II SA/Łd 622/25

II SA/Łd 622/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-11-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /przewodniczący/
Piotr Mikołajczyk
Tomasz Porczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 16, art. 156 § 1 pkt 2 i § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2020 poz 65
art. 93 ust. 3, art. 99
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2004 nr 268 poz 2663
§ 9
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 14 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Sędzia WSA Tomasz Porczyński (spr.), asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska, Protokolant, w składzie następującym: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2025 roku sprawy ze skargi P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 16 czerwca 2025 r. nr SKO.4160.23.2025 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oddala skargę. dc
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 16 czerwca 2025 r., SKO.4160.23.2025 wydaną na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: k.p.a.; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Koluszek z 10 lutego 2020 r., nr 3/2020 o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka ew. nr [...] w obrębie R., objętej księgą wieczystą nr [...].
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wyżej wymienioną decyzją z dnia 10 lutego 2020 r. Burmistrz Koluszek zatwierdził, na wniosek P. S.A. w W. (dalej także strona; spółka), podział działki ew. nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym wnioskodawcy, na działki ew. o nr: [...] o powierzchni 0,1889 ha i [...] o powierzchni 15,45 ha, zgodnie ze stanowiącą załącznik do tej decyzji mapą z projektem podziału, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 2 stycznia 2020 r., pod numerem [...]. Jednocześnie w wyodrębnionym pkt 2 rozstrzygnięcia organ zawarł następujący zapis: "Dostęp do drogi publicznej - droga gminna (dz. nr [...] obr B., gm. B.) poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą własność Gminy U. (dz. nr [...] obr. W., gm. U.) oraz ustanowienie na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] stosownej służebności gruntowej przejścia i przejazdu przez działkę nr [...]". Podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 95 pkt 8, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 65), w brzmieniu ówcześnie obowiązującym. Decyzja stała się ostateczną z dniem 19 marca 2020 r.
Wnioskiem z dnia 6 lutego 2025 r. P. S.A. w W., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Burmistrza Koluszek z dnia 10 lutego 2020 r. w części odpowiadającej pkt 2 rozstrzygnięcia, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadniając zgłoszone żądanie pełnomocnik spółki podnosił, że zgodnie z załączonym do wniosku pismem Wójta Gminy U. z dnia 10 sierpnia 2022 r., powstała w wyniku zatwierdzonego kwestionowaną decyzją podziału działka ew. nr [...] ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - działki ew. nr [...] obręb W., gmina U. (droga gminna nr [...]). Wobec powyższego, zdaniem pełnomocnika spółki, decyzja Burmistrza Koluszek z dnia 10 lutego 2020 r. w zakresie jej pkt 2 odnoszącym się do warunku ustanowienia służebności drogowej na drugiej z wydzielonych działek (nr ew. [...]) na rzecz każdoczesnego właściciela działki ew. nr [...], podjęta została bez podstawy prawnej. Jednocześnie w ocenie strony skarżącej konkretne określenie w takim warunku nieruchomości, która miałaby być obciążona odpowiednią służebnością gruntową, stanowi rażące naruszenie prawa.
Decyzją z dnia 16 czerwca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Koluszek z dnia 10 lutego 2020 r. W uzasadnieniu Kolegium przywołało na wstępie charakter i podstawy prawne nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego – stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Wyjaśniło, że postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie jest postępowaniem, w którym dokonywana jest kontrola decyzji według ogólnych zasad postępowania odwoławczego i rozpatrywane są wszelkiego rodzaju wadliwości decyzji, ale postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. W postępowaniu nieważnościom organ administracji nie orzeka co do istoty sprawy, wobec czego nie dokonuje uzupełniających ustaleń faktycznych. Kompetencja organu administracji orzekającego w trybie nieważnościowym obejmuje wyłącznie badanie, czy decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Z nieważnością postępowania mamy do czynienia wtedy, gdy wada tkwi w samej decyzji.
