II SA/Łd 629/25

II SA/Łd 629/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-10-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący sprawozdawca/
Beata Czyżewska
Robert Adamczewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 119 pkt 3, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 2, art. 269 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
Art. 61 § 1, art. 61a § 1, art. 67 § 1 i 3, art. 75 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 725
Art. 53a ust. 1, art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 72a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1225
§ 68 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Sentencja
Dnia 17 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 października 2025 roku sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "C." w Ł. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 9 lipca 2025 roku nr 112/2025 znak: WOP.7722.55.2025.DB w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o wstrzymaniu użytkowania lokali 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 5 marca 2025 roku nr 138/2025, znak: PINB/7325/l.dz.9809/23;RPW/21163/2024/R-930-2025/G/KRK; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "C." w Ł. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 9 lipca 2025 r. nr 112/2025, znak: WOP.7722.55.2025.DB Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej również jako: "ŁWINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej również jako: "k.p.a.") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej również jako: "PINB w Łodzi", "organ stopnia powiatowego") z dnia 5 marca 2025 r. nr 138/2025, znak: PINB/7325/l.dz. 9809/23;RPW/21163/2024/R-930-2025/G/KRK, którym organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosków Spółdzielni Mieszkaniowej C. z dnia 17 października 2023 r. oraz z dnia 19 grudnia 2024 r. w sprawie wydania decyzji o wstrzymaniu użytkowania lokali znajdujących się na trzecim piętrze, które powstały w wyniku wykonania przez użytkownika nielegalnej przebudowy dwupoziomowego lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, obiekcie budowlanym usytuowanym na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. [...], posadowionym na działce gruntu oznaczonej numerem ewidencyjnym: [...], w obrębie geodezyjnym [...] z powodu braku podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w drodze decyzji na podstawie art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej również jako: "Prawo budowlane").
Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
T. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. w dniu 2 sierpnia 2017 r. nabyła spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego oznaczonego nr [...], położonego w domu pod nr [...] przy ulicy [...] w Ł. o powierzchni 142,79 m2. Inwestor wystąpił do Spółdzielni Mieszkaniowej "C." w Ł. przy ul. [...] o wyrażenie zgody na podział lokalu nr [...] na dwa lokale mieszkalne. Pismem z dnia 20 września 2017 r. Spółdzielnia poinformowała inwestora, iż Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej "C." wyraził zgodę na proponowany podział pod warunkami wskazanymi w tymże piśmie, a więc:
1. suma powierzchni użytkowych obydwu lokali mieszkalnych musi odpowiadać obecnej powierzchni użytkowej lokalu nr [...];
2. przed przystąpieniem do robót budowlanych właściciel lokalu dostarczy do Spółdzielni dokumentację techniczną dla obydwu projektowanych lokali mieszkalnych, obejmującą zarówno zmiany architektoniczne, jak i instalacyjne;
3. po zakończeniu robót właściciel lokali zgłosi do Spółdzielni odbiór robót, załączając protokół przeglądu kominiarskiego, gazowego i elektrycznego dla obydwu lokali;
4. właściciel lokali dostarczy do Spółdzielni 2 egzemplarze dokumentacji inwentaryzacyjnej sporządzonej przez uprawnionego architekta.
Prace budowlane zostały przeprowadzone w 2018 roku.
Pismem z dnia 14 czerwca 2018 r. grupa mieszkańców budynku mieszkalnego wielorodzinnego wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie przebudowanego mieszkania nr [...] zlokalizowanego przy ul. [...] w związku z podejrzeniem, że przebudowa lokalu nr [...] nastąpiła nielegalnie. Wnoszono także o sprawdzenie, czy zmiany parametrów technicznych (zwiększone obciążenie stropów, linii energetycznych), zwiększone zasiedlenie (co najmniej 18 osób w jednym mieszkaniu) nie zagrażają bezpieczeństwu mieszkańców bloku. Do wniosku załączono pismo mieszkańców bloku przy ul. [...] w Ł. do Prezesa Spółdzielni Mieszkaniowej "C." z prośbą o wyjaśnienie legalności zmiany sposobu użytkowania mieszkania nr [...].
Pismem z dnia 21 czerwca 2018 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "C." w Ł. zwróciła się do organu I instancji o sprawdzenie legalności wykonanych robót budowlanych.
W dniu 20 września 2018 r. przeprowadzono oględziny, w trakcie których ustalono, iż w lokalu nr [...] przeprowadzono następujące roboty budowlane:
– z lokalu nr [...] (mieszkania dwupoziomowego) wydzielono dwa lokale oznaczone ja lokal nr [...] na II piętrze oraz lokal nr [...] na poddaszu. Lokal nr [...] stanowi [...] pokoi z aneksami kuchennymi, łazienkami z WC i przedpokoju. Lokal nr [...] składa się z 4 pokoi z aneksami kuchennymi, łazienkami z WC i przedpokoju;
– w każdym z tych lokali wykonano ścianki działowe w systemie N. oraz wykonano wewnątrz lokalu nową instalację wodną, kanalizacyjną i elektryczną;
– wykonano też roboty budowlane związane z bieżącą konserwacją lokalu (malowanie ścian), wymieniono wierzchnie posadzki, zamontowano nowe okna dachowe;
– wykonano wentylację grawitacyjną.
