II SA/Łd 648/21

II SA/Łd 648/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-05-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Robert Adamczewski /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1976/22 - Postanowienie NSA z 2023-02-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 28, art. 33 ust. 2, art. 34 ust. 4 i art. 36
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2022 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...] znak:[...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego T. O. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.
Uzasadnienie
II SA/Łd 648/21
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] r. (Nr [...]) Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 28, art. 33 ust. 2, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) w związku z art. 25 i 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471 ze zm.), uchylił w części decyzję Starosty [...] z [...] r. (Nr [...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą "[...] Przedsiębiorstwu Komunalnemu" Sp. z o.o. z siedzibą w O. pozwolenia na budowę dla zadania pn. "Przebudowa i rozbudowa oczyszczalni ścieków w C." w C., na terenie gminy O. i w tym zakresie orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do zaskarżonej decyzji, w zakresie tomu I projektu budowlanego w części dotyczącej projektu zagospodarowania terenu - Bilans terenu - str. 52; natomiast w pozostałym zakresie utrzymał ww. decyzję w mocy.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] stycznia 2020 r. Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku z 18 października 2019 r. "[...] Przedsiębiorstwa Komunalnego" Sp. z o. o. z siedzibą w O. o pozwolenie na budowę dla zadania pn. "Przebudowa i rozbudowa oczyszczalni ścieków w C.", zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji na działkach o nr ew. 181/2, 181/3, 182/1, 182/2, 182/3, 183/1, 183/2, 183/3, 184/1, 184/2, 184/3, 185/1, 185/2, 185/3, 186/1, 186/2, 187/1, 187/2, 187/3, 188/1, 188/2, 188/3, 188/4, obręb C., na terenie gminy O.
W odwołaniu od tej decyzji T.O. - właściciel nieruchomości sąsiedniej o nr ewid. 181/1 - podniósł brak uwzględnienia przez organ pierwszej instancji jego zastrzeżeń i żądań, tzn. brak możliwości wykorzystywania ww. działki do celów uprawnych ze względu na zanieczyszczenia powstałe w wyniku eksploatacji oczyszczalni ścieków (w postaci wydzielanych oparów oraz skażenie gleby metalami ciężkimi i związkami rakotwórczymi), jak również brak uwzględnienia jego prośby o wykup ww. nieruchomości lub jej zamianę na inną, zgodnie z możliwymi potrzebami do jej użytkowania.
Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Wówczas w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej Wojewoda wskazał, że planowana inwestycja była niezgodna z:
( § 7 pkt 2 i 3 uchwały nr [...] Rady Gminy O. z 8 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości C.-P., gmina O. (dalej: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) w związku z położeniem fragmentu terenu inwestycji w strefie ochrony stanowiska archeologicznego, obowiązuje nakaz przeprowadzenia badań archeologicznych w formie nadzoru archeologicznego przy realizacji robót ziemnych – termin ważności pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych w postaci nadzoru nad modernizacją i rozbudową oczyszczalni ścieków w C. (decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2017 r.) upłynął 31 grudnia 2019 r.;
( § 13 pkt 4 lit. e miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - minimalna średnica przewodów sieci kanalizacji deszczowej powinna wynosić Ø 150 mm;
( pkt III ust. 22 decyzji Wójta Gminy O. z [...] maja 2019 r. o środowiskowych uwarunkowaniach w związku z decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2017 r. w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego – powierzchnia zadaszonego placu służącego do magazynowania nawozu mineralno-organicznego (wiaty magazynowej) powinna wynosić 2768,32 m2, natomiast zaprojektowano 1791,9 m2.
Organ odwoławczy stwierdził, że w załączonej dokumentacji brakowało ponadto informacji dotyczącej przewidywanej ilości osób pracujących na jednej zmianie, co uniemożliwiło jej weryfikację z § 16 ust. 6 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (określono jedynie przybliżoną ilość pojazdów – samochodów osobowych – 4 szt./dobę i samochodów ciężarowych – 10 szt./dobę). Ponadto zgodnie z pkt II ust. 3 ppkt 11 i 12 ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wody opadowe z dodatkowych powierzchni utwardzonych należy kierować do przepompowni głównej oczyszczalni, natomiast odcieki z powierzchni placu magazynowego oraz wody opadowe z dachu, należy ujmować w system kanalizacji i kierować do pompowni głównej – co nie wynika ze złożonej dokumentacji, w szczególności z planu sytuacyjnego (Tom II, rys. T/02, str. 80) – przynajmniej w sposób wystarczająco czytelny.
