II SA/Łd 635/25

II SA/Łd 635/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-12-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska /sprawozdawca/
Jarosław Czerw /przewodniczący/
Robert Adamczewski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 119 pkt 2, art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1935
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 4 ust, 1 i 2, art,. 6 ust. 1 i 2, art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 art. 61 ust. 1 i ust. 5a, art. 53 ust. 4 i 5 w zw. z art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 59 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 4, par. 5, par. 6, par. 7, par. 8
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 757
art. 5 ust. 1
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 40 ust. 1-3, art. 41 ust. 1, art. 42
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1087
art. 121 ust. 1-3, art. 122, art. 127, art. 128, art. 130 ust. 1 pkt 16, art. 132, art. 133 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 1, ust. 4 i ust. 5, art. 139, art. 141 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)
Sentencja
Dnia 16 grudnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędziowie: Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2025 roku sprawy ze skargi M.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 czerwca 2025 r. znak: SKO.4150.324.2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Koluszek z 2 maja 2025 r. nr 66/2024, znak: GP. 6730. 66. 2024. 2025; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej M.Ł. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 17 czerwca 2025 r. znak: SKO.4150.324.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania M. Ł., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Koluszek z 2 maja 2025 r. nr 66/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.
Jak wynika z akt sprawy M. Ł. wnioskiem z 19 czerwca 2024 r., uzupełnionym 31 lipca 2024 r. zwróciła się do organu pierwszej instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 5 wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...].
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Burmistrz Koluszek decyzją z 5 listopada 2024 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
W odwołaniu od decyzji M. Ł. wniosła o jej uchylenie. Wskazała, że ustalenie linii zabudowy w odległości 15 m od granicy z działką nr [...] pozbawione jest podstawy prawnej i uniemożliwia jej realizację inwestycji.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 27 stycznia 2025 r. uchyliło wspomnianą wyżej decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Według organu odwoławczego wyjaśnienia wymaga co w rzeczywistości znajduje się na działce nr [...] (czy, jak wynika z pisma z 18 października 2024 r. kanał odpływowy wód opadowych oraz ścieków oczyszczonych z oczyszczalni ścieków, czy też jak wynika z pisma z 9 stycznia 2025 r. kanał odprowadzający ścieki do oczyszczalni oraz wody opadowe). Według Kolegium, zrozumiałym jest stanowisko wyrażone przez organ w kwestii potencjalnych konfliktów sąsiedzkich czy uciążliwości odorowych niemniej jednak na etapie decyzji o warunkach zabudowy nie ma procedur, które umożliwiałyby zawarcie podobnych warunków w decyzji bez powołania podstawy prawnej. Muszą być one poparte przepisami prawa. W tej sytuacji konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wnikliwej analizy, zdaniem organu odwoławczego, wymaga zatem cała sprawa, ponieważ mając na uwadze linie zabudowy ustalone przez organ od strony działki nr [...] i od strony działki nr [...] oraz fakt, że szerokość działki inwestora ma około 28 m, ocenić należy w ogóle możliwość wskazanego przez wnioskodawcę sposobu zainwestowania na tym terenie.
Kontynuując postępowanie Burmistrz Koluszek decyzją z 2 maja 2025 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 - dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.p.z.p.") w związku z art. 59 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 5 wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...]. Organ stwierdził, że zgodnie z uchwałą nr 234/09/25 Z. z dnia 23 kwietnia 2025 r. w sprawie oznaczenia stref ochronnych dla urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych - w odniesieniu do rowów lub kanałów otwartych odprowadzających ścieki oczyszczone i wody opadowe lub roztopowe, szerokości pasów ochronnych wynoszą odpowiednio od górnej krawędzi rowu lub kanału - po 15m po obu stronach.
W odwołaniu od powyższej decyzji M. Ł. zakwestionowała ustalenie linii zabudowy w odległości 15 m od granicy z działką nr [...], co - jej zdaniem - w rzeczywistości uniemożliwia realizację inwestycji. Decyzja organu pierwszej instancji opiera się na uchwale Z. z 23 kwietnia 2025 r., która nie ma mocy powszechnie obowiązującej, nie jest aktem prawa miejscowego, nie wynika również z art. 5 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Decyzja narusza więc art. 5 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz art. 7 Konstytucji RP. Dodatkowo odwołująca podniosła, że posiada prawomocne pozwolenie na budowę z 7 marca 2025 r., wydane na podstawie decyzji z 27 marca 2023 r. nr 106/2023, co dowodzi, że istnieje możliwość zabudowy bez buforu. Podsumowując, odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ustalenie warunków zabudowy bez 15-metrowej nieprzekraczalnej linii zabudowy od granicy działki nr [...] z uwagi na brak podstawy prawnej dla takiego ograniczenia.
Powołaną na wstępie decyzją z 17 czerwca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Motywując rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że zbadania i rozstrzygnięcia wymaga czy organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę ponownie, wypełnił zalecenia wynikające z decyzji Kolegium z 27 stycznia 2025 r.
Analizując zebrany materiał dowodowy Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji pismem z 18 marca 2025 r. wystąpił do jednostki specjalistycznej, jakim jest w tym zakresie K. z wnioskiem o zajęcie stanowiska w zakresie informacji na temat funkcji jaką pełni kanał zlokalizowany na działce nr [...] oraz wskazanie podstawy prawnej dla strefy ochronnej od w/w kanału wskazanej w piśmie z 18 października 2024 r. lub innej strefy ochronnej popartej przepisami prawa.