Decyzją z dnia 15 grudnia 2018 r. PINB w Łodzi umorzył w całości postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [...], polegających na wydzieleniu dwóch lokali mieszkalnych, usytuowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym w Ł. przy ul. [...]. Decyzja ta została uchylona decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 18 lutego 2019 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi stopnia powiatowego.
Decyzją z dnia 10 czerwca 2021 r. PINB w Łodzi nakazał inwestorowi doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez wymianę na drugim piętrze i poddaszu drzwi do łazienek z WC na drzwi o wymiarach 80 cm x 200 cm z kratką nawiewną oraz przesunięcie ścianek między pomieszczeniami w celu zapewnienia odpowiedniej szerokości korytarza zgodnie z projektem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w lokalu nr [...], opracowanym przez mgr inż. R.P., w terminie do dnia 31 sierpnia 2021 r. Decyzja ta została uchylona w całości decyzją ŁWINB z dnia 9 września 2021 r., zaś sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia 1 grudnia 2021 r. nr 750/2021 ponownie nakazał T. Sp. z o.o. z siedzibą w P. doprowadzenie wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [...] znajdującym się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym znajdującym się w Ł. przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez wymianę na drugim piętrze i poddaszu drzwi do łazienek z WC na drzwi o wymiarach 80 cm x 200 cm z kratką nawiewną oraz przesunięcie ścianek między pomieszczeniami w celu zapewnienia odpowiedniej szerokości korytarza zgodnie z projektem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w lokalu nr [...], opracowanym przez mgr inż. R.P., stanowiącym załącznik będący integralną częścią decyzji, w terminie do dnia 31 marca 2022 r. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez ŁWINB decyzją z dnia 15 września 2022 r.
Decyzja organu II instancji została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 marca 2023 r., sygn. II SA/Łd 938/22. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, iż argumenty przedstawione w skardze Spółdzielni Mieszkaniowej "C." okazały się niezasadne, lecz mimo tego Sąd był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia, wynika bowiem, iż nakładając obowiązek czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ zakreśla jednocześnie termin do ich wykonania. Orzekający w I instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zakreślił termin wykonania przedmiotowych robót budowlanych do dnia 31 marca 2021 r. Jak wynikało ze złożonego na rozprawie oświadczenia uczestnika postępowania, nałożony na spółkę decyzją z dnia 1 grudnia 2021 r. obowiązek nie został wykonany. Tym samym zaskarżona decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 września 2022 r., utrzymująca w mocy w całości decyzję organu I instancji, bez określenia nowej daty wykonania terminu przedmiotowego obowiązku, który w dacie podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia już upłynął, jest obarczona wadą niewykonalności.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy ŁWINB decyzją z dnia 30 czerwca 2023 r. nr 130/2023, znak: WOP.7721.139.2023.DB utrzymał w mocy decyzję PINB w Łodzi z dnia 1 grudnia 2021 r. w części nałożonego obowiązku oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 31 października 2023 r. Wyrokiem z dnia 5 października 2023 r., sygn. II SA/Łd 758/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "C." na wskazaną decyzję.
Pismem z dnia 17 października 2023 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "C." zwróciła się do PINB w Łodzi o wydanie decyzji o wstrzymaniu użytkowania lokali znajdujących się na III piętrze, które powstały w wyniku nielegalnej przebudowy dwupoziomowego lokalu nr [...] przy ul. [...]. Jako najważniejszy powód podano fakt, że użytkownik ww. lokali przebudował klatkę schodową z II piętra na III piętro niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego (nie uzyskał pozwolenia na zmianę konstrukcji), a ponadto wykonał roboty niezgodnie z przepisami § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm., dalej również jako: "rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.") – wykonana klatka ma następujące wymiary: szerokość 85 cm, ilość stopni w biegu – 11, wysokość stopni – 22,5 do 23 cm, materiał wykonania: drewno i stal. Klatka jest bardzo stroma i zagraża bezpieczeństwu użytkowania. Natomiast w świetle prawa właścicielem lokalu jest S.M. "C.", która ponosi odpowiedzialność za bezpieczeństwo użytkowania.
Pismem z dnia 5 lutego 2024 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "C." wezwała organ I instancji do podjęcia natychmiastowych czynności w związku z wnioskiem z dnia 17 października 2023 r.
PINB w Łodzi w dniu [...] marca 2024 r. przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których ustalono, iż szerokość korytarza trzeciego piętra pozostała niezmieniona w części prowadzącej do bezpośredniego wejścia do lokali mieszkalnych. Natomiast inwestor dokonał rozbiórki ściany bezpośrednio przyległej do podestu schodów z lewej strony podestu. Z uwagi na nieobecność przedstawicieli inwestora w trakcie oględzin nie było możliwości wejścia do lokali nr [...] i [...].
Kolejne oględziny przeprowadzono w dniu 25 kwietnia 2025 r. i ustalono w ich trakcie, iż inwestor wykonał w całości obowiązki nałożone na podstawie decyzji PINB w Łodzi z dnia 1 grudnia 2021 r., utrzymanej w mocy decyzją ŁWINB z dnia 30 czerwca 2023 r.
Spółdzielnia Mieszkaniowa "C." wnioskiem z dnia [...] lipca 2024 r., doprecyzowanym pismem z dnia 12 sierpnia 2024 r., zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w Łodzi z dnia 1 grudnia 2021 r. Postanowieniem z dnia 10 października 2024 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ŁWINB z dnia 30 czerwca 2023 r., zaś postanowieniem z dnia 29 listopada 2024 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 10 października 2024 r.
Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 5 marca 2025 r. PINB w Łodzi odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosków Spółdzielni Mieszkaniowej C. z dnia 17 października 2023 r. oraz z dnia 19 grudnia 2024 r. w sprawie wydania decyzji o wstrzymaniu użytkowania lokali z powodu braku podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w drodze decyzji na podstawie art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w treści wniosku z dnia z dnia 19 grudnia 2024 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "C." wniosła o bezzwłoczną odpowiedź na wniosek z dnia 17 października 2023 r. Dalej organ wskazał, że treść zainicjowanego w październiku 2018 r., a rozstrzygniętego i zakończonego postępowania administracyjnego, w drodze ostatecznych i prawomocnych decyzji: PINB w Łodzi Nr 750/2021 z dnia 1 grudnia 2021 r. oraz ŁWINB w Łodzi Nr 130/2023 z dnia 30 czerwca 2023 r. obejmuje swym zakresem treść wniosków Spółdzielni Mieszkaniowej "C.".
Organ przypomniał, iż inwestorowi przysługuje ograniczone prawo rzeczowe – spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, które stanowi jeden z tytułów prawnych do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wprost wynika z treści art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. W trakcie rozprawy w dniu 10 marca 2023 r. obecni przedstawiciele S.M. "C." oraz T. Sp. z o.o. zgodnie oświadczyli, że nie doszło do wyodrębnienia oddzielnej własności powstałych lokali. Poprawność przedłożonej przez inwestora dokumentacji techniczno-budowlanej nie została skutecznie zakwestionowana na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego przez S.M. "C.", co stwierdził WSA w Łodzi w wyroku z dnia 10 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 938/22. Ponadto zarówno PINB w Łodzi jak i ŁWINB w drodze wydanych ostatecznych i prawomocnych decyzji wypowiedziały się, że rozpatrywany budynek jest budynkiem niskim o wysokości nieprzekraczającej 4 kondygnacji i w myśl rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. tego rodzaju budynek nie stanowi obiektu budowlanego, którego projekt budowlany (ekspertyza) wymaga uzgodnienia pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej.
WSA w Łodzi w wyroku z dnia 10 marca 2023 r. za chybiony uznał również zarzut naruszenia § 68, § 69, § 209, § 249 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ponieważ nie doszło do wyodrębnienia oddzielnej własności powstałych lokali, co zgodnie oświadczyli przedstawiciele stron na rozprawie w dniu 10 marca 2023 r., w świetle prawa rozpatrywany lokal mieszkalny jest nadal lokalem mieszkalnym dwupoziomowym, a co za tym idzie, szerokość biegu schodów prowadzących na drugi poziom lokalu spełnia normy określone w § 68 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Sąd nie podzielił również zarzutów skargi w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania rozpatrywanego lokalu.
Dlatego też, w ocenie organu, niezrozumiałym jest żądanie S.M. "C." zaprzestania użytkowania lokalu na III piętrze, jeżeli lokal jest dwupoziomowy, obejmujący część II piętra oraz część III piętra. W lokalu dwupoziomowym nie ma bowiem klatek schodowych podlegających regulacjom § 68 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Organ za niezrozumiałe uznał również cykliczne podnoszenie przez S.M. "C." tych samych zarzutów merytorycznych oraz formalnych, zarzucając notorycznie organowi l instancji opieszałość, sugerowanie ukarania pracowników prowadzących opieszale sprawę, sugerowanie poniesienia odpowiedzialności z art. 160 Kodeksu karnego. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, zdaniem organu, zarzuty te są bezpodstawne. Te same zarzuty merytoryczne SM C. podnosi w stosunku do ŁWINB w Łodzi, GINB w Warszawie oraz neguje orzeczenia sądów w zapadłych wyrokach z dnia 10 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 938/22 oraz WSA w Łodzi z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 758/23. W składanych cyklicznie wnioskach S.M. "C." nie przedstawia jakiejkolwiek argumentacji pozwalającej na jej rozpatrzenie lecz ustawicznie kwestionuje poprawność dokonanych przez organy nadzoru budowlanego ustaleń faktycznych. Ponadto narusza powagę rzeczy osądzonej, poprzez poddawanie w wątpliwość orzeczeń sądów.
Odnosząc się do powoływanego przez Spółdzielnię orzeczenia NSA o sygn. akt II OSK 500/21, organ wskazał, iż wyrok ten nie jest wiążący w niniejszej sprawie, gdyż w Polsce nie obowiązuje prawo precedensu. Wiążące są natomiast wyroki WSA w Łodzi w sprawach o sygn. II SA/Łd 938/22 oraz II SA/Łd 758/23.
Konkludując, PINB w Łodzi podkreślił, że przyczyną uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie jest fakt występowania w obrocie prawnym ostatecznych oraz prawomocnych decyzji PINB w Łodzi oraz ŁWINB w Łodzi odpowiednio: Nr 750/2021 z dnia 1 grudnia 2021 r. oraz Nr 130/2023 z dnia 30 czerwca 2023 r. Decyzje te stanowią rozstrzygnięcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego w trybie postępowania naprawczego w zgodzie z art. 50 art. 51 Prawa budowlanego w wyniku m.in. rozpoznania treści wniosków z dnia 17 października 2023 r. oraz z dnia 19 grudnia 2024 r.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "C.", wskazując, iż wybudowana przez T. Sp. z o.o. klatka schodowa z II na III piętro, do której dostęp jest z ogólnodostępnego podestu II piętra, nigdy nie była przedmiotem postępowania w żadnej instancji. Wynikało to z faktu, że do 2024 r. skarżąca nie wiedziała, że firma T. Sp. z o.o. wybudowała na potrzeby najmu lokali na III piętrze nową klatkę schodową i zataiła przed sądem fakt wykonania ww. robót. Ponadto Spółdzielnia Mieszkaniowa "C." wskazała, iż stopnie nie tylko są zbyt wysokie (ponad 22 cm) ale jeszcze są zróżnicowane wysokościowo i to o kilka centymetrów między jednym stopniem a kolejnym, co stanowi poważne zagrożenie w ich użytkowaniu. Fakt ten potwierdził przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w czasie dokonanej kontroli. Skarżąca załączyła protokół w przeprowadzonych czynności kontrolnych w dniu [...] marca 2024 r.
ŁWINB po zapoznaniu się z aktami sprawy powziął wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego i pismem z dnia 18 czerwca 2025 r. zwrócił się do organu I instancji z prośbą o przekazanie wyjaśnień dotyczących przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu omawianego pisma organ wojewódzki wskazał, iż powziął wątpliwość, czy roboty budowlane określone w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 1 grudnia 2021 r., polegające m. in. na przesunięciu ścianek między pomieszczeniami w celu zapewnienia odpowiedniej szerokości korytarza zgodnie z projektem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w lokalu nr [...], opracowanym przez mgr inż. R.P., dotyczą tego samego korytarza (klatki schodowej), o którym mowa w piśmie Spółdzielni Mieszkaniowej "C." z dnia 17 października 2023 r. Ponadto PINB w Łodzi winien wyjaśnić, co oznacza stwierdzenie, że protokół Nr [...] z dnia [...] marca 2024 r. należy traktować jako dokument archiwalny, nie mający mocy prawnej i o jakiej klatce schodowej jest mowa we wniosku skarżącej – czy o zewnętrznej ogólnodostępnej, czy o schodach stanowiących komunikację między poziomami lokalu.
W piśmie z dnia 2 lipca 2025 r. PINB w Łodzi wskazał m.in., iż lokal będący przedmiotem postępowania jest lokalem dwupoziomowym. Pomiędzy dwoma poziomami lokalu umiejscowione są schody, zapewniające komunikację pomiędzy poziomami. Schody te są częścią lokalu mieszkalnego, nie jest to część ogólnodostępna. Ponadto protokół kontroli z dnia [...] marca 2024 r. powstał przy założeniu hipotetycznym, że schody pomiędzy dwoma poziomami budynku (drugiej oraz trzeciej kondygnacji) nie są częścią lokalu mieszkalnego dwupoziomowego, lecz są częścią niezależną i przynależną do ogólnodostępnej klatki schodowej, co w rzeczywistości nie jest prawdą. Z tego tytułu protokół ten nie ma mocy prawnej w niniejszej sprawie, o czym Spółdzielnia Mieszkaniowa "C." wie. Genezę protokołu z dnia [...] marca 2024 r. zawiera notatka służbowa z dnia [...] lipca 2025 r. sporządzona przez autora protokołu.
Zaskarżonym postanowieniem ŁWINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Na wstępie swoich rozważań organ szczebla wojewódzkiego wskazał, iż w przesłanych przez organ I instancji aktach znajduje się pismo Spółdzielni Mieszkaniowej "C." zatytułowane "Wniosek" z dnia 17 października 2023 r. oraz pismo z dnia 5 lutego 2024 r., w treści którego Spółdzielnia Mieszkaniowa "C." zażądała wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania lokali oraz doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W omawianym piśmie wskazano ponownie na samowolną przebudowę m.in.: klatki schodowej. W aktach sprawy nie ma pisma z dnia 19 grudnia 2024 r., na które powołuje się PINB w Łodzi.
Dalej organ wskazał, biorąc pod uwagę wyjaśnienia organu I instancji zawarte w piśmie z dnia 2 lipca 2025 r., iż w aktach sprawy znajduje się protokół z kontroli, który nie ma mocy prawnej, co oznacza, że dokument ten nie spełnia wymogów formalnych lub merytorycznych określonych przepisami prawa i nie może stanowić podstawy do dalszych działań prawnych. Protokół bez mocy prawnej nie może być podstawą do wydania decyzji administracyjnej, nakładania kar, ani podejmowania innych działań, które wymagają oparcia na wiarygodnym dokumencie.
