II SA/Łd 630/24

II SA/Łd 630/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-11-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Magdalena Sieniuć /przewodniczący/
Piotr Mikołajczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Minister Kultury
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 840
art. 3 pkt 1, art. 22 ust. 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 56
par. 14, par. 15 ust. 1, par. 15 ust. 2, par. 15 ust. 4
Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej,  wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.  j.)
Sentencja
Dnia 27 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.), , Protokolant Specjalista Anna Łyżwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2024 roku sprawy ze skargi B. A. na zarządzenie Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi z dnia 24 czerwca 2024 r. nr 42/2024 w przedmiocie włączenia obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków oddala skargę. ał
Uzasadnienie
1. Pismem z dnia 24 lipca 2024 r. B. A., reprezentowany przez r.pr. T.N., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków, założonej dla kamienicy usytuowanej w Ł. przy [...] nr WUOZ-ZRR.5140.352.2023.PU poprzez wydanie zarządzenia Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...], o czym zawiadomiono pełnomocnika skarżącego w dniu 1 lipca 2024 r.
1. Zaskarżonej czynności zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przepisu art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej oraz art. 8 § 1 K.p.a., polegające na naruszeniu zasady zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej, wyrażającym się w tym, że Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków dnia 24 czerwca 2024 r. dokonał włączenia kamienicy usytuowanej w Ł. przy [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków, co uniemożliwia skarżącemu ingerencję w bryłę budynku, pomimo iż 31 grudnia 2003 r. Miejski Konserwator Zabytków oraz Wojewódzki Konserwator Zabytków pozytywnie zaopiniowali dokonanie znaczącej ingerencji w bryłę kamienicy, polegającą na przebudowie elewacji frontowej, wykonaniu nowego stropu, utworzeniu przestrzeni handlowej dostępnej z poziomu ulicy, wykonaniu wejścia w narożniku budynku, nadbudowie dodatkowej kondygnacji, budowie zewnętrznego szybu windowego, kotłowni i parkingu;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przepisów art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na niewłaściwym zastosowaniu, wyrażającym się w dopuszczeniu ograniczenia własności przez włączenie przedmiotowej nieruchomości do wojewódzkiej ewidencji zabytków województwa łódzkiego bez zapewnienia właścicielowi obiektu należnych gwarancji ochrony prawnej związanych z weryfikacją zasadności ujęcia nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków województwa łódzkiego przed i po dokonaniu takiego ograniczenia poprzez brak możliwości weryfikacji przez właściciela nieruchomości przesłanek włączenia nieruchomości do wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz brak możliwości zaskarżenia czynności do organu drugiej instancji;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przepisów art. 3 pkt 1 oraz art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, polegające na niewłaściwym zastosowaniu, wyrażającym się w niezasadnym uznaniu nieruchomości za zabytek podlegający włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków województwa łódzkiego i dokonaniu włączenia tej nieruchomości do wojewódzkiej ewidencji zabytków województwa łódzkiego.
3. Na podstawie powyższych zarzutów strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej czynności, zwrot kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia pełnomocnika z wyboru, według norm przepisanych.
4. Ponadto strona wniosła o:
1) przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: wydruku treści księgi wieczystej KW [...] na potwierdzenie faktu posiadania przez skarżącego statusu właściciela nieruchomości przy [...] w Ł.; a ponadto: a) wniosku skarżącego z dnia 10 października 2003 r. oraz z dnia 14 listopada 2003 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla spornej nieruchomości zezwalającej na dokonanie ingerencji w bryłę budynku zgodnie z planowanym zakresem inwestycji oraz przykładowe wizualizacje planowanej inwestycji załączone do wniosku z dnia 10 październik a 2003 r., b) wezwania Urzędu Miasta Łodzi do Skarżącego z dnia 27 października 2003 r. o uzupełnienie braków wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, c) wystąpienia Urzędu Miasta Łodzi z dnia 18 grudnia 2003 r. do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytów w Łodzi o zaopiniowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy zezwalającej na dokonanie ingerencji w bryłę budynku zgodnie z planowanym zakresem inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku, d) projektu decyzji o warunkach zabudowy wraz z odręczną pozytywną opinią Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (na drugiej stronie projektu decyzji) zezwalającej na dokonanie ingerencji w bryłę budynku zgodnie z planowanym zakresem inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku, e) pozytywnej opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 31 grudnia 2003 r. zezwalającej na dokonanie ingerencji w bryłę budynku zgodnie z planowanym zakresem inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku; - na potwierdzenie faktów: dopuszczonego wcześniej zakresu ingerencji w bryłę budynku oraz braku podstaw do kwalifikowania spornej nieruchomości jako obiektu o walorach zabytkowych, który nie powinien podlegać żadnym modyfikacjom w celu ochrony jego wartości zabytkowej, a tym samym arbitralności i niezasadności włączenia przedmiotowej nieruchomości do wojewódzkiej ewidencji zabytków.
2) W razie jakichkolwiek wątpliwości dotyczących powyższych dokumentów strona wniosła o: zwrócenie się do Urzędu Miasta Łodzi, Wydziału Urbanistyki i Architektury o udostępnienie akt postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na wniosek B.A. i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się na następujących kartach akt sprawy: a) k. 1-3 oraz k. 55-56 wniosku skarżącego z dnia 10 października 2003 r. oraz z dnia 14 listopada 2003 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla spornej nieruchomości zezwalającej na dokonanie ingerencji w bryłę budynku zgodnie z planowanym zakresem inwestycji oraz przykładowe wizualizacje planowanej inwestycji załączone do wniosku z dnia 10 października 2003 r. b) k. 53 wezwanie Urzędu Miasta Łodzi skierowane do skarżącego z dnia 27 października 2003 r. o uzupełnienie braków wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, c) k. 58 wystąpienie Urzędu Miasta Łodzi z dnia 18 grudnia 2003 r. do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi o zaopiniowanie projektu o warunkach zabudowy zezwalającej na dokonanie ingerencji w bryłę budynku zgodnie z planowanym zakresem inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku, d) k. 73-74 - projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z odręczną, pozytywną opinią Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (na drugiej stronie projektu decyzji) zezwalającej na dokonanie ingerencji w bryłę budynku zgodnie z planowanym zakresem inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku, e) k. 75 pozytywna opinia Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 31 grudnia 2003 r. zezwalająca na dokonanie ingerencji w bryłę budynku zgodnie z planowanym zakresem inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku - na potwierdzenie faktów: dopuszczonego wcześniej zakresu ingerencji w bryłę budynku oraz braku podstaw do kwalifikowania spornej nieruchomości jako obiektu o walorach zabytkowych, który nie powinien podlegać żadnym modyfikacjom w celu ochrony jego wartości zabytkowej, a tym samym arbitralności i niezasadności włączenia przedmiotowej nieruchomości do wojewódzkiej ewidencji zabytków.
5. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem kamienicy położonej w Ł. przy [...]. Podkreślił, że zaskarżone czynności dokonane przez Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków bezpośrednio wpływają na jego prawa i obowiązki, skoro wpis nieruchomości do wojewódzkiej ewidencji zabytków nakłada na jej właściciela szereg obowiązków związanych z opieką nad zabytkiem oraz ogranicza prawa właściciela w dysponowaniu nieruchomością. W opinii skarżącego organ administracji publicznej, powinien wykonując swoje czynności mające wpływ na prawa i obowiązki skarżącego stosować zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, które stanowią wytyczne dla organów administracji publicznej także w sprawach, w których nie stosuje się wprost K.p.a.
6. Skarżący podniósł, że w 2003 r. organy konserwatorskie dokonały odmiennej oceny kamienicy usytuowanej w Ł. przy [...] od tej, którą prezentuje ten sam organ administracji publicznej obecnie. W ramach postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (na wniosek skarżącego w zakresie planowanej inwestycji obejmującej szeroką ingerencję w bryłę budynku z uwagi na m.in. na zmianę sposobu użytkowania kamienicy, przebudowę kondygnacji podziemnej, budowę szybu windowego wraz z niezależnym wejściem do planowanej części biurowej, nadbudowanie dodatkowej kondygnacji oraz budowę kotłowni i parkingu) wydane zostały dwie opinie konserwatorskie: a) pozytywna opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (fizycznie wyrażona na projekcie decyzji o warunkach zabudowy) zezwalająca na dokonanie ingerencji w bryłę budynku zgodnie z planowanym zakresem inwestycji, b) analogiczna, pozytywna opinia Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 31 grudnia 2003 r., c) wstępna akceptacja miejskiego konserwatora zabytków dla projektu koncepcyjnego (informacja zawarta we wniosku o wydanie warunków zabudowy). Jak wynika z treści wymienionego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i z projektu decyzji o warunkach zabudowy z 2003 r. planowany zakres ingerencji w bryłę przedmiotowego budynku był znaczący. W wykonaniu realizacji projektu inwestycji w dużym stopniu miał zmianie ulec charakter i wygląd zewnętrzny kamienicy z uwagi m.in. na zmianę sposobu użytkowania kamienicy na funkcję handlowo-usługowo-biurową, przebudowę elewacji frontowej, wykonanie nowego stropu i utworzenie przestrzeni handlowej dostępnej z poziomu ulicy, wykonanie wejścia w narożniku budynku od strony skrzyżowania, nadbudowę dodatkowej szóstej kondygnacji, budowę zewnętrznego szybu windowego, kotłowni i parkingu.
Ostatecznie do realizacji inwestycji nie doszło z innych niż opieka konserwatorska przyczyn. Pomimo wskazanych elementów ingerencji w substancję kamienicy, w zgodnej opinii konserwatorów miejskiego i wojewódzkiego, tak znacząca ingerencja była możliwa i żadne względy ochrony konserwatorskiej nie stanowiły przeszkody do realizacji planowanej inwestycji. Ingerencja w ramach planowanej w 2003 r. inwestycji była znaczna i zmieniała charakter kamienicy (wykonanie nowego wejścia z narożnika ulicy i w zasadzie kompleksową "przebudowę elewacji frontowej", nadbudowę nowej, szóstej kondygnacji, wykonanie stropu w poziomie chodnika), w taki sposób, że traciła ona dawne elementy, które uznawane są obecnie przez Konserwatora zabytków za tworzące wartość zabytkową.
Obecnie istniejący strop pierwszej kondygnacji jest stropem "wysokim" z widocznymi oknami piwnicznymi, planowano zaś całkowitą likwidację tego podpiwniczenia z utworzeniem przestrzeni handlowej dostępnej z poziomu ulicy z potężnymi i wysokimi parterowymi witrynami okiennymi oraz budowę szybu windowego wraz z niezależnym wejściem itp.
7. Kamienica przy [...] w Ł. nie zmieniła obecnie swojego charakteru ani właściwości, podobnie jak jej otoczenie. Zdaniem strony, skoro zatem nie zmienił się stan faktyczny i podstawa prawna czynności z zakresu administracji publicznej, zmienność poglądów prawnych wyrażonych w rozstrzygnięciu organów w odniesieniu do tego samego adresata stanowi naruszenie art. 8 K.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli.
8. Skarżący podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18, orzekł, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
9. Dodał, że w sprawie włączenia kamienicy usytuowanej w Ł. przy [...] do gminnej ewidencji zabytków Naczelny Sąd Administracyjny wydał w dniu 13 września 2023 r. wyrok (II OSK 2748/18), w którym zakwestionował prawidłowość wpisu w kamienicy do gminnej ewidencji zabytków z uwagi na brak właściwej procedury zapewniającej ochronę interesu indywidualnego właściciela, w toku dokonywania wpisu.
10. W ocenie skarżącego nie ma powodu, aby w różny sposób traktować czynność włączenia nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków oraz czynność włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków.
11. Skoro bowiem Trybunał Konstytucyjny i Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionowały sposób włączenia nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, w świetle art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to należy uznać, że również sposób włączenia nieruchomości do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w świetle art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę winien być zakwestionowany, a zaskarżona czynność uchylona.
12. Skarżący zauważył, że pochodząca z drugiej połowy lat trzydziestych XX wieku kamienica przy [...] w Ł. wybudowana została według prostych, szablonowych założeń architektury modernizmu jako blok mieszkalny. Budynek ten, wbrew temu co przedstawia Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków, niczym się nie wyróżnia spośród innych obiektów wzniesionych w tym czasie. Posiada proste ściany, okna i balkony oraz nie ma żadnych elementów czy detali architektonicznych, które wyróżniałby go spośród innych budynków z tego czasu.
Przedmiotowa kamienica, wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nie posiada żadnych unikalnych walorów w stopniu wskazującym na konieczność jej ochrony jako zabytku.
13. Po drugiej stronie ulicy ([...]) w miejscu dawnej kamienicy znajduje się nowoczesny budynek, którego elewacja została wykonana z metalu i szkła.
14. W toczących się w latach 2003 - 2004 postępowaniach w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy organy konserwatorskie dwukrotnie wypowiadały się w kwestii braku walorów zabytkowych nieruchomości.
1. W toku pierwszego postępowania Miejski Konserwator Zabytków, pismem z dnia 31 grudnia 2003 r., udzielając odpowiedzi na pismo z dnia 22 grudnia 2003 r., stwierdził m.in.: "Nowa zabudowa powinna harmonizować skalą i zasadą ukształtowania z sąsiednią zabudową historyczną. Z uwagi na to przedstawiona koncepcja architektoniczna nie jest sprzeczna z wytycznymi konserwatorskimi, tutejszy Oddział opiniuje pozytywnie wnioskowaną modernizację (obejmującą zmianę sposobu użytkowania, przebudowę, rozbudowę i nadbudowę) istniejącego budynku przy [...]". Powyższa opinia dotyczyła wniosku w zakresie modernizacji kamienicy, zakładającej istotne zmiany w nieruchomości, takie jak zmiana sposobu użytkowania kamienicy, na funkcję handlowo-usługowo-biurową, kompleksowa przebudowa elewacji frontowej, wykonanie nowego stropu i utworzenie przestrzeni handlowej dostępnej z poziomu ulicy, wykonanie wejścia w narożniku budynku od strony skrzyżowania, nadbudowa dodatkowej szóstej kondygnacji, budowa zewnętrznego szybu windowego, kotłowni i parkingu.
2. Z kolei na projekcie decyzji o warunkach zabudowy Wojewódzki Konserwator Zabytków uczynił odręczną adnotację: "uzgodniono projekt decyzji wz wraz z koncepcją zgodnie ze stanowiskiem MKZ [...] z dnia 31.12.2003 r. Projekt budowlany wymaga uzgodnienia z MKZ, które będzie wiążące. Nie wymaga uzgodnienia z WUOZ".
3. W latach 2003-2004 zarówno Miejski, jak i Wojewódzki Konserwator Zabytków nie dostrzegali zatem żadnych przeszkód dla dokonania daleko idącej ingerencji w kształt bryły budynku oraz znaczącej zmiany ogólnego charakteru nieruchomości, potwierdzając tym samym brak walorów zabytkowych kamienicy.
4. Warunki zabudowy nie zostały wówczas ostatecznie wydane wyłącznie z przyczyn dotyczących układu drogowego i braku uzgodnień ze strony zarządcy drogi, nie zaś konserwatora zabytków.
5. W opinii skarżącego należy zatem uznać, że kwestie ochrony zabytków nie stanęły wówczas na przeszkodzie w planowaniu daleko posuniętych zmian, w istocie całkowitej przebudowie kamienicy.
6. Skarżący dodatkowo zauważył, że w zawiadomieniu z dnia 5 marca 2024 r. Konserwator Zabytków z jednej strony podkreśla unikalną historyczną substancję budowli szczególnie w odniesieniu do formy obiektu i charakterystycznych elementów architektonicznych, z drugiej jednak strony wskazuje, że budynek został wzniesiony w takim samym stylu jak inne budynki w okolicy, nie wyróżnia się spośród innych budowli wzniesionych w tamtym czasie. Kamienica została zbudowana zgodnie z typowymi standardowymi założeniami architektury modernizmu, funkcjonując jako zwykły budynek mieszkalny. Tym samym Konserwator z jednej strony wskazuje, iż nieruchomość powinna zostać wpisana do ewidencji zabytków, z drugiej zaś strony podnosi brak wyraźnych cech wyróżniających kamienicę od innych nieruchomości, wskazując, że jest "zbudowana według podobnego planu architektonicznego jak inne budynki w okolicy", co wszak wyklucza jej unikatowość.
7. Kamienica przy [...] w Ł., w ocenie skarżącego, nie spełnia zatem kryterium uznania za zabytek w świetle art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie posiada bowiem szczególnych walorów wartości historycznej, artystycznej lub naukowej i nie powinna być włączona do wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 2 tej ustawy.
1. W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków w Łodzi wniósł o jej oddalenie w całości jako niezasadnej.
1. Organ podkreślił, że kamienica usytuowana w Ł. przy [...] została włączona do wojewódzkiej ewidencji zabytków zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w ramach kompetencji i zgodnie z zakresem działania wojewódzkiego konserwatora zabytków, określonymi w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 840, ze zm.) oraz w trybie określonym w obowiązującym rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granice niezgodnie z prawem (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 56). Włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej opracowanej dla kamienicy przy [...], zostało dokonane zgodnie z procedurą określoną w przywołanym rozporządzeniu i w zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
2. Kamienica usytuowana przy [...] w Ł. stanowi zabytek w rozumieniu ustawowej definicji określonej w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w myśl której zabytkiem nazywamy nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Szczegółowy opis wartości zabytku oraz uzasadnienie jego włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków zostało zawarte w zawiadomieniu ŁWKZ z dnia 5 marca 2024 r. o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, a także w samej karcie ewidencyjnej zabytku, opracowanej w lutym 2024 r. Karta ewidencyjna zabytku została opracowana w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy obejmujący dokumentację konserwatorską opracowaną dla zabytku w poprzednich latach (karta adresowa zabytku nieruchomego pn. Budynek mieszkalny, Ł., [...], opr. przez M. B. i W. A. z datą 10 maja 2012 r., karta ewidencyjna zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków, tzw. karta biała, pn. Kamienica [...], Ł., [...], opr. przez A. L. w październiku 2018 r.); literaturę przedmiotu obejmującą publikacje dotyczące zabudowy Łodzi w okresie międzywojennym, w której opisana jest przedmiotowa kamienica: J. Olenderek, Łódzki modernizm i inne nurty przedwojennego budownictwa, tom. 2 Osiedla i obiekty mieszkalne, Łódź 2012 r.; K. Stefański, B. Ciarkowski, Modernizm w architekturze Łodzi XX w., Łódź, 2018 r.; J. Olenderek, Proces kształtowania przestrzeni w Łodzi 11 Rzeczypospolitej a awans administracyjny miasta, Zeszyty Naukowe Politechniki Łódzkiej Nr 925, Łódź 2004 r.; J. Kusiński, K. Stefański, M. Szymański, Łódź kamienice. Łódź 2021 r.; w oparciu o kopie materiałów archiwalnych pozyskanych w toku przeprowadzonej kwerendy; w końcu – w oparciu o ustalenia poczynione w toku oględzin zabytku.
3. Mając na uwadze powyższe, karta ewidencyjna została opracowana w oparciu o szeroki materiał dowodowy oddający aktualny stan wiedzy dotyczącej zabytku. Organ podkreślił, że formalnym potwierdzeniem uznania wartości zabytkowych przedmiotowej kamienicy, był fakt jej włączenia do gminnej ewidencji zabytków miasta Łodzi przez Prezydenta Miasta Łodzi, co nastąpiło w 2012 r. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego potwierdzono, iż opisywana kamienica wypełnia kryteria zabytku określone w przywołany wyżej art. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
4. Organ podkreślił, że kamienica posiada znaczną wartość historyczną o czym świadczy okres budowy, powiązanie z osobami zasłużonymi w dziejach miasta, istotne znaczenie jakie odgrywa budynek w procesie ukształtowania historycznego [...] miasta, w końcu - z uwagi na swój stan zachowania zarówno w aspekcie historycznego wyglądu jak też zachowania historycznej substancji budowlanej. Obiekt został wzniesiony w latach 1936-37 dla ówczesnych właścicieli posesji – I.R., M.G. oraz N.R., projekt budowy na obecnym etapie badań nie został odnaleziony, jego autorstwo dotychczas nie zostało jednoznacznie ustalone (projekt budowy kamienicy został zatwierdzony 15 lutego 1936 r.; kamienicę oddano do użytku 9 lipca 1937 r.).
5. Wg. autorki tzw. karty białej zabytku, opracowanej w 2018 r., a także K. Stefańskiego i B. Ciarkowskiego, autorów publikacji pt. "Modernizm w architekturze Łodzi XX w." (Łódź 2018 r.), twórcą planów budowlanych obiektu był prawdopodobnie znany łódzki architekt P. L., którego potwierdzona realizacja znajduje się po przeciwległej stronie [...] (kamienica [...] E. przy [...] / [...][...]), ww. przypuszczenie oparte jest na wysokim podobieństwie formy architektonicznej obu ww. budynków oraz ten sam okres budowy.
6. Według K. Stefańskiego cechy architektoniczne obiektu wskazują także na możliwy udział w pracach projektowych innego łódzkiego architekta, H.L., który współpracował z L. oraz był autorem projektu budowy sąsiedniej kamienicy przy [...].
7. Inwestorami opisywanej kamienicy byli współwłaściciele fabryki wyrobów włókienniczych "[...]", założonej w Łodzi w 1908 r. W okresie międzywojennym fabryka mieściła się wpierw przy ul. [...] natomiast w latach 30. - przy ul. [...] (skład i biuro firmy znajdował się początkowo przy ul. [...] zaś od 1933 r. przy ul. [...]). Według danych z 1937 r. fabryka zatrudniała 75 robotników, 3 osoby personelu technicznego oraz 5 urzędników, była wyposażona w 56 krosien kortowych i angielskich, a także maszynę parową o mocy 35 KM, jej roczna wartość produkcji wynosiła 2 mln. zł (źródło: W. K., Leksykon łódzkich fabryk. Łódź 1999 r.), zakłady należały więc do grupy średniej wielkości przedsiębiorstw. W 1937 r. współwłaścicielkami ww. posesji zostały także małżonki wyżej wymienionych: C. z G. [...], B. z R. [...] oraz I. z R. [...].
8. [...], czteropiętrowa kamienica, została wybudowana we wschodniej części dotychczas niezabudowanego placu położonego przy ówczesnej ul. [...] (obecnie [...]), u zbiegu z projektowanym przedłużeniem [...] w kierunku południowym. Budynek został wzniesiony jako luksusowa kamienica czynszowa (dochodowa) o wysokim standardzie wykończenia i wyposażenia wnętrz. Według danych z września 1937 r. w kamienicy znajdowało się 20 lokali mieszkalnych, na każdej z pięciu kondygnacji dwa mieszkania 3-izbowe, 1 mieszkanie 4-izbowe oraz jedno mieszkanie 5-izbowe. Mieszkania były wyposażone m.in. w łazienki, ubikacje, centralne ogrzewanie, instalacje wodociągową, elektryczną, gazową, we wnętrzu zainstalowano windę (źródło: APŁ, AmŁ, sygn. 15531).