Dodatkowo złożona dokumentacja nie zawierała podpisów projektantów z branży architektonicznej w metryce na rysunku projektu zagospodarowania terenu (nr [...]) – mgr inż. arch. T. T. oraz mgr inż. arch. I. M.-W. (zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego – Dz.U. z 2018 r. poz. 1935).
W ponownym postępowaniu wyjaśniającym Starosta [...] - postanowieniem z [...] maja 2020 r. - nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego w zakresie określonym ww. decyzją organu wojewódzkiego (z pominięciem kwestii dotyczącej pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych w postaci nadzoru nad modernizacją i rozbudową oczyszczalni ścieków), w terminie 30 dni od dnia otrzymania tego postanowienia.
Po uzupełnieniu dokumentacji przez inwestora organ I instancji decyzją z [...] sierpnia 2020 r. zatwierdził przedmiotowy projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla zadania pn. "Przebudowa i rozbudowa oczyszczalni ścieków w C.", obejmującego: przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku krat wraz z instalacjami wewnętrznymi; budowę wiaty magazynowej osadu wraz z instalacjami wewnętrznymi; budowę budynku technologicznego z częścią socjalną wraz z instalacjami wewnętrznymi; budowę masztu telekomunikacyjnego (bez instalacji i urządzeń towarzyszących); budowę oraz przebudowę obiektów technologicznych: reaktora biologicznego, dwóch osadników wtórnych, dwóch zagęszczaczy grawitacyjnych, dwóch komór zasuw, pompowni wody technologicznej, pompowni głównej, silosu wapna, stacji PIX, adaptację pompowni ścieków surowych na komorę przepływową ścieków oczyszczonych, adaptację osadnika wtórnego na zbiornik retencyjny; budowę oraz przebudowę zewnętrznych instalacji międzyobiektowych, w tym agregatu prądotwórczego i kontenerowej stacji transformatorowej; budowę oraz przebudowę układu utwardzeń terenu, dojść i dojazdów, w tym miejsc postojowych dla samochodów osobowych; oraz udzielającej pozwolenia na rozbiórkę: reaktora biologicznego z piaskownikiem napowietrzanym; hali dmuchaw z agregatem prądotwórczym; silosu wapna; zbiornika PIX, na działkach o nr ewid. 181/2, 181/3, 182/1, 182/2, 182/3, 183/1, 183/2, 183/3, 184/1, 184/2, 184/3, 185/1, 185/2, 185/3, 186/1, 186/2, 187/1, 187/2, 187/3, 188/1, 188/2, 188/3, 188/4, obręb C., na terenie gminy O.
Od decyzji Starosty [...] ponownie odwołanie złożył T.O., podnosząc, iż jego działka bezpośrednio sąsiaduje z ww. oczyszczalnią, a wszystkie działania i prace z tym związane kolidują z jego potrzebami i planami.
Wspomnianą na wstępie decyzją Wojewoda [...] uchylił decyzję w części zatwierdzenia projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do zaskarżonej decyzji, w zakresie tomu I projektu budowlanego w części dotyczącej projektu zagospodarowania terenu – Bilans terenu – str. 52 i jednocześnie orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do niniejszej decyzji, w miejsce uchylenia, w zakresie tomu I projektu budowlanego w części dotyczącej projektu zagospodarowania terenu – Bilans terenu – str. 52; w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ponownie zbadał zgodność spornej inwestycji z uchwałą nr [...] Rady Gminy O. z 8 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości C.-P., gmina O.. Obszar objęty wnioskiem oznaczony jest w planie symbolem 1K – teren infrastruktury kanalizacyjnej – oczyszczalnia ścieków (§ 4 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Zgodnie z załącznikiem graficznym do planu, planowana inwestycja znajduje się w granicy obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, dla których stosuje się zakazy zabudowy oraz zagospodarowania terenu zgodnie z wymogami przepisów odrębnych z zakresu gospodarowania wodami (wg § 10 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). W związku z powyższym, do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z [...] marca 2016 r. orzekającej o zwolnieniu od zakazu wykonywania robót i czynności na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w tym zakazu wznoszenia obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu, jak również od zakazu gromadzenia ścieków w związku z realizacją przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 88l ust. 2 i art. 40 ust. 3 obowiązującej ówcześnie ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.). W pouczeniu zawartym w ww. decyzji zastrzeżono, że wygasa ona, jeżeli w terminie 2 lat od dnia, w którym stała się ostateczna, nie uzyskano pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli jest ono wymagane. W konsekwencji inwestor uzyskał decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2017 r. - pozwolenie wodnoprawne na gromadzenie ścieków oraz wzniesienie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią. Zgodnie z treścią ww. decyzji, pozwolenie wodnoprawne we wnioskowanym zakresie wygasa, jeżeli wnioskodawca nie rozpoczął planowanej inwestycji w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie to stało się ostateczne (tj. licząc od 23 grudnia 2017 r.). W związku z faktem, iż nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy przed terminem wygaśnięcia ww. decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, pismem z 28 grudnia 2020 r. Wojewoda [...] wezwał inwestora do przedłożenia aktualnego pozwolenia wodnoprawnego bądź dokumentu potwierdzającego przedłużenie ważności ww. decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2017 r. W konsekwencji w późniejszym terminie inwestor dostarczył do organu odwoławczego decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. z [...] kwietnia 2021 r. udzielającej [...] Przedsiębiorstwu Komunalnemu Sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego na lokalizowanie obiektów oraz na gromadzenie ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią na terenie oczyszczalni ścieków w C. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 5 maja 2021 r.