W odpowiedzi z 28 kwietnia 2025 r. K. poinformowało, że na działce nr [...], znajduje się kanał odpływowy odprowadzający ścieki oczyszczone z M. oraz wody opadowe lub roztopowe z podczyszczalni wód zlokalizowanej na terenie M. . Zgodnie z uchwałą nr 234/09/25 Z. z dnia 23 kwietnia 2025 r. w sprawie oznaczenia stref ochronnych dla urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych - w odniesieniu do rowów lub kanałów otwartych odprowadzających ścieki oczyszczone i wody opadowe lub roztopowe, szerokości pasów ochronnych wynoszą odpowiednio od górnej krawędzi rowu lub kanału - po 15m po obu stronach. Organ pierwszej instancji opierając się na powyższym piśmie ustalił w decyzji pasy ochronne wynikające z powołanej uchwały.
Zdaniem Kolegium, stanowisko organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Organ odwoławczy podkreślił, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Wynika to wyraźnie zarówno z art. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jak również z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który wśród zadań własnych gminy wymienia sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych. Bezsprzecznie zatem każda gmina, która realizuje zadania w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków, musi zadbać o to, aby odprowadzanie ścieków odbywało się zgodnie z przepisami i nie powodowało szkód dla środowiska. Gmina, jako organ założycielski, podejmuje uchwałę o utworzeniu przedsiębiorstwa gospodarki komunalnej. Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.
Norma prawna zawarta w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, iż obowiązek zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz należytej jakości wody należy do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Podstawowym obowiązkiem przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych jest realizowanie dostaw wody i odprowadzanie ścieków w sposób zorganizowany i ciągły. Przedsiębiorstwo zapewnia dostarczanie wody w odpowiedniej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem. Obowiązkiem przedsiębiorstwa jest także zapewnienie, aby jakość wody i ścieków była odpowiednia. Do realizacji tych zadań niezbędne jest zagwarantowanie sprawności posiadanych urządzeń. Niewywiązanie się z zobowiązań objęte jest reżimem odpowiedzialności kontraktowej na gruncie art. 471 k.c., zgodnie z którym dostawca usług wodociągowo-kanalizacyjnych obowiązany jest do naprawienia szkody wynikłej z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązań, chyba że ich niewykonanie lub nienależyte wykonanie jest następstwem okoliczności, za które dostawca nie ponosi odpowiedzialności. Zatem okoliczności zawinione przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, wynikające przykładowo z zaniedbania obowiązku utrzymywania urządzeń w odpowiednim stanie technicznym, ich konserwacji czy napraw, mogą być podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne pełni przede wszystkim funkcję operacyjną, organizując od strony technicznej doprowadzanie wody i odprowadzanie ścieków. Do podstawowych obowiązków techniczno-organizacyjnych przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego należy:
a) zapewnienie zdolności posiadanych urządzeń do świadczenia usług w sposób ciągły i niezawodny, a w przypadku dostawy wody dodatkowo - realizacji dostaw wody należytej jakości, w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem,
b) należyte oczyszczenie ścieków odprowadzanych do środowiska (bo tak należy rozumieć obowiązek "zapewnienia należytej jakości odprowadzanych ścieków").
Ustawa wiąże obowiązki z urządzeniami wodociągowymi i kanalizacyjnymi, które są w posiadaniu przedsiębiorstwa. Na posiadanie wskazuje też definicja sieci, zamieszczona w art. 2 pkt 7. Właśnie to pojęcie ma najszerszy zakres przedmiotowy i obejmuje ogół urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Przedmiotowe obowiązki przedsiębiorstwa związane są zatem z siecią, którą włada.
Zgodnie ze stanowiskiem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", którym posługuje się Prawo wodne należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej, jak i ogólnospławnej. Otwarte systemy kanalizacji deszczowej to urządzenia takie jak np. korytka odwadniające, rynsztoki, rynny, rowy, systemy odwodnień i profili dróg, chodników oraz innych powierzchni utwardzonych.
Jak wynika z akt sprawy teren inwestycji przylega bezpośrednio do granicy z działką nr [...], na której znajduje się kanał odpływowy odprowadzający ścieki oczyszczone z M. oraz wody opadowe lub roztopowe z podczyszczalni wód zlokalizowanej na terenie M. . Zatem bezsprzecznie mamy do czynienia z urządzeniem kanalizacji otwartej, wymagającym określonych czynności w celu zabezpieczenia jego funkcjonowania. Skoro więc jednostka specjalizacyjna posiadająca określony zakres odpowiedzialności, wiedzę i umiejętności w wybranej dziedzinie, działając w oparciu o ustawę z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków podjęła uchwałę nr 234/09/25 w sprawie oznaczenia stref ochronnych dla urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych - ustalając w odniesieniu do rowów lub kanałów otwartych odprowadzających ścieki oczyszczone i wody opadowe lub roztopowe, szerokości pasów ochronnych, to zdaniem organu, jest to bez wątpienia podstawa do wprowadzenia ograniczenia w zagospodarowaniu terenu inwestycyjnego. Strefa ochronna to obszar znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie, utworzony w celu ochrony ludzi i mienia przed niepożądanymi skutkami. Ustalenie tej strefy wiąże się z ograniczeniami w korzystaniu z danego terenu, w tym
także jego zabudowy. Jest to także teren konieczny dla prawidłowej obsługi urządzeń, zapewniający przedsiębiorstwu możliwość dokonywania w szczególności konserwacji, badań i napraw w przypadku awarii, mający na celu ochronę infrastruktury kanalizacyjnej oraz zapewnienie jej prawidłowego funkcjonowania. Jego szerokość jest uzależniona od sytuacji faktycznej na danym obszarze, jest to uzasadnione lokalnymi warunkami hydrogeologicznymi, hydrologicznymi i geomorfologicznymi. Podsumowując, Kolegium podkreśliło, że obowiązki przedsiębiorstwa związane z siecią, którą włada, wymagają wprowadzenia pewnych ograniczeń w gospodarowaniu nieruchomościami, na których znajdują się urządzenia kanalizacyjne. Organ drugiej instancji nadmienił także, że zaburzenie pracy rowu odpływowego, szczególnie w miejscach gdzie jest potrzebny do odprowadzania nadmiaru wody, może prowadzić do wielu problemów. Przede wszystkim, może wystąpić podtopienie terenu, co skutkuje zamakaniem gruntu, zalewaniem piwnic, a nawet uszkodzeniem fundamentów budynków. Nadmiar wilgoci może sprzyjać rozwojowi pleśni i grzybów, co negatywnie wpływa na stan budynków i może być szkodliwe dla zdrowia. Ponadto, brak rowu odpływowego może prowadzić do erozji gleby, szczególnie na terenach pochyłych, gdzie woda spływająca bez kontroli niszczy strukturę gruntu. W przypadku terenów rolniczych, może spowodować straty w plonach z powodu nadmiernego nawodnienia lub braku możliwości odprowadzenia nadmiaru wody po intensywnych opadach deszczu. Dodatkowo, może prowadzić do problemów z odprowadzaniem wód opadowych z sąsiednich działek, co może skutkować konfliktami sąsiedzkimi.
Z uwagi na powyższe Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. Ł. reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc zarzuty naruszenia:
1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 54 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 757) w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn.zm., dalej w skrócie "Konstytucja RP") poprzez wprowadzenie ustaleń w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy - 15,0 m od górnej krawędzi kanału zlokalizowanego na działce nr [...] w oparciu o uchwałę Z. w sprawie oznaczenia stref ochronnych dla urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, która nie stanowi źródła prawa;
2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie rozstrzygnięcia, ograniczoną i niewyczerpującą ocenę materiału dowodowego, pominięcie analizy charakteru prawnego uchwały KPGK, niedokonanie należytego wyważenia interesów stron postępowania, naruszenie zasady proporcjonalności.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
9 października 2025 r. do akt sprawy wpłynęło pismo K. z 1 października 2025 r., zatytułowane "Odpowiedź na skargę", w którym uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Uczestnik postępowania podkreślił, że oczekiwana odległość sytuowania obiektów budowalnych od krawędzi kanału odpływowego motywowana jest bezpieczeństwem zabudowań i ich mieszkańców, zabezpieczeniem samego kanału, a ponadto pozostaje zbieżna z aktualną linią zabudowy istniejących obiektów budowlanych, zachowującą tę dyskutowaną odległość 15 metrów od górnej krawędzi kanału. Skarżąca zamierza stworzyć miejsce do życia sytuowane bezpośrednio nad kanałem ściekowym, który pozostaje otwarty i z tej przyczyny stwarza różnorakie niebezpieczeństwa dla osób przebywających w jego sąsiedztwie. Takie bliskie sąsiedztwo tworzy poważne ryzyko kolizji między planowanymi i istniejącymi urządzeniami, nadto naraża osoby zamieszkujące na znaczące niedogodności wynikające z funkcjonowania kanału. Zdaniem uczestnika postępowania wydana decyzja uwzględnia interes uczestnika wyrażający się w potrzebie ochrony posiadanych urządzeń wodnych. Nadto wyznaczona odległość wpisuje się również w warunki ochrony zdrowia ludzi. Z przyczyn wyżej opisanych konieczne jest bowiem zapewnienie odległości siedliska ludzkiego od kanału z uwagi na możliwość jego przepełnienia oraz wytwarzanie nieprzyjemnych zapachów. Odnosząc się do charakteru prawnego uchwały, uczestnik postępowania stwierdził, że w tym wypadku decydujące znaczenie ma wiedza specjalna i zadania realizowane przez uczestnika. Kwestionowana uchwała ma charakter rozstrzygnięcia wewnętrznego, kreującego politykę Spółki w obszarze ochrony urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Wyraża wytyczne dla pracowników i organów Spółki co do sposobu kształtowania relacji z podmiotami zewnętrznymi w sferze funkcjonowania urządzeń znajdujących się w dyspozycji Spółki. W tym sensie, zdaniem uczestnika, chybiona jest teza o braku podstawy prawnej do jej podjęcia. To nie uchwała stała u podstaw wydania zaskarżonej decyzji a wyłącznie stanowisko uczestnika znajdujące oparcie w jego wewnętrznej uchwale wyrażającej politykę ochrony posiadanych urządzeń. W poszukiwaniu przepisów odrębnych kształtujących uprawnienie organów do oparcia rozstrzygnięcia na stanowisku uczestnika, należy zwrócić uwagę na regulację art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Stanowisko uczestnika postępowania, nie będące aktem prawa miejscowego, nie opiera się na niechęci uczestnika postępowania do nowych inwestycji bądź interesie ekonomicznym, ale szczegółowo wyartykułowanych potrzebach i obowiązkach Spółki. Zasadnicze znaczenie ma w tym wypadku potrzeba ochrony zdrowia i życia ludzi mieszkających w sąsiedztwie urządzenia, komfort ich przebywania w tym miejscu, a ponadto wynikająca z ustawy konieczność zagwarantowania przez uczestnika sprawnego działania kanału kanalizacyjnego. Zapadłe rozstrzygnięcie ważyło interes publiczny w zestawieniu z interesem prywatnym, brało pod uwagę potrzeby mieszkańców Gminy K., na których rzecz funkcjonuje dyskutowany kanał ściekowy z interesem skarżącej wyrażającym się wolą zabudowy działki sąsiadującej z tym kanałem domami mieszkalnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszym rzędzie godzi się wyjaśnić, że Sąd rozpoznał sprawę niniejszą w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w rozważanym trybie wystąpił organ administracji publicznej, a żadna z pozostałych stron postępowania w wymaganym terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 17 czerwca 2025 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Koluszek z 2 maja 2025 r. stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.
Zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie czy organ prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącą M. Ł. inwestycji polegającej na budowie 5 wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], w tym czy poprawnie wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 15,0 m od górnej krawędzi kanału zlokalizowanego na działce nr [...] zgodnie z ust. 4 pkt 8 decyzji, który stanowi, że teren inwestycji przylega bezpośrednio do granicy z działką nr [...], na której znajduje się kanał odpływowy odprowadzający ścieki oczyszczone z M. oraz wody opadowe lub roztopowe z podczyszczalni wód zlokalizowanej na terenie M. . Zgodnie z uchwałą nr 234/09/25 Z. z dnia 23 kwietnia 2025 r. w sprawie oznaczenia stref ochronnych dla urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych - w odniesieniu do rowów lub kanałów otwartych odprowadzających ścieki oczyszczone i wody opadowe lub roztopowe, szerokości pasów ochronnych wynoszą odpowiednio od górnej krawędzi rowu lub kanału - po 15m po obu stronach. Utrzymując w mocy decyzję Burmistrza Koluszek z 2 maja 2025 r. Kolegium w całości podzieliło zaprezentowane wyżej stanowisko organu pierwszej instancji i stwierdziło, że w sprawie bezsprzecznie mamy do czynienia z urządzeniem kanalizacji otwartej, wymagającym określonych czynności w celu zabezpieczenia jego funkcjonowania. Skoro więc jednostka specjalizacyjna posiadająca określony zakres odpowiedzialności, wiedzę i umiejętności w wybranej dziedzinie, działając w oparciu o ustawę z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków podjęła uchwałę nr 234/09/25 w sprawie oznaczenia stref ochronnych dla urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych - w odniesieniu do rowów lub kanałów otwartych odprowadzających ścieki oczyszczone i wody opadowe lub roztopowe, wyznaczając szerokości pasów ochronnych, to jest to bez wątpienia podstawa do wprowadzenia ograniczenia w zagospodarowaniu terenu inwestycyjnego. Według Kolegium, strefa ochronna to obszar znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie, utworzony w celu ochrony ludzi i mienia przed niepożądanymi skutkami. Ustalenie tej strefy wiąże się z ograniczeniami w korzystaniu z danego terenu, w tym także jego zabudowy. Jest to również teren konieczny dla prawidłowej obsługi urządzeń, zapewniający przedsiębiorstwu możliwość dokonywania w szczególności konserwacji, badań i napraw w przypadku awarii, mający na celu ochronę infrastruktury kanalizacyjnej oraz zapewnienie jej prawidłowego funkcjonowania. Jego szerokość jest uzależniona od sytuacji faktycznej na danym obszarze, jest to uzasadnione lokalnymi warunkami hydrogeologicznymi, hydrologicznymi i geomorfologicznymi. Obowiązki przedsiębiorstwa związane z siecią, którą włada, wymagają wprowadzenia pewnych ograniczeń w gospodarowaniu nieruchomościami, na których znajdują się urządzenia kanalizacyjne. Zaburzenie pracy rowu odpływowego, szczególnie w miejscach gdzie jest potrzebny do odprowadzania nadmiaru wody, może prowadzić do wielu problemów. Przede wszystkim, może wystąpić podtopienie terenu, co skutkuje zamakaniem gruntu, zalewaniem piwnic, a nawet uszkodzeniem fundamentów budynków. Nadmiar wilgoci może sprzyjać rozwojowi pleśni i grzybów, co negatywnie wpływa na stan budynków i może być szkodliwe dla zdrowia. Ponadto, brak rowu odpływowego może prowadzić do erozji gleby, szczególnie na terenach pochyłych, gdzie woda spływająca bez kontroli niszczy strukturę gruntu. W przypadku terenów rolniczych, może spowodować straty w plonach z powodu nadmiernego nawodnienia lub braku możliwości odprowadzenia nadmiaru wody po intensywnych opadach deszczu. Dodatkowo, może prowadzić do problemów z odprowadzaniem wód opadowych z sąsiednich działek, co może skutkować konfliktami sąsiedzkimi. Negując stanowisko organów obu instancji M. Ł. stwierdziła, że zaskarżoną decyzją ustalono warunki zabudowy dla wnioskowanej przezeń inwestycji, niemniej jednak w praktyce powyższa decyzja wywołuje skutek tożsamy z decyzją odmowną. Inwestycja polegająca na budowie 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych zgodnie z warunkami określonymi w decyzji Burmistrza Koluszek w rzeczywistości jest niemożliwa do zrealizowania. Działka skarżącej ma bowiem szerokość ok. 28 m, jednakże sposób w jaki zostały ustalone nieprzekraczalne linie zabudowy sprawia w praktyce, że działka skarżącej może być zabudowana na szerokości ok. 5m.
W tym sporze rację przyznać należy skarżącej.
Punkt wyjścia do rozpoczęcia rozważań w tym zakresie winny stanowić przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 - dalej w skrócie "u.p.z.p."). Godzi się w tym miejscu wyjaśnić, że z dniem 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688 - dalej w skrócie "ustawa nowelizująca"). Według art. 59 ust. 2 ustawy nowelizującej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: pkt 1 - stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; pkt 2 - nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.