9. Budowa kamienicy stanowi materialne świadectwo ożywionego ruchu budowlanego, który miał miejsce w 2 poł. lat 30. XX w. w Łodzi, a także w innych, dużych ośrodkach miejskich II Rzeczpospolitej, stanowiącego odzwierciedlenie korzystnej koniunktury gospodarczej oraz będącego następstwem ogólnokrajowych regulacji prawnych stymulujących rozwój budownictwa mieszkalnego. Opisywana kamienica dokumentuje również widoczny w tym okresie wzmożony proces lokowania kapitału wypracowanego przez grupę średniej wielkości łódzkich przemysłowców w nieruchomości położone w [...] miasta oraz rentowne inwestycje budowlane, stanowi świadectwo dążenia tej grupy do zróżnicowania źródeł dochodu w okresie, który nastąpił po latach wielkiego kryzysu gospodarczego.
10. Istotna wartość historyczna opisywanej kamienicy wynika również z jej wyjątkowego znaczenia w procesie kształtowania historycznego układu urbanistycznego [...] Łodzi. Kamienica współtworzy południową pierzeję [...], która jest jedną z najstarszych, historycznych arterii w [...] miasta, ponadto z uwagi na swe narożne usytuowanie, opisywana kamienica organizuje południowozachodni narożnik jednego z głównych skrzyżowań w [...] miasta: [...] z [...].
11. Organ zaznaczył, że wzniesienie opisywanej kamienicy jest bezpośrednio związane z realizacją przedłużenia [...], na odcinku biegnącym na południe od [...]. [...] stanowiła reprezentacyjny bulwar miejski wytyczony w latach 70. XIX w., którego północny odcinek, między dzisiejszymi ulicami [...] i [...], nosił nazwę ul. [...], zaś odcinek południowy, biegnący do dzisiejszej [...] - ul. [...] (w 1917 r. całości nadano nazwę [...]). Plany związane z dalszym przedłużeniem [...] w kierunku południowym, choć powstały jeszcze w okresie przed I wojną światową, zostały zrealizowane dopiero pod koniec lat 30. XX w. (na odcinku do ul. [...]), przedłużenie [...] było uwzględniane w kolejnych dokumentach planistycznych, m.in. w Ogólnym planie zabudowania m. Łodzi z 1935 r.
12. Przedmiotowa kamienica została wzniesiona jeszcze w okresie poprzedzającym przystąpienie do prac związanych z przedłużeniem [...], jednakże obiekt został usytuowany w obrębie posesji w oparciu o wytyczone uprzednio w planie miejscowym linie regulacyjne, a także otrzymał formę architektoniczną uwzględniającą zarówno narożny charakter placu, jak też jego wysoce eksponowaną lokalizację. Powyższe jest widoczne zarówno w kompozycji bryły obiektu, który został zaprojektowany jako dwuskrzydłowy, z dwiema fasadami usytuowanymi w linii dawnej ul. [...] (ob. [...]) oraz linii regulacyjnej projektowanej [...], w zaakcentowaniu partii narożnej poprzez nadbudowę, w końcu - w kompozycji elewacji, a także lokalizacji wejścia głównego do budynku nie od strony [...], lecz od strony dopiero projektowanego przedłużenia [...].
13. Przedmiotowa kamienica, a także inne, wzniesione w tym samym okresie kamienice, usytuowane w rejonie skrzyżowania [...] i [...], stanowią także świadectwo realizacji przez ówczesne władze miasta spójnej, ujednoliconej i perspektywicznej polityki planistycznej. Także podobieństwo form architektonicznych kamienic wzniesionych w tym samym okresie w rejonie południowej części skrzyżowania [...] i [...] oraz ich wysokie walory architektoniczne (opisywana kamienica wraz z usytuowaną przeciwlegle kamienicą E. przy [...] / [...][...]), świadczą zarówno o klasie i umiejętnościach autora (-ów) planów budowlanych, jak również odzwierciedlają stan prawny oraz standardy ówczesnej administracji architektoniczno-budowlanej odpowiedzialnej za zatwierdzanie dokumentacji projektowej i kształtowanie ładu przestrzennego w mieście.
14. Jak podkreślił organ wysoka wartość historyczna opisywanej kamienicy wynika również z wysokiego stopnia zachowania historycznego wyglądu oraz historycznej substancji budowlanej. Zachowana jest historyczna forma bryły obiektu, historyczna kompozycja elewacji, w tym forma i układ otworów okiennych i drzwiowych, elementy wystroju architektonicznego elewacji wraz z historycznymi wyprawami tynkarskimi o zróżnicowanej kolorystyce i fakturze, w obrębie elewacji zachowana jest historyczna stolarka otworowa (okna, drzwi zewnętrzne, rolety żaluzjowe na parterze), a także inne, historyczne elementy wyposażenia takie jak balustrady balkonów i narożnych loggii czy kraty okienne okien w kondygnacji przyziemia. Wysoki stopień zachowania historycznej formy architektonicznej oraz substancji budowlanej (brak wtórnych przekształceń w odniesieniu do architektury zewnętrznej obiektu) przekładają się na wysoki autentyzm opisywanego zabytku.
15. Kamienica usytuowana przy [...] prezentuje również wysokie walory artystyczne. [...], dwuskrzydłowa, czteropiętrowa kamienica, została wzniesiona w latach 1936-37, we właściwym dla epoki stylu modernistycznym, zaliczana jest do grupy tzw. kamienic luksusowych, zaś styl, w którym została wzniesiona w literaturze przedmiotu jest również określany stylem 1937 r. O wysokich wartościach artystycznych świadczy proporcjonalna kompozycja bryły obiektu, który składa się z dwóch, czteropiętrowych skrzydeł założonych na rzucie zbliżonym do litery "L" (o dłuższym skrzydle posadowionym wzdłuż [...]), z partią narożną nadbudowaną o jedną kondygnację. W obrębie obu fasad kamienicy, w strefie sąsiadującej z prostokątnie ukształtowanym narożnikiem, znajdują się czterokondygnacyjne, prostokątne w planie wykusze, spięte w narożniku kamienicy loggiami, zaś skrajnie w partiach bocznych obu elewacji - balkony. W kondygnacjach pięter, strefa [...] elewacji, a także wykusze zostały przeprute charakterystycznymi dla modernizmu szerokimi oknami wstęgowymi, z kolei w partiach bocznych obu elewacji umieszczone szerokie, prostokątne okna czterodzielne. Loggie oraz balkony w obrębie obu fasad zostały wyposażone w metalowe, ażurowe balustrady o wzorze geometrycznym, z motywem "jodełki". Obie fasady kamienicy w kondygnacji piwnicy oraz wysokiego parteru są ozdobione boniowaniem, pokrytym gruboziarnistym tynkiem imitującym okładzinę kamienną, bonie są obwiedzione delikatnymi opaskami ze żłobkowaniem.
16. Szczególną oprawę otrzymały główne drzwi wejściowe usytuowane w elewacji wschodniej, które są ujęte ozdobnym portalem utworzonym przez parę szerokich lizen, dekorowanych ryflowaniem w układzie naprzemiennym, pionowym oraz w "jodełkę". Pionowe przeszklenie drzwi, a także duże, prostokątne okno nadświetla otworu drzwiowego, są zabezpieczone kratami, także z jodełkowym ornamentem geometrycznym. Ww. motyw został również powtórzony w płytach zdobiących narożnik elewacji w strefie parteru.
17. Wyższe kondygnacje obu elewacji frontowych są pokryte szlachetnym, gładkim tynkiem drobnoziarnistym, kontrastującym z "surowo" opracowaną partią dolną. Tylne elewacje kamienicy są pokryte tynkami gładkimi bez faktury, natomiast ich lico zostało urozmaicone wykuszami o zróżnicowanej formie (prostokątnymi i na planie półokręgu), a także balkonami, całość wieńczy prosty gzyms koronujący.