Kolegium stwierdziło, iż wbrew stanowisku pełnomocnika spółki, kwestionowana decyzja Burmistrza Koluszek z dnia 10 lutego 2020 r., nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności nie została wydana bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa w odniesieniu do pkt 2 jej rozstrzygnięcia, który odnosi się do kwestii dostępu do drogi publicznej działki ew. nr [...]. W tym zakresie Kolegium wyjaśniło, że kwestia dostępu do drogi publicznej działek gruntu projektowanych do wydzielenia z nieruchomości będącej przedmiotem podziału została uregulowana w art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. oraz uzupełniająco w § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2663) – dalej: rozporządzenie z 2004 r. Z brzmienia przywołanych przepisów wynika, że co do zasady niedopuszczalnym jest przeprowadzenie podziału nieruchomości, w wyniku którego projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej chyba, że podziału dokonuje się pod warunkiem uregulowanym w art. 99 u.g.n., zgodnie z którym przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione odpowiednie służebności drogowe. Brak zastrzeżenia tego rodzaju warunku w decyzji administracyjnej zatwierdzającej podział winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Przy czym, co istotne samą służebność ustanawia się dopiero przy zbywaniu działek powstałych w wyniku podziału, a nie w decyzji administracyjnej zatwierdzającej podział. Umieszczenie warunku, o którym mowa w art. 99 u.g.n. nie polega zatem na określeniu konkretnych działek gruntu, przez które ma być zapewniony dostęp do drogi publicznej, lecz na wskazaniu, którym działkom gruntu taki dostęp ma być zapewniony i że zapewnienie tego dostępu ma nastąpić w chwili zbycia tych działek gruntu, oraz na wskazaniu form zapewnienia tego dostępu określonych w tym przepisie. To właściciel decyduje, w jaki sposób dostęp ten zapewnić w chwili zbycia danej działki gruntu, pamiętając, że zbycie takie nie może nastąpić, jeżeli dostęp ten nie będzie zapewniony. Uwzględniając powyższe Kolegium stwierdziło, że na mocy kwestionowanego pkt 2 decyzji z dnia 10 lutego 2020 r. podział działki nr [...] został dokonany pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonej w wyniku tego podziału działki nr [...] zostanie ustanowiona "inna służebność drogowa" w rozumieniu art. 93 ust. 3 u.g.n., co więcej - że zostanie ona ustanowiona konkretnie na wydzielonej również w następstwie tego podziału działce nr [...]. Powyższa konstatacja, zdaniem Kolegium prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że analizowany fragment rozstrzygnięcia Burmistrza Koluszek nie jest orzeczeniem wydanym bez podstawy prawnej, gdyż jego podstawę prawną stanowią właśnie przepisy art. 99 u.g.n. i § 13 rozporządzenia z 2004 r., niezależnie od tego, że nie zostały przywołane w podstawie prawnej decyzji. Jednocześnie zdaniem Kolegium, wbrew argumentacji pełnomocnika spółki, za zawarciem przedmiotowego warunku przemawiała treść przedłożonej przez spółkę w postępowaniu podziałowym dokumentacji geodezyjno-kartograficzna, z której wynikało, że działka ew. nr [...] (a przed podziałem działka ew. nr [...]) styka się z działką ew. nr [...] jedynie w punkcie granicznym nr [...], natomiast nie ma z nią wspólnego odcinka granicy, który mógłby stanowić miejsce bezpośredniego dostępu do zlokalizowanej na niej drogi publicznej. Natomiast, co do zarzucanego przez spółkę rażącego naruszenia prawa poprzez wskazanie w kwestionowanej części rozstrzygnięcia konkretnej działki, która miałaby zostać obciążona służebnością drogową, Kolegium podzieliło argumentacje strony, że w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do ustalania w treści decyzji podziałowej konkretnego przebiegu służebności drogowych mających zapewnić wydzielanym działkom dostęp do drogi publicznej ani nawet wskazywania działek, na jakich mają one zostać ustanowione. Jednakże pomimo faktu, że rozstrzygnięcie organu niższego stopnia jest w tym zakresie nieprawidłowe, a stwierdzenie tej wadliwości nie wymaga przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, to w ocenie Kolegium nie można w tym przypadku mówić o rażącym naruszeniu prawa, w szczególności art. 93 ust. 3 u.g.n., art. 99 u.g.n. czy § 13 rozp., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Żaden z tych przepisów nie reguluje wprost i wyczerpująco sposobu ustanowienia służebności drogowych niezbędnych do zapewnienia dostępu do drogi publicznej działkom gruntu projektowanym do wydzielenia w ramach podziału nieruchomości ani też treści warunku zamieszczonego w tym celu w rozstrzygnięciu o zatwierdzeniu podziału nieruchomości.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucała naruszenie:
- art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem przez organ, iż brak jest podstaw do uznania, iż warunek wskazany w treści decyzji podziałowej został zastrzeżony z rażącym naruszeniem prawa oraz bez podstawy prawnej, w sytuacji gdy mając na uwadze treść pisma Wójta Gminy U. z 10 sierpnia 2022 r., działka ew. nr [...] posiada status drogi publicznej (droga gminna nr [...]) natomiast działka ew. nr [...] posiada wspólną granicę z tą drogą, dlatego nie istniała podstawa prawna do zastrzegania w treści decyzji podziałowej warunku;
- art. 7, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego w sprawie, która skutkowała uznaniem, iż działka ew. nr [...] (a przed podziałem działka ew. nr [...]) styka się z działką ew. nr [...] jedynie w punkcie granicznym nr [...], natomiast nie ma z nią wspólnego odcinka granicy, który mógłby stanowić miejsce bezpośredniego dostępu do zlokalizowanej na niej drogi publicznej, w sytuacji gdy mając na uwadze treść w/w z dnia 10 sierpnia 2022 r. pisma, mapy sytuacyjno-wysokościowej stacji W. działki [...] w skali 1:500 sekcja nr [...] oraz dane powszechnie znane zamieszczone na stronie internetowej https://o..pl, organ powinien był uznać, iż: a) działka od chwili dokonania podziału posiada dostęp do drogi publicznej o szerokości powyżej 3 metrów; b) połączenie z drogą publiczną następuje bezpośrednio przez ten fragment działki, który przylega do drogi gminnej nr [...] ;
- art. 156 § 1 w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. poprzez uznanie, iż przepis ten miał zastosowanie w warunkach, w których została wydana decyzja podziałowa, a co za tym idzie określenie warunku było konieczne, w sytuacji gdy działka ew. nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi gminnej nr [...].