Poddane sądowej kontroli postępowanie zostało wszczęte na wniosek M. Ł. z 19 czerwca 2024 r., uzupełniony 31 lipca 2024 r. Wobec tego, na gruncie rozpatrywanej sprawy, zastosowanie miały przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24 września 2023 r., natomiast przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a nie miały na gruncie rozpatrywanej sprawy zastosowania.
Z dniem 26 lipca 2024 r. weszło również w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 1116). Zgodnie z jego § 12 do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym w sprawie niniejszej zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.).
Jak stanowi art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:
1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;
2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
W rozpatrywanej sprawie terenem inwestycji jest działka nr ew. [...], dla której nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z tego też względu określenie możliwego sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu winno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Co za tym idzie, skoro dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania określający dopuszczalne jego przeznaczenie, postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy winno dać odpowiedź na pytanie, czy teren może zostać zagospodarowany w sposób i na warunkach określonych przez inwestorkę.
Trzeba mieć bowiem na względzie fakt, że zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wniosek inicjujący sporne postępowanie winien zawierać m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych oraz określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Jest to o tyle istotne, że treść wniosku i wynikający z niego zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA z 12 lipca 2016 r., II OSK 2735/14, dostępny jak wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, gdyż w decyzji nie mogą zostać ustalone warunki, które nie są zgodne z wnioskiem. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. To inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy określa przedmiot, charakter i zakres planowanej inwestycji i to on wyłącznie decyduje o tym zakresie, a organy administracji nie mają możliwości wyjścia poza ten wniosek.
Wskazać następnie trzeba, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu mającym zastosowanie na gruncie kontrolowanej sprawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Z przytoczonego wyżej unormowania jasno wynika, że ustawodawca określił zamknięty katalog przesłanek, które podlegają ocenie właściwego organu w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Oznacza to, że w razie ich spełnienia, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji zgodnie z wnioskiem zainteresowanego podmiotu, lecz zobligowany jest wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem decyzją związaną, a nie decyzją uznaniową, co oznacza, że organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Zweryfikowanie przez właściwy organ, czy określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. warunki zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 - dalej w skrócie "rozporządzenie z 2003 r."). Wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zawierające część tekstową i graficzną, stanowią zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r.).
Prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczna winna stanowić dla organu punkt wyjścia do ustalenia w decyzji parametrów nowej zabudowy. Z tego też względu istotne jest by obie jej części - tekstowa i graficzna były ze sobą spójne, kompatybilne, a zarazem czytelne. Innymi słowy, poprawność i rzetelność sporządzonej dla potrzeb konkretnej sprawy analizy urbanistycznej, która w toku postępowania wyjaśniającego winna zostać poddana pogłębionej analizie organów orzekających z punktu widzenia wymagań określonych przepisami obowiązującego prawa ma istotny wpływ na prawidłowość wydanej na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Analiza urbanistyczna jest bowiem kluczowym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W związku z powyższym winna ona jasno i precyzyjnie wskazywać jaka zabudowa (funkcja i rodzaj) występuje na terenie nieruchomości sąsiednich znajdujących się w granicach terenu analizowanego, określać wskaźniki, parametry i cechy zastanej zabudowy w oparciu o konkretne dane, niejednokrotnie oparte na wyliczeniach matematycznych, zobrazowanych dla przykładu w formie tabeli.
W toku postępowania poprzedzającego wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, utrzymanej następnie w mocy przez organ odwoławczy, sporządzona została analiza urbanistyczna, składająca się z części tekstowej i graficznej, sporządzonej na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000. Z uwagi na to, że szerokość frontu terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym wynosi 172 m, zaś jego trzykrotna szerokość to 516 m (172 m x 3), autor analizy, zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., wyznaczył wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, w odległości 516 m od każdej z granic terenu inwestycji, obszar analizowany. Z części tekstowej rozważanego dokumentu wynika, że w granicach terenu analizowanego znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa, zabudowa usługowa, zabudowa magazynowa, grunty zadrzewione i zakrzewione, tereny komunikacji oraz tereny kolejowe. Co do zasady więc występowanie w granicach terenu analizowanego zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a więc zabudowy o funkcji tożsamej z wnioskowaną przez skarżącą, świadczy o spełnieniu w sprawie niniejszej zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Spełnienie tej kluczowej zasady, winno stanowić następnie podstawę do ustalenia parametrów nowej zabudowy, takich jak linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu. Wskaźniki nowej zabudowy powinny zostać określone przez organ zgodnie z wymogami zdefiniowanymi w przepisach rozporządzenia z 2003 r. Analiza tych przepisów dowodzi, że zasadą jest ustalanie parametrów nowej zabudowy w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Odstępstwo od tej reguły, co podkreśla się w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, aprobowanym zresztą przez tutejszy Sąd, winno wynikać, być uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym celem planowania przestrzennego jest bowiem uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego (vide: wyroki NSA z: 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17; 13 grudnia 2019 r., II OSK 336/18; 30 maja 2019 r., II OSK 1330/18; 21 października 2020 r., II OSK 1923/20). Powody i przesłanki odstępstwa od zasady wyznaczania parametrów i wskaźników muszą być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy, albowiem tylko wtedy będzie możliwa ocena czy tak określone wskaźniki służą zachowaniu ładu przestrzennego (vide: wyrok NSA z 27 lutego 2020 r. II OSK 61/19).
W kontrolowanej sprawie zestawienie części tekstowej analizy z jej częścią graficzną uniemożliwia przede wszystkim precyzyjne ustalenie, na których konkretnie działkach ewidencyjnych występuje zabudowa o wskazanych przez autora analizy funkcjach. Nie sposób ponad wszelką wątpliwość ustalić, ile zabudowanych nieruchomości znajduje się w granicach terenu analizowanego, jaki rodzaj i funkcja zabudowy występuje na poszczególnych nieruchomościach, jakie parametry, wskaźniki, gabaryty i formy architektoniczne posiadają poszczególne obiekty budowlane. W rezultacie niemożliwe jest zweryfikowanie poprawności ustalonych w analizie i przeniesionych do decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy oraz dokonanych w tym zakresie obliczeń wartości średnich. Nie zostały również w analizie jak i w wydanych na jej podstawie decyzjach organów obu instancji sprecyzowane przepisy rozporządzenia z 2003 r. stanowiące podstawę prawną ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy, próżno również poszukiwać w tym zakresie jakiegokolwiek uzasadnienia z odwołaniem do wyników analizy. Powyższe uchybienia świadczą o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia z 2003 r. oraz art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co obligowało Sąd do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Kolegium jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Za błędne uznać również trzeba ustalenie przez organ nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 15,0 m od górnej krawędzi kanału zlokalizowanego na działce nr [...] i zaprezentowaną w tym zakresie argumentację organów obu instancji odwołującą się do stanowiska K. wyrażonego w uchwale nr 234/09/25 Z. z 23 kwietnia 2025 r. w sprawie: oznaczenia stref ochronnych dla urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Niebagatelne znaczenie z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy ma bowiem fakt, że oprócz spornej nieprzekraczalnej linii zabudowy, organ wyznaczył także drugą nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 8 m od granicy działki nr [...] z działką drogową nr [...], stanowiącą własność Gminy K. Ustalenie dwóch nieprzekraczalnych linii zabudowy, co wyraźnie umknęło uwadze organów obu instancji, bowiem nie stanowiło przedmiotu pogłębionych rozważań z ich strony, czyni w zasadzie niemożliwym realizację wnioskowanej przez skarżącą inwestycji o parametrach ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy (niemożliwych zresztą do zweryfikowania z punktu widzenia ich poprawności z przyczyn wyżej wskazanych), zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę, że działka skarżącej ma szerokość około 28 metrów. Jak trafnie argumentowała w tym zakresie skarżąca w praktyce jej działka mogłaby zostać zabudowana wyłącznie na szerokości ok. 5m, co oznacza, że pozytywna decyzja o warunkach zabudowy jest w istocie decyzją negatywną.
Przesłanki i sposób wyznaczenia linii nowej zabudowy zdefiniowane zostały w § 4 rozporządzenia z 2003 r., który stanowi, że obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 4).
Linia zabudowy, co wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, ustalana jest od strony drogi publicznej. W przepisach § 4 ust. 1-4 rozporządzenia z 2003 r. mowa jest co prawda o linii zabudowy w liczbie pojedynczej, nie można jednak wykluczyć biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy ustalenia dwóch linii zabudowy, co może mieć miejsce wówczas gdy działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym graniczy z kilkoma pasami dróg publicznych. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 stycznia 2020 r., II OSK 681/18 określenie "obowiązująca linia nowej zabudowy" to w istocie taka linia zabudowy, która prawidłowo ustalona w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast zakres związania ustaloną już ostateczną decyzją o warunkach zabudowy przyjętą w tej decyzji linią zabudowy jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu ustawy, jakim jest zachowanie ładu przestrzennego. Przykładowo wskazać należy, iż w zależności od uwarunkowań lokalnych koniecznym będzie niekiedy przyjęcie wymogu, by nowa zabudowa powstawała wzdłuż linii zabudowy, (co może mieć miejsce chociażby w śródmiejskiej zabudowie pierzejowej), zaś w innej sytuacji wystarczającym będzie określenie linii zabudowy, jako linii nieprzekraczalnej, to jest linii wyznaczającej granicę maksymalnego zbliżenia nowej zabudowy do drogi publicznej. Określenie w decyzji charakteru ustalanej linii zabudowy powinno przy tym znajdować oparcie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz powinno respektować zasadę uwzględniania prawa własności, co oznacza, że wprowadzane restrykcje nie powinny ograniczać właściciela w prawie swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości w wymiarze większym niż jest to niezbędne dla zachowania wartości chronionej, jaką jest ład przestrzenny.
W realiach rozpatrywanej sprawy za wadliwe, bowiem nie mające oparcia w przepisach obowiązującego prawa, uznać należy ustalenie przez organ nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 15,0m od górnej krawędzi kanału zlokalizowanego na działce nr [...], która ponad wszelką wątpliwość nie ma charakteru drogi publicznej. Źródłem spornych ustaleń z całą pewnością nie może być uchwała Z. z dnia 23 kwietnia 2025 r. w sprawie oznaczenia stref ochronnych dla urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, podjęta na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2024 r., poz. 757 - dalej w skrócie "ustawa"). Lektura motywów zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji dowodzi, że organy orzekające w sprawie bezkrytycznie uznały wspomnianą wyżej uchwałę za dokument uprawniający do wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącej, wyłączający z możliwości zabudowy znaczącą jej część, choć nie przeprowadziły wnikliwej analizy jej charakteru prawnego. Bezspornie bowiem rzeczonej uchwały nie można uznać za akt prawa miejscowego, stanowiący zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Jak wynika bowiem z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie (...) aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Jak z kolei stanowią przepisy art. 40 ust. 1-3, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 - dalej w skrócie "u.s.g.") na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych; organizacji urzędów i instytucji gminnych; zasad zarządu mieniem gminy; zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). W świetle przywołanych wyżej unormowań Konstytucji RP oraz u.s.g. bezspornym jest, że wspomniana uchwała nr 234/09/25 z 23 kwietnia 2023 r. nie została ogłoszona, jak wymagają tego przepisy art. 88 ust. 1 Konstytucji oraz art. 42 u.s.g., wobec czego nie weszła w życie. Nie została również podjęta przez organ samorządu terytorialnego ani terenowy organ administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jak przyznał to zresztą sam uczestnik postępowania w piśmie z 1 października 2025 r. nie jest to akt prawa miejscowego, lecz akt o charakterze wewnętrznym, kreujący politykę Spółki w obszarze ochrony urządzeń wodociągowych.
