II SA/Łd 639/24

II SA/Łd 639/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Beata Czyżewska /sprawozdawca/
Jarosław Czerw /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 91 ust. 1 zd. 1 i ust. 4, art.101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 645
art. 2, art. 2a, art. 8 ust. 1, ust. 1a i 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 1 ust. 3, art. 6 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i pkt 6,pkt 10,  art. 17 pkt 5, art. 28 ust. 1, art. 35, art. 65 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2404
par. 4 pkt 11, par. 9 ust. 1, par. 8 ust. 2, par. 10
Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu  zagospodarowania przestrzennego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 51
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Dnia 26 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Tomasz Stańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2024 roku sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 stycznia 2024 r. Nr LXXXVI/2605/24 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi obejmującej dolinę rzeki Olechówki, położonej w rejonie ulic: Rzgowskiej, Świętego Wojciecha, Nadwodnej, Bałtyckiej, Zygmunta i Kolumny oddala skargę. ał
Uzasadnienie
W dniu 17 stycznia 2024 r. Rada Miejska w Łodzi, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 14 ust. 8 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.p.z.p.") w zw. z art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), podjęła uchwałę nr LXXXVI/2605/24 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi obejmującej dolinę rzeki [...], położonej w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...],[...] i [...].
Skargę na powyższą uchwałę (określaną dalej w skrócie "m.p.z.p.") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wywiodło Przedsiębiorstwo Inwestycyjno-Budowlane S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. wnosząc o:
I. stwierdzenie jej nieważności w całości jako niezgodnej z przepisami:
1. art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w związku z:
a) art. 1 ust. 3 u.p.z.p., poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy w związku z nieuzasadnionym zakwalifikowaniem działek nr ew. [...],[...],[...],[...] w m.p.z.p. do terenu zieleni naturalnej 1ZN;
b) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2404 - dalej w skrócie "rozporządzenie") oraz art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1356 z późn.zm. - dalej w skrócie "ustawa o lasach"), poprzez dokonanie wspólnych ustaleń dla terenów o różnym przeznaczeniu tj. dla terenu oznaczonego symbolem 1ZN - tereny zieleni naturalnej łącząc ustalenia dla zieleni naturalnej z ustaleniami dla lasu, tym samym dopuszczając w obrębie lasu inwestycje, których nie można lokalizować w lesie oraz poprzez nie wyznaczenie na działce nr ew. [...] terenu lasu L podobnie, jak to zrobiono na działce nr ew. [...];
c) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 9 ust. 1 rozporządzenia, poprzez nie wyznaczenie na rysunku m.p.z.p. terenów komunikacji drogowej wewnętrznej KR a dopuszczenie wyznaczania dróg wewnętrznych na terenie m.p.z.p. w § 12 pkt 3;
d) art. 15 ust. 2 pkt 2, 3, 6 w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia, poprzez niejednoznaczne określenie linii zabudowy nieprzekraczalnych;
e) art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 10 rozporządzenia, poprzez nie zawarcie w dokumencie o nazwie "Prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" żadnych informacji finansowych między innymi o odszkodowaniach związanych ze zmianą możliwości zagospodarowania nieruchomości objętych planem;
2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego związku z art. 15 ust. 2 pkt 2, 3 u.p.z.p. w związku z art. 51 i art. 52 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez wadliwość, nierzetelność prognozy oddziaływania na środowisko do m.p.z.p., co skutkuje wyznaczeniem terenu zieleni naturalnej 1ZN między innymi na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...] i niewyznaczenie terenu lasu L na części działki nr ew. [...];
II. przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi na okoliczności tam przedstawione;
III. zobowiązanie w trybie art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 248 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, Rady Miejskiej Łodzi do przedstawienia dokumentacji planistycznej dotyczącej zaskarżonej uchwały, w tym w szczególności prognozy oddziaływania na środowisko, opracowania ekofizjograficznego, prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o zmianie przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, a także całego obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, i przeprowadzenie z nich dowodu na okoliczność sprzeczności uchwały z przepisami ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennymi, rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także innymi przepisami szczegółowo wskazanymi;
IV. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Motywując skargę strona skarżąca wyjaśniła, że Spółka jest właścicielem nieruchomości położonych w mieście Ł. obręb [...] objętych księgami wieczystymi: działki nr [...] położonej w Ł. przy ulicy [...] o powierzchni 0,3583 ha (księga wieczysta nr [...]), działki nr [...] położonej w Ł. przy ulicy [...] o pow. 0,2923 ha (księga wieczysta nr [...]), działki nr [...] położonej w Ł. przy ulicy [...] bez numeru o pow. 1,0116 ha (księga wieczysta nr [...]), działki nr [...] położonej w Ł. przy ulicy [...] o pow. 0,2924 ha (księga wieczysta nr [...]). Nieruchomości skarżącej położone są na obszarze objętym regulacjami zaskarżonej uchwały i przeznaczone pod teren zieleni naturalnej (1ZN) oraz pod teren drogi głównej ([...]). Uchwała narusza interes prawny Spółki, ponieważ w sposób sprzeczny z prawem przeznacza stanowiące jej własność nieruchomości w sposób określony planie. Tymczasem, przed uchwaleniem m.p.z.p. Spółka posiadała ostateczną decyzję o warunkach zabudowy z 24 czerwca 2009 r. przeniesioną "na siebie" mocą decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 14 lutego 2024 r., która dotyczyła możliwości konkretnej zabudowy działek nr [...] i [...]. Natomiast w zakresie działek nr [...] oraz [...] Spółka procedowała uzyskanie oddzielnej decyzji o warunkach zabudowy. Dnia 2 stycznia 2024 r. został przygotowany projekt decyzji o warunkach zabudowy, który uwzględniał wniosek złożony przez skarżącą i brakło dosłownie kilkanaście dni, aby decyzja zgodna z projektem została wydana przez właściwy organ. Na podstawie obu wydanych decyzji skarżąca miała prawo zabudować powyższe nieruchomości budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi a według treści m.p.z.p. nie jest to możliwe. Spółka posiada tym samym interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, który wynika z przysługującego jej prawa własności (art. 140 k.c. oraz art. 6 u.p.z.p.) do objętej ustaleniami kwestionowanego planu nieruchomości, a naruszenia tego interesu upatruje w ograniczeniu możliwości zabudowy tych nieruchomości w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.