ŁWINB zgodził się z organem I instancji, że treść wniosku z dnia 17 października 2023 r. obejmuje swym zakresem treść wniosku z dnia 14 czerwca 2018 r., który został ostatecznie rozpatrzony w trybie administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, wniosek z dnia 17 października 2023 r. dotyczy sprawy, która została już prawomocnie zakończona, co uniemożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "C.", reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, zaskarżając je w całości i zarzucając mu:
1. naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia formalnego o odmowie wszczęcia postępowania:
a) w sytuacji, gdy organy rozpoznające niniejszą sprawę nieprawidłowo uznały, że zachodzi tożsamość przedmiotu postępowania ze sprawą zakończoną prawomocną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 750/2021 oraz decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 130/2023 (res iudicata), albowiem kwestia przebudowy klatki schodowej prowadzącej z mieszkania na drugim piętrze do mieszkania na trzecim piętrze w budynku przy ul. [...] w Ł. oraz kwestia wysokości stopni schodów znajdujących się pomiędzy tymi kondygnacjami nie była przedmiotem dotychczasowych postępowań, a wskazane orzeczenia zapadły w stanie faktycznym, w którym inwestor nie dokonywał ingerencji w konstrukcję wewnętrznej klatki schodowej prowadzącej na poddasze;
b) w sytuacji, gdy przed wydaniem orzeczenia zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego;
c) w sytuacji, gdy wydając postanowienie o charakterze formalnym organy merytorycznie wypowiedziały się o przedmiocie żądania oceniając stan faktyczny w sprawie w uzasadnieniu postanowienia oraz wskazując w jego osnowie, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania jest brak podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w drodze decyzji na podstawie art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego;
2. naruszenie art. 124 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niespójność pomiędzy rozstrzygnięciem postanowienia a jego uzasadnieniem polegającą na wskazaniu w osnowie postanowienia nr 138/2025, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania był brak podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w drodze decyzji na podstawie art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego, co stanowi rozstrzygnięcie o meritum żądania, podczas gdy z treści uzasadnienia postanowienia wynika, że przyczyną odmowy jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy inną decyzją administracyjną (res iudicata);
3. naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez odmowę nadania mocy dowodowej dokumentowi w postaci protokołu kontroli z dnia [...] marca 2024 r. i uznanie, że dokument ten "nie ma mocy prawnej", w sytuacji, gdy prawo i postępowanie administracyjne nie przewiduje możliwości samowolnego pozbawienia dokumentu mocy dowodowej, prawnej lub uznania przez organ, że dokument sporządzony w trybie administracyjnym będzie miał wartość prawną jedynie w określonych przepadkach;
4. naruszenie art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania i rozstrzygnięcie sprawy bez postępowania wyjaśniającego i wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy;
5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji w sytuacji istnienia podstaw do uchylenia tego postanowienia;
6. § 68 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez ustalenie, że schody pomiędzy kondygnacjami II i III w budynku przy ul. [...] w Ł. spełniają wymogi przewidziane w rozporządzeniu, podczas gdy strona skarżąca w toku postępowania wskazywała, że wysokość stopni wynosi 22,5 - 23 cm i jest nierównomierna pomiędzy poszczególnymi stopniami, zaś zgodnie z powołanym przepisem maksymalne wymiary wysokości stopni są zawsze niższe i dla mieszkań dwupoziomowych wynoszą 0,19 m, zaś dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych 0,175 m.
W oparciu o tak wskazane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę ŁWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.)., dalej jako "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "C." w Ł. w sprawie wydania decyzji o wstrzymaniu użytkowania lokali, powstałych w wyniku wykonania nielegalnej przebudowy dwupoziomowego lokalu nr [...], znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Ł., działka nr ewid.[...], obręb [...] Ł.
Na wstępie tej części rozważań należy podkreślić, iż w aktach administracyjnych nie ma wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "C." w Ł. z dnia 19 grudnia 2024 r. o wszczęcie przedmiotowego postępowania, na który w swoim rozstrzygnięciu powołał się Powiatowi Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi. Jak słusznie zauważył organ szczebla wojewódzkiego, w aktach postępowania znajduje się wniosek Spółdzielni z dnia 17 października 2023 r. oraz pismo z dnia 5 lutego 2024 r., w którym strona skarżąca zażądała podjęcia natychmiastowych czynności w sprawie. Przyjąć zatem należy, że kontrolowane rozstrzygnięcia dotyczą wniosku strony skarżącej z dnia 17 października 2023 r.
Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl zaś art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Do takich przesłanek odmowy wszczęcia postępowania w orzecznictwie zalicza się sytuacje, gdy do organu wniesiono żądanie w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Taką podstawą może być również wniesienie żądania po upływie terminu ustanowionego prawem materialnym dla składania wniosków inicjujących postępowanie administracyjne, wniesienie żądania w sprawie już zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej przy tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy, lub w sprawie, która już toczy się przed organem administracji. Chodzi więc zasadniczo o sytuacje jednoznaczne, oczywiste, dostrzegalne prima facie, możliwe do zidentyfikowania już na etapie wstępnej analizy zgłoszonego żądania, niewymagające prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji organ wydając postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania nie powinien również formułować ocen co do meritum żądania (zob. wyrok NAS z 25 kwietnia 2024 r., sygn. II GSK 1493/23 dostępny, podobnie jak pozostałe orzeczenia przywoływane w niniejszym uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: "www.orzeczenia.nsa.gov.pl", dalej również jako: "CBOSA").
Jednakże należy zwrócić uwagę, czego nie uczyniły organy administracji w niniejszej sprawie, iż przepis art. 61a § 1 k.p.a. dotyczy odmowy wszczęcia postępowania pierwszej instancji i odnosi się wyłącznie do postępowań wszczynanych na wniosek. Strona skarżąca w niniejszej sprawie w swoim piśmie z dnia 17 października 2023 r. wniosła zaś o wydanie decyzji o wstrzymaniu użytkowania lokali znajdujących się na III piętrze, które powstały w wyniku nielegalnej przebudowy dwupoziomowego lokalu nr [...] przy ul. [...] w Ł., przywołując jednocześnie jako podstawę prawną art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż przebudowana klatka schodowa dwupoziomowego lokalu zagraża bezpieczeństwu użytkowania.
Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W myśl zaś art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, organ nadzoru budowlanego może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie.
Organy administracji trafnie przyjęły, iż wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "C." z dnia 17 października 2023 r. to wniosek o wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego. Jednakże zarówno organ szczebla powiatowego, jak i organ odwoławczy zupełnie zignorowały treść art. 72a Prawa budowlanego, który stanowi, iż postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. Wprawdzie w treści art. 72a Prawa budowlanego wskazane jest postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, zaś strona skarżąca wnosiła o wydanie decyzji na podstawie art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz zakaz użytkowania obiektu budowlanego nie może być wydawany samodzielnie, bez orzeczenia określonego w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzja wydana w trybie art. 66 Prawa budowlanego nie może ograniczać się tylko do zakazu użytkowania obiektu (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 20 września 2022 r., sygn. II SA/Rz 452/22; wyrok WSA we Wrocławiu z 9 kwietnia 2015 r., sygn. II SA/Wr 884/14, publ. CBOSA).
Przyjąć zatem należy, że postępowanie, o którego wszczęcie wniosła strona skarżąca, może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu na mocy art. 72a Prawa budowlanego. Praktyczne stosowanie tego przepisu przyniosło jednak znaczące rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, podobnie jak brzmiącego analogicznie art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym postępowania, o których mowa w Rozdziale 5B Prawa budowlanego, wszczyna się wyłącznie z urzędu.
Dogłębną analizę różnic występujących w liniach orzeczniczych przeprowadził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 11 marca 2024 r., sygn. II OSK 22/23 i wskazał, że pierwszy z nurtów, który można napotkać w judykaturze, opowiada się za koniecznością potraktowania złożonego wniosku w sposób formalny, a więc poprzez wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania. Według tego poglądu, co do zasady, w sytuacji, gdy ustawodawca określa możliwość wszczęcia postępowania w sprawie jedynie na zasadzie oficjalności, to złożenie wniosku o zainicjowanie takiego postępowania powinno zakończyć się (niezależnie od przysługującego lub nie interesu prawnego wnioskodawcy) wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. przy uznaniu, że postępowanie "z innych przyczyn" nie może zostać wszczęte (por. wyroki NSA z 25 lipca 2023 r., sygn. II OSK 814/22, z 2 marca 2023 r., sygn. II OSK 1804/22 oraz z 5 grudnia 2023 r., sygn. II OSK 1513, publ. CBOSA)
Natomiast pogląd odmienny zakłada, że nie ma podstaw do wydania postanowienia opartego na art. 61a § 1 k.p.a., przy czym, w niektórych orzeczeniach wskazuje się na możliwość potraktowania pisma zawierającego żądanie wszczęcia postępowania jako wniosku składanego w trybie Działu VIII KPA (por. wyroki NSA z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2286/22; z 3 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 378/22 oraz z 12 września 2023 r., sygn. akt II OSK 199/23, publ. CBOSA).
Warto wreszcie odnotować głos w jeszcze innym kierunku - to jest, że możliwe jest w pewnych przypadkach skuteczne złożenie wniosku o wszczęcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2024 r., sygn. II OSK 2096/22).
Niekiedy organy nadzoru budowlanego, rozpatrując złożone wnioski, reagują na nie, powołując się na art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego i wysyłając zainteresowanym pisma (nie przybierające formy procesowej postanowienia czy decyzji), co często skutkuje złożeniem przez wnioskodawcę skargi na bezczynność organu. Składane skargi na bezczynność są w niektórych tego rodzaju przypadkach przez sądy administracyjne odrzucane, co opiera się na założeniu, że pismo osoby nie mogące doprowadzić do wszczęcia postępowania ma charakter sygnalizacyjny (zob. postanowienie NSA z 11 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 811/22, publ. CBOSA). W innych przypadkach skargi są oddalane, a w takich orzeczeniach wskazuje się, że skoro inicjatywa strony nie doprowadziła do wszczęcia postępowania, to zarzucana bezczynność organu nie wystąpiła (zob. wyrok WSA w Lublinie z 5 stycznia 2023 r., sygn. II SAB/Lu 127/22, publ. CBOSA). Znaleźć można i takie wyroki, w których zobowiązano organ do załatwienia wniosków składanych do organów nadzoru budowlanego, gdzie akcentowano, że jeżeli strona jednoznacznie, z powołaniem na interes prawny, żąda wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, to reakcja organu powinna mieć charakter formalny, to jest wyrazić się we wszczęciu postępowania (jeżeli organ znajduje ku temu podstawy), względnie w wyraźnej odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli organ nie znajduje takich podstaw (zob. wyrok WSA w Warszawie z 26 maja 2022 r., sygn. II SAB/Kr 89/22, publ. CBOSA).
Analiza judykatury pozwala też ustalić, iż część organów nadzoru budowlanego przyjmuje odmienną praktykę. Na wnioski o wszczęcie postępowań, których dotyczą art. 53a ust. 1 czy art. 72a Prawa budowlanego reagują wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Mając na uwadze opisane powyżej rozbieżności w praktyce organów administracji oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 8 września 2025 r. podjął uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. II OPS 2/25, mającą na celu wyjaśnienie zagadnienia prawnego: "Czy z uwagi na dyspozycję art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm.) możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie nadzoru budowlanego na wniosek podmiotu, który żąda od organu podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny?", a w przypadku negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie - "Czy organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, obowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, czy też wystarczającym jest poinformowanie pismem wnioskodawcy o podjętych działaniach?".
Sąd w powyższej uchwale orzekł, iż: "1) Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. 2) Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku".
W obszernym uzasadnieniu uchwały Sąd przywołał rozbieżności, jakie można aktualnie spotkać w orzecznictwie sądów administracyjnych, lecz stwierdził kategorycznie i jednoznacznie, iż: "z literalnego brzmienia art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że postępowania administracyjne w sprawach dotyczących rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy oraz wydania niektórych decyzji związanych z utrzymaniem obiektów budowlanych wszczyna się z urzędu. Treść obu przepisów jest jasna, a sposób ich zredagowania nie nasuwa wątpliwości co do tego, że postępowania w tych sprawach inicjowane są na zasadzie oficjalności (...) Oba materialnoprawne przepisy nie konkretyzują więc tylko jednego ze sposobów wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. Gdyby przyjąć taką interpretację art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, zgodnie z którą możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego również na wniosek podmiotu, który żąda od organu podjęcia działań powołując się na własny interes prawny, to dodanie przez ustawodawcę do tekstu ustawy tych przepisów byłoby nie tylko zbędne, ale wprost prowadziłoby do zanegowania zmiany stanu prawnego. Wystarczająca byłaby dotychczasowa regulacja procesowa z art. 61 § 1 k.p.a. zakładająca wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony lub z urzędu".
Zgodnie zaś z art. 269 § 1 zd. 1 p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przywołany przepis wskazuje, iż uchwała jest wiążąca w tym sensie, że składowi sądu rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, jaka została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego, a więc rozstrzygnąć sprawę w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale. Odstąpienie od takiego stanowiska, bez zachowania trybu określonego w art. 269 § 1 p.p.s.a., należałoby uznać za naruszenie prawa wskazane w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2024 r., sygn. I FSK 357/20).
Abstrahując jednak od treści art. 269 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, iż w pełni podziela stanowisko, przedstawione w cytowanej powyżej uchwale w sprawie o sygn. II OPS 2/25. Dlatego też, w ocenie Sądu, zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji należy wyeliminować z obrotu prawnego z uwagi na brak możliwości wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, kiedy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu. W przypadku, gdy organ nie stwierdzi podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, winien powiadomić o wnioskodawcę o podjętych działaniach i zajętym stanowisku w drodze pisma o charakterze informacyjnym.
Niezależnie od powyższych okoliczności, determinujących rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, Sąd podziela zarzuty podniesione w skardze.
Przede wszystkim trudno uznać, aby okoliczności, podnoszone przez stronę skarżącą we wniosku z dnia 17 października 2023 r. były tożsame pod względem przedmiotowym z okolicznościami objętymi prawomocnymi już rozstrzygnięciami, wydanymi w trybie administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W tym miejscu przypomnieć należy, że w przywołanym wniosku Spółdzielnia Mieszkaniowa "C." zwróciła się o wydanie decyzji o wstrzymaniu użytkowania lokali znajdujących się na III piętrze, które powstały w wyniku nielegalnej przebudowy dwupoziomowego lokalu nr [...] przy ul. [...] w Ł.. Jako najważniejszy powód podano fakt, że użytkownik ww. lokali przebudował klatkę schodową z II piętra na III piętro niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego (nie uzyskał pozwolenia na zmianę konstrukcji), a ponadto wykonał roboty niezgodnie z przepisami § 68 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., bowiem wykonana klatka ma następujące wymiary: szerokość 85 cm, ilość stopni w biegu – 11, wysokość stopni – 22,5 do 23 cm, materiał wykonania: drewno i stal. Klatka jest bardzo stroma i zagraża bezpieczeństwu użytkowania.
