona zwierząt, ważne jest to, aby działania, o których mowa były prowadzone przez podmioty posiadające odpowiednią wiedzę i doświadczenie oraz środki techniczne. Tego rodzaju zapisy nie sprzeciwiając się bowiem treści art. 11a ust. 4 u.o.z., zgodnie z którym realizacja zadania zakresie odławiania bezdomnych zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z.), może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Przepis ten nie wyklucza wykonywania tego zadania także przez inne podmioty.
Jednakże jak słusznie zauważył Wojewoda Łódzki, z treści § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (t.j. Dz. U. Nr 116, poz. 753) wynika, że organ gminy może zawrzeć umowę na przeprowadzenie wyłapywania zwierząt bezdomnych z podmiotem prowadzącym schronisko lub przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej - obecnie zastąpionej przez ustawę z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 221). Z brzmienia tego przepisu wynika, że schronisko dla zwierząt nie jest jedynym podmiotem mogącym zajmować się wyłapywaniem zwierząt bezdomnych, gdyż usługi takie, na podstawie umowy zawartej z gminą, może świadczyć również przedsiębiorca, czyli podmiot zawodowo i profesjonalnie prowadzący działalność gospodarczą w omawianym zakresie (zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą).
Co prawda, jak słusznie zauważył pełnomocnik gminy, że zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2261) stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą, według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach. Zatem, co do zasady, nie ma przeszkód, aby umowa w zakresie odławiania zwierząt została zawarta ze stowarzyszeniem prowadzącym działalność gospodarczą, a stowarzyszenie oddelegowało do wykonywania czynności związanych z odławianiem zwierząt swoich wolontariuszy. Jednakże jak wynika z informacji z Krajowego Rejestru Sądowego, aktualnie Stowarzyszenie "Pomagajmy Zwierzętom" z siedzibą w M. (nr KRS [...]) nie jest wpisane do rejestru przedsiębiorców i nie prowadzi działalności gospodarczej we wskazanym wyżej zakresie.
Z podniesionych wyżej względów sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego wydane zostało zasadnie i zgodnie z prawem.
Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
lp