II SA/Łd 650/22

II SA/Łd 650/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Tomasz Porczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 par. 1, art. 105 par. 1, art. 136 par. 1, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M. M. i M. M.1 na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 24 czerwca 2022 r. nr 153/2022 w przedmiocie sposobu użytkowania utwardzonej drogi oddala sprzeciw. ał
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 24 czerwca 2022 r., nr 153/22 wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735) – dalej: k.p.a., Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 15 lutego 2022 r., nr 22/2022 o umorzeniu postępowania w sprawie użytkowania utwardzonej drogi łączącej ulicę [...] z zakładem Produkcyjnym usytuowanym na działce przy ul. [...] w P., wykonanej na działkach o nr ew. [...] i [...], obręb [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że w dniu 2 grudnia 2021 r. właściciele nieruchomości położonych w P. przy ul. [...] wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Piotrkowa Trybunalskiego o przeprowadzenie kontroli realizowanej inwestycji - drogi łączącej nieruchomość zlokalizowaną przy ul. [...] w P., na której znajduje się firma A. sp. z o.o. sp. komandytowa, z drogą publiczną – ul. [...] w P.. Wnioskodawcy podkreślali, że pomimo oficjalnego przeznaczenia budowanej drogi jako droga przeciwpożarowa, odbywa się po niej nieustannie, niemalże 24 godziny na dobę, ruch kołowy samochodów ciężarowych oraz osobowych, związany z działalnością wyżej wskazanej firmy. Powyższe, poza wykorzystywaniem drogi przeciwpożarowej w sposób niezgodnym z jej przeznaczaniem, z uwagi na bardzo bliskie usytuowanie drogi względem nieruchomości wnioskodawców stanowi uciążliwość dla stron, wynikającą między innym z drgań budynków, jakie powoduje przejazd obciążonych samochodów ciężarowych.
W toku przeprowadzonych w dniu 22 stycznia 2022 r. oględzin na miejscu organ I instancji ustalił, że na terenie przedmiotowych działek o nr ew. [...] i [...], na całej ich długości w kierunki działek, na których znajduje się zakład produkcyjny firmy A., wykonano utwardzenie tłuczniem o szerokości około 4 m. Utwardzenie wykonane zostało na przełomie października i listopada 2021 r. Obecna przy oględzinach pełnomocnik M.M. oraz M.M.1 wyjaśniła, że przedmiotowe działki wchodzą w skład organizacji placu budowy – kompleksowej rozbudowy zakładu firmy A., prowadzonej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 7 lipca 2020 r., nr 280/2020. Uczestniczący w oględzinach wnioskodawcy oraz ich pełnomocnicy podtrzymali dotychczas podnoszoną argumentację, co do sposobu wykorzystywania drogi, częstotliwości i natężenia ruchu oraz, co do braku zgody na dojazd do firmy w tak bliskiej odległości od granic ich nieruchomości. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządzona została dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu kontroli.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 15 lutego 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Piotrkowa Trybunalskiego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania utwardzonej drogi łączącej ulicę [...] z zakładem Produkcyjnym usytuowanym na działce przy ul. [...] w P., wykonanej na działkach o nr ew. [...] i [...], obręb [...]. Uzasadniając organ wskazał, iż ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w tym przedłożonego przez pełnomocnika wspólników firmy A. Planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia prowadzonej rozbudowy zakładu firmy wynika, że z uwagi na bardzo wąską działkę, na której posadowiony jest zakład oraz czynną produkcję zakładu, wprowadzona została tymczasowa organizacja ruchu pozwalająca na realizacje dostaw do zakładu oraz urządzono tymczasowe miejsca parkingowe. W tym celu wykonano tymczasowe utwardzenie na działkach o nr ew. [...] i [...] oraz tymczasowy zjazd od strony ul. [...]. W ocenie organu nadzoru budowlanego charakter wykonanych prac, stosownie do art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne, nie wymagał zarówno zgłoszenia, jak i uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, a co za tym idzie brak jest podstaw do uznania, że wykonane zostały z naruszeniem przepisów wyżej wymienionej ustawy. W toku postępowania strony nie przedłożyły również żadnej dokumentacji potwierdzającej uszkodzenie budynków spowodowane ruchem pojazdów. Ponadto organ podkreślił, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych nie zakazują poruszania się po drogach przeciwpożarowych innych pojazdów. Natomiast odnośnie podnoszonego intensywnego ruchu pojazdów, zwłaszcza ciężarowych oraz prędkości z jaką się poruszają, organ I instancji wskazał, iż pozostaje to poza zakresem jego właściwości.
Nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem niezależne odwołania wnieśli D.S., H.S.-K. (właścicielki nieruchomości przy ul. [...]) oraz reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika E.W. (właścicielka nieruchomości przy ul. [...]).
Odwołujące się D.S. i H.S.-K. zarzucały brak uwzględnienia postanowień obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagane zachowanie minimum 80% terenu działek nr ew. [...] i [...] powierzchni biologicznie czynnej, pominięcie występujących uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym występujących immisji pyłu, hałasu oraz pominięcie, iż budowa drogi, niezależnie od jej położenia i przeznaczenia, wymaga uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę.
Natomiast odwołująca się E.W. zarzucała naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte ustalenie związku wykonanego utwardzenia z prowadzonymi pracami budowlanymi oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że wykonane prace nie wymagały zarówno zgłoszenia, jak i uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto strona wskazała na obowiązujące postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym dotyczące powierzchni biologicznie czynnej, która w jej ocenie nie została zachowana.
Decyzją z dnia 24 czerwca 2022 r., Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania administracyjnego uznać należało co najmniej za przedwczesne. Organ podkreślił, iż zawarty w art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane katalog inwestycji budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jest katalogiem zamkniętym i niewątpliwie, zgodnie z ust. 4 pkt 4 ustawy obejmuje roboty budowlane polegające na utwardzeniu gruntu na działkach budowlanych. Niemniej jednak działki o nr ew. [...] i [...], na których wykonano utwardzenie powierzchni gruntu nie mogą zostać uznane za działki budowlane, co wynika z danych zawartych w ewidencji gruntów. Dalej organ odwoławczy wskazał na konieczność rozróżnienia "utwardzenia gruntu" stanowiącego budowlę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego od robót budowlanych polegających na "utwardzeniu gruntu". W tym zakresie organ podkreślił, że w przypadku budowli utwardzenie powierzchni gruntu skutkuje stworzeniem obiektu budowlanego o oznaczonej, samodzielnej funkcji takiego jak: droga, plac składowy, plac manewrowy, postojowy czy też parkingowy, co w myśl przepisów Prawa budowlanego wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie ustalił czy wykonane na przedmiotowych działkach utwardzenie pełni rolę służebną względem innego obiektu, czy też pełni funkcje samodzielną. Wykonane utwardzenie nie było objęte udzieloną inwestorowi decyzją Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 7 lipca 2020 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę, a za przejaw jego legalności nie może zostać uznane jego umieszczenie w Planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia prowadzonej rozbudowy zakładu. W ocenie organu, zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności charakter wykonanych robót, jak i sposób wykorzystywania utwardzonej nawierzchni świadczyć może o powstaniu obiektu liniowego – drogi, w rozumieniu art. 3 ust. 3a Prawa budowlanego. Wobec powyższego w ponownie prowadzonym postępowaniu niezbędnym będzie dokonanie prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, w szczególności wyjaśnienie zaistniałej wewnętrznej sprzeczności, wynikającej z niedopuszczalnego, zamiennego stosowania przez organ I instancji pojęć "droga" i "utwardzenie terenu", jak również określone przez organ właściwego przedmiotu postępowania, gdzie użyto zwrotu "w sprawie użytkowania utwardzonej drogi (...)". Tym bardziej, że użytkować można jedynie obiekt, który powstał legalnie. Przy czym, co podkreślił organ odwoławczy, zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 3 października 2016 r., III OPS 1/16 do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine oraz art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, jeżeli, nakładające na organy nadzoru budowlanego obowiązek wdrożenia postępowania naprawczego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. i art. 49b ust 1 ustawy, jeżeli roboty budowlane wykonywane są lub zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub przepisach. Tym samym abstrahując od kwestii, czy wykonane utwardzenie było zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, czy tez dokonania zgłoszenia organ I instancji zobowiązany był do oceny zgodności wykonania robót z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, między innymi w zakresie dotyczącym zachowania minimum powierzchni biologicznie czynnej przedmiotowych działek.
Powyżej stwierdzone uchybienia, jak również ich zakres czynią kwestionowane odwołaniami rozstrzygnięcie, co najmniej przedwczesnym i uzasadniają jego uchylenie w trybie art. 138 § 2 k.p.a.
W sprzeciwie wywiedzionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.M.1 oraz M.M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie decyzji z dnia 24 czerwca 2022 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucali naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, iż wydana w I instancji decyzja z dnia 15 lutego 2022 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 , art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu strona skarżąca zakwestionowała stanowisko organu odwoławczego, co do braku możliwości uznania przedmiotowych działek za działki budowlane. Dalej podkreśliła, że jak słusznie zauważył organ I instancji wykonane na działkach utwardzenie ma charakter tymczasowy i jest związane z prowadzonymi pracami budowlanymi – rozbudową istniejącego zakładu produkcyjnego spółki A. Po zakończeniu prac zostanie ono zlikwidowane, co wynika z przedłożonej do akt sprawy dokumentacji, w tym Planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia prowadzonej rozbudowy zakładu. Pełnomocnik skarżących podnosił nadto, że wykonane utwardzenie nie może zostać zakwalifikowane do prac budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego, gdyż do jego wykonania nie użyto żadnych materiałów budowlanych, a w wyniku przeprowadzonych prac nie powstał żaden obiekt budowlany. Sam fakt wysypania kruszywa i jego ewentualnego ubicia w obrębie własnej nieruchomości, celem polepszenia warunków dojazdu do zabudowań nie stanowi jeszcze budowy drogi. Wykonane prace stanowiły utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego, które nie wymagało uzyskania zezwolenia na budowę czy też zgłoszenia właściwemu organowi. Natomiast, co do wskazywanej konieczności oceny zgodności wykonanych prac z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym co do powierzchni biologicznie czynnej, skarżący stwierdzili, iż tymczasowy charakter utwardzenia czyni powyższe zbędnym.
W odpowiedzi na sprzeciw Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Z przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano przedmiotem wniesionego sprzeciwu M.M1. i M.M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, uczynili decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2022 r. uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 15 lutego 2022 r. o umorzeniu postępowania w sprawie użytkowania utwardzonej drogi łączącej ulicę [...] z zakładem Produkcyjnym usytuowanym na działce przy ul. [...] w P., wykonanej na działkach o nr ew. [...] i [...], obręb [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Sprzeciw został wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze , jeżeli ustawa nie stanowi inaczej(art. 64b § 1 p.p.s.a.). Wskazać należy również, iż zgodnie z art. 64b p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. Ponadto, co istotne rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).
Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określone w powyżej powołanym przepisie uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady, orzekania przez ten organ, co do istoty sprawy. Przy czym wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione jedynie w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co więcej wydając decyzję kasatoryjną, organ odwoławczy jest zobligowany do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wprost wynika ze zdania drugiego wyżej przywołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (por. Przybysz Piotr Marek Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. LEX/el 2019, art. 138). Inaczej mówiąc organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki z zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawi i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., IIOSK 1140/19; wyrok WSA w Kielcach z 15 lutego 2018 r., II SA/Ke 26/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest dokonanie prawidłowości takiej decyzji pod kątem zasadnego skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż z załączonych do sprzeciwu akt sprawy wynika, że wnoszący sprzeciw M.M1. i M.M., wykonali na całej długości działek o nr ew. [...] i [...] utwardzenia pasa gruntu o szerokości około 4 m tłuczniem kamiennym, które wykorzystywane jest w charakterze dojazdu, od strony ul. [...] w P., do prowadzonej przez wyżej wymienionych spółki A., zlokalizowanej przy ul. [...] w P. Powyższe rozwiązanie, jak podnoszą skarżący ma charakter czasowy, podyktowane było prowadzonymi pracami budowlanymi – rozbudową funkcjonującego zakładu produkcyjnego, w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone decyzją Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 7 lipca 2020 r. i w drożne w oparciu o przedłożony do akt Plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia prowadzonej rozbudowy zakładu firmy – opracowany przez osobę pełniącą funkcję kierownika budowy. Zdaniem skarżących wykonane prace stanowiły utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. 2021 poz. 2351) – dalej: p.b., które nie wymagały uprzedniego uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę bądź też dokonania zamiaru zgłoszenia ich przeprowadzenia odpowiedniemu organowi architektoniczno-budowlanemu.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przy czym jak wynika z art. 3 pkt 7 p.b. przez pojęcie robót budowlanych rozumie się budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.
Wskazać również należy, że zgodnie z art. 3 pkt 1 p.b. ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast jak wynika z art. 3 pkt 3a p.b. pod pojęciem obiektu liniowego należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, droga kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable zainstalowane w kanalizacji kablowej, kable zainstalowane w kanale technologicznym oraz kable telekomunikacyjne dowieszone do już istniejącej linii kablowej nadziemnej nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego.
Dalej przechodząc do oceny zasadności stanowiska strony skarżącej wskazać należy, że z brzmienia przywołanego wyżej przepisu art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. nie wynika, na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu. Przepis ten nie definiuje wprost obiektu budowlanego powstałego w wyniku robot budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu, a co za tym idzie nie przesądza, czy w rezultacie tych robót powstaje obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 (w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy. Co więcej utwardzony grunt może stanowić urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b, a więc urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym i zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (por. wyrok NSA z 29 marca 2022 r., II OSK 747/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd rozpoznający przedmiotowy sprzeciw w pełni podzielaj przyjmuje jako swoje, podkreśla się, że utwardzenie działki w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów, co stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b., samo w sobie przekreśla możliwość zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Co do zasady bowiem budowa obiektu budowlanego, mieszcząca się w ramach robót budowlanych, jak o tym mowa w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, wymaga pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 28 tej ustawy. Odstępstwa od obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ustawodawca przewidział w przepisach art. 29-31 ustawy Prawo budowlane, lecz wśród nich nie wskazuje się robót budowlanych, które polegałyby na budowie drogi. (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 maja 2022 r., II SA/Kr 288/22; wyrok WSA w Rzeszowie z 9 listopada 2020 r, II SA/Rz 966/20; wyrok WSA w Krakowie z 4 grudnia 2019 r., II SA/Kr 1040/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika zatem, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: droga, plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji. Czym innym jest bowiem ułożenie materiałów budowlanych np. na określonej powierzchni placu, celem jego utwardzenia, a czym innym ułożenie tych materiałów na szlaku komunikacyjnym, celem umożliwienia dojazdu do określonej nieruchomości. Przy czym decydującym kryterium kwalifikującym obiekt budowlany do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być również , obok spełnienia przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 p.b., zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu, a nadto rodzaj użytych materiałów budowlanych oraz zastosowaną technikę (sposób) wykonania robót (por. wyrok NSA z 3 marca 2021 r., II OSK 1809/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Piotrkowa Trybunalskiego podejmując decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie użytkowania utwardzonej drogi przyjmując, iż dokonane prace stanowiły utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. oparł swoje stanowisko w tym zakresie w zasadzie jedynie o oświadczenie pełnomocnika inwestorów złożone w toku przeprowadzonej w dniu 22 stycznia 2022 r. kontroli na miejscu oraz o przedłożony do akt Plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia prowadzonej rozbudowy zakładu firmy autorstwa mgr inż. E.B., pełniącej funkcję kierownika budowy. Przy czym, jak słusznie zauważył organ odwoławczy wykonane utwardzenie nie było objęte udzieloną skarżącym decyzją Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 7 lipca 2020 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę – rozbudowę zakładu produkcyjnego. Z uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia nie wynika natomiast aby organ I instancji dokonywał jakiejkolwiek oceny, co do możliwości uznania wykonanego utwardzenia za drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b., w szczególności pod kątem powołanej wcześniej funkcji wykonanego utwardzenia, czy też technologii jego wykonania.