Wskazać dalej trzeba, że według art. 5 ust. 1 ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Przepis ten określa wyłącznie zadania i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Z treści powyższego unormowania nie sposób wywieść jakiegokolwiek upoważnienia do podejmowania przez Z. uchwał o mocy powszechnie obowiązującej. Na podstawie wspomnianego wyżej przepisu niemożliwe jest również określenie w decyzji o warunkach zabudowy szerokości pasów ochronnych ograniczających bądź wyłączających możliwość zabudowy konkretnego terenu inwestycyjnego, wynoszących odpowiednio od górnej krawędzi rowu lub kanału po 15 m po obu stronach. Podkreślić w tym miejscu należy, że takiej możliwości nie przewiduje również żaden inny przepis ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Źródłem wiążących ustaleń w tym przedmiocie nie może być również odwoływanie się do zakresu odpowiedzialności, wiedzy i umiejętności jednostki specjalizacyjnej, jaką bezspornie jest K., realizowanych przezeń zadań, potencjalnych problemów związanych z zaburzeniami pracy rowu odpływowego, konieczności odprowadzenia namiaru wody, możliwości wystąpienia podtopień terenu, zamakania gruntu, zalewania piwnic, uszkodzenia fundamentów budynków, odwoływanie się do potencjalnych konfliktów sąsiedzkich, niedogodności wynikających z funkcjonowania kanału, czy też ogólne powoływanie się na warunki hydrogeologiczne, hydrologiczne i geomorfologiczne. Podstawy do ustalenia spornych stref ochronnych w decyzji o warunkach zabudowy nie sposób również odnaleźć w przywołanym przez Kolegium przepisie art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. stanowiącym, iż do zadań własnych gminy zalicza się sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz czy też w przepisie art. 3 ust. 1 ustawy, wedle którego zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Decyzja o warunkach zabudowy, co wyraźnie pominęły organy orzekające, jest etapem wstępnym procesu inwestycyjnego i opiera się wyłącznie na przesłankach wynikających z art. 61 u.p.z.p. Jak zostało to już wcześniej podniesione, ma ona charakter związany. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest dokonywana szczegółowa analiza warunków technicznych planowanej inwestycji. W decyzji o warunkach zabudowy określa się podstawowe parametry dotyczące zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę unormowanym w przepisach ustawy Prawo budowlane oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Podkreślenia bowiem wymaga, że realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach. Dopiero w postępowaniu następującym po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy - dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ustala wszystkie szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę.
Podkreślić w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 120 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1087 - dalej w skrócie "P.w."), zapewnieniu odpowiedniej jakości wód ujmowanych do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ochronie zasobów wodnych, służy ustanawianie: stref ochronnych ujęć wody, zwanych dalej "strefami ochronnymi" oraz obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych, zwanych dalej "obszarami ochronnymi". Strefę ochronną, zgodnie z art. 121 ust. 1 P.w., stanowi obszar ustanowiony na podstawie art. 135 ust. 1, na którym obowiązują nakazy, zakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wód. Strefa ochronna obejmuje, po myśli art 121 ust. 2 P.w. wyłącznie teren ochrony bezpośredniej albo teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej. Strefę ochronną obejmującą wyłącznie teren ochrony bezpośredniej ustanawia się dla każdego ujęcia wody, z wyłączeniem ujęć wody służących do zwykłego korzystania z wód (art. 120 ust. 3 P.w.). Teren ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych obejmuje obszar zasilania ujęcia wody (art. 122 P.w.). Na terenie ochrony bezpośredniej zakazuje się użytkowania gruntów do celów niezwiązanych z eksploatacją ujęcia wody (art. 127 P.w.), nakazy obowiązujące na terenie ochrony bezpośredniej definiuje art. 128 P.w. Z kolei, zakazy, ograniczenia i nakazy obowiązujące na terenie ochrony pośredniej określone zostały w art. 130 ust. 1 P.w.
Na terenie ochrony pośredniej może być zakazane lub ograniczone wykonywanie robót lub czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia, obejmujących lokalizowanie budynków mieszkalnych oraz obiektów budowlanych związanych z turystyką (art. 130 ust. 1 pkt 16 P.w.). Właściwy organ Wód Polskich może, na wniosek właściciela ujęcia wody i na jego koszt, w drodze decyzji, nałożyć na właścicieli gruntów położonych na terenie ochrony pośredniej obowiązek zlikwidowania nieczynnych studni, jeżeli te studnie zagrażają jakości ujmowanej wody (art. 132 P.w.). Zgodnie z art. 133 P.w. strefę ochronną obejmującą wyłącznie teren ochrony bezpośredniej ustanawia się z urzędu (ust. 1). Strefę ochronną obejmującą teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej ustanawia się: pkt 1 - na wniosek właściciela ujęcia wody; pkt 2 - z urzędu, jeżeli właściciel ujęcia wody nie złożył wniosku, o którym mowa w pkt 1, a z przeprowadzonej analizy ryzyka, o której mowa w ust. 3, wynika potrzeba jej ustanowienia (ust. 2). Po myśli art. 135 ust. 1 P.w. strefę ochronną obejmującą:
1) wyłącznie teren ochrony bezpośredniej ustanawia właściwy organ Wód Polskich w drodze decyzji;
2) teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej ustanawia wojewoda w drodze aktu prawa miejscowego.