Motywując zarzut naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p. strona skarżąca podniosła, że działki stanowiące jej własność zostały przeznaczone w m.p.z.p. w większej swej części pod teren zieleni naturalnej 1ZN w sytuacji, gdy Spółka dysponuje decyzjami o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną (przyłączy: wodociągowego, kanalizacyjnego, energetycznego, gazowego i uzbrojenia wewnętrznego), miejsca parkingowe, drogi wewnętrzne i zjazd z ul. [...]. Decyzja ta została przeniesiona na Spółkę mocą decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 14 lutego 2024 r. Ustalenie dla działek skarżącej terenu zieleni naturalnej 1ZN stanowi rażące przekroczenie władztwa planistycznego gminy i narusza zasadę proporcjonalności. Zdaniem strony skarżącej, linia zabudowy, została ustalona w planie w sposób niejednoznaczny. W tekście m.p.z.p. jedynie w § 4 ust. 1 pkt 5 jest mowa o linii zabudowy nieprzekraczalnej. W ustaleniu tym zawarta została tzw. definicja tego pojęcia. Ale już w rozdziale 3 ustalenia szczegółowe terenów m.p.z.p. nie zamieszczono ustaleń dotyczących linii zabudowy nieprzekraczalnej dla terenów przeznaczonych pod zabudowę (1MNW, 2MNW, 1U), co wydaje się być rażącym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Wprawdzie na rysunku m.p.z.p. została wyznaczona linia zabudowy nieprzekraczalnej na terenach przeznaczonych pod zabudowę, to jednak nie wiadomo od jakiej granicy należy mierzyć tę linię, ponieważ m.p.z.p. nie ustala tego. Czy linia zabudowy nieprzekraczalnej ma być mierzona od linii rozgraniczającej tereny czy też od krawędzi jezdni, drogi? I czy w ogóle ma zastosowanie w terenach wyznaczonych pod zabudowę, ponieważ nie ma w tekście m.p.z.p. odpowiednich ustaleń dla terenów 1MNW, 2MNW, 1U. W związku z powyższym - zdaniem skarżącej - naruszono w powyższym zakresie przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Nadto, skoro w tekście planu, a konkretnie w § 12 pkt 3 przewidziano drogi wewnętrzne, to winny mieć one swoje oznaczenie na rysunku planu. W ocenie skarżącej, w części końcowej prognozy oddziaływania na środowisko winno znaleźć się merytoryczne i prawne uzasadnienie dla przeznaczenia terenu, w którym położone są działki skarżącej pod zieleń naturalną - w szczególności, że są to działki nie będące własnością gminy. Wobec powyższego m.p.z.p. narusza w sposób istotny tryb sporządzania planu miejscowego oraz art. 15 ust. 2 pkt 2, 3 u.p.z.p. w związku art. 17 pkt 4 w związku z § 11 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia w związku z art. 51 i art. 52 ustawy z dnia 3 października 2010 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływaniu na środowisko. Wskazana wadliwość prognozy oddziaływania na środowisko m.p.z.p. jest podstawą do stwierdzenia nieważności m.p.z.p. w całości z uwagi na to, że gdyby prognoza była rzetelna, to inne byłyby ustalenia m.p.z.p.
Odpowiadając na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie i wyjaśniła, że Spółka 7 lipca 2022 r. złożyła wniosek do projektu miejscowego planu, który zarządzeniem Nr 636/2023 Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 23 marca 2023 r. nie został uwzględniony. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 21 listopada 2023 r. do 12 grudnia 2023 r. W ramach wyłożenia do publicznego wglądu zorganizowano 28 listopada 2023 r. dyskusję publiczną nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu. Spółka "S." nie skorzystała z możliwości uczestnictwa w dyskusji publicznej. Ponadto, w wyznaczonym terminie wnoszenia uwag dotyczących projektu planu, tj. do 27 grudnia 2023 r. nie złożyła uwag do projektu.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ przytoczył art. 28 i art. 3 u.p.z.p., a następnie wyjaśnił, że podjęcie spornej uchwały umocowane jest w przepisach obowiązującego prawa. Jej treść odpowiada wymogom stawianym przez przepisy u.p.z.p. Uchwała jest zgodna z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi. Przed podjęciem uchwały, w trakcie procedury planistycznej przeprowadzono niezbędne analizy, inwentaryzację stanu faktycznego, wyważono relacje między interesem prywatnym oraz publicznym, gdy dostrzeżono rozbieżność między nimi. W trakcie sporządzania projektu zakwestionowanej uchwały przeprowadzono wszystkie wymagane przepisami prawa czynności proceduralne. Projekt uchwały poddany był procesowi uzgadniania z innymi organami administracji publicznej, a także szerokiemu uspołecznieniu konstruowanych rozwiązań i zapisów. W szczególności organy planistyczne odniosły się z należytą starannością do wniosków i uwag wnoszonych w trakcie sporządzania projektu planu przez wszystkich zainteresowanych jego ustaleniami.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p. organ wyjaśnił, że działki strony skarżącej w większości położone są w granicach terenu oznaczonego symbolem 1ZN, dla którego plan ustala przeznaczenie podstawowe - teren zieleni naturalnej. Południowe krańce wspomnianych nieruchomości zawierają się w granicach terenu [...] - teren komunikacji drogowej publicznej - teren drogi głównej. Plan został sporządzony w oparciu o ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi uchwalonego uchwałą Nr LXIX/1753/18 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 marca 2018 r., zmienioną uchwałami Rady Miejskiej w Łodzi Nr VI/215/19 z dnia 6 marca 2019 r. i Nr I.II/1605/21 z dnia 22 grudnia 2021 r. Obszary w miejscu gdzie wyznaczono w m.p.z.p. teren 1ZN zostały określone w Studium jako tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo oznaczone symbolem "O" - tereny wyłączone spod zabudowy. Ponieważ obowiązujące Studium określa te obszary jako pozbawione możliwości realizacji nowej zabudowy, w planie nie wprowadzono terenów zabudowy mieszkaniowej na wskazanych w skardze działkach. Natomiast teren oznaczony w planie symbolem [...] - korytarz projektowanej ulicy "[...]j" został wyznaczony w oparciu o przebieg terenów dróg publicznych wskazany w obowiązującym Studium.
Organ nadmienił, że nieruchomości Spółki są pozbawione zabudowy i według wypisu z rejestru gruntów zlokalizowane są na gruntach: zadrzewionych i zakrzewionych, ornych, nieużytkach, łąkach oraz lasach. W czasie sporządzania i uchwalania planu działki nie były działkami budowlanymi. Nie posiadały ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia, o którym mowa w przepisach odrębnych z zakresu prawa budowlanego. Nie było zatem uzasadnienia do zaprojektowania w planie na działkach wymienionych w skardze, nowych terenów budowlanych. Zasadne było natomiast wyznaczenie na wskazanych nieruchomościach oraz obszarach sąsiednich terenu zieleni naturalnej, co nie stoi w sprzeczności z faktycznym użytkowaniem i zagospodarowaniem tych terenów.