18. Podsumowując, o wysokich walorach artystycznych obiektu świadczy zastosowanie typowych dla modernizmu środków wyrazu, spiętrzenia bryły, okien wstęgowych, zgeometryzowanego detalu architektonicznego czy zróżnicowanych, szlachetnych wypraw tynkarskich. Poza indywidualnymi walorami artystycznymi opisywana kamienica stanowi również element zespołu architektonicznego o wysokiej wartości artystycznej, który współtworzy z modernistyczną, luksusową kamienicą E., wzniesioną przy [...], po przeciwległej stronie [...], w południowo-wschodnim narożniku skrzyżowania (figuruje w gminnej ewidencji zabytków m. Łodzi). W obu kamienicach zastosowano podobne rozwiązania architektoniczne w zakresie kompozycji bryły oraz układu elewacji (nadbudowana partia narożnika, w tej samej lokalizacji czterokondygnacyjne wykusze z oknami wstęgowymi, spięte w patii narożnej loggiami, podobny układ i kształt otworów okiennych), z niewielkimi różnicami dotyczącymi m.in. odmiennego ukształtowania partii narożnej (tu zaokrąglenie) czy sposobu opracowania lica elewacji. Obie kamienice stanowią efektowne, reprezentacyjne ujęcie południowego odcinka [...], zaś ich architektura, wzajemnie dopełnia się i jednocześnie kontrastuje, tworząc zdaniem znawców łódzkiej architektury unikatowy zespół w skali kraju (patrz: K. Stefański, B. Ciarkowski, Modernizm w architekturze Łodzi XX w., s. [...]). Przedmiotowa kamienica z uwagi na wyżej opisane wartości historyczne i artystyczne, zdaniem organu posiada również wysoką wartość naukową. Może stanowić przedmiot badań w zakresie dziejów miasta, historii sztuki oraz historii architektury, a także jako reprezentatywny przykład modernistycznej architektury mieszkalnej usytuowany w [...] miasta, element działań o charakterze edukacyjnym i dydaktycznym.
19. W opinii organu włączenie opisywanej kamienicy do wojewódzkiej ewidencji zabytków podyktowane jest również dążeniem ŁWKZ do zapewnienia warunków prawnych umożliwiających trwałe zachowanie zabytku. Kamienica została włączona do gminnej ewidencji zabytków miasta Łodzi w 2012 r. Kamienica została wyszególniona w Zarządzeniu Nr [...] Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków miasta Łodzi, zarządzenie zostało przekazane do publicznej wiadomości poprzez publikację w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Łodzi.
20. Skarżący wniósł skargę na działania Prezydenta Miasta Łodzi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, następnie zaś zaskarżył niekorzystny dla siebie wyrok WSA z 2018 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
21. Organ wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 maja 2023 r., w sprawie o sygn. P 12/18, orzekł o niezgodności art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę skarżącego, powołując się na powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, wyrokiem z dnia 13 września 2023 r., sygn. akt II OSK 2748/18, orzekł, iż zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 29 kwietnia 2013 r. nr [...], zostało wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej ujęcia w załączniku pod pozycją [...] nieruchomości przy [...] w Ł., jednocześnie uchylił wyrok wydany w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w 2018 r. W wyniku powyższego rozstrzygnięcia, zabytkowa kamienica stanęła w obliczu zagrożenia polegającego na likwidacji indywidualnej ochrony konserwatorskiej, jaką dotychczas gwarantowało ujęcie obiektu w gminnej ewidencji zabytków oraz zagrożenia utraty wartości zabytkowej na skutek realizacji planów inwestycyjnych deklarowanych przez skarżącego.
22. Zdaniem organu akta zgromadzone w toku postępowania sądowego w sprawie skreślenia przedmiotowej kamienicy z ewidencji zabytków wskazują na dążenie właściciela do wyburzenia zabytkowej kamienicy. Zgodnie z treścią pisma z dnia 24 lutego 2021 r. skierowanego przez skarżącego do Prezydenta Miasta Łodzi, w sprawie skreślenia kamienicy z gminnej ewidencji zabytków, ujęcie obiektu w ewidencji uniemożliwia skarżącemu sprzedaż obiektu inwestorowi. Z kolei, w treści kolejnego wniosku z dnia 16 maja 2023 r., skierowanego przez skarżącego do Prezydenta Miasta Łodzi, ujęcie kamienicy w gminnej ewidencji zabytków uniemożliwia realizację inwestycji w kształcie oczekiwanym przez właściciela nieruchomości.
23. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że zarówno pozytywna opinia Miejskiego Konserwatora Zabytków w Łodzi z dnia 31 grudnia 2003 r. dotycząca przebudowy kamienicy, jak też analogiczna opinia/uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, dokonane z datą 16 stycznia 2004 r. na projekcie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, zostały sformułowane w okresie zanim budynek ten został objęty indywidualną ochroną konserwatorską poprzez włączenie do gminnej ewidencji zabytków miasta Łodzi, co nastąpiło po rozpoznaniu jego walorów zabytkowych w 2012 r. MKZ w Łodzi sformułował opinię z uwagi na usytuowanie przedmiotowej kamienicy w strefie ochrony konserwatorskiej dzielnic centralnych, ustalonej na podstawie ówcześnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (który przestał obowiązywać z mocy ustawy w styczniu 2004 r.), zatem stanowisko zostało przedstawione wyłącznie w kontekście urbanistycznym, tzn. chronionego obszaru, nie zaś mając na uwadze ocenę oraz zachowanie indywidualnych walorów zabytkowych przedmiotowego obiektu (co potwierdza treść opinii). Uzgodnienie dokonane przez WKZ, stanowi jedynie formalne potwierdzenie stanowiska przyjętego we wcześniejszej opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków w Łodzi, co także wynika wprost z treści adnotacji poczynionej na projekcie decyzji. W opinii organu stanowisko przyjęte ówcześnie przez służby konserwatorskie nie może być wiążące, zarówno w zakresie prawnym jak też merytorycznym, dla uzgodnień dokonywanych w późniejszym okresie, po objęciu kamienicy ochroną konserwatorską.
1. Na marginesie powyższych rozważań należy zauważyć, iż od czasu przywołanych przez skarżącego uzgodnień, minął okres przeszło 20 lat. W tym czasie znacznej zmianie uległ nie tylko stan wiedzy dotyczącej wartości zabytkowych poszczególnych obiektów wzniesionych w okresie międzywojennym na terenie Ł., co wynika ze znacznego rozwoju badań naukowych w tym zakresie, ale również społeczne postrzeganie i ocena wartości dziedzictwa architektonicznego okresu międzywojnia (obecnie architektura międzywojennego modernizmu jest powszechnie uznawana za zabytkową, zaś jej zachowanie leży w interesie społecznym). Zatem zdaniem organu nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, jakoby włączenie kamienicy do wojewódzkiej ewidencji zabytków w roku 2024 r. naruszało zasadę zaufania do władzy publicznej określoną w art. 8 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w aspekcie uzgodnień dokonanych przez służby konserwatorskiej przeszło 20 lat temu, w sytuacji ówczesnego braku indywidualnej ochrony konserwatorskiej tegoż obiektu.
2. Istotne znaczenie w opisywanej sprawie ma zdaniem organu, również fakt, że pomimo akceptacji przez WKZ i MKZ projektu decyzji o warunkach zabudowy, skarżący ostatecznie nie otrzymał decyzji Prezydenta Miasta Łodzi o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, a także nie uzyskał pozwolenia na roboty budowlane wg. przedstawionej koncepcji. Nie sposób zatem twierdzić, że objęcie ochroną konserwatorską kamienicy narusza nabyte prawa i obowiązki skarżącego, wynikające z prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy lub pozwolenia na budowę. Uzgodniony projekt decyzji o warunkach zabudowy nie jest natomiast aktem prawa.
24. Organ stwierdził, że włączenie zabytku do ewidencji nastąpiło po analizie argumentacji przedstawionej przez skarżącego w piśmie z dnia 19 marca 2024 r. ŁWKZ odniósł się również do argumentacji przedstawionej przez skarżącego, w piśmie z dnia 21 czerwca 2024 r., a więc jeszcze na etapie poprzedzającym włączenie zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, tym samym umożliwiając skarżącemu uzupełnienie przedstawionej argumentacji oraz wniesienie nowych materiałów dowodowych (np. opinii rzeczoznawcy w zakresie oceny walorów zabytkowych).
25. ŁWKZ zadbał w ramach przeprowadzonej procedury, aby skarżący otrzymał pełną informację dotyczącą przesłanek, którymi kieruje się organ ochrony zabytków, a także umożliwił skarżącemu pełen udział w przeprowadzonej procedurze, w granicach określonych przepisami prawa. W treści zawiadomienia ŁWKZ z dnia 24 czerwca 2024 r. o włączeniu karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków poinformowano skarżącego o przysługującym mu prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż w toku przeprowadzonej procedury, która nie posiadała charakteru postępowania administracyjnego, lecz czynności o charakterze materialno-technicznym, ŁWKZ zastosował ogólne zasady wynikające z K.p.a., w szczególności zasadę wyrażoną w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a.
26. Organ wyjaśnił ponadto, że włączenie zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków odbywa się na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 840, ze zm.), w trybie określonym w § 15 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 56). Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r., sygn. P 12/18, nie znajduje odniesienia do przepisu, na podstawie którego następuje włączenie zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz nie orzeka o jego niezgodności z prawem, lecz do przepisu art. 22 ust. 5 pkt 3, wspomnianej ustawy, który dotyczy włączenia zabytku do gminnej ewidencji zabytków przez wójta, burmistrza lub prezydenta.
27. Mając na uwadze powyższe. ŁWKZ dokonując włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków działa zgodnie z ustawowymi kompetencjami oraz na podstawie obowiązujących przepisów prawa, w szczególności przepisami art. 4 pkt 1, art. 22 ust. 2, art. 91 ust. 4 pkt 3, w związku z art. 3 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c wspomnianej wyżej ustawy. Zarówno ww. przepisy, jak i procedura włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków określona w § 15 rozporządzenia MKiDN, nie tylko są obowiązującym prawem, ale też żaden organ nie orzekł o ich niezgodności z obowiązującym prawem. Wskazana przez skarżącego analogia pomiędzy przepisem art. 22 ust. 5 ustawy, który został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny, oraz przepisem art. 22 ust. 2 ustawy, stanowiącym podstawę prawną prowadzenia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wojewódzkiej ewidencji zabytków, nie może stanowi podstawy dla organu ochrony zabytków do działania niezgodnie z obowiązującymi przepisami, ŁWKZ nie jest organem uprawnionym do dokonywania oceny zgodności z Konstytucją RP żadnego z wyżej wymienionych przepisów, natomiast zobowiązany jest do stosowania obowiązującego prawa.
28. W opinii organu włączenie kamienicy do wojewódzkiej ewidencji zabytków nastąpiło po dokonaniu dogłębnej i rzetelnej oceny walorów zabytkowych obiektu i zgromadzeniu szerokiego materiału dowodowego, który potwierdził ustawowe przesłanki, świadczące o zabytkowym charakterze kamienicy usytuowanej w Ł. przy [...]. ŁWKZ już przedstawił w treści niniejszego pisma opis walorów zabytkowych kamienicy (zarówno w zakresie indywidualnym jak też jako ważny komponent zespołu budowlanego). Organ ochrony zabytków dysponując kadrą pracowników wykształconą w zakresie m.in. historii, historii sztuki i architektury, jest w stanie obiektywnie ocenić, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy – czy ustanowienie ochrony konserwatorskiej dla obiektu jest zasadne, czy też nie. Choć skarżący posiada pełne prawo do kwestionowania dokonanej przez ŁWKZ oceny wartości zabytkowych przedmiotowej kamienicy, to nie przedstawił żadnego dowodu podważającego prawidłowość ustaleń poczynionych przez ŁWKZ. Tymczasem ŁWKZ zapewnił skarżącemu pełen udział w prowadzonej czynności włączenia zabytku do ewidencji, w tym umożliwił wnoszenie dowodów w sprawie. Zarówno na etapie realizacji procedury, jak też na etapie wniesienia skargi, Skarżący nie przedstawił opinii/ekspertyzy, opracowanej przez podmiot uprawniony w zakresie oceny walorów zabytkowych obiektów architektury (np. rzeczoznawcę czy instytucję wyspecjalizowaną w powyższym zakresie), która podważałaby ustalenia poczynione przez organ ochrony zabytków. ŁWKZ uzasadniając podjęte czynności, powołał się natomiast na oceny osób posiadających stosowną wiedzę, wykształcenie oraz dorobek naukowy w tym zakresie (m.in. cytując publikacje opracowane przez prof. dr hab. K. Stefańskiego, eksperta oraz niekwestionowanego autorytetu w zakresie historii architektury, w tym architektury Łodzi).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
2. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
1. Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), [dalej: "P.p.s.a."], sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie [m.in.] w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 P.p.s.a.).
Sąd uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., stwierdza bezskuteczność tej czynności (art. 150 P.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
2. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie stało się Zarządzenie Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [dalej: "ŁWKZ"] nr [...] z dnia 24 czerwca 2024 r. w przedmiocie włączenia obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków [dalej: "w.e.z."], karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków, sporządzonej dla kamienicy usytuowanej w Ł. przy [...] [dalej: "Zarządzenie"].
3. W judykaturze sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że włączenie karty ewidencyjnej zabytku do w.e.z. nie jest aktem administracyjnym przybierającym postać decyzji, postanowienia bądź zarządzenia, lecz ma charakter czynności materialnotechnicznej z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która z mocy art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. polega kontroli sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 3 lipca 2019 r., IV SA/Po 299/19; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
4. Zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Mając na uwadze, że zawiadomienie o włączeniu do w.e.z. karty ewidencyjnej zabytku doręczono pełnomocnikowi skarżącego w dniu 1 lipca 2024 r., to skargę złożoną w dniu 25 lipca 2024 r. należy uznać za złożoną w terminie.
5. Ponadto skarżący wykazał, że posiada interes prawny w sprawie, o jakim mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., bowiem jest właścicielem nieruchomości objętej kartą ewidencyjną włączoną do wojewódzkiej ewidencji zabytków.
6. Istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy objęcia ochroną kamienicy należącej do skarżącego, które zdaniem skarżącego nastąpiło mimo braku podstaw do uznania nieruchomości za spełniającą cechy zabytku.
7. Materialnoprawne podstawy zaskarżonego w sprawie Zarządzenia stanowią przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840), dalej "u.o.z.o.z.".
Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.
Formami ochrony zabytków w rozumieniu art. 7 u.o.z.o.z. są: wpis do rejestru zabytków; wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa; uznanie za pomnik historii; utworzenia parku kulturowego; ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Według art. 22 są 2 u.o.z.o.z. wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa.
Na podstawie art. 24 ust. 1 u.o.z.o.z. wydane zostało rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 56), [dalej: "Rozporządzenie"]. Stosownie do przepisów ww. Rozporządzenia karty ewidencyjne są sporządzane odrębnie dla zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków (§ 9 Rozporządzenia), zabytków nieruchomych niewpisanych do rejestru zabytków (§ 10 Rozporządzenia), zabytków ruchomych (§ 11 Rozporządzenia) oraz zabytków archeologicznych (§ 12, 12a i 12 b Rozporządzenia). Każdą kartę ewidencyjną sporządza się co najmniej w dwóch egzemplarzach, z których jeden włącza się do wojewódzkiej ewidencji zabytków (§ 13 Rozporządzenia).
Zgodnie zaś z § 14 Rozporządzenia wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację.
8. Natomiast stosownie do § 15 ust. 1 Rozporządzenia o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku, o zamiarze wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem.
Zawiadomienia o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku będącego historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym, historycznym zespołem budowlanym, terenem, na którym znajduje się znaczna ilość zabytków archeologicznych, lub nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej takiego zabytku, o zamiarze wyłączenia karty ewidencyjnej takiego zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty dokonuje się w drodze obwieszczenia umieszczanego na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej (§ 15 ust. 2 Rozporządzenia).
Wojewódzki konserwator zabytków o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku albo o zamiarze wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków zawiadamia właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem, na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków albo wyłączenia tej karty z wojewódzkiej ewidencji zabytków (§ 15 ust. 4 Rozporządzenia).
9. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że postępowanie w sprawie włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym organ administracji wydawałby decyzję lub postanowienie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z 8.05.2018 r., II OSK 1926/17; wyrok WSA w Łodzi z 6.04.2022 r., II SA/Łd 1026/21). Brak też w powyższym zakresie odesłania do przepisów K.p.a. w treści u.o.z.o.z. Postępowanie w sprawie włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami K.p.a., w którym organ administracji podejmowałby akt po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ustawodawca odstąpił bowiem od traktowania działań wojewódzkiego konserwatora zabytków jako działań o charakterze jurysdykcyjnym, które jako zorganizowany ciąg czynności proceduralnych wymagają dla zapewnienia ich poprawności szczegółowego unormowania. Brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (wyrok NSA z 29.11.2018 r., II OSK 2225/18; wyrok WSA w Łodzi z 6.04.2022 r., II SA/Łd 1026/21).
Jednocześnie należy odnotować, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie oraz bez udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Włączenie karty zabytku do w.e.z. musi wynikać bowiem ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko bowiem taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. może zostać ujęty w ewidencji.
W judykaturze sądów administracyjnych podkreśla się ponadto, iż nie jest konieczne potwierdzenie walorów zabytkowych danego obiektu poprzez sporządzenie opinii biegłego. Wskazuje się przy tym, że wojewódzki konserwator zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa (wyrok WSA w Krakowie z 20.10.2020 r., II SA/Kr 707/20). To właśnie organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych informacji dokonuje oceny, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu u.o.z.o.z. i nie prowadzi w tej sprawie postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji (por. np. wyroki NSA z 9 marca 2021 r., II OSK 931/20; z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 2116/19).
10. Mając na uwadze powyższe uznaje się, że rolą sądu dokonującego kontroli czynności wojewódzkiego konserwatora zabytków w zakresie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku jest zbadanie czy zabytek włączony do ewidencji spełnia przesłanki uznania go za zabytek stosownie do definicji określonej w przepisach u.o.z.o.z., czy istniały przyczyny uzasadniające jej dokonanie jak również czy zostały w należyty sposób udokumentowane, czy organ zgromadził w tym zakresie materiał dowodowy (wyrok WSA w Warszawie z 28.10.2021 r., VII SA/Wa 1416/21).
11. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w ocenie Sądu, uwzględniając załączony przez organ materiał dowodowy w sprawie, nie budzi wątpliwości, że włączenie spornej kamienicy do wojewódzkiej ewidencji zabytków znajdowało uzasadnione podstawy, przy czym – co należy podkreślić - zostało poparte szerokim i rzeczowym uzasadnieniem, a tym samym kwestionowane przez skarżącego Zarządzenie nie nosi cechy dowolności. Potwierdzenie zasadności działań podjętych przez ŁWKZ wynika przede wszystkim z treści zawiadomienia o zamiarze włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego z dnia [...] marca 2024 roku oraz karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego sporządzonej w lutym 2024 roku. W obu wskazanych dokumentach znajduje się szczegółowy opis walorów historycznych obiektu.
1. Jak wynika z akt sprawy ŁWKZ sporządził kartę ewidencyjną zabytku w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy obejmujący dokumentację konserwatorską opracowaną dla zabytku w poprzednich latach, w skład której wchodzi m.in. karta adresowa zabytku nieruchomego pn. Budynek mieszkalny, Łódź, [...], opracowana przez M. B. i W. A. z datą [...] maja 2012 r.; karta ewidencyjna zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków, tzw. karta biała, pn. Kamienica [...], Łódź, [...], opr. przez A. Lorenc-Karczewską w październiku 2018 r. oraz literaturę przedmiotu obejmującą publikacje naukowe dotyczące zabudowy miasta Łodzi w okresie międzywojennym, w której opisana jest przedmiotowa kamienica.
2. Jak wskazał organ kamienica posiada znaczną wartość historyczną. Wynika to z kilku czynników, a mianowicie m.in. z okresu jej budowy, powiązania z osobami zasłużonymi w dziejach miasta, istotnego znaczenia jakie kamienica odgrywa w procesie ukształtowania historycznego [...] miasta, ze względu na stan zachowania historycznego wyglądu jak też zachowania historycznej substancji budowlanej.
3. Organ podniósł także, że budowa kamienicy stanowi materialne świadectwo ożywionego ruchu budowlanego, który miał miejsce w 2 poł. lat 30. XX w. w Łodzi, a także w innych, dużych ośrodkach miejskich II Rzeczpospolitej, stanowiącego odzwierciedlenie korzystnej koniunktury gospodarczej oraz będącego następstwem ogólnokrajowych regulacji prawnych stymulujących rozwój budownictwa mieszkalnego. Opisywana kamienica dokumentuje również widoczny w tym okresie wzmożony proces lokowania kapitału wypracowanego przez grupę średniej wielkości łódzkich przemysłowców w nieruchomości położone w [...] miasta oraz rentowne inwestycje budowlane, stanowi świadectwo dążenia tej grupy do zróżnicowania źródeł dochodu w okresie, który nastąpił po latach wielkiego kryzysu.
4. Jak wskazał organ istotna wartość historyczna opisywanej kamienicy wynika również z jej wyjątkowego znaczenia w procesie kształtowania historycznego układu urbanistycznego [...] Ł. Kamienica współtworzy południową pierzeję [...], która jest jedną z najstarszych, historycznych arterii w [...] miasta, ponadto z uwagi na swe narożne usytuowanie, opisywana kamienica organizuje południowozachodni narożnik jednego z głównych skrzyżowań w [...] miasta: [...] z [...]. Jak wskazano w karcie ewidencyjnej wraz z sąsiednią kamienicą przy [...] stanowi historyczną dominantę architektoniczną skrzyżowania [...] i [...], współtworzy unikatowy w skali ponadlokalnej historyczny zespół architektoniczny modernistycznej zabudowy mieszkaniowej.
5. Wysoka wartość historyczna opisywanej kamienicy w ocenie organu wynika również z wysokiego stopnia zachowania historycznego wyglądu oraz historycznej substancji budowlanej. Zachowana jest historyczna forma bryły obiektu, historyczna kompozycja elewacji, w tym forma i układ otworów okiennych i drzwiowych, elementy wystroju architektonicznego elewacji wraz z historycznymi wyprawami tynkarskimi o zróżnicowanej kolorystyce i fakturze, w obrębie elewacji zachowana jest historyczna stolarka otworowa (okna, drzwi zewnętrzne, rolety żaluzjowe na parterze), a także inne, historyczne elementy wyposażenia takie jak balustrady balkonów i narożnych loggii czy kraty okienne okien w kondygnacji przyziemia.
6. Nadto kamienica prezentuje również wysokie walory artystyczne. [...], dwuskrzydłowa, czteropiętrowa kamienica, została wzniesiona w latach 1936-37, we właściwym dla epoki stylu modernistycznym, zaliczana jest do grupy tzw. kamienic luksusowych, zaś styl, w którym została wzniesiona w literaturze przedmiotu jest również określany stylem 1937 r.
12. Mając na uwadze przywołane przez organ we ww. dokumentach (a zacytowane wyżej przez Sąd jedynie przykładowe) okoliczności świadczące o walorach historycznych kamienicy, które zostały dodatkowo poparte piśmiennictwem z tego zakresu, w ocenie Sądu nie budzi żadnych wątpliwości, że organ szczegółowo, w sposób spójny i logiczny uzasadnił przyjęte stanowisko poprzez wskazanie różnych aspektów dotyczących obiektu i brak jest podstaw do czynienia organowi w tym zakresie jakichkolwiek zarzutów.
13. Rację ma też organ, że skarżący poza kwestionowaniem stanowiska odnośnie cech zabytkowych spornej kamienicy opisanych przez wyspecjalizowany organ, nie podważył skutecznie dokonanej przez organ oceny.
14. W przekonaniu Sądu materiał dowodowy w sposób wyczerpujący potwierdza, że sporna kamienica posiada znaczne walory historyczne i wysoką wartość historyczną, wysokie walory artystyczne, a ponadto wysoką wartość naukową, co w szczegółowy sposób opisane zostało w ww. dokumentach. Materiał dowodowy potwierdza także stanowisko organu, że organ konsekwentnie dążył do zachowania zabytkowych walorów spornej kamienicy odmawiając m.in. skreślenia zabytku z gminnej ewidencji zabytków i podejmując dalsze działania celem objęcia tej kamienicy ochroną, choć z uwagi na wyrok NSA z dnia 13 września 2023 r., II OSK 2748/18 (o czym niżej) nieruchomość skarżącego nie jest już ujęta w gminnej ewidencji zabytków. Nie można też nie zauważyć, że kamienica zlokalizowana jest na obszarze historycznego układu urbanistycznego "[...]" wpisanego do gminnej ewidencji zabytków.
15. Warto też zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 września 2023 r., II OSK 2748/18 – na który powołuje się strona skarżąca - że przedmiotu oceny Sądu w ramach tego postępowania nie stanowiło przesądzenie istnienia walorów zabytkowych spornej kamienicy. Należy też podkreślić, że podstawą wydania ww. wyroku przez NSA był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. w sprawie o sygn. akt P 12/18, w którym art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Sąd ten jedynie zwrócił uwagę na brak zachowania procedury zapewniającej ochronę interesu właściciela nieruchomości w postępowaniu dotyczącym wpisu kamienicy do gminnej (a nie wojewódzkiej) ewidencji zabytków.
16. Ponadto, biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie standardy ochrony praw właściciela zachowano, bowiem:
a) poinformowano skarżącego o zamiarze włączenia do w.e.z. karty ewidencyjnej zabytku (zawiadomienie z dnia 5 marca 2024 r.),
b) ŁWKZ przed włączeniem karty do w.e.z. odniósł się do argumentacji przedstawionej przez skarżącego w piśmie z dnia 21 czerwca 2024 r.,
c) poinformowano skarżącego o włączeniu do w.e.z. karty ewidencyjnej zabytku.
17. Mając na uwadze powyższe nie można zgodzić się z zarzutami skargi.
1. Zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w skardze, tzn. art. 3 pkt 1 oraz art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę. Jak wskazano już wyżej, sporna kamienica posiada niewątpliwie walory zabytkowe, co – jak Sąd wskazał powyżej - pozwala na przyjęcie, że spełnia przesłanki uznania za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. Jak wykazano wyżej istniały uzasadnione podstawy do włączenia w.e.z. karty ewidencyjnej zabytku.
2. Nie mogą odnieść zamierzonego skutku podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczące uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy w 2003 r. poczynionych przez Miejskiego Konserwatora Zabytków.
W ocenie Sądu należy mieć na uwadze, że zarówno pozytywna opinia Miejskiego Konserwatora Zabytków w Łodzi z dnia 31 grudnia 2003 r. dotycząca przebudowy kamienicy, jak też analogiczna opinia/uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, dokonane z datą 16 stycznia 2004 r. na projekcie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji, zostały sformułowane w okresie zanim budynek ten został objęty indywidualną ochroną konserwatorską poprzez włączenie do gminnej ewidencji zabytków miasta Łodzi, co nastąpiło po rozpoznaniu jego walorów zabytkowych w 2012 r. Miejski Konserwator Zabytków w Łodzi sformułował opinię z uwagi na usytuowanie przedmiotowej kamienicy w strefie ochrony konserwatorskiej dzielnic centralnych, ustalonej na podstawie ówcześnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (który przestał obowiązywać z mocy ustawy w styczniu 2004 r.), zatem stanowisko zostało przedstawione wyłącznie w kontekście urbanistycznym, tzn. chronionego obszaru, nie zaś mając na uwadze ocenę oraz zachowanie indywidualnych walorów zabytkowych przedmiotowego obiektu, co potwierdza treść opinii. Uzgodnienie dokonane wówczas przez ŁWKZ stanowi jedynie formalne potwierdzenie stanowiska przyjętego we wcześniejszej opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków w Łodzi, co także wynika wprost z treści adnotacji poczynionej na projekcie decyzji.
W przekonaniu Sądu podzielić należy pogląd organu, iż przyjęte ówcześnie przez służby konserwatorskie stanowisko nie może być wiążące, zarówno w zakresie prawnym jak też merytorycznym dla uzgodnień dokonywanych w późniejszym okresie, po objęciu kamienicy ochroną konserwatorską.
Nadto – co należy podkreślić - organ wyjaśnił, że dopiero w 2012 r. doszło do rozpoznania walorów zabytkowych nieruchomości, stąd na wynik sprawy nie mogły mieć zarzuty skarżącego oparte na okoliczności uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w 2003 r. przez Miejskiego Konserwatora Zabytków. W aspekcie czasu zabytkowych (po roku 2003) rozpoznania walorów zabytkowych kamienicy należy też zauważyć, że stosowne publikacje naukowe (na które powołuje się organ uzasadniając przyjęte stanowisko) pojawiły się odpowiednio w roku 2004, 2012, 2018 i 2021.
3. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które – w ocenie skarżącego – miało polegać na niewłaściwym zastosowaniu, wyrażającym się w dopuszczeniu ograniczenia własności przez włączenie przedmiotowej nieruchomości do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Jak wykazano wyżej nie doszło do naruszenia obowiązujących norm, tym samym brak jest też podstaw do uznania, że organy naruszyły przepisy Konstytucji RP.
4. Odnosząc się końcowo do zawartych w skardze wniosków dowodowych należy wskazać, że Sąd na rozprawie w dniu 27 listopada 2024 r. postanowieniem oddalił wnioski dowodowe zawarte w pkt IV.1 lit. a-e skargi, które to pełnomocnik podtrzymał stosownie do złożonego na rozprawie oświadczenia. Stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zakres postępowania dowodowego, prowadzonego przez sąd administracyjny jest ściśle wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, jaką jest ocena zaskarżonego aktu zgodnie z kryterium legalności (por. wyroki NSA z dnia 19 sierpnia 2016 r., sygn. akt I GSK 1792/14; z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2929/14; z dnia 26 lipca 2016 r., sygn. akt I FSK 147/15). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd co do zasady opiera się na materiale dowodowym, znajdującym się w nadesłanych aktach administracyjnych. Podkreślić należy, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przywołany przepis wyraźnie stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego (Wyrok NSA z 21.09.2022 r., III FSK 3494/21). W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie budził żadnych wątpliwości i był wystarczający do wydania w sprawie wyroku, ze względu na powyższe Sąd ww. wnioski oddalił.
18. Reasumując, Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją ww. norm prawa materialnego, wobec czego na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.