II SA/Łd 639/25

II SA/Łd 639/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska
Jarosław Czerw /sprawozdawca/
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 124, art. 128, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 129 ust. 5 pkt 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Dnia 4 grudnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant st. asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 roku sprawy ze skargi B.W. i C. W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 14 lipca 2025 roku znak: GN-III.7581.117.2025.AG w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 4 kwietnia 2025 roku znak: DM-DM-VIII.6853.8.2024.PW; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego solidarnie na rzecz skarżących B.W. i C.W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją z dnia 14 lipca 2025 r. znak: GN-III.7581.117.2025.AG Wojewoda Łódzki (dalej także: organ II instancji, Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi (dalej także: organ I instancji), wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 4 kwietnia 2025 r. znak: DM-DM-VIII.6853.8.2024.PW o odmowie ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości.
Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 20 lutego 2024 r. B.W. i C.W. (dalej także: skarżący), reprezentowani przez adw. T.B., wystąpili na podstawie art. 128 i 129 ust. 1 i 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 z późn. zm.) w związku z art. 35 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 z 1974 r.) o ustalenie odszkodowania za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność B. i C. W. - w związku z decyzją Urzędu Dzielnicowego Łódź [...] z dnia 1 czerwca 1978 r. o zezwoleniu Dyrekcji Budowy Oczyszczalni Ścieków i Wodociągu S.-Ł. na budowę wodociągu na przedmiotowej nieruchomości, na pow. 247 m².
Decyzją z dnia 4 kwietnia 2025 r., wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145), rozpatrując wniosek z 20 lutego 2024 r., Prezydent Miasta Łodzi, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B.W. i C.W., reprezentowani przez adw. T.B.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości odwołujący się zarzucili:
1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową kwalifikację kierowanych przez stronę, a następnie jej pełnomocnika do Z. sp. z o.o. i do Ł. sp. z o.o. wezwań do wypłaty odszkodowania jako próby zawarcia porozumienia w tym przedmiocie, uznanie tych wystąpień jako prawnie irrelewantnych, podczas gdy wnioski w tym zakresie nie ulegają przedawnieniu, za wyjątkiem odszkodowań za zniszczone zasiewy, uprawy i plony, limitowanego 3-letnim terminem przedawnienia,
- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w konsekwencji oparcie wydanej decyzji o niepełny materiał dowodowy tj. pominięcie, iż ustawodawca w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 10 poz. 64 z 1974 r., dalej także u.z.t.w.) nie przewidywał rekompensaty szkód w zakresie obniżenia wartości nieruchomości objętej ograniczeniem własności i uznanie w konsekwencji, iż stronie nie przysługuje uprawnienie do odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości, albowiem nie został zgłoszony wniosek o jego wypłatę na podstawie art. 36 u.z.t.w.;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm., dalej u.g.n.) poprzez dokonanie błędnej wykładni normy wynikającej z ww. przepisu i uznanie, iż w stanie faktycznym sprawy nie jest możliwe zastosowanie przywołanej regulacji do ustalenia odszkodowania należnego stronie - w tym w szczególności nieuprawnione nałożenie na stronę obowiązku wystąpienia z wnioskiem o wypłatę odszkodowania w oparciu o przepisy art. 36 ust. 1 u.z.t.w., podczas gdy przepis u.g.n. takowego warunku nie nakłada.
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 14 lipca 2025 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że decyzją Naczelnika Dzielnicy Łódź [...] z dnia 1 czerwca 1978 r. zezwolono Dyrekcji Budowy Oczyszczalni Ścieków i Wodociągu S.-Ł. na budowę wodociągu między innymi na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność M.W. i C.W. Decyzja wydana została na podstawie art. 35 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 z 1974 r.). Norma zawarta w art. 35 ust. 1 ustawy dotyczyła ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i stanowiła, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy, a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową, ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Stosownie do treści przepisu art. 36 ust. 1 ustawy odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy). W obecnie obowiązującym stanie prawnym ustawodawca wskazał w przepisie art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145, z późn. zm.), że odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Przepis art. 124 u.g.n. odpowiada regulacji zawartej w art. 35 ustawy z 1958 r. W świetle art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta ustala odszkodowanie, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Stosownie do punktu 2. uchwały podjętej przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 22 lutego 2021 r. sygn. I OPS 1/20 (publ.: CBOSA), odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), nie może być ustalone w tym trybie na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z materiału dowodowego wynika, że aktem notarialnym umową darowizny Rep. [...] nr [...] zawartym w dniu [...] stycznia 1990 r., a zatem po wydaniu decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości z 1 czerwca 1978 r., M.W. darował swój udział wynoszący 3/4 części we współwłasności przedmiotowej nieruchomości na rzecz C.W. i B. W. W świetle przytoczonej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego roszczenie wnioskodawców we wskazanym zakresie, dotyczącym udziału 3/4 w nieruchomości, jest nieskuteczne. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Łodzi [...] w Łodzi z dnia 24 lipca 2024 r. sygn. akt [...] C.W. nabył spadek po M.W. Wskazać jednak trzeba, że udział będący przedmiotem darowizny dokonanej umową z 1990 r. nie wchodził już do masy spadkowej. Względem żądania ustalenia odszkodowania za pozostały udział C.W., wynoszący 1/4 części we współwłasności przedmiotowej nieruchomości, organ również powołał się na treść rzeczonej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wynika z niej, że jeżeli osoba, która była właścicielem nieruchomości w dniu wydania zezwolenia na czasowe jej zajęcie, nie złożyła wniosku o ustalenie odszkodowania, to nie jest to sytuacja objęta hipotezą art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Nie występuje tu sytuacja nieustalenia odszkodowania, jako działania krzywdzącego właściciela, ale brak wymaganej w art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. inicjatywy strony potencjalnie zainteresowanej ustaleniem odszkodowania, co spowodowało niezależną od organu przyczynę braku ustalenia wysokości tej rekompensaty. Sąd wyraźnie podkreślił, że w sytuacji gdy właściciel gruntu, którego prawo własności zostało ograniczone w sposób, o którym mowa w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r., nie wystąpił z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 tej ustawy, to nie otrzymał odszkodowania nie dlatego, że nie przewidywały go przepisy prawa, czy też dlatego, że złożony wniosek z naruszeniem przepisów prawa został załatwiony odmownie, ale dlatego, że właściciel ten nie skorzystał z możliwości ubiegania się o odszkodowanie i nie wystąpił z wnioskiem o jego ustalenie. Jeżeli bowiem prawo wcześniej obowiązujące wymagało od właściciela jedynie inicjatywy procesowej w zakresie ustalenia odszkodowania, a ten z własnej woli zaniechał złożenia stosownego wniosku do organu, to - zgodnie z zasadą volenti not fit iniuria (chcącemu nie dzieje krzywda) - sam uniemożliwił organowi ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie do przepisu art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r., odszkodowanie było ustalane na wniosek zainteresowanej strony, a w świetle art. 233 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie jej przepisów prowadzi się sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy. Ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r. straciła moc na podstawie art. 241 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 100 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). W osnowie decyzji z dnia 1 czerwca 1978 r. podane zostało, że odszkodowanie zostanie ustalone na podstawie art. 36 ustawy wywłaszczeniowej na zasadzie porozumienia stron. Przepis art. 36 ust. 1 ustawy przewidywał odszkodowanie za straty, przy czym roszczenie o odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody. Wniosek o odszkodowanie należne na podstawie art. 35 i 36 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. C.W. złożył do organu administracji publicznej w 2024 r., a zatem w dobie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. Podczas przesłuchania, przeprowadzonego w dniu 11 lutego 2025 r., C.W. oświadczył, że nie zostało wypłacone odszkodowanie w związku z decyzją z dnia 1 czerwca 1978 r. dotyczącą budowy wodociągu na przedmiotowej nieruchomości, oraz że nie występował do Dyrekcji Budowy Oczyszczalni Ścieków i Wodociągu S.-Ł., ani do następcy prawnego tego podmiotu, z wnioskiem o ustalenie odszkodowania. Zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy zatem w ocenie organu, że wystąpienie o odszkodowanie C.W. skierował do Z. w Ł. w dniu 20 października 2017 r., a zatem już po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. Innych wniosków o odszkodowanie zainteresowany wcześniej nie składał.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli B.W. i C.W., reprezentowani przez adw. T.B. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa: - art. 80 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w toku postępowania, w szczególności poprzez przyjęcie za prawidłowe stanowiska organu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie skarżąca tytuł prawny do uzyskania odszkodowania - w odniesieniu do udziału 3/4 w nieruchomości wywodzi z faktu dokonania umowy darowizny rep. [...] nr [...], podczas gdy zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Łodzi [...] w Łodzi z dnia 24 lipca 2024 r. sygn. akt [...] skarżący C.W. jest spadkobiercą właściciela nieruchomości na dzień ograniczenia prawa własności - M.W. i z tego faktu wywodzi on tytuł prawny do uzyskania odszkodowania, - art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 233 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, gdy prawo do nieruchomości poprzedników prawnych skarżącej zostały ograniczone bez ustalenia odszkodowania, a co za tym idzie, organ powinien wydać decyzję o przyznaniu odszkodowania na rzecz skarżących, - art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 233 u.g.n. poprzez dokonanie błędnej wykładni normy wynikającej z ww. przepisu i uznanie, iż w stanie faktycznym sprawy nie jest możliwe zastosowanie przywołanej regulacji do ustalenia odszkodowania należnego stronie w zw. z art. 36 u.z.t.w - w szczególności nieuprawnione nałożenie na stronę obowiązku wystąpienia z wnioskiem o wypłatę odszkodowania w oparciu o przepisy art. 36 ust. 1 u.z.t.w., podczas gdy ww. przepis u.g.n. takowego warunku nie nakłada, - art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez odmówienie wnioskodawcom prawa do odszkodowania pomimo dokonanego wywłaszczenia i poprzez bezpodstawne uznanie, że wnioskodawcom nie należy się odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości mimo że są spadkobiercami osoby wywłaszczonej i nadal są właścicielami nieruchomości wywłaszczonej.
Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów I i II instancji w całości, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Zaskarżoną decyzją z dnia 14 lipca 2025 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 4 kwietnia 2025 r. o odmowie ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) (dalej: u.g.n.).
W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest zasadność odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących w związku z ograniczeniem prawa własności nieruchomości w sposób, o którym mowa w art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64) (dalej: u.z.t.w.n.).
W pierwszej kolejności należy wskazać, że będący podstawą wydania decyzji Naczelnika Dzielnicy Łódź - [...] z dnia 1 czerwca 1978 r., zezwalającej Dyrekcji Budowy Oczyszczalni Ścieków i Wodociągu S.-Ł. na budowę wodociągu, przepis art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy – a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową – ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z kolei zgodnie z art. 35 ust. 2 u.z.t.w.n. osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługuje prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją.
Przepis art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. stanowił natomiast, że odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy).
Należy także wskazać, że obecnie, problematyka unormowana w art. 35 i art. 36 u.z.t.w.n., uregulowana została w art. 124 i art. 128 u.g.n.
Przepis art. 124 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. W art. 128 ust. 4 zdaniu pierwszym u.g.n. wskazano natomiast, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126, a także gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.
W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która wprowadziła do u.g.n. możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez uprzedniego ustalenia odszkodowania wskazano, że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w wymienionych wyżej przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, nr druku 1421, Sejm RP IV kadencji, https://orka.sejm.gov.pl/proc4.nsf/opisy/1421.htm).
Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., tak samo jak zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., stanowią jeden ze sposobów wywłaszczenia - szczególny tryb wywłaszczenia, a zatem art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. był przepisem szczególnym w stosunku do przepisów tej ustawy regulujących wywłaszczenie, jako odjęcie prawa własności (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 1857/15, LEX nr 2290841, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
Należy także podkreślić, że art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. należy więc stosować przepisy u.g.n. (por. wyrok NSA z 11 października 2018 r., I OSK 2899/16, LEX nr 2639136, CBOSA).
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20 (uchwała NSA z 22 lutego 2021 r., I OPS 1/20, ONSAiWSA 2021, nr 3, poz. 36) odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n., może być od 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie tylko dla osoby wywłaszczonej, ale także dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n.
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, że prawidłowe jest stanowisko organów, wedle którego roszczenie skarżących o ustalenie odszkodowania w odniesieniu do udziału ¾ we współwłasności nieruchomości oznaczonej nr [...] jest nieskuteczne. Z ustaleń organów wynika bowiem, że na mocy umowy darowizny z [...] stycznia 1990 r. (a więc po wydaniu decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości z 1 czerwca 1978 r.) M.W. darował swój udział w nieruchomości wynoszący ¾ części na rzecz skarżących (1/4 części darował C.W., a 1/2 części B.W.). Nie budzi wątpliwości Sądu, że darowany udział ¾ we współwłasności nieruchomości nie wszedł zatem do masy spadkowej po zmarłym M. W. – pierwotnym współwłaścicielu działki nr [...]. Wobec tego słusznie organy w tym zakresie powołały się na uchwałę NSA z 22 lutego 2021 r. sygn. I OPS 1/20, wedle której odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n., nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. C.W. nawet jako spadkobierca M.W. nie mógł zatem odziedziczyć ¾ części nieruchomości, który to udział nie podlegał dziedziczeniu (nie wszedł do masy spadkowej). Stąd rację przyznać należy Wojewodzie Łódzkiemu, że roszczenie skarżących dotyczące udziału wynoszącego ¾ części we współwłasności działki nr [...] było nieskuteczne. Jak podkreślił NSA, w powołanej wyżej uchwale z 22 lutego 2021 r., jeżeli doszło do zbycia nieruchomości po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., to nabywca tej nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nabywa ją już w takim stanie prawnym, jaki wynika z dokonanego ograniczenia prawa własności. W konsekwencji skutek wydanej wcześniej decyzji w postaci ograniczenia prawa własności nie spowodował ograniczenia praw nabywcy, który ich wówczas nie posiadał, natomiast ukształtował stan prawny nieruchomości w ten sposób, że prawo własności nieruchomości zostało ograniczone i w takim kształcie prawnym nabywca nabył nieruchomość. W kontrolowanej sprawie C.W. i B.W. zostali obdarowani nieruchomością już obciążoną wspomnianym ograniczeniem, co dodatkowo potwierdza nieskuteczność roszczenia skarżących.