Dalej, jak wskazano w poprzedniej decyzji Wojewody [...], z § 13 pkt 4 lit. e miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że minimalna średnica przewodów sieci kanalizacji deszczowej powinna wynosić Ø 150 mm, natomiast według § 16 ust. 6 pkt 2 planu, należy zapewnić miejsca do parkowania dla samochodów w ilości nie mniejszej niż 1 miejsce postojowe na 4 zatrudnionych na zmianie. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że inwestor wykazał zgodność projektu budowlanego z ww. regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tom I, str. 80; tom II, rys. T/02, str. 80).
Odnosząc się z kolei do pozostałych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ wojewódzki podzielił stanowisko Starosty [...] w zakresie zgodności projektu budowlanego z zasadami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, określonymi w § 16 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowana inwestycja spełnia wymagania, m.in. w zakresie intensywności zabudowy (0,19 przy minimalnej 0,005 i maksymalnej 0,5), maksymalnej liczby kondygnacji nadziemnych budynków (2 kondygnacje) i maksymalnej wysokości budynków (15 m) oraz wiat i zadaszeń (10 m).
Niemniej, w toku ponownie prowadzonego postępowania przed organem pierwszej instancji, nadal nie przedłożono aktualnego pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych w związku z lokalizacją fragmentu terenu inwestycji w strefie ochrony stanowiska archeologicznego. Starosta [...], mimo wskazania powyższego braku w decyzji Wojewody [...] nr [...], nie zawarł tej kwestii w postanowieniu z [...] maja 2020 r. i tym samym nie nałożył na inwestora obowiązku jego usunięcia. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy pismem z 7 października 2020 r. wezwał inwestora do wyjaśnienia, czy dysponuje już aktualnym pozwoleniem w tym zakresie, jak również wezwał do dokonania ponownego wyliczenia wskaźnika intensywności projektowanej zabudowy wobec wprowadzonych zmian w projekcie budowlanym (czyli do przedłożenia zaktualizowanej str. 52 Projektu budowlanego).
W odpowiedzi na omawiane wezwanie, pełnomocnik Inwestora wyjaśnił, że nie dysponuje aktualnym pozwoleniem na prowadzenie badań archeologicznych w postaci nadzoru nad modernizacją i rozbudową oczyszczalni ścieków w C.. Jednocześnie poinformował, że Spółka oczekuje na wydanie ww. decyzji (równocześnie przekazując potwierdzenie przyjęcia wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych). W załączeniu przesłano również zaktualizowaną stronę 52 projektu budowlanego z wyliczonym ponownie wskaźnikiem intensywności zabudowy. Natomiast w dalszej kolejności przesłano do organu II instancji kopię pozwolenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. z [...] listopada 2020 r. na prowadzenie badań archeologicznych (a następnie 9 grudnia 2020 r. pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. w sprawie uzyskania przez ww. decyzję ostateczności z [...] listopada 2020 r.).
Dalej, w związku z charakterem inwestycji - w myśl § 3 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 79 i 82 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839), instalacje do oczyszczania ścieków inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 40, przewidziane do obsługi liczby mieszkańców nie mniejszej niż 400 równoważnej liczby mieszkańców w rozumieniu art. 86 ust. 3 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, oraz instalacje związane z przetwarzaniem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów, należą do grupy przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z opisu technologii oczyszczalni ścieków wynika, że równoważna liczba mieszkańców RLM przewidzianych do obsługi przez projektowane obiekty wynosi 39000. Mając na uwadze powyższe, inwestor uzyskał ostateczną decyzję Wójta Gminy O. o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] maja 2019 r. Jak wcześniej podniesiono, zgodnie z pkt II ust. 3 ppkt 11 i 12 ww. decyzji, wody opadowe z dodatkowych powierzchni utwardzonych należy kierować do przepompowni głównej oczyszczalni, natomiast odcieki z powierzchni placu magazynowego oraz wody opadowe z dachu, ujmować w system kanalizacji i kierować do pompowni głównej. W ocenie Wojewody powyższe wynika obecnie ze złożonej dokumentacji, w szczególności z planu sytuacyjnego (Tom II, rys. T/02, str. 80). Ponadto zaprojektowano zadaszony plac służący do magazynowania nawozu mineralno-organicznego (wiatę magazynową) o powierzchni przewidzianej w pkt III ust. 22 ww. decyzji – czyli 2768,32 m2 (tom I, rys. PB/AK/00, str. 53). Zdaniem Wojewody przedłożony projekt budowlany spełnia równocześnie pozostałe wymagania wynikające z ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W następnej kolejności organ odwoławczy poddał analizie zgodność przedstawionej inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1422 ze zm.). Stosownie do uzasadnienia poprzedniej decyzji Wojewody [...], planowane usytuowanie budynków na działkach spełnia wymagania ww. rozporządzenia, określone w § 12 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Budynki są zlokalizowane w odległości większej niż 4 m ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granic z działkami sąsiednimi. Planowane budynki oczyszczalni nie będą powodowały przesłaniania innych obiektów w myśl § 13 ust. 1 pkt 1a ww. rozporządzenia, ze względu na brak zabudowy na terenach sąsiednich. Ponadto, z załączonego do dokumentacji projektu zagospodarowania terenu (Tom I, rys. PB/AK/00, str. 53) wynika, iż prawidłowo usytuowane zostało również miejsce gromadzenia odpadów stałych, zgodnie z § 23 ust. 1, a miejsca postojowe dla samochodów osobowych spełniają warunki określone w § 19 ust. 2 oraz § 21 ust. 1 ww. rozporządzenia.
W ocenie organu planowana inwestycja została również prawidłowo zaprojektowana pod względem bezpieczeństwa pożarowego, co zostało potwierdzone uzgodnieniami z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych – inż. F.G. (nr upr. [...]).
Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że przedstawiony projekt budowlany spełnia wymagania określone w ww. rozporządzeniu w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w szczególności w zakresie wymagającym wcześniejszej korekty. Dodatkowo zastosowane rozwiązania zostały zaprojektowane przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, aktualne na dzień ich opracowania, oraz złożyły oświadczenia, o których mowa w art. 20 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane dotyczące sporządzenia projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Jak wynika z akt sprawy, wszyscy projektanci dołączyli zaświadczenia o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego na dzień opracowania projektu.
Odnosząc się do zastrzeżeń T.O. Wojewoda wyjaśnił, iż organ udzielający pozwolenia na budowę - zgodnie z ww. art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane - ma obowiązek wydania takiej decyzji w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 tej ustawy. Tym samym argumenty strony, które nie są związane z weryfikacją złożonej dokumentacji w ww. zakresie, nie mogą stanowić podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Z kolei bezpośrednie sąsiedztwo działki T.O. z terenem inwestycji stanowi podstawę do uznania, iż odwołujący jest stroną postępowania - co nie jest równoznaczne z możliwością odmowy udzielenia pozwolenia na budowę w związku z brakiem wyrażenia przez niego zgody na realizację robót budowlanych.
Na powyższą decyzję Wojewody [...] skargę wniósł T.O. - właściciel działki sąsiedniej nr ewid. 181/1, który oświadczył, iż nie wyraża zgody na rozbudowę oczyszczalni ścieków w C., gdyż "wielkość jej i jej oddziaływanie są i będą zagrożeniem dla mojej rodziny (...) w szczególności - mojego życia".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skargę należało uwzględnić, jednak z innych powodów niż w niej podniesiono.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 19 kwietnia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) [dalej: ustawa covidowa]. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 8 marca 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że żadna ze stron nie potwierdziła możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 19 kwietnia 2022 r.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.
Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły w szczególności przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) [dalej: ustawa - Prawo budowlane].
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza, m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W kontekście powyższego podkreślenia wymaga, że teren inwestycji został ujęty w uchwale nr [...] Rady Gminy O. z 8 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości C.-P., gmina O.. Obszar objęty wnioskiem oznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1K – teren infrastruktury kanalizacyjnej – oczyszczalnia ścieków (§ 4 ust. 1 planu). Zgodnie z załącznikiem graficznym do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, planowana inwestycja znajduje się w granicy obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, dla których stosuje się zakazy zabudowy oraz zagospodarowania terenu zgodnie z wymogami przepisów odrębnych z zakresu gospodarowania wodami (§ 10 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).
Jednocześnie Wojewoda zauważył, że do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z [...] marca 2016 r. orzekającej o zwolnieniu od zakazu wykonywania robót i czynności na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w tym zakazu wznoszenia obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu, jak również od zakazu gromadzenia ścieków w związku z realizacją przedmiotowego przedsięwzięcia.
Należy zatem rozważyć – czego nie uczynił skarżony organ – jaka jest zależność pomiędzy treścią § 10 pkt 3 obowiązującego planu miejscowego (w granicach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, oznaczonych na rysunku planu stosuje się zakazy zabudowy oraz zagospodarowania terenu zgodnie z wymogami przepisów odrębnych z zakresu gospodarowania wodami) a decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. orzekającą o zwolnieniu od zakazu wykonywania robót i czynności na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.
Przede wszystkim należy dostrzec, że najpierw inwestor uzyskał zwolnienie od zakazu wykonywania robót i czynności na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią (decyzja z [...] marca 2016 r.), a dopiero później został uchwalony plan miejscowy z 8 czerwca 2017 r. (opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] 29 czerwca 2017 r. pod poz. 3022, wszedł w życie 14 lipca 2017 r.). Już chociażby chronologia zdarzeń - niezależnie od następujących dalej rozważań oraz hierarchii aktów prawa i aktów administracyjnych - wskazuje, że wcześniejsza decyzja nie może derogować późniejszego planu miejscowego.
Omawiana wyżej decyzja została wydana w oparciu o art. 88l ust. 2 i art. 40 ust. 3 obowiązującej ówcześnie ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.).
Przywołane przepisy w dniu wydania analizowanej decyzji brzmiały:
- dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazu lokalizowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania, określając warunki niezbędne dla ochrony jakości wód, jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi (art. 40 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo wodne);
- na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym w szczególności wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych (art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne);
- dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa art. 88l w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym ( art. 88l ust. 2 ustawy - Prawo wodne).
Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że decyzja dyrektora regionalnego gospodarki wodnej wydana w oparciu o art. 40 ust. 3 oraz art. 88l ust. 2 ustawy - Prawo wodne z 2001 r. w brzmieniu z 2 marca 2016 r., nawet gdyby została wydana po wejściu w życie planu miejscowego, nie mogłaby znieść obowiązywania tego aktu prawa miejscowego. Innymi słowy, w oparciu o taką decyzję w drodze wyjątku można jedynie zwolnić z zakazów wymienionych w art. 88l ust. 1 ustawy - Prawo wodne, co jednak nie oznacza, że plan miejscowy przestaje obowiązywać w części w jakiej określa obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią i związany z tym zakaz zabudowy.
Konkludując, wspomniany wcześniej § 10 pkt 3 obowiązującego planu miejscowego, ustanawiający w granicach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią zakazy zabudowy oraz zagospodarowania terenu zgodnie z wymogami przepisów odrębnych z zakresu gospodarowania wodami, nadal pozostaje w obrocie prawnym i ma zastosowanie w niniejszej sprawie.
Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Plan miejscowy w sposób kompleksowy informuje właścicieli nieruchomości o stanie prawnym danego terenu i dopuszczalnym sposobie jego zagospodarowania (por. wyrok NSA z 24 września 2019 r., II OSK 2365/18). Ponadto, co również ważne, plan miejscowy ustala porządek normatywny, który staje się przedmiotem konkretyzacji w aktach administracyjnych, np. w pozwoleniach na budowę, bowiem reguluje kwestie związane z budową nowych budynków oraz ich parametrów. Tym samym rozstrzygające w indywidualnych sprawach organy związane są treścią przepisów obowiązujących planów miejscowych, które mają moc wiążącą erga omnes.
Powyższe rozważania są kluczowe w niniejszej sprawie i w związku z art. 35 ust. 1 pkt1 ustawy - Prawo budowlane rzutują bezpośrednio na legalność zaskarżonej decyzji, w związku z czym nie ma konieczności kontrolowania zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie. Ponownie prowadząc postępowanie organ uwzględni poczynione wyżej uwagi.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 powoływanej ustawy p.p.s.a.
dc