Wbrew stanowisku strony skarżącej, podnoszona w sprzeciwie kwestia możliwości uznania działek o nr ew. [...] i [...] za działki budowlane nie jest jednoznaczna. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1990) ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Stosownie zaś do treści art. 21 ust. 1 ustawy dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych.
Z załączonych do akt sprawy wypisów ewidencji gruntów wynika, iż na działkę o nr ew. [...] (o łącznej powierzchni 0,5794 ha) składają się następujące klasoużytki: grunty rolne ( R/R IVb) o powierzchni 0,1301 ha, grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych (Lzr/R IVb) powierzchni 0,2507 ha, grunty pod rowami (W/R IVb) o powierzchni 0,0081 ha, sady na gruntach rolnych (S/R IVb i V) o łącznej powierzchni 0,1132 ha oraz tereny mieszkaniowe (B) o powierzchni 0,0773 ha. Natomiast na działkę oznaczoną nr ew. [...] (o łącznej powierzchni 1,0215 ha) składają się: grunty pod rowami (W/R IVb) o powierzchni 0,0044 ha, grunty rolne (R/R IVb i V) o powierzchni 0,2537 ha oraz tereny przemysłowe (Ba) o powierzchni 0,7634 ha. Należy zatem stwierdzić, iż jakkolwiek zasadniczym przeznaczeniem terenów wchodzących w skład działki ew. o nr [...], jest ich funkcja przemysłowa, to już w przypadku działki ew. o nr [...] zasadniczym przeznaczeniem terenu jest funkcja rolna. Z akt sprawy nie wynika, aby powyższe okoliczności były przedmiotem oceny organu I instancji. Brak jest także jakiegokolwiek odniesienia tej kwestii do przeznaczenia tych gruntów w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskim obejmującym obszar zawarty pomiędzy ulicami: [...], [...], [...] i granicą nieruchomości przy ul. [...] - ul. [...], przyjętym uchwałą Rady Miasta w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 21 grudnia 2005 r., nr XLIV/769/05.
Za prawidłowe zdaniem Sądu uznać również należy stanowisko organu odwoławczego, co do konieczności przeprowadzenia oceny zgodności wykonanego utwardzenia z postanowieniami z postanowieniami planu, w tym między innymi w zakresie wymaganego minimum zachowania powierzchni biologicznie czynnej przedmiotowych działek. Przy czym bez wpływu na stwierdzenie pozostaje podnoszona przez skarżących argumentacja, co do tymczasowego charakteru dokonanego utwardzenia oraz deklarowany zamiar przywrócenie terenu do stanu poprzedniego. Ponadto słusznie w ocenie Sądu, organ odwoławczy zwrócił uwagę na zaistniałą rozbieżność w podjętym przez organ I instancji rozstrzygnięciu, w zakresie zamiennie stosowanych pojęć określających wykonane prace, to jest "utwardzenie terenu", "droga", "użytkowanie utwardzonej drogi", a w konsekwencji braku jednoznacznego określenia przedmiotu postępowania.
Reasumując Sąd stwierdza, że Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie wskazał na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. uzasadniające uchylenie kwestionowanej odwołaniami decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Dostrzeżone w materiale dowodowym braki, jak również zakres okoliczności faktycznych koniecznych do wyjaśnienia, celem prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy jest znaczny i nie mógł być uzupełniony w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zasadne jest stwierdzenie, że organ I instancji procedował w oparciu o niedostatecznie wyjaśniony stan sprawy, który nie pozwalał na weryfikację wystąpienia przesłanek do zastosowania, bądź też nie art. art. 105 § 1 k.p.a., co uzasadniało podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. Końcowo podkreślić należy, iż wobec uchylenia decyzji organu I instancji postępowanie będzie prowadzone ponownie, co pozwoli na wyeliminowanie wszelkich nieprawidłowości.
Mając powyższe Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.
k.ż.