Odnosząc się do stwierdzenia organów dotyczącego ustalenia odszkodowania za pozostały udział C.W., wynoszący 1/4 części we współwłasności nieruchomości – działki nr [...], w ocenie Sądu nie sposób go zaakceptować.
W powołanej już uchwale z 22 lutego 2021 r. NSA podkreślił, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. zasadą było ustalenie wysokości odszkodowania za obciążenie własności nieruchomości w drodze porozumienia stron czyli beneficjenta obciążenia nieruchomości i właściciela tej nieruchomości. Podjęcie rokowań pomiędzy stronami i ich negatywny skutek stanowiło warunek sine qua non powstania uprawnienia do złożenia przez właściciela nieruchomości wniosku do organu administracji o ustalenie wysokości odszkodowania, które miał zapłacić beneficjent obciążenia gruntu, a więc organ administracji państwowej, instytucja i przedsiębiorstwo państwowe, zakładające i przeprowadzające na nieruchomościach ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Dopiero w sytuacji, gdy nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe z powodu założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń, podlegała wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości (art. 35 ust. 3 u.z.t.w.n.). W powołanej uchwale NSA wyraził także pogląd, że jeżeli osoba, która była właścicielem nieruchomości w dniu wydania zezwolenia na jej czasowe zajęcie, nie złożyła wniosku o ustalenie odszkodowania, to nie jest to sytuacja objęta hipotezą art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.
Bezsporne w kontrolowanej sprawie jest, że C.W. w dniu wydania decyzji z 1 czerwca 1978 r. o zezwoleniu na budowę wodociągu m.in. na działce nr [...], był współwłaścicielem tej nieruchomości, a więc podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania, któremu przysługiwało roszczenie odszkodowawcze. Ponadto, wnioskiem z dnia 20 lutego 2024 r. C.W. wraz z B. W. wystąpił (na podstawie art. 128 i 129 ust. 1 i 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 35 i 55 u.z.t.w.n.) z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości. Postępowanie w oparciu o ten wniosek było zresztą procedowane w przez organy administracji. Nie ma przy tym znaczenia, że skarżący wystąpił z tym wnioskiem już po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Istotne jest bowiem, że odszkodowanie ustalane w drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W świetle obecnie obowiązujących przepisów prawa, przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie, które zostało już wcześniej ustalone, natomiast przedawnieniu nie podlega samo ustalenie odszkodowania, gdyż z woli ustawodawcy następuje to w formie decyzji administracyjnej. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ani też w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami takiego ogólnego przepisu nie zawarto. Powyższe oznacza zatem, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117-125 kodeksu cywilnego (dotyczącym przedawnienia roszczeń), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Z tego względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod elementy infrastruktury przesyłowej nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by nie mogło być ono dochodzone w każdym czasie (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r., I OSK 1940/22, LEX nr 3755578, CBOSA). Wbrew stanowisku organów NSA w powołanej uchwale z 22 lutego 2021 r. nie wypowiadał się w kwestii terminu przedawnienia wspomnianego roszczenia oraz terminu w jakim należy wystąpić z wnioskiem o ustalenie odszkodowania. Dokonana w tym zakresie przez organy interpretacja uchwały NSA nie jest prawidłowa. Zdaniem Sądu powoływany przez organy fragment uchwały NSA z 22 lutego 2021 r. dotyczy stanu faktycznego gdzie późniejszy nabywca nieruchomości występuje z roszczeniem o odszkodowanie w sytuacji niewystąpienia z takim wnioskiem przez swojego poprzednika – będącego właścicielem nieruchomości w dniu wydania zezwolenia na dokonanie ograniczenia własności.
Z uwagi na przedmiot wniosku (odszkodowanie za szkody powstałe na skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z wydaniem decyzji zezwalającej na budowę wodociągu) nie ma natomiast znaczenia dla sprawy powoływany przez organ art. 36 ust. 2 u.z.t.w.n., dotyczący okresu przedawnienia roszczeń o odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach.
Nie budzi więc wątpliwości Sądu, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia okazały się przedwczesne z uwagi na naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 7, 77 § 3, 80, 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie co najmniej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Wobec powyższej oceny okoliczności sprawy, organy powinny ponownie rozpoznać sprawę i w świetle okoliczności sprawy ocenić czy wniosek skarżących jest zasadny. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.