Organ przytoczył następnie § 24 ust. 2 oraz § 4 ust. 1 m.p.z.p. i wyjaśnił, że w związku ze sporządzeniem planu, którego celem nadrzędnym było zabezpieczenie korytarza komunikacyjnego dla realizacji projektowanego południowego fragmentu wewnątrzmiejskiej obwodnicy - ulicy [...] i drogi zbiorczej stanowiącej dojazd do wspomnianej trasy (drogi [...] i [...] - wskazane w Studium), zaistniała potrzeba wystąpienia w dniu 9 sierpnia 2023 r. do Marszałka Województwa Łódzkiego z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych niestanowiących własność Skarbu Państwa o łącznej powierzchni 0,6572 ha na cele nieleśne, dla działek o nr ew.: [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...]. Tereny objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie należały do obszarów specjalnej ochrony Natura 2000, ani nie były objęte żadną inną formą ochrony przyrody. Grunty leśne objęte wnioskiem, przewidziane do zmiany przeznaczenia, nie posiadały także statusu lasów ochronnych. Lasy przewidziane do zmiany przeznaczenia stanowiły własność prywatną, o łącznej powierzchni 0,6572 ha. Sporządzenie wniosku zostało poprzedzone wystąpieniem Miejskiej Pracowni Urbanistycznej do Leśnictwa Miejskiego (pismo z 30 maja 2023 r.) z prośbą o udostępnienie inwentaryzacji stanu lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu wraz z mapą gospodarczą dla użytków leśnych położonych w granicach przystąpienia do sporządzenia planu, dla działek leżących w kolizji z projektowanym korytarzem drogowym, wskazanym w Studium. Jednocześnie poproszono o udostępnienie uproszczonego planu urządzenia lasu wraz z mapą gospodarczą dla lasów znajdujących się w granicach opracowania planu, a nie wykazanych w ewidencji gruntów. Ponadto zwrócono się z prośbą o wskazanie czy lasy położone w granicach opracowania planu, posiadają status lasów ochronnych, w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Materiały będące w posiadaniu Leśnictwa Miejskiego przekazano pismem z 15 czerwca 2023 r. Wniosek o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne został zatem sporządzony w oparciu o aktualne materiały przekazane przez Leśnictwo Miejskie - wypis i wyrys z "Inwentaryzacji stanu lasu'’. Dodatkowo Leśnictwo Miejskie poinformowało, że dla działki nr [...] w obrębie [...], na wniosek W.Ś., działającego w imieniu i na rzecz spółki Przedsiębiorstwo Inwestycyjno-Budowlane S. Sp. z o.o., Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi wydał zgodę na trwałe wyłączenie fragmentu gruntu leśnego z produkcji leśnej z przeznaczeniem pod budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (decyzja nr ZS.224.2.3 74.2021 z 17 marca 2022 r.). W "Inwentaryzacji stanu lasu" ww. fragment gruntu leśnego został przeznaczony do klasyfikacji. Pozostała część gruntu leśnego, która nie była objęta decyzją Dyrekcji Lasów Państwowych, została wskazana we wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych w projekcie planu miejscowego na cele nieleśne. Marszałek Województwa Łódzkiego decyzją z 13 października 2023 r. wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia ww. gruntów leśnych na cele nieleśne w planie. Wobec tego zarzut skarżącej dotyczący nie wyznaczenia na działce nr ew. [...] terenu lasu "L" jest bezzasadny, z uwagi na fakt, iż grunty leśne zlokalizowane na działce [...] w całości zostały objęte zgodami: najpierw Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi na trwałe wyłączenie fragmentu gruntu leśnego z produkcji leśnej - o co wnioskowała sama skarżąca, a później Marszałka Województwa Łódzkiego na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych w ramach sporządzania planu, na cele nieleśne.
Organ podkreślił następnie, że obowiązkiem ustawowym jest ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego m.in. zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, które zawierają: określenie układu komunikacyjnego wraz z parametrami oraz klasyfikacją dróg i innych szlaków komunikacyjnych, a także określenie powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym. Wymogi te zostały spełnione w planie miejscowym w ustaleniach § 12 i § 26. Przy projektowaniu układu drogowego w projekcie planu miejscowego uwzględniono walory ekonomiczne przestrzeni poprzez racjonalne wykorzystanie istniejących elementów zagospodarowania terenu. Brano pod uwagę m. in. przebieg działek ewidencyjnych, a także strukturę własności gruntów oraz użytków gruntowych. Starano się minimalizować wydatki na realizację zadań publicznych, do których zaliczono tereny komunikacji drogowej publicznej. W tym celu układ drogowy, tam gdzie było to możliwe, został wyznaczony w granicach nieruchomości stanowiących zasób publiczny, na działkach gminnych. Plan miejscowy obejmuje swym zasięgiem głównie tereny niezabudowane zlokalizowane wzdłuż rzeki [...], w skład których wchodzą: w większości nie użytkowane grunty rolne, zieleń naturalna, lasy i zadrzewienia oraz park gminny. Tereny zabudowy zostały wyznaczone jedynie w oparciu o istniejące zagospodarowanie, tj. obszary zurbanizowane zlokalizowane wzdłuż istniejących dróg publicznych. Wobec powyższego układ drogowy zaprojektowano w planie w taki sposób, aby zapewnić działkom budowlanym dostęp do dróg publicznych. Właściciele działek budowlanych lub niezabudowanych mogą na swoich prywatnych nieruchomościach dowolnie organizować ruch wewnętrzny lokalny, co umożliwiają zapisy planu miejscowego zezwalające na lokalizację dróg wewnętrznych w ramach większości terenów. Nie było zasadne zaprojektowanie nowych terenów komunikacji drogowej wewnętrznej w planie, na działkach prywatnych, gdzie nie ma użytków drogowych, jako układ służący obsłudze terenom niezabudowanym, bądź terenom budowlanym, które i tak mają zapewniony dostęp do dróg poprzez wyznaczone w planie tereny dróg publicznych.
Organ wskazując w dalszej kolejności na brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 7 ust. 1 rozporządzenia stwierdził, że w m.p.z.p. nieprzekraczalne linie zabudowy zostały wyznaczone w sposób jednoznaczny na rysunku planu miejscowego w terenach przeznaczonych pod zabudowę, wyznaczonych liniami rozgraniczającymi. Położenie linii rozgraniczających i linii zabudowy należy ustalać poprzez odczyt rysunku planu w oparciu o jego skalę. Wyznaczone na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy w terenach 1MNW, 2MNW, 1U i 1MNW-U są precyzyjne, gdyż domykają (obwodzą) obszary dopuszczonej zabudowy (określają obszary tzw. ruchu budowlanego), tym samym przesądzają, na której części terenów przeznaczonych pod zabudowę, wyznaczonych liniami rozgraniczającymi, może być realizowana zabudowa.
Niezasadny jest - zdaniem organu - zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 17 pkt 5 u.p.z.p. oraz § 10 rozporządzenia. "Prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" jest kompletna i w pkt 6.2.4. zawiera informacje dotyczące wydatków związanych z odszkodowaniami. Wskazane opracowanie jest prognozą przedstawiającą ewentualne skutki finansowe uchwalenia m.p.z.p. oraz późniejszej realizacji tych ustaleń na budżet gminy i jak sama nazwa wskazuje, jest pewnym przewidywaniem, a nie wiążącym, dokładnym, wyliczeniem opartym na szacunku nieruchomości, z uwagi na to, iż nie jest ona ani kosztorysem inwestorskim ani operatem szacunkowym w myśl ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1145) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawne wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 z późn.zm.). Ponadto, ma na celu uświadamiać skalę problemów, które mogą potencjalnie wystąpić w konsekwencji uchwalenia planu oraz jest wskazówką do podjęcia kierunku w polityce finansowania inwestycji. Nie jest również podstawą do naliczenia żadnych opłat i odszkodowań. Opracowanie to jest jedynie informacją dla gminy na temat prognozowanych kosztów i zysków, jakie gmina może ponieść w związku z uchwaleniem planu miejscowego.
Odnosząc się do zarzutu rażącej wadliwości Prognozy oddziaływania na środowisko w stopniu wpływającym na ustalenia m.p.z.p. organ odwołał się do art. 17 pkt 4 u.p.z.p., art. 46 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 - art. 58 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a następnie wyjaśnił, że przepisy art. 51 i 52 ww. ustawy nie definiują, iż prognoza oddziaływania na środowisko miałaby zawierać merytoryczne i prawne uzasadnienie przeznaczenia terenu ustalonego w projekcie planu. Prognoza oddziaływania na środowisko jedynie przedstawia informacje o zawartości i głównych celach projektu planu. Celem prognozy środowiskowej nie jest uzasadnianie ustaleń przyjętych w projekcie planu, lecz określenie rodzaju zagrożeń dla środowiska przyrodniczego i zdrowia ludzi, jakie mogą wynikać z realizacji zapisów projektu planu zagospodarowania przestrzennego oraz analiza metod i rozwiązań służących zmniejszeniu potencjalnych uciążliwości. Prognoza oddziaływania na środowisko opracowywana jest równolegle z projektem planu miejscowego lub bezpośrednio po jego przygotowaniu na danym etapie procedury. Nie jest zatem sporządzana wyprzedzająco do projektu planu i nie stanowi podstawy do ustalenia przeznaczenia terenu w miejscowym planie, jak sugeruje skarżąca w skardze. Zakwalifikowanie w miejscowym planie działek nr [...],[...],[...] i [...] obręb [...] do terenu 1ZN - zieleni naturalnej, nie wynika z błędnie wskazanych, w prognozie środowiskowej, terenów mających pozostać jako niezabudowane, a podyktowane było kierunkami zagospodarowania określonymi w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi. Zgodnie z ustaleniami Studium działki znajdują się w strefie terenów wyłączonych spod zabudowy, w jednostce funkcjonalno-przestrzennej - tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo oznaczone symbolem "O". Mając na względzie tryb sporządzania prognozy oddziaływania na środowisko organ uznał, iż zarzut skarżącej w powyższym zakresie jest również bezzasadny.
Zdaniem organu, plan miejscowy nie narusza również przepisów art. 15 ust. 1, art. 20, art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Ustawodawca przewidział, że planowanie przestrzenne jako proces m.in. programujący możliwość zagospodarowania nieruchomości w przyszłości może powodować skutki negatywne dla użytkowników przestrzeni, niezależnie od tego czy podjęli już działania inwestycyjne, a nawet uzyskali stosowne w tej mierze decyzje administracyjne czy są tylko biernymi dysponentami nieruchomości. Dla potencjalnych inwestorów dysponujących decyzjami o warunkach zabudowy, dla których nie jest wymagane wykazanie się tytułem prawnym do nieruchomości, u.p.z.p. przewiduje stosowne mechanizmy prawne, rozstrzygające o losie takich decyzji w przypadku uchwalenia planu miejscowego dla nieruchomości nimi objętych (art. 63 ust. 2 i art. 65 u.p.z.p.).
Na rozprawie 26 listopada 2024 r. Sąd postanowił uwzględnić wnioski dowodowe wskazane w punkcie II skargi i oddalić wnioski dowodowe wskazane w punkcie III skargi.
Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest akt prawa miejscowego, a konkretnie uchwała nr LXXXVI/2605/24 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 stycznia 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi obejmującej dolinę rzeki [...], położonej w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...],[...] i [...], której legalność w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. zakwestionowało Przedsiębiorstwo Inwestycyjno-Budowlane S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K.
W przypadku skargi na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., Sąd przed przystąpieniem do rozważań natury merytorycznej, zobligowany jest w pierwszym rzędzie ocenić, czy spełnione zostały warunki formalne dopuszczalności skargi.
W rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Jak stanowi bowiem art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
A zatem, warunkiem formalnym dopuszczalności skargi na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. jest po pierwsze - charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, po drugie - wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała narusza przysługujący mu interes prawny bądź uprawnienie.
W realiach rozpoznawanej sprawy wymienione wyżej przesłanki zostały spełnione. Otóż, skarga na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Strona skarżąca będąc właścicielem działek nr [...] - o pow. 0,3583 ha przy ul. [...], nr [...] - o pow. 0,2923 ha przy ul. [...], nr [...] - o pow. 1,0116ha przy ul. [...] bez numeru, nr [...] - o pow. 0,2924 ha przy ul. [...] znajdujących się na terenie objętym regulacjami zaskarżonej uchwały posiada interes prawny wynikający z przysługującego jej prawa własności, który podlega ochronie na podstawie art. 140 k.c. i art. 6 u.p.z.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Niewątpliwie zaskarżona uchwała narusza przysługujący Spółce interes prawny poprzez wykluczenie możliwości zabudowy tych nieruchomości w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Tym samym stronie skarżącej przysługuje legitymacja skargowa w rozpatrywanej sprawie.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2011 r., II OSK 355/11 - Lex nr 920623 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z 14 maja 2014 r., II SA/Po 890/13 - Lex nr 1474201, Krakowie z 14 października 2013 r., II SA/Kr 719/13 - Lex nr 1384888).
Przechodząc w następnej kolejności do rozważań natury merytorycznej godzi się wyjaśnić, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd zgodnie z art. 151 p.p.s.a., oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Po myśli art. 91 ust. 1 zdanie 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z powyższego wynika więc, że stwierdzenie nieważności uchwały lub jej części może nastąpić tylko wtedy, gdy jej ustalenia pozostają w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Sprzeczność taka powinna być oczywista i niebudząca wątpliwości interpretacyjnych. Istotne naruszenie prawa to takie naruszenie, które prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych naruszeń zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały (zob. szerzej M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. nr 1-2, s. 101-102, wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z 15 października 2019 r., II OSK 2880/17 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za nieistotne naruszenie prawa uznaje się natomiast takie naruszenie, które jest mniej doniosłe i nie ma wpływu na istotną treść aktu.
Ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana być musi przez pryzmat art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który jest przepisem szczególnym względem art. 91 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Zatem, o ile uchwała w sprawie planu miejscowego jest nieważna w każdym przypadku naruszenia właściwości organów, to już nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego podobnie jak i nie każde naruszenie trybu sporządzania planu skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub części, lecz tylko takie, które ma charakter istotny, a więc rzutujący na treść planu miejscowego.
Pod pojęciem "trybu sporządzania" planu miejscowego należy rozumieć sekwencję czynności, które podejmują kolejno organy gminy celem doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. W pierwszej kolejności będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., która inicjuje procedurę planistyczną. Kolejne etapy postępowania reguluje art. 17 u.p.z.p., kończąc na uchwaleniu planu na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag.
Natomiast pod pojęciem "zasad sporządzania" planu należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego, czyli jego elementy obligatoryjne i fakultatywne określają przepisy art. 15 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, stosowane oznaczenia, nazewnictwo, standardy oraz sposoby dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 2404).
Podkreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowane zostało stanowisko, podzielane zresztą w pełni przez tutejszy Sąd, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu miejscowego dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (vide: wyroki NSA: z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07; z 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08; z 24 lutego 2009 r., II OSK 1087/08; z 18 września 2015 r., II OSK 37/14; z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14, z 18 czerwca 2020 r., II OSK 334/20; z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 2296/19 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd analizując załączoną do sprawy dokumentację planistyczną stwierdził, że zaskarżona uchwała nie jest dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Brak jest - w przekonaniu Sądu - podstaw by twierdzić, że sporna uchwała została sporządzona z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu czy też z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania w granicach interesu prawnego strony skarżącej.
Podstawową zasadą procedury planistycznej jest zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Reguła ta jako kluczowa dla treści planu została wyartykułowana przez ustawodawcę w przepisach: art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych; art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem wraz z uzasadnieniem oraz w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.