Należy jednak wskazać, że warunkiem koniecznym do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości sprawy administracyjnej, która istnieje wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Strona skarżąca w niniejszej sprawie wnioskowała o wydanie decyzji o wstrzymaniu użytkowania lokali. Tymczasem postępowanie zakończone wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyroków w sprawach o sygn. II SA/Łd 938/22 oraz II SA/Łd 758/23 dotyczyło nakazu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Należy przyznać rację stronie skarżącej, że w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. II SA/Łd 938/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał jedynie, iż: "przedmiotowy lokal w świetle prawa nadal jest lokalem mieszkalnym dwupoziomowym, a co za tym idzie szerokość biegu schodów prowadzących na drugi poziom lokalu spełnia normy określone w § 68 ust. 1 rozporządzenia. Jednocześnie z akt sprawy wynika bezspornie, że przeprowadzone roboty budowlane, poza wykuciem za zgodą skarżącej dodatkowych drzwi na klatce schodowej budynku, inwestor nie dokonywał jakiejkolwiek ingerencji w konstrukcję wewnętrznej klatki schodowej prowadzącej na poddasze". W wyroku tym nie odniesiono się do liczby schodów w biegu, ani wysokości poszczególnych stopni. Nie sposób zatem uznać, aby Sąd w sprawie o sygn. II SA/Łd 938/22 wziął pod uwagę okoliczności przedmiotowe tożsame z tymi, jakie są istotne dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Tym samym, w ocenie Sądu, brak jest tożsamości przedmiotowej pomiędzy sprawą niniejszą, a sprawą rozstrzygniętą wyrokami w sprawach o sygn. II SA/Łd 938/22 oraz II SA/Łd 758/23.
Ponadto, w ocenie Sądu, organy błędnie twierdzą, iż przedmiotowa klatka schodowa nie podlega regulacji § 68 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. W przepisie tym wskazano minimalną szerokość użytkową oraz maksymalną wysokość stopni m.in. w "budynkach mieszkalnych jednorodzinnych i w zabudowie zagrodowej oraz w mieszkaniach dwupoziomowych". Przepis ten zatem wprost wskazuje, iż jego dyspozycją objęte są również mieszkania dwupoziomowe. Zatem znajdujące się w nich klatki schodowe winny spełniać wymogi wskazane w § 68 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2022 r. Tymczasem, jak ustalono w trakcie oględzin w dniu 1 marca 2024 r., z których sporządzono protokół nr [...], klatka schodowa została wykonana niezgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz przepisami szczegółowymi, m.in. z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., zaś strona skarżąca podnosi konsekwentnie w toku całego postępowania, iż maksymalna wysokość stopni (0,225 – 0,23 m) przekracza maksymalną wysokość stopni dopuszczoną przywołanym przepisem (0,19 m).
Całkowicie chybiona jest argumentacja organów administracji, odnosząca się do protokołu oględzin z dnia [...] marca 2024 r. nr [...]. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dopuszczają przyjęcia, iż "protokół nie ma mocy prawnej i nie znajduje się w obrocie prawnym", bowiem "powstał przy założeniu hipotetycznym", że schody są częścią niezależną i przynależą do ogólnodostępnej klatki schodowej. Przepisy nie dopuszczają spisania protokołu z "czynności hipotetycznych". Zgodnie bowiem z art. 67 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. W myśl zaś art. 67 § 3 k.p.a. w szczególności sporządza się protokół z oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej. Rację ma przy tym strona skarżąca, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zatem oba protokoły oględzin z dnia [...] marca 2024 r. stanowią dowód w sprawie i są częścią materiału dowodowego podlegającego wszechstronnej ocenie organu .
Wreszcie trudno uznać, aby okoliczności powołane przez stronę skarżącą we wniosku z dnia 17 października 2023 r. już na pierwszy rzut oka uzasadniały odmowę wszczęcia postępowania, skoro kwestionowane postanowienie organu I instancji zostało wydane po upływie niemal roku i 5 miesięcy od wpływu wniosku i zostało poprzedzone czynnościami dowodowymi w postaci oględzin.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, będąc związanym oceną prawną, wynikającą z niniejszego uzasadnienia, wnikliwie przeanalizuje podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności, dotyczące przebudowanej klatki schodowej, a następnie rozważy, czy ustalone okoliczności faktyczne uzasadniają wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu. W szczególności organ winien wziąć pod uwagę, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie § 68 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2022 r., zatem klatka schodowa mieszkania dwupoziomowego musi spełniać wymogi przewidziane w tym przepisie. Jeśli zaś organ I instancji dojdzie do wniosku, że wszczęcie postępowania nie jest zasadne, poinformuje stronę skarżącą o podjętych krokach i zajętym stanowisku w piśmie o charakterze informacyjnym.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, o czym orzekł w pkt 1 wyroku.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku na mocy art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.
dc