Projekt aktu prawa miejscowego, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i ust. 2, podlega uzgodnieniu z Wodami Polskimi (art. 135 ust. 4 P.w.). Decyzja, o której mowa w ust. 1 pkt 1, obejmuje właścicieli nieruchomości, na obszarze których została ustanowiona strefa ochronna (art. 135 ust. 5 P.w.).
Po myśli art. 139 P.w. obszary ochronne to ustanowione na podstawie art. 141 obszary, na których obowiązują zakazy oraz ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów lub korzystania z wód, w celu ochrony zasobów tych wód przed degradacją. Wojewoda, na wniosek Wód Polskich, ustanawia obszar ochronny, w drodze aktu prawa miejscowego, wskazując ograniczenia lub zakazy dotyczące użytkowania gruntów oraz korzystania z wód na terenie obszaru ochronnego oraz granice tego obszaru (art. 141 ust. 1 P.w.).
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika by w stosunku do działki skarżącej zostały ustalone wiążące strefy ochronne czy to w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu Wód Polskich, czy też w drodze aktu prawa miejscowego ustanowionego przez wojewodę. Co istotne, żaden z organów orzekających w sprawie nie zdołał wskazać przepisu obowiązującego prawa, stanowiącego podstawę do określenia stref ochronnych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Z tych wszystkich względów ustalenie w drodze decyzji o warunkach zabudowy spornych stref ochronnych, które nie mają oparcia w przepisach obowiązującego prawa, uznać należy za niedopuszczalne ograniczenie prawa skarżącej do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zwłaszcza, że inwestorka legitymuje się decyzją z 27 marca 2023 r. nr 106/2023, ustalającą warunki zabudowy bez buforu, na podstawie której wydano pozwolenie na budowę z 7 marca 2025 r., posiadające obecnie przymiot prawomocności. Zarzut tej treści skarżąca ferowała w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Kolegium natomiast w motywach podjętego rozstrzygnięcia nie ustosunkowało się do tego zarzutu, podobnie jak i do pozostałych zarzutów odwołania, choć - w ocenie Sądu - mają one istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Pozostając przy ocenie motywów poddanej sądowej kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na podkreślenie zasługuje fakt, że organ odwoławczy utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji starał się niejako w zastępstwie Burmistrza Koluszek znaleźć podstawę prawną ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 15 m od górnej krawędzi kanału zlokalizowanego na działce nr [...]. Wszelkie rozważania w tym zakresie Kolegium czyniło jednak w zupełnym oderwaniu od przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę podjęcia decyzji o warunkach zabudowy, a przede wszystkim w oderwaniu od przesłanek ściśle zdefiniowanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W motywach zaskarżonej decyzji, sporządzonych z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. próżno poszukiwać wskazania choćby jednego przepisu u.p.z.p. i wydanego na jej podstawie rozporządzenia z 2003 r., stanowiącego podstawę bezpośrednio lub pośrednio do ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w taki, a nie inny sposób.
Uwadze Kolegium umknęło również, że żaden przepis u.p.z.p. nie przewiduje prawnej możliwości zasięgania przez organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy opinii czy też mówiąc inaczej wiążącego stanowiska w zakresie ewentualnych stref ochronnych od podmiotu, jakim jest K. o czym świadczą pisma Burmistrza Koluszek z 23 września 2024 r. i 18 marca 2025 r. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. K. nie jest żadnym z organów, o których stanowi art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Zatem zasięganie jego opinii (wiążącego stanowiska) jest wyrazem naruszenia w/w unormowań prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Wskazać również trzeba, że według art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z: właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej - pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (pkt 2a); marszałkiem województwa - w odniesieniu do udokumentowanych wód podziemnych (pkt 5 lit. b); organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (pkt 6); dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 11). Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.).
Z zebranego w sprawie materiału aktowego wynika, że uzgodnieniom ze Starostą Łódzkim Wschodnim i Dyrektorem Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), Marszałkiem Województwa Łódzkiego (w trybie art. 53 ust. 4 pkt 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), Państwowym Powiatowym Inspektora Sanitarnym w Łodzi (w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), podlegał projekt decyzji o warunkach zabudowy ustalający nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 8m od granicy działki nr [...] z działką nr [...] oraz w odległości 15m od granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Jednakże w ponownie prowadzonym na skutek decyzji kasacyjnej Kolegium z 27 stycznia 2025 r. postępowaniu, został co prawda sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy ustalający kwestionowaną obecnie nieprzekraczalną linię zabudowy, to jednak pomimo wprowadzenia tej jakże istotnej zmiany, projekt ten nie został poddany ponownym uzgodnieniom z właściwymi organowi, co stanowi o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów art. 53 ust. 4 pkt 2a, pkt 5 i pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w stopniu, mającym wpływ na wynik sprawy.
W toku kontrolowanego postępowania, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie dostrzegł omówionych wyżej uchybień prawa materialnego i w rezultacie naruszył w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy podstawowe zasady procedury administracyjnej wyrażone w art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu Sąd rozstrzygnął w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935). Zasądzona kwota 997 zł odpowiada równowartości wpisu od skargi - 500 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa - 17 zł oraz wynagrodzenia radcy prawnego - 480 zł.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, przede wszystkim zaś sporządzi poprawną analizę urbanistyczną, na podstawie której ustali parametry zabudowy występującej w granicach terenu analizowanego, a następnie ustali wskaźniki nowej zabudowy bacząc by miały one oparcie w przepisach obowiązującego prawa. Sporządzona analiza urbanistyczna winna dać organowi asumpt do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu odpowiadającej prawu.
dj