II SA/Łd 630/05

II SA/Łd 630/05 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Barbara Rymaszewska
Jolanta Rosińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 19 października 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant: ref. - staż. Agata Brolik - Appel, po rozpoznaniu w dniu 5 października 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy S. Nr [...] z dnia [...], znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz W. M. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] , Nr [...] (znak: [...] ) Wójt Gminy S. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia "rozbudowa istniejącej wytwórni naczep z obiektami towarzyszącymi:
- budowa hali o konstrukcji stalowej;
- adaptacja i modernizacja istniejącej hali dla potrzeb produkcyjnych;
- budowa piaskarni
i adaptacja części budynku na planowaną lakiernię polegająca na usytuowaniu hermetycznej komory lakierniczej na działkach nr 326/1, 326/2,1683 w S. przy ul. A. 1".
Organ wyjaśnił, iż w dniu [...] Wójt Gminy S. wydał decyzję znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania. Wskazana decyzja została wydana po opracowaniu "Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko" (zwanego dalej "Raportem...") wraz z aneksem, który został pozytywnie zaopiniowany przez Starostę [...] oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. W związku z uchyleniem omawianej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (decyzja z dnia [...] , Nr [...] ) Wójt Gminy S. przed wydaniem decyzji z dnia [...] zwrócił się do Starosty [...] i Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z pytaniem, czy podtrzymują wcześniejsze stanowiska w kwestii opiniowania raportu. Wezwane organy podtrzymały wcześniejsze opinie, w związku z czym Wójt Gminy S. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ważną do czasu wydania ostatecznego pozwolenia na budowę.
W załączniku nr 2 do decyzji nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz wymagania mające na celu zabezpieczenie środowiska i warunków życia ludzi przed negatywnym oddziaływaniem planowanej inwestycji.
W odwołaniu od powyższej decyzji W. M. zarzucił decyzji organu I instancji, iż w części tekstowej ustalono warunki zabudowy polegające na "adaptacji części budynku na planowaną lakiernię", w załączniku zaś widnieje nowo zbudowana, wyposażona i funkcjonująca lakiernia. Ponadto skarżący podniósł, iż w części tekstowej decyzji nie wskazano budynku, który inwestor planuje zaadaptować na potrzeby lakierni.
Stwierdził, że wykonanie piaskarni w postaci wiaty jest związane z ogromnym zapyleniem i hałasem. Skarżący uznał, że proces ten powinien być przedmiotem "Raportu..." i zarówno wielkość emisji jak sposoby zapobiegania powinny być w nim określone.
Podniósł ponadto, iż wszczęcie sprawy nastąpiło prawdopodobnie po złożeniu przez inwestora podpisu pod wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania, w związku z czym decyzje i postanowienia wydane przed podpisaniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie obowiązują.
W dalszej części odwołania skarżący wywiódł, że planowana inwestycja jest sprzeczna z zasadą harmonijnego rozwoju, a fakt zaistnienia zakładu przemysłu ciężkiego w obrębie zwartej zabudowy wsi powinien zostać wyjaśniony. Wskazał ponadto, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał nakaz rozbiórki samowoli budowlanej, znajdującej się na terenie inwestora.
Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.:
- uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej jej terminu ważności;
- określiło termin ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu do 31 grudnia 2006 r.;
- utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w mocy w pozostałej części.
W uzasadnieniu wydanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli inwestycja nie jest sprzeczna z odrębnymi szczególnymi przepisami prawa. Organ II instancji wskazał, iż Wójt Gminy S. przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko, uzgodnił planowaną decyzję z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Powiecie [...] i Starostą [...], do czego był zobligowany przez art. 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), a także dokonał analizy funkcji oraz cech nowej zabudowy. Ukształtowanie projektowanej inwestycji zostało równocześnie ocenione przez Wojewodę [...] z punktu widzenia legalności - zgodności z prawem, zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż rozpatrywana sprawa dotyczy terenu już zagospodarowanego, na którym prowadzona jest działalność gospodarcza.
Organ II instancji uznał, że w sytuacji gdy decyzja organu I instancji odpowiada prawu i spełnione zostały łącznie warunki dla jej podjęcia, to nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie okoliczność wybudowania przez inwestora niektórych obiektów samowolnie nie może wyłączać uzyskania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przyszłej zabudowy. Organ wskazał, że z zebranych w tej sprawie materiałów wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania, nie niesie niebezpieczeństwa legalizacji samowoli budowlanej. Wyjaśnił, iż wybudowane samowolnie obiekty nie są tożsame z planowanymi do realizacji, mają charakter tymczasowy i zgodnie z oświadczeniem inwestora zostaną rozebrane. Kolegium Odwoławcze wskazało dodatkowo, że obiekty te objęte zostały nakazem rozbiórki, na mocy ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w związku z czym inwestor nie mógłby nawet uzyskać pozwolenia budowlanego.
W końcowej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zaskarżoną decyzję należało zrewidować w części dotyczącej terminu jej ważności. Organ pierwszej instancji określił bowiem termin ważności skarżonej decyzji "do czasu wydania ostatecznego pozwolenia na budowę". Tak określony element decyzji o warunkach zabudowy, wymagany przez art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie odpowiada dyspozycji tego przepisu. Okres ważności decyzji wiąże się z określeniem ścisłej daty, z upływem której decyzja traci moc obowiązywania i eliminuje ją z obrotu prawnego.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. M. stwierdził, iż twierdzenie organu, że "Raport wraz z aneksem" nie zostały zakwestionowane nie odpowiada prawdzie i wyjaśnił, że w dniu 20 września 2004 roku zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z prośbą o weryfikację ustaleń Biegłego Wojewody [...] mgr L. N., zawartych w "Raporcie ...". Zdaniem skarżącego roczna produkcja naczep jest kilkakrotnie większa od przyjętej w raporcie, a co za tym idzie większe jest również roczne zużycie rozpuszczalników, farb oraz emisja pyłów. Stwierdził ponadto, że zaniżono wartość hałasu emitowanego przez zakład, na terenie którego planowana jest inwestycja.
Skarżący stwierdził ponadto, iż lokalizacja emiterów pyłów i gazów na terenie zastoinowym, w zwartej zabudowie w granicach administracyjnych wsi jest zabroniona.
W końcowej części uzasadnienia skarżący stwierdził, iż decyzji o warunkach zabudowy nie wydaje się w przypadku, gdy istnieje nakaz rozbiórki. Podniósł, również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało istniejące na terenie inwestora obiekty za tymczasowe, natomiast w rzeczywistości obiekty te zarówno co do miejsca posadowienia, rodzaju konstrukcji, wymiarów i sposobu użytkowania są tożsame z wymienionymi w decyzji o warunkach zabudowy, w związku z czym nie mogły być uznane za tymczasowe.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Organ ponownie wyjaśnił, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania organ I instancji uzyskał pozytywne uzgodnienia Państwowego Inspektora Sanitarnego w Powiecie [...] oraz Starosty [...] .
Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących zaniżenia wartości produkcji przyjętych w raporcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że rozbudowywany obiekt nie będzie mógł być dopuszczony do użytku, gdy nie będzie spełniał standardów i norm przewidzianych prawem ochrony środowiska, w związku z czym obawy skarżącego nie poparte żadnymi dowodami, są nieuzasadnione. Organ wyjaśnił, że uszczegółowiony raport oddziaływania na środowisko opracowany zostanie na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę.
Organ stwierdził, że podniesiona w skardze samowola budowlana dotycząca niektórych budynków nie może wyłączać uzyskania warunków zabudowy dla przyszłego zagospodarowania terenu. Nie zachodzi bowiem niebezpieczeństwo legalizacji samowoli, gdyż w przypadku orzeczonej rozbiórki inwestor nie uzyska pozwolenia na budowę.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zgodziło się z podniesionym w skardze zarzutem niespójności warunków zabudowy z załącznikiem graficznym. Organ wskazał, że wskazane na mapie istniejące bądź projektowane obiekty, nie są tożsame z zamierzeniem inwestora wskazanym we wniosku. W zakresie ich usytuowania nie są objęte ustaleniami decyzji. Sprawy te rozstrzygnięte będą na etapie opracowania i zatwierdzenia projektu, zgodnie z przepisami ustawy - Prawo budowlane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ).
Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej obowiązującymi w dniu wydania zaskarżonej decyzji oraz uwzględnia stan faktyczny zaistniały do tego dnia. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu.
Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity Dz. U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm. ). Art. 42 ust. 1 tej ustawy wskazuje konieczne elementy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem NSA w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określa się warunki wynikające z ochrony środowiska, ochrony sanitarnej i warunki wynikające z ochrony osób trzecich, jednak wydając decyzję organ nie przesądza o usytuowaniu obiektu w określonym ściśle na planie realizacyjnym miejscu, w tym nie przesądza o dopuszczalności realizacji inwestycji z uwagi na jej odległość od już istniejących obiektów. Wszelkie zagadnienia w tym względzie są rozstrzygane w postępowaniu o pozwolenie na budowę i organ administracji wydający pozwolenie na budowę ocenia, czy planowana inwestycja z uwagi na przepisy normujące odległość między obiektami budowlanymi może być wzniesiona w miejscu wskazanym przez inwestora w planie zagospodarowania działki ( vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 15.11.1999 r., sygn. akt IV SA 2253/97, LEX nr 48739 ).
Określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych (art. 42 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy) oznacza w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązek wskazania ograniczeń inwestora i nie może być utożsamiane z prawem do rozstrzygania o prawach i obowiązkach potencjalnego inwestora na podstawie tych przepisów.
Integralną częścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest załącznik graficzny w postaci mapy wykonanej w stosownej skali, zawierający linie rozgraniczające teren inwestycji i wyznaczający jej położenie w terenie.
W decyzji Nr [...] z dnia [...] Wójt Gminy S. stwierdził, że integralną część decyzji stanowi m. innymi załącznik nr 1 – graficzny, którym jest mapa sytuacyjno – wysokościowa z dnia 8.10.2003 r. Na mapie tej wrysowane zostały obiekty oznaczone cyframi arabskimi już istniejące oraz planowane do budowy przez inwestora. Skoro organ uznał tak wykonaną mapę za integralną część wydanej decyzji, to nie ulega wątpliwości, że takie usytuowanie obiektów nie mogłoby pozostać bez wpływu na postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Treść samej decyzji pozostaje jednak w sprzeczności z omawianym załącznikiem, jako że organ "ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie wytwórni naczep z obiektami towarzyszącymi: budowa hali o konstrukcji stalowej, adaptacja i modernizacja istniejącej hali dla potrzeb produkcyjnych, budowa piaskarni oraz adaptacja części budynku na planowaną lakiernię polegająca na usytuowaniu hermetycznej komory lakierniczej". W załączniku graficznym wrysowano zaś budynek planowanej lakierni, oznaczony nr 3 jako nowy obiekt, a nie podlegający adaptacji. Wskazano również obiekty przeznaczone do adaptacji i rozbudowy ( oznaczone nr 2 i 2 a ) podczas, gdy w treści decyzji mowa jest tylko o adaptacji i modernizacji istniejącej hali dla potrzeb produkcyjnych, a nie o rozbudowie. W tej sytuacji decyzja jest niejasna i wewnętrznie sprzeczna i już chociażby z tego względu nie może w ocenie Sądu pozostać w obrocie prawnym.
W postępowaniu poprzedzającym jej wydanie organ naruszył również przepisy art. 7 i 77 Kpa uchybiając obowiązkowi wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Organ przeoczył bowiem, że Raport o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko sporządzony został w październiku 2002 r., zaś uzupełniony aneksem w zakresie emisji hałasu w październiku 2003 r. W toku postępowania administracyjnego skarżący konsekwentnie zarzucał, że przyjęta w raporcie planowana wielkość produkcji naczep (125 sztuk rocznie) jest zaniżona, a w konsekwencji zaniżona została również rzeczywista wartość emitowanych do środowiska pyłów, lotnych substancji organicznych oraz hałasu. Okoliczności tej organ nie wyjaśnił, nie zbadał również, czy raport z uwagi na upływ czasu i ewentualną zmianę wielkości produkcji naczep nie stracił waloru aktualności. Nie ulega wszak wątpliwości, że zakres oddziaływania niekorzystnych czynników na środowisko jest związany z wielkością produkcji zakładu po jego rozbudowie i ta wartość winna być uwzględniona w raporcie. Tymczasem już z wyjaśnień złożonych przez inwestora przed Sądem wynika, że produkcja zakładu sięga obecnie 200 naczep rocznie, co dalece wykracza poza założenia przyjęte w raporcie sporządzonym w 2002 r. W tym stanie rzeczy inwestor winien złożyć nowy raport uwzględniający rzeczywistą wielkość produkcji zakładu po jego rozbudowie oraz ustalający adekwatne do niej wartości czynników niekorzystnie oddziaływujących na środowisko, co z kolei umożliwi jednoznaczną ocenę uciążliwości produkcji zakładu dla terenów sąsiednich.
W toku postępowania administracyjnego sporna pomiędzy stronami była również dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji samowoli budowlanej inwestora w odniesieniu do obiektów budowlanych wzniesionych na terenie objętym decyzją. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przyjął, iż kwestia wybudowania przez wnioskodawcę obiektów budowlanych w warunkach samowoli budowlanej, nie może wyłączać uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przyszłej budowy. Wskazane na mapie (załączniku graficznym) istniejące lub projektowane obiekty nie są bowiem tożsame z zamierzeniem inwestora wskazanym we wniosku, zaś kwestia samowoli budowlanej winna być rozstrzygnięta na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. Nr 207 z 2003 r., poz. 2016 ze zm.).
Stanowisko to w obecnym stanie prawnym należy podzielić, aczkolwiek w orzecznictwie NSA prezentowany był również odmienny pogląd ( wyrok NSA w Gdańsku z dnia 4.11.1997 r., IISA/Gd 834/96 – LEX nr 44165). Orzeczenie to po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) straciło jednak swoją aktualność. Ustawodawca wprowadził bowiem możliwość legalizacji samowoli budowlanej zmieniając treść art. 48 i 49 prawa budowlanego oraz dodając art. 49 a i 49 b. W tej sytuacji zaistnienie samowoli budowlanej na terenie objętym wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie może stanowić przeszkody do jej wydania.
W niniejszej sprawie nie bez znaczenia jest również fakt uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Nr [...] z dnia [...] nakazującej B. U. dokonanie rozbiórki obiektów budowlanych na nieruchomości, co do której wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (wyrok z dnia 16.06.2005 r., sygn. akt IISA/Łd 1025/04). W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał m. innymi na niewyjaśnienie wszystkich niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Kwestia losów tej samowoli budowlanej pozostaje zatem nadal nie rozstrzygnięta.
Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.