W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach normatywnych: "spójność", czy "niesprzeczność". Podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne. To gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 9 czerwca 2021 r., II OSK 3252/20; 24 listopada 2020 r., II OSK 1715/18; 5 lutego 2013 r., II OSK 2473/12; 10 kwietnia 2014 r., II OSK 2732/12; 12 czerwca 2014 r., II OSK 66/13; 1 lipca 2014 r., II OSK 85/14; 7 maja 2008 r., II OSK 114/08; 27 września 2007 r., II OSK 1028/07; 24 stycznia 2018 r., II OSK 1429/17; 5 stycznia 2019 r., II OSK 2545/17; 30 lipca 2019 r., II OSK 1794/18; 17 października 2019 r., II OSK 2525/18 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na przykład w sytuacji, gdy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren, na którym znajduje się nieruchomość, przeznacza pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz pod tereny rolnicze, to również uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia taki właśnie kierunek zagospodarowania danego terenu (vide: wyrok NSA z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1132/11 - Lex nr 1068958). Studium nie jest aktem prawa miejscowego. Jest to akt określający kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, których doprecyzowanie powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzi z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę.
Innymi słowy, aby zmienić przeznaczenie terenu, rada gminy musi w pierwszej kolejności zmienić studium wprowadzając stosowne zmiany w zakresie kierunków zagospodarowania danego gruntu, a dopiero później uwzględnić dopuszczoną zapisami studium modyfikację sposobu zagospodarowania terenu przy sporządzaniu planu. Odwrotna sytuacja polegająca na wprowadzeniu w treści planu regulacji sprzecznych z ze studium, a następnie dopasowywanie studium do uchwalonego planu jest niedopuszczalna.
W rozpatrywanej sprawie działki stanowiące własność skarżącej o nr ew. [...],[...], [...] i [...] położone są na obszarze objętym unormowaniami spornej uchwały. Zgodnie z planem miejscowym wspomniane działki w zdecydowanej większości zostały przeznaczone pod teren o symbolu 1ZN. Według § 24 ust. 2 m.p.z.p. dla terenów 1ZN w zakresie przeznaczenia podstawowego ustala się - teren zieleni naturalnej; przeznaczenie uzupełniające: teren wód powierzchniowych śródlądowych, teren zieleni urządzonej, teren lasu, teren komunikacji drogowej wewnętrznej, teren infrastruktury technicznej - z wykluczeniem terenów: magazynu gazu, obsługi produktów naftowych i gospodarowania odpadami. W § 24 ust. 3 m.p.z.p. dla terenu 1ZN ustanawia zakaz lokalizacji budynków. Południowe krańce działek skarżącej w planie miejscowym zostały przeznaczone pod teren o symbolu 1 KDG (zgodnie z § 26 ust. 2 pkt 1 lit. a m.p.z.p. o podstawowym przeznaczeniu - teren komunikacji drogowej publicznej - teren drogi głównej).
Według § 4 ust. 1 pkt 9 lit. a m.p.z.p. przez "przeznaczenie podstawowe" należy rozumieć przeznaczenie, które przeważa na danej działce, przy czym wymóg ten nie obowiązuje w przypadku realizacji dróg wewnętrznych, infrastruktury technicznej i wód powierzchniowych. Z kolei, pod pojęciem "przeznaczenia uzupełniającego" (§ 4 ust. 1 pkt 9 lit. b m.p.z.p.) uchwałodawca rozumie przeznaczenie, które uzupełnia przeznaczenie podstawowe na danej działce, a w przypadku dróg wewnętrznych, infrastruktury technicznej i wód powierzchniowych - przeznaczenie, które uzupełnia przeznaczenie podstawowe na danym terenie.
Jak wynika z załączonej do sprawy dokumentacji planistycznej oraz udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę, unormowania m.p.z.p. w zakresie przeznaczenia działek skarżącej pod tereny 1ZN i [...] determinowane są wprost zapisami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi" uchwalonego uchwałą nr LXIX/1753/18 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 marca 2018 r., zmienioną uchwałami Rady Miejskiej w Łodzi nr VI/215/19 z 6 marca 2019 r. i nr LII/1605/21 z 22 grudnia 2021 r. Obszary wyznaczone w planie jako tereny 1ZN, w studium zostały określone symbolem "O" - strefa tereny wyłączone spod zabudowy, natomiast tereny oznaczone w planie symbolem 1 KDG - korytarz projektowanej ulicy [...], w studium przewidziane zostały pod tereny dróg publicznych. Zgodnie z wypisem i wyrysem ze Studium tereny oznaczone symbolem "O" to tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo. W ramach głównych celów polityki przestrzennej Studium przewiduje zachowanie istniejących elementów systemu przyrodniczego, zachowanie otwartego krajobrazu miasta i jego ochronę, ochronę poszczególnych elementów systemu przyrodniczego, przywrócenie walorów przyrodniczych obszarom zdegradowanym. W ramach charakterystyki jednostki Studium określa: "Obszary kluczowe dla systemu przyrodniczego, pełniące funkcje klimatyczne, biologiczne i krajobrazowe, położone na obrzeżach miasta, w tym doliny rzeczne oraz korytarze napowietrzające. Studium określa: jako przeznaczenie terenów dopuszczalne: tereny rolne, rekreacyjno-wypoczynkowe, ogródków działkowych, eksploatacji powierzchniowej kopali; jako przeznaczenie dopuszczalne z ograniczeniami: tereny zabudowy związanej w produkcją rolną - wyłącznie w zakresie obiektów istniejących z możliwością rozbudowy istniejących siedlisk; tereny zabudowy mieszkaniowej wyłącznie w granicach istniejącego zainwestowania; dopuszcza się możliwość realizacji inwestycji związanych z "Portem Lotniczym w granicach obszaru oznaczonego symbolem O* obejmującego potencjalne inwestycje związane z Planem Generalnym Portu Lotniczego [...] im. [...]. W ramach struktury przestrzennej i krajobrazu Studium ustanawia: zakaz wprowadzania funkcji i sposobów zagospodarowania mogących wpłynąć na pogorszenie walorów przyrodniczo-krajobrazowych, z uwzględnieniem zakazów określonych w obowiązujących przepisach dla obszarów objętych ochroną prawną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; kontynuacja rolniczego sposobu użytkowania terenów przede wszystkim: w granicach Parku [...] i w jego otulinie, w obrębie zwartych kompleksów gleb o wysokiej przydatności rolniczej (gleby klas bonitacyjnych II-IV), na obszarach zachowanych cennych wiejskich układów osadniczych); dopuszczenie przekształcenia gruntów rolnych w tereny o innym użytkowaniu takie jak: lasy, agroturystyka, turystyka, rekreacja, produkcja energii ze źródeł odnawialnych (...), ogrody działkowe, parki i inne tereny zieleni urządzonej; podporządkowanie funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych walorom przyrodniczym; zatrzymanie rozpoczętych procesów urbanizacji poprzez zakaz wyznaczania nowych terenów zabudowy poza terenami istniejącego zainwestowania (dopuszcza się możliwość włączenia w granice tych terenów, nieruchomości lub ich części położonych pomiędzy zainwestowanymi nieruchomościami, stanowiącymi dopełnienie istniejących struktur zabudowy) (...).