Mając powyższe na uwadze skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie części decyzji podziałowej w zakresie warunku. Jednocześnie pełnomocnik strony skarżącej wnosił o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: a) mapy sytuacyjno-wysokościowa stacji W. działki [...] w skali 1:500 sekcja nr [...] - na okoliczność wykazania graniczenia w/w działki z działką nr [...], na której znajduje się droga oraz na fakt, iż działka graniczy z działką nr [...] obręb W. gm. U. bokiem który jest długości ponad 3 m; b) zdjęcia ortofotomapy działki ew. nr [...] oraz działki ew. nr [...] pobranej przez skarżącą ze S. (S.); c) zdjęcie ortofotomapy działki ew. nr [...] oraz działki nr [...] pobrane przez skarżącą ze strony internetowej https://[...].pl. - na okoliczność wykazania urządzenia dojazdu z działki ew. nr [...] do drogi publicznej poprzez działkę ew. nr [...].
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik spółki podnosił, że celem wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było dokonanie weryfikacji możliwości określenia warunku zawartego w pkt 2 decyzji podziałowej, wobec wykazanych przez stronę dowodów, które w sposób jednoznaczny wskazują, że działka ew. nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej – działki ew. nr [...]. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, organ, w przypadku powzięcia wątpliwości w tym przedmiocie winien, stosownie do zasad koncentracji materiału dowodowego w sprawie oraz zasady prawdy obiektywnej, samodzielnie zbadać czy działka ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, ewentualnie organ mógł wezwać skarżącą stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Brak dokonania niezbędnych ustaleń w powyższym zakresie skutkował wadliwym stwierdzeniem, co wynika z przedłożonych do niniejszej skargi dokumentacji, że nowo wydzielana działka ew. nr [...] nie posiada wspólnej granicy z działką ew. nr [...] (droga publiczną) o długości umożliwiającej zapewnienie bezpośredniego dojazdu do tej drogi, co jak podkreśla pełnomocnik faktycznie ma miejsce, uzasadniało zatwierdzenie podziału na podstawie art. 93 ust. 3 u.g.n., a w konsekwencji wyłączało konieczność zastrzegania warunku z art. 99 ustawy. Natomiast samo jego zastrzeżenie należy uznać jako nałożone bez podstawy prawnej. Co więcej, samo "sztywne" określanie warunków dostępu do drogi publicznej przy wydawaniu decyzji podziałowych stanowi tzn. takie w którym organ administracji wprost określa przez jakie konkretne działki musi zostać zapewniony dostęp do drogi publicznej, stanowi samo w sobie nadużycie prawa, które może dyskwalifikować decyzję administracyjną jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wnosząc o jej oddalenie argumentowało, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Obecny na rozprawie w dniu 14 listopada 2025 r. pełnomocnik skarżącej spółki podtrzymywał skargę. Oświadczył, że kwestią sporną pozostaje to, czy organ był uprawniony do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości z zastrzeżeniem w pkt 2 decyzji warunku dotyczącego koniczności zapewnienia służebności drogowej w sytuacji, gdy nowo wydzielana działką ew. nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Wyjaśnił, że w dacie podjęcia decyzji podziałowej spółka nie zauważyła, że sporny warunek nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Spółka nadal jest właścicielem w/w działki ewidencyjnej, jej sprzedaż została wstrzymana do czasu rozstrzygnięcia tej sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi P. S.A. z siedzibą w W., reprezentowana przez procesjonalnego pełnomocnika, uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 16 czerwca 2025 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Koluszek z 10 lutego 2020 r., nr 3/2020 o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka ew. nr [...] w obrębie R., objętej księgą wieczystą nr [...].
Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: k.p.a.
Wskazać należy, że uregulowane w art. 156 i następne k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Postępowanie to nie stanowi typowego postępowania jurysdykcyjnego zmierzającego do powtórnego rozstrzygnięcia decyzją sprawy administracyjnej, lecz jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest zatem dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej, należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego oraz obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Przy czym stosownie do powołanej na wstępie zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.) decyzje takie objęte są swoistym domniemaniem legalności i prawidłowości. Oznacza to, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności decyzji spoczywa na tym kto domaga się stwierdzenia nieważności. Ewentualne ustalenie, że decyzja obarczona jest jedną z tych wad, rodzi po stronie organu nadzoru bezwzględny obowiązek stwierdzenia jej nieważności, o ile nie zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. lub w odrębnych przepisach, które stanowią tak zwane negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym mającym za przedmiot kontrolę decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym w postępowaniu nieważnościowym, rolą sądu jest dokonanie kontroli zgodności z prawem dokonