II SA/Łd 63/25

II SA/Łd 63/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jarosław Czerw
Michał Zbrojewski /przewodniczący/
Tomasz Porczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1087
art. 165 ust. 1 pkt 2, art. 285 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 270 ust. 1, art. 272 ust. 5 i ust. 10, art. 274 pkt 5 lit. c
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)
Sentencja
Dnia 3 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2025 roku sprawy ze skargi R. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w R. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Łowiczu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 26 listopada 2024 roku znak WL.ZUT.4701.221.2024 w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych oddala skargę. ał
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 26 listopada 2024 r., znak WL.ZUT.4701.2388.OZ.2024.AW, wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 5, art. 14 ust. 2, ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 20124 r. poz. 1087 ze zm.) – dalej: p.w.; Dyrektor Zarządu Zlewni w Łowiczu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określił podmiotowi – R. Sp. z o.o. z siedzibą w R. za okres I kwartału 2024 r. opłatę zmienną w wysokości 3.051 zł. za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, z terenu zlewni ulic: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], do rzeki R. w km. [...] jej biegu, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w Łowiczu z dnia 6 czerwca 2022 r., znak WA.ZUZ.5.4210.122.2022.KM.
Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że w/w opłata zmienna za I kwartał 2024 r. określona została R. Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej również: skarżąca; skarżąca spółka) w formie informacji kwartalnej z dnia 25 października 2024 r., Nr [...], na podstawie art. 272 ust. 17 p.w. Wysokość ustalonej opłaty stanowi iloczyn ilości odprowadzonych w danym okresie z terenu przedmiotowej zlewni wód (4067,89 m3- zgodnie z oświadczeniem spółki z dnia 17 kwietnia 2024 r.) i określonej w § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2023 r. poz. 2471) stawki - 0,75 zł /1 m3. Powyższa informacja została doręczona skarżącej w dniu 31 października 2024 r., a ustaloną nią kwotę opłaty zmiennej spółka uiściła w dniu 13 listopada 2024 r.
Jednocześnie w dniu 13 listopada 2024 r. skarżąca spółka wniosła reklamację kwestionując wysokość ustalonej doręczona jej informacją opłaty zmiennej. Strona podkreśliła, że w trakcie wcześniej prowadzonej z Wodami Polskimi korespondencji przedstawiała swoje stanowisko w sprawie wpływu posiadanych przez nią, istniejących urządzeń do retencjonowania wód na prowadzoną gospodarkę wodno-ściekową. Wskazała, że ze względu na brak urządzeń pomiarowych pozwalających na określenie ilości odprowadzanych wód opadowych, jak i de facto z uwagi na brak takiego obowiązku ciążącego na podmiocie odprowadzającym wody, wysokość opłaty zmiennej jest ustalana na podstawie składanych przez spółkę jako podmiot zobowiązany do ponoszenia opłaty zmiennej, na podstawie art. 552 ust. 2a pkt 2 p.w., oświadczeń za poszczególne kwartały, odnośnie co do ilości odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych za dany okres, które zawierają również informacje o posiadanych i wykorzystywanych przez spółkę urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Zaznaczyła, że w odniesieniu do zakresu oświadczenia została uruchomiona przez PGW Wody Polskie procedura wyjaśniająca oraz kontrola, w toku której spółka przedstawiła tabelaryczne zestawienie, w podziale na wszystkie decyzje - pozwolenia wodnoprawne, wskazujące na wykonanie i korzystanie z urządzeń do retencjonowania wód o pojemności do 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych. Dla decyzji - pozwolenia wodnoprawnego z dnia 6 czerwca 2022 r., do której odnosi się informacja Nr [...], wykazała urządzenie do retencjonowania -dwukomorowy separator substancji ropopochodnych o objętości 5 m3, retencjonujące 0,029 % rocznego odpływu ujętego w decyzjach (do 10%). Urządzenie to umożliwia czasowe przetrzymywanie wody, która może zostać ponownie wykorzystana, między innymi do celów czyszczenia sieci. Zastosowany sposób uwzględniania retencji jest zgodny z wydanymi pozwoleniami wodnoprawnymi oraz ustawą Prawo wodne, co uprawnia spółkę do naliczania niższych stawek opłat, to jest 0,625 zł/1m3.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 26 listopada 2024 r., znak WL.ZUT.4701.2388.OZ.2024.AW Dyrektor Zarządu Zlewni w Łowiczu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej także organ administracji) określił skarżącej spółce przedmiotową opłatę zmienną w wysokości 3.051 zł. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż nie uznał złożonej przez stronę w dniu 13 listopada 2024 r. reklamacji, z uwagi na brak przesłanek do zastosowania w tym zakresie jednostkowej stawki opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności do 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych w wysokości 0,625 zł/ 1 m3. Organ wskazał, że skarżąca spółka korzysta z usługi wodnej na podstawie udzielonego jej pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w Łowiczu z dnia 6 czerwca 2022 r., znak WA.ZUZ.5.4210.122.2022.KM, z której nie wynika, że odprowadzane z terenu zlewni ulic: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], do rzeki R., wody opadowe lub roztopowe będą retencjonowane, jak również nie wskazano w niej żadnych urządzeń, za pomocą których miałoby się odbywać retencjonowanie. Mimo, co podkreślił organ, w treści przedłożonego do akt sprawy operatu wodnoprawnego z października 2021 r., stanowiącego podstawę wydania w/w pozwolenia wodnoprawnego, wskazywano, że wody opadowe retencjonowane będą w osadnikach wpustów ulicznych (deszczowych) oraz w urządzeniach systemu przelewowego PSK-M. Niemniej jednak wobec braku kwestionowania przez stronę decyzji udzielającej przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, w drodze przysługującego prawa do wniesienia odwołania, uznać należy, że wydana ona została w stopniu akceptowalnym przez spółkę.
Dalej organ wskazał, że wobec braku uregulowania legalnej definicji "urządzeń retencyjnych", tak w przepisach ustawy p.w., jak i w przepisach rangi podustawowej, niezbędnym jest sięgnięcie do jego językowego znaczenia w/w terminów. Powołując się w tym zakresie na definicje słownikową organ podkreślił, że poprzez "urządzenie" należy rozumieć "mechanizm lub zespół mechanizmów, służący do wykonania określonych czynności", natomiast "retencja" oznacza "magazynowanie wody opadowej na powierzchni ziemi, w gruncie oraz w zbiornikach naturalnych i sztucznych; też: zasób wody zgromadzonej w ten sposób". Wobec powyższego w ocenie organu, urządzeniami retencyjnymi będą obiekty, których przeznaczeniem jest zbieranie i przetrzymywanie wód opadowych i roztopowych, a zatem np. zbiorniki, oczka wodne, sztucznie wykonane zagłębienia terenu. Za urządzenia do retencjonowania wody należy uznać tylko takie, które wśród celów jakim mają służyć posiadają nie tylko magazynowanie wody i przetrzymywanie jej przez określony czas, ale w pierwszym rzędzie regulację i kontrolę obiegu wody w środowisku. W konsekwencji pod pojęciem "urządzeń retencyjnych", w ocenie organu nie można rozumieć urządzeń służących innym celom np. celom przechwytywania, oczyszczania i dalszego odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Za urządzenia retencyjne nie mogą zostać uznane urządzenia, które stanowią części sieci kanalizacyjnej (system rur, studzienki, urządzenia towarzyszące - osadniki wpustów deszczowych i separatory), której domeną jest wyłącznie przechwytywanie, oczyszczanie i odprowadzanie wód do urządzeń melioracyjnych a nie zatrzymywanie wód (retencjonowanie). Nie można bowiem traktować jako urządzeń retencyjnych obiektów o innym podstawowym celu funkcjonowania, nawet jeśli w jakimś stopniu umożliwiają one zatrzymywanie wód. Tym samym, w ocenie organu argumentacja strony co do tego, iż "funkcje wykazywanych urządzeń pozwalają na czasowe zatrzymanie wód opadowych i roztopowych, które są wykorzystywane do obsługi kanalizacji deszczowej, co ogranicza wykorzystanie wody wodociągowej; czasowe odciążenie kanalizacji deszczowej, co w efekcie zapobiega zalaniu czy podtopieniom; jak również, to że ich wykorzystanie w celu retencji wody nie stoi w sprzeczności z ich innymi funkcjami" nie zasługuje na uwzględnienie. Przyjęcie poglądu spółki, że urządzenia towarzyszące sieci kanalizacyjnej (np. wpusty, separatory, osadniki) poza podstawowym celem w jakim zostały wybudowane i któremu służą, wypełniają również cele retencyjne, byłoby nadinterpretacją obowiązujących przepisów p.w. Skoro bowiem podstawowym kryterium zakwalifikowania urządzenia jako urządzenia do retencjonowania wody jest jego cel - rozumiany jako przeznaczenie, to takim kryterium nie jest funkcja jaką to urządzenie pełni. Ponadto urządzenia, które nawet w części i niejako "przy okazji", "dodatkowo" pełnią funkcje retencyjne nie mogą być uznane za urządzenia do retencjonowania wody w rozumieniu przepisów p.w., jeżeli ich głównym przeznaczeniem - tak jak w przypadku systemu kanalizacji - jest odbiór, oczyszczanie i odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do określonych zbiorników, a nie ich magazynowanie.
Organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, z przeprowadzonej w dniu 25 lipca 2024 r. w siedzibie spółki kontroli wynika, że dla pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją z dnia 6 czerwca 2022 r., do którego odnosi się w/w informacja z 25 października 2024 r., Nr [...] jako urządzenie służące retencji wód opadowych i roztopowych spółka wskazała dwukomorowy separator substancji ropopochodnych o łącznej objętości retencjonowania 5 m3, co stanowi 0,029 % rocznego odpływu retencjonowanego w wykazywanych w złożonym oświadczeniu urządzeniach. Wskazane urządzenie, jako element kanalizacji deszczowej, którego zadaniem jest oczyszczenie wód opadowych lub roztopowych przed ich odprowadzeniem do odbiornika nie może, wobec wyżej przedstawionej argumentacji organu, zostać uznane za urządzenie służące retencjonowaniu wody.
Wobec powyższego w ocenie organu uznać należało, że w warunkach przedstawionej sprawy spółka nie zastosowała urządzeń do retencjonowania wód opadowych lub roztopowych, mających na celu zatrzymanie ich części w miejscu ich wystąpienia, co w konsekwencji oznacza, że jest obowiązana do ponoszenia opłaty zmiennej w wysokości ustalonej na podstawie jednostkowej stawki bez urządzeń do retencjonowania wód z terenów uszczelnionych. Tym samym określenia wysokości ustalonej opłaty zmiennej dokonano w oparciu o art. 272 ust. 17 p.w. oraz w § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 5 p.w.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. Sp. z o.o. z siedzibą w R. zarzucała naruszenie:
- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady z nich wynikającej, które miało wpływ na wynik postępowania;
- 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pomimo niejasności i braku precyzji w zakresie interpretacji przepisów prawa objętych decyzją zastosowanie zasady nadmiernego fiskalizmu;
- art. 273 ust. 6. w zw. z art. 272 ust. 5 p.w. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie do ustalenia opłaty zmiennej posiadanych przez skarżącą urządzeń spełniających warunki do retencjonowania wody;
- § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie stawek pomimo posiadania przez skarżącą urządzeń do retencjonowania wód opadowych i roztopowych;
- § 8 pkt 2 lit. a w/w rozporządzenia z dnia 26 października 2023 r., poprzez niewłaściwą interpretację i błędne niezastosowanie stawek, pomimo posiadania przez skarżącą urządzeń do retencjonowania wód opadowych i roztopowych.
Spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Wnosiła nadto o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi podtrzymując dotychczasową argumentację spółka podkreślała, że decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 6 czerwca 2022 r., na której treść powołuje się organ jako zasadniczy dowód w niniejszej sprawie, nie jest aktem zakazującym retencjonowania wód również w inny sposób niż określono w treści tej decyzji. Należy bowiem zauważyć, że dokument ten wydany został na 30 letni okres czasu obowiązywania, w którym to okresie sytuacja podmiotu korzystającego ze środowiska niewątpliwe może ulec zmianie, chociażby poprzez uczestnictwo w programach dofinansowujących poprawę gospodarki wodno-ściekowej, które jednocześnie promują retencjonowanie wód. Spółka zakwestionowała stanowisko organu, co do braku możliwości uznania posiadanych przez nią urządzeń, których zasadniczym zadaniem jest odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, również za urządzenia służące retencjonowaniu wód. Tego rodzaju, zawężająca interpretacja pojęcia "urządzenia retencyjnego", co istotne nie zdefiniowanego w obowiązujących przepisach prawa, nie zasługuje w ocenie skarżącej na aprobatę i pozostaje w sprzeczności z głównymi cechami retencji wód, zamieszczonymi na stronach rządowych (www.gov.pl). Skarżąca wskazała, że dla terenu zlewni ulic: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], objętego zaskarżoną decyzją wykazała jako urządzenie służące retencjonowaniu wody (poprzez jej czasowe przetrzymywanie) dwukomorowy separator substancji ropopochodnych o łącznej objętości retencjonowania ok. 5 m3. Urządzenie to pozwala na czasowe przetrzymywanie wody w jednej komorze i stanowi tym samym bufor przed hydraulicznymi uderzeniami wody deszczowej z wylotu w dno odbiornika: rzeki R., nie naruszając dna rzeki. Uspokaja przepływ wody chroniąc tym samym zasoby naturalne rzeki R. będącej dopływem rzeki R.1, która jest rezerwatem przyrody. Przetrzymywana w jednej komorze woda jest zużywana do czyszczenia separatora, tym samym pracuje w zamkniętym obiegu. Spółka od wielu lat prowadząc inwestycje modernizujące sieci i urządzenia wodno-ściekowe ma na względzie również ochronę środowiska naturalnego. Stąd też zainstalowane urządzenia - w tym wypadku separator - ze względu na swoją konstrukcję jest rozwiązaniem bardziej kosztownym od rozwiązań standardowych w tym zakresie, tak aby mógł służyć również ochronie środowiska.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w Łowiczu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga R. sp. z o.o. z siedzibą w R. została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie wniosek o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym wywiodła skarżącą spółka, w treści wniesionej skargi. Organ administracji – Dyrektor Zarządu Zlewni w Łowiczu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie po zapoznaniu się z treścią skargi nie żądał w przewidzianym prawem terminie przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w R. uczyniły decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Łowiczu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określającą skarżącej opłatę zmienną za I kwartał 2024 r w wysokości 3.051 zł. za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, z terenu zlewni ulic: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], do rzeki R. w km. [...] jej biegu, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w Łowiczu z dnia 6 czerwca 2022 r., znak WA.ZUZ.5.4210.122.2022.KM.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm.) – dalej: p.w.
Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit.a p.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.
Stosownie do art. 270 ust. 11 p.w. opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.
Zasady ustalania opłaty zmiennej zostały określone w art. 272 ust. 5 p.w. , zgodnie z którym wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności.
W myśl art. 272 ust. 10 p.w. ustalając wysokość opłat, o których mowa m.in. w ust. 5, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał.
Zgodnie z art. 274 pkt 5 lit.c p.w. górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1-3 oraz w art. 269, wynoszą za odprowadzanie do wód - wód w formie opłaty zmiennej:
- wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych - 1,50 zł za 1 m3 na 1 rok,
- wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności do 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - 1,25 zł za 1 m3 na 1 rok,
- wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności powyżej 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - 1,00 zł za 1 m3 na 1 rok,
- wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności powyżej 20% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - 0,75 zł za 1 m3 na 1 rok,
- wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności powyżej 30% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - 0,15 zł za 1 m3 na 1 rok.
Zgodnie z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2471) jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast wynoszą:
1) bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych - 0,75 zł za 1 m3 na 1 rok;
2) z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności:
a) do 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - 0,625 zł za 1 m3 na 1 rok,
b) powyżej 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - 0,50 zł za 1 m3 na 1 rok,
c) powyżej 20% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - 0,375 zł za 1 m3 na 1 rok,
d) powyżej 30% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - 0,075 zł za 1 m3 na 1 rok.
W rozpoznawanej sprawie zasadnicza kwestia sporna sprowadza się do oceny, czy wchodzący w skład użytkowanego przez skarżącą spółkę systemu kanalizacji deszczowej odprowadzającego wody opadowe i roztopowe z terenu zlewni ulic: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], do rzeki R., dwukomorowy separator substancji ropopochodnych o łącznej objętości retencjonowania ok. 5 m3, stanowi jednocześnie urządzenie służące do retencjonowania wody, co rzutuje na prawidłowość zastosowanej przez organ administracji stawki określenia skarżącej opłaty zmiennej za I kwartał 2024 r.
Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, stanowisko organu, wedle którego strona skarżąca nie dysponuje urządzeniami do retencjonowania wody, co pozwoliłyby na stosowanie w stosunku do spółki preferencyjnej stawki opłaty zmiennej, należy uznać za w pełni zasadne.
Podkreślenia wymaga, na co słusznie zwrócił uwagę organ administracji, iż zgodnie z ugruntowanym poglądem sądów administracyjnych, brak legalnego zdefiniowania pojęcia "urządzenia do retencjonowania wody" wymaga odwołania się do znaczenia leksykalnego tego terminu. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN "retencja" to magazynowanie wody opadowej na powierzchni ziemi, w gruncie oraz w zbiornikach naturalnych i sztucznych. Natomiast "urządzenie" to mechanizm lub zespół mechanizmów, służący do wykonania określonych czynności. Uwzględniając treść wskazanych wyżej definicji za urządzenie do retencjonowania wody należy zatem uznać mechanizm lub zespół mechanizmów służący do magazynowania wody opadowej. Pojęcie "urządzenia do retencjonowania wody" powinno być zatem interpretowane zgodnie z językowym znaczeniem części składowych tego zwrotu i zgodnie z celem, jakiemu ma służyć takie urządzenie. Stąd też urządzeniami do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych będą obiekty, których podstawowym celem jest zbieranie i przetrzymywanie wód opadowych lub roztopowych. Przy czym, co należy podkreślić zasadniczym celem retencji jest okresowe gromadzenie i przetrzymywanie wody, którego nie można utożsamiać z magazynowaniem wody, gdyż w świetle art. 35 ust. 3 pkt 2 p.w. są to odrębne usługi wodne (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 24 października 2023 r., III SA/Po 490/23; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zaznaczyć również należy, iż zarówno przepisy p.w., jak i przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 757) nie definiują pojęcia "systemu kanalizacji deszczowej". W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednak, że termin ten odnosi się do zbioru urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych - w przeciwieństwie do systemów kanalizacji zbiorczej - do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, a nie ścieków. Ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku uiszczania opłat z tytułu odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych do wcześniej już ujętych w określone urządzenia wodne: kanalizacji deszczowej bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Urządzenia te bowiem służą przechwytywaniu wód odpadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 lutego 2019 r., IV SA/Po 1006/18; wyrok WSA w Szczecinie z 7 marca 2019 r., II SA/Sz 1216/18; wyrok WSA w Łodzi z 14 maja 2019 r., II SA/Łd 231/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z uwagi na powyższe zasadnym jest w ocenie Sądu odróżnienie pojęcia systemu kanalizacji deszczowej od urządzeń do retencjonowania wody. Nie można oczywiście z góry wykluczyć, że urządzenia do retencjonowania wody stanowić będą część (element) systemu kanalizacji deszczowej, niemniej jednak brak jest jednocześnie podstaw do uznania, że system kanalizacji deszczowej, w której – ze względu na zastosowane w nim urządzenia - dochodzi do spowolnienia przepływu wód opadowych lub roztopowych stanowić będzie urządzenie do retencjonowania wody. Cechą odróżniającą oba urządzenia jest przeznaczenie danego urządzenia. Nie ulega wątpliwości, iż celem kanalizacji deszczowej jest przechwytywanie wód odpadowych lub roztopowych i ich dalsze odprowadzanie do wód. Natomiast zastosowanie urządzeń, które mają wyłącznie spowolnić ten proces nie może prowadzić do uznania, iż system kanalizacji deszczowej staje się urządzeniami do retencjonowania wody (por. powołany wcześniej wyrok WSA w Poznaniu z 24 października 2023 r., III SA/Po 490/23).
Zdaniem Sądu na odróżnienie na gruncie p.w. urządzeń do retencjonowania wody i urządzeń, których celem jest sterowanie przepływem wody wskazuje brzmienie przepisu art. 165 ust. 1 pkt 2 p.w., zgodnie z którym ochronę przed powodzią realizuje się w szczególności przez racjonalne retencjonowanie wód oraz użytkowanie budowli przeciwpowodziowych, a także sterowanie przepływami wód.
Za uznaniem wskazywanego przez skarżącą urządzenia za urządzenie do retencjonowania wody nie przemawia także treść powoływanej przez stronę uchwały nr 152 Rady Ministrów z dnia 22 sierpnia 2023 r. w sprawie przyjęcia Programu przeciwdziałania niedoborowi wody (PPNW) na lata 2022-2027 z perspektywą do roku 2030 (M.P. z 2023 r. poz. 1119). Podkreślić bowiem należy, że art. 87 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. wskazuje wprost źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej i wymienia wśród nich: Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a ponadto także akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei art. 93 ust. 1 Konstytucji RP wskazuje, że uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty. Wobec tego tylko jednostki podległe Radzie Ministrów są związane treścią postanowień wyżej wymienionej uchwały, ale nie organy administracji, przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Z analogicznych przyczyn nie może również odnieść zamierzonego przez spółkę skutku powoływanie się przez skarżącą na "nomenklaturę branżową", jak i podnoszone argumenty odnośnie do jej udziału w programach dofinansowujących poprawę gospodarki wodno-ściekowej, promujących jednocześnie retencjonowanie wód.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że wskazywany przez spółkę dwukomorowy separator substancji ropopochodnych o łącznej objętości retencjonowania ok. 5 m3. stanowi urządzenie służące do wytrącania zanieczyszczeń, oddzielania zanieczyszczeń stałych z wód deszczowych i jako element kanalizacji deszczowej, mający na celu oczyszczanie wód opadowych i roztopowych odprowadzanych z terenu zlewni ulic: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], do rzeki R. nie może zostać uznany za urządzenie służące retencji wody. Stanowisko to znajduje uzasadnienie w treści udzielonego skarżącej, ostateczną decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w Łowiczu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 6 czerwca 2022 r., pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie którego spółce udzielono pozwolenia na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych z terenu wskazanej wyżej zlewni do rzeki R., ujętych w zamknięty system kanalizacji deszczowej Ø 500 mm, po uprzednim ich podczyszczeniu w osadnikach wpustów ulicznych oraz separatorze substancji ropopochodnych. Decyzja ta nakłada również na spółkę obowiązek przeprowadzania okresowych, co najmniej dwa razy do roku, przeglądów i konserwacji objętych pozwoleniem urządzeń oczyszczających.
Stąd też zarzuty skargi, co od naruszenia art. 273 ust. 6. w zw. z art. 272 ust. 5 p.w. , jak i § 8 pkt 1 i pkt 2 lit. a Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne uznać należało za nieuzasadnione.
Wbrew stanowisku skarżącej za nieuzasadniony uznać również należało zarzut naruszenia art. 7a k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wyrażona w przywołanym przepisie zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony może być stosowana w ostateczności, w sytuacji, gdy w sprawie pojawia się tzw. pat interpretacyjny, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, czyli możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby jej rozumienia. W tym przypadku, stosując wyżej wymieniona zasadę organy winny wybrać jeden możliwych sposobów wykładni określonej normy prawnej, który jest najbardziej korzystny dla strony (por. wyroki NSA z 27 kwietnia 2023 r., II GSK 1063/20; z 19 kwietnia 2023r., II OSK 2867/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie, w świetle poczynionych wyżej przez Sąd rozważań, brak było podstaw do zastosowania normy z art. 7a k.p.a., gdyż sytuacja, w której skarżąca spółka prezentuje inne poglądy niż organ administracji, nie może zostać uznana za pat interpretacyjny.
Jednocześnie Sąd stwierdza, iż procedujący w sprawie Dyrektor Zarządu Zlewni w Łowiczu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie działał na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 6 k.p.a. W toku postępowania organ zgromadził wystarczający materiał dowodowy, który poddały następnie wnikliwej i wszechstronnej ocenie, ustalając na jego podstawie niewadliwy stan faktyczny sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Co prawda Sąd zauważa w tym miejscu, iż w aktach sprawy brak jest pełnego operatu wodnoprawnego, a jedynie niekwestionowany przez stronę skarżącą jego wyciąg, który w ocenie Sądu był wystarczający do rozpoznania niniejszej sprawy. Stąd też ewentualne uchybienia w powyższym zakresie nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Wyniki poczynionych uprzednio przez organ ustaleń przedstawione zostały jasno i klarownie w motywach zaskarżonej decyzji sporządzonych z poszanowaniem reguł zdefiniowanych w art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Co więcej, stosownie do wymogu wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. strona skarżąca miała zapewnione prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
ds