Uregulowania przyjęte w treści spornej uchwały w zakresie przeznaczenia działek strony skarżącej pod tereny 1ZN i [...] są więc prostą konsekwencją unormowań Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi. Zatem tak długo jak Studium przewiduje określony kierunek zagospodarowania tych terenów, tak długo organ planistyczny jest związany tymi zapisami. Innymi słowy, dopóki nie nastąpi zmiana Studium w przewidzianym prawem trybie, poprzez dopuszczenie na działkach skarżącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, tak długo zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą dopuszczać zabudowy działek skarżącej. Błędne jest przy tym przekonanie strony skarżącej, że organ uchwałodawczy na etapie prac planistycznych przy ustalaniu przeznaczenia terenu zobligowany był uwzględnić wydane decyzje o warunkach zabudowy, którymi legitymuje się Spółka. Takiego obowiązku nie przewiduje żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi uprawnienia do realizacji inwestycji. Decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest decyzją szczególnego rodzaju, która ma charakter promesy, uprawniającej do uzyskania przez inwestora pozwolenia budowlanego na określonych w niej warunkach. Tylko bowiem decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę przyznaje jej adresatom określone uprawnienia i podlega wykonaniu na podstawie zasady ochrony praw nabytych niezależnie od ustaleń nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 u.p.z.p.). W rozpatrywanej sprawie, co jest kwestią niesporną pomiędzy stronami postępowania, Spółka w dacie podjęcia spornej uchwały nie legitymowała się decyzją o pozwoleniu na budowę dla inwestycji, która miałaby zostać zrealizowana na działkach stanowiących jej własność. Niezasadne jest wobec tego twierdzenie, iż nieruchomości skarżącej winny zostać przeznaczone w planie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną a asumpt do takiego rozwiązania winny stanowić wydane dotychczas przez organ decyzje o warunkach zabudowy. Przyjęcie takiego rozwiązania w m.p.z.p. choć byłoby niewątpliwie zgodne z oczekiwaniami i interesem Spółki, to jednak pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z regulacjami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi i świadczyłoby o rażącym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W realiach rozpatrywanej sprawy nie doszło więc do przekroczenia władztwa planistycznego gminy w rozumieniu art. 1 ust. 3 u.p.z.p., a tym samym do naruszenia zasady proporcjonalności.
Mając na uwadze zarzuty skargi wskazać dodatkowo należy, że ustawodawca przewidział prawną możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego także ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.
Nietrafny - w ocenie Sądu - jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 3 ustawy o lasach, którego głównym założeniem jest zakwestionowanie przez skarżącą Spółkę faktu, że działka nr [...] nie stanowi terenu lasu o symbolu L, jak uczyniono to na działce nr [...].
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Stosownie zaś do § 9 ust. 1 rozporządzenia symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego oraz standardy ich stosowania określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Z kolei, po myśli art. 3 ustawy o lasach, lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: pkt 1 - o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków; pkt 2 - związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.
Zestawienie części testowej i graficznej m.p.z.p. w części dotyczącej działek skarżącej Spółki dowodzi, że zaskarżona uchwała nie została sporządzona z naruszeniem cytowanych wyżej przepisów. Jak wynika z treści odpowiedzi na skargę w związku ze sporządzeniem planu, którego celem nadrzędnym było zabezpieczenie korytarza komunikacyjnego dla realizacji projektowanego południowego fragmentu wewnątrzmiejskiej obwodnicy - ulicy [...] i drogi zbiorczej stanowiącej dojazd do wspomnianej trasy (drogi [...] i [...] - wskazane w Studium), zaistniała potrzeba wystąpienia w dniu 9 sierpnia 2023 r. do Marszałka Województwa Łódzkiego z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o łącznej powierzchni 0,6572 ha na cele nieleśne, dla działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...],[...] i [...] w obrębie [...]. Tereny objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie należały do obszarów specjalnej ochrony Natura 2000, ani nie były objęte żadną inną formą ochrony przyrody. Grunty leśne objęte wnioskiem, przewidziane do zmiany przeznaczenia, nie posiadały także statusu lasów ochronnych. Lasy przewidziane do zmiany przeznaczenia stanowiły własność prywatną, o łącznej powierzchni 0,6572 ha. Sporządzenie wniosku zostało poprzedzone wystąpieniem Miejskiej Pracowni Urbanistycznej do Leśnictwa Miejskiego (pismo z 30 maja 2023 r.) z prośbą o udostępnienie inwentaryzacji stanu lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu wraz z mapą gospodarczą dla użytków leśnych położonych w granicach przystąpienia do sporządzenia planu, dla działek leżących w kolizji z projektowanym korytarzem drogowym, wskazanym w Studium. Jednocześnie poproszono o udostępnienie uproszczonego planu urządzenia lasu wraz z mapą gospodarczą dla lasów znajdujących się w granicach opracowania planu, a nie wykazanych w ewidencji gruntów. Ponadto zwrócono się z prośbą o wskazanie czy lasy położone w granicach opracowania planu, posiadają status lasów ochronnych, w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Materiały będące w posiadaniu Leśnictwa Miejskiego przekazano pismem z 15 czerwca 2023 r. Wniosek o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne został zatem sporządzony w oparciu o aktualne materiały przekazane przez Leśnictwo Miejskie - wypis i wyrys z "Inwentaryzacji stanu lasu'’. Dodatkowo Leśnictwo Miejskie poinformowało, że dla działki nr [...] w obrębie [...], na wniosek W.Ś., działającego w imieniu i na rzecz spółki Przedsiębiorstwo Inwestycyjno-Budowlane S. Sp. z o.o., Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi wydał zgodę na trwałe wyłączenie fragmentu gruntu leśnego z produkcji leśnej z przeznaczeniem pod budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (decyzja nr ZS.224.2.3 74.2021 z 17 marca 2022 r.). W "Inwentaryzacji stanu lasu" ww. fragment gruntu leśnego został przeznaczony do klasyfikacji. Pozostała część gruntu leśnego, która nie była objęta decyzją Dyrekcji Lasów Państwowych, została wskazana we wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych w projekcie planu miejscowego na cele nieleśne. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Marszałek Województwa Łódzkiego decyzją z 13 października 2023 r. znak: RRI.7151.10.28.2023 wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia ww. gruntów leśnych na cele nieleśne w planie. Zgodnie z tą decyzją część działki nr [...] o pow. 0,4437 została przewidziana pod tereny ZN - tereny zieleni naturalnej, a część o powierzchni 0,0011ha pod drogę główną - tereny komunikacji drogowej publicznej [...]. W tych okolicznościach zarzut skarżącej dotyczący nie wyznaczenia na działce nr ew. [...] terenu lasu "L" nie zasługuje na uwzględnienie, skoro grunty leśne zlokalizowane na działce [...] w całości zostały objęte zgodami: najpierw Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi na trwałe wyłączenie fragmentu gruntu leśnego z produkcji leśnej - o co wnioskowała skarżąca Spółka, a później Marszałka Województwa Łódzkiego na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych w ramach sporządzania planu, na cele nieleśne. Ponadto, nie stanowi naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia wprowadzenie na terenach o podstawowym przeznaczeniu 1 ZN - terenach zieleni naturalnej, przeznaczenia uzupełniającego w § 24 ust. 2 m.p.z.p. - teren wód powierzchniowych śródlądowych, teren zieleni urządzonej, teren lasu, teren komunikacji drogowej wewnętrznej, teren infrastruktury technicznej. Uregulowania m.z.p.z.p. w tym zakresie, o czym była już wyżej mowa, nie naruszają ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi. Na marginesie dodać trzeba, że to czy działka nr [...] stanowi las bądź też z jakiego powodu nie jest lasem pozostaje poza zakresem rozważań tutejszego Sądu. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] nie stanowi własności strony skarżącej.
W przekonaniu Sądu pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 9 ust. 1 rozporządzenia, poprzez nie wyznaczenie na rysunku planu terenów komunikacji drogowej wewnętrznej o symbolu KR a dopuszczenie wyznaczania dróg wewnętrznych na terenie m.p.z.p. w § 12 pkt 3 m.p.z.p., który stanowi, że ustala się następujące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji: drogi wewnętrzne niewyznaczone na rysunku planu.
W świetle powyższego zarzutu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Dopełnieniem przytoczonej wyżej regulacji jest § 4 pkt 11 rozporządzenia, który stanowi, że ustalenia części tekstowej projektu planu miejscowego formułuje się zgodnie z następującymi wymogami: ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zawierają:
a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją dróg i innych szlaków komunikacyjnych,
b) określenie powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego.
Po myśli art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 645 - dalej w skrócie "u.p.d.") drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie - drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe; drogi gminne. Drogi krajowe w rozumieniu art. 2a ust. 1 i 2 u.d.p. stanowią własność Skarbu Państwa. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.
Drogi wewnętrzne są odrębną od drób publicznych kategorią dróg. Stosownie do art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. Podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 1a i ust. 2 u.d.p.).
Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji stanowiące w świetle art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. obligatoryjny element planu miejscowego zostały unormowane w postanowieniach § 12 oraz § 26 spornej uchwały. Przyjęte w tym zakresie rozwiązania opierają się na drogach publicznych wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości, ponieważ w tym zakresie gmina posiada kompetencje do kształtowania układu komunikacyjnego dróg. Uchwałodawca w tekście planu w § 12 pkt 3 m.p.z.p. dopuścił drogi wewnętrzne niewyznaczone na rysunku planu. Jest to zabieg celowy, ponieważ gmina nie może ingerować w grunty prywatne, jako że nie posiada ona kompetencji do wyznaczenia dróg wewnętrznych na terenach prywatnych. Takie działanie stanowiłoby istotne naruszenie zasad sporządzenia planu, w tym naruszenie władztwa planistycznego i zasady proporcjonalności. Uchwałodawca pozostawił w tym zakresie swobodę właścicielom nieruchomości prywatnych do kształtowania układu dróg wewnętrznych. Nadto, jak wynika z treści odpowiedzi na skargę w projektowaniu układu drogowego w projekcie planu miejscowego uwzględniono walory ekonomiczne przestrzeni poprzez racjonalne wykorzystanie istniejących elementów zagospodarowania terenu. Brano pod uwagę m. in. przebieg działek ewidencyjnych, a także strukturę własności gruntów oraz użytków gruntowych. Starano się minimalizować wydatki na realizację zadań publicznych, do których zaliczono tereny komunikacji drogowej publicznej. W tym celu układ drogowy, tam gdzie było to możliwe, został wyznaczony w granicach nieruchomości stanowiących zasób publiczny, na działkach gminnych. Plan miejscowy obejmuje swym zasięgiem głównie tereny niezabudowane zlokalizowane wzdłuż rzeki [...], w skład których wchodzą: w większości nie użytkowane grunty rolne, zieleń naturalna, lasy i zadrzewienia oraz park gminny. Tereny zabudowy zostały wyznaczone jedynie w oparciu o istniejące zagospodarowanie, tj. obszary zurbanizowane zlokalizowane wzdłuż istniejących dróg publicznych. Wobec powyższego układ drogowy zaprojektowano w planie w taki sposób, aby zapewnić działkom budowlanym dostęp do dróg publicznych. Właściciele działek budowlanych lub niezabudowanych mogą na swoich prywatnych nieruchomościach dowolnie organizować ruch wewnętrzny lokalny, co umożliwiają zapisy planu miejscowego zezwalające na lokalizację dróg wewnętrznych w ramach większości terenów. Nie było zasadne zaprojektowanie nowych terenów komunikacji drogowej wewnętrznej w planie, na działkach prywatnych, gdzie nie ma użytków drogowych, jako układ służący obsłudze terenom niezabudowanym, bądź terenom budowlanym, które i tak mają zapewniony dostęp do dróg poprzez wyznaczone w planie tereny dróg publicznych.
W ocenie Sądu chybiony jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 2, 3, 6 w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia, poprzez niejednoznaczne określenie linii zabudowy nieprzekraczalnych.
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 2, 3 i 6 m.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo: zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu; (...) linie zabudowy.
Cześć graficzną planu miejscowego, zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia, sporządza się w sposób umożliwiający jednoznaczne jej powiązanie z częścią tekstową planu miejscowego.
Uwzględniając powyższe unormowania stwierdzić trzeba, że pojęcie linii zabudowy nieprzekraczalnej zostało zdefiniowane w § 4 ust. 1 pkt 5 kontrolowanej uchwały w Rozdziale I zatytułowanym "Przepisy ogólne" jako wyznaczona na rysunku planu linia określająca część działki budowlanej, na której możliwie jest lokalizowanie budynków z zakazem jej przekraczania, który to zakaz nie dotyczy (...). Oznacza to, że unormowania w tym zakresie mają zastosowanie wobec całego planu, a tym samym nie ma potrzeby ich powtarzania w dalszych regulacjach m.p.z.p. w tym w ustaleniach szczegółowych planu. Plan w części tekstowej zawiera jednoznaczne regulacje w tym zakresie, które można bez problemu powiązać z jego częścią graficzną. Brak ustaleń szczegółowych w zakresie linii zabudowy nieprzekraczalnej dla terenów 1MNW, 2MNW, 1U nie stanowi wobec rażącego naruszenia prawa, ponieważ w tym zakresie obowiązują ustalenia ogólne przewidziane w § 4 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Mając na uwadze treść zarzutu podniesionego w skardze wyjaśnić trzeba, że żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym planistycznej nie nakazuje sprecyzowania w m.p.z.p., czy jest to odległość od linii rozgraniczającej tereny czy od krawędzi jezdni drogi. W tej sprawie nieprzekraczalne linie zabudowy zostały wyznaczone na rysunku planu miejscowego na terenach przeznaczonych pod zabudowę, wyznaczonych liniami rozgraniczającymi. Położenie linii rozgraniczających i linii zabudowy należy ustalać poprzez odczyt rysunku planu w oparciu o jego skalę. Wyznaczone na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy w terenach 1 MNW, 2 MNW, 1U, 1 MNW-U są precyzyjne, gdyż domykają (obwodzą obszary) dopuszczonej zabudowy, tym samym przesądzają, na której części terenów przeznaczonych pod zabudowę, wyznaczonych liniami rozgraniczającymi, może być realizowana zabudowa. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że zasady sytuowania obiektów budowlanych przy drogach zostały uregulowane w art. 43 ust. 1 u.d.p. Ubocznie zwrócić należy uwagę, że żadna z działek skarżącej Spółki nie została przeznaczona pod zabudowę na terenach o symbolu 1MNW, 2MNW, 1U.
Odnosząc się następnie do zarzutu dotyczącego "Prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" stwierdzić trzeba, że brak informacji finansowych o odszkodowaniach związanych ze zmianą możliwości zagospodarowania nieruchomości objętych planem - wbrew odmiennemu stanowisku strony skarżącej - nie stanowi istotnego naruszenia art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 10 rozporządzenia.
Z załączonej do sprawy dokumentacji planistycznej wynika, że w toku procedury planistycznej, zgodnie z wymogami art. 17 pkt 5 u.p.z.p., została sporządzona Prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36. Rozważany dokument zawiera elementy określone w § 10 rozporządzenia, a mianowicie prognozę wpływu ustaleń planu miejscowego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 ustawy; prognozę wpływu ustaleń planu miejscowego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy; wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych. Prognoza finansowa, jak sama nazwa wskazuje, jest pewnym przewidywaniem, a nie wiążącym, dokładnym wyliczeniem opartym na szacunku nieruchomości. Fakt ewentualnego nieuwzględnienia odszkodowania za nieruchomości skarżącej Spółki, do którego wypłacenia byłaby zobowiązana gmina w żaden sposób nie wpływa na rzetelność tej oceny. Nie ma obowiązku, aby w prognozie skutków finansowych wskazywać konkretnie, jakie koszty będzie musiała ponosić gmina w związku z określonym przeznaczeniem nieruchomości objętych miejscowym planem. Żaden przepis obowiązującego prawa, jak trafnie argumentował organ w odpowiedzi na skargę, nie wprowadza obowiązku ścisłego określenia kwot przewidzianych na odszkodowania. Sporna Prognoza jest opracowaniem zawierającym pewne ewentualne skutki finansowe uchwalenia m.p.z.p. oraz późniejszej realizacji tych ustaleń na budżet gminy i, jak sama nazwa wskazuje, jest swego rodzaju przewidywaniem, a nie wiążącym dokładnym wyliczeniem opartym na szacunku nieruchomości z uwagi na to, że nie jest ona kosztorysem inwestorskim ani operatem szacunkowym. Opracowanie to ma dla gminy wyłącznie charakter informacyjny. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 maja 2017 r., II OSK 2369/15 brak wypowiedzi w prognozie w przedmiocie wydatków gminy na odszkodowania, nie stanowi naruszenia zasady materialnej sporządzania planu, w sytuacji gdy sama prognoza została sporządzona. Miasto nie ma obowiązku, by w prognozie skutków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykazywać konkretnie, jakie koszty będzie musiało ponieść w związku z określonym przeznaczeniem nieruchomości objętych miejscowym planem. Rada Miasta nie ma obowiązku wykazywania konkretnych kosztów niezbędnych do wykupu nieruchomości, czy też wypłaty odszkodowania, zwłaszcza że wysokość tych kosztów może zmieniać się w czasie. Stąd też opracowywana jest tylko prognoza wydatków, nie zaś szczegółowy plan wydatków, które miasto będzie musiało ponieść w związku z wejściem w życie miejscowego planu (vide: wyrok NSA z 29 października 2020 r., II OSK 1593/18). Nie ulega przy tym wątpliwości, że prognoza skutków finansowych pełni funkcję informacyjną i nie przesądza o ograniczeniu wysokości odszkodowania w przyszłości, o które wnioskowałby uprawniony podmiot w trybie art. 36 u.p.z.p. Nawet błędne wyliczenie w prognozie skutków finansowych, dotyczące odszkodowań, nie stanowi okoliczności dyskwalifikującej uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyliczenia hipotetyczne, wartości przedstawione w prognozie nie stanowią elementu objętego zasadą procedury planistycznej (vide: wyrok WSA w Opolu z 14 czerwca 2012 r., II SA/Op114/12).
Ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego sporządzonej w trakcie procedury planistycznej "Prognozy oddziaływania na środowisko ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094), prognoza oddziaływania na środowisko: pkt 1 - zawiera: informacje o zawartości, głównych celach projektowanego dokumentu oraz jego powiązaniach z innymi dokumentami, informacje o metodach zastosowanych przy sporządzaniu prognozy, propozycje dotyczące przewidywanych metod analizy skutków realizacji postanowień projektowanego dokumentu oraz częstotliwości jej przeprowadzania, informacje o możliwym transgranicznym oddziaływaniu na środowisko, streszczenie sporządzone w języku niespecjalistycznym, oświadczenie autora, a w przypadku gdy wykonawcą prognozy jest zespół autorów - kierującego tym zespołem, o spełnieniu wymagań, o których mowa w art. 74a ust. 2, stanowiące załącznik do prognozy, datę sporządzenia prognozy, imię, nazwisko i podpis autora, a w przypadku gdy wykonawcą prognozy jest zespół autorów - imię, nazwisko i podpis kierującego tym zespołem oraz imiona, nazwiska i podpisy członków zespołu autorów; pkt 2 - określa, analizuje i ocenia: istniejący stan środowiska oraz potencjalne zmiany tego stanu w przypadku braku realizacji projektowanego dokumentu, stan środowiska na obszarach objętych przewidywanym znaczącym oddziaływaniem, istniejące problemy ochrony środowiska istotne z punktu widzenia realizacji projektowanego dokumentu, w szczególności dotyczące obszarów podlegających ochronie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, cele ochrony środowiska ustanowione na szczeblu międzynarodowym, wspólnotowym i krajowym, istotne z punktu widzenia projektowanego dokumentu, oraz sposoby, w jakich te cele i inne problemy środowiska zostały uwzględnione podczas opracowywania dokumentu, przewidywane znaczące oddziaływania, w tym oddziaływania bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótkoterminowe, średnioterminowe i długoterminowe, stałe i chwilowe oraz pozytywne i negatywne, na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru, a także na środowisko, a w szczególności na: różnorodność biologiczną, ludzi, zwierzęta, rośliny, wodę, powietrze, powierzchnię ziemi, krajobraz, klimat, zasoby naturalne, zabytki, dobra materialne - z uwzględnieniem zależności między tymi elementami środowiska i między oddziaływaniami na te elementy; pkt 3 - przedstawia: rozwiązania mające na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko, mogących być rezultatem realizacji projektowanego dokumentu, w szczególności na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru, biorąc pod uwagę cele i geograficzny zasięg dokumentu oraz cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru - rozwiązania alternatywne do rozwiązań zawartych w projektowanym dokumencie wraz z uzasadnieniem ich wyboru oraz opis metod dokonania oceny prowadzącej do tego wyboru albo wyjaśnienie braku rozwiązań alternatywnych, w tym wskazania napotkanych trudności wynikających z niedostatków techniki lub luk we współczesnej wiedzy. Sporządzona na gruncie rozpatrywanej sprawy Prognoza oddziaływania na środowisko posiada wymagane prawem elementy. Jednocześnie stwierdzić należy, że w żadnym z przywołanych przepisów ustawodawca nie wprowadził obowiązku zamieszczenia w prognozie merytorycznego i prawnego uzasadnienia dla przeznaczenia terenu, w którym położone są działki skarżącej pod zieleń naturalną. Chybiony jest wobec tego zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu - art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z § 11 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 51 i art. 52 w/w ustawy.
Odnosząc się na zakończenie rozważań do wniosków dowodowych zawartych w skardze wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wobec powyższego Sąd dopuścił wnioski dowodowe wskazane w punkcie II skargi, obejmujące wydruki z ksiąg wieczystych na okoliczność przysługującego Spółce prawa własności do działek nr [...], [...], [...], [...] oraz decyzje o warunkach zabudowy wraz z projektem decyzji o warunkach zabudowy na okoliczność legitymowania się przez stronę skarżącą w/w decyzjami dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Jednocześnie Sąd oddalił wnioski dowodowe wskazane w punkcie III skargi, ponieważ Rada Miejska w Łodzi przedłożyła do akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę kompletną dokumentację planistyczną, umożliwiającą przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej uchwały w granicach przysługującego stronie skarżącej interesu prawnego.
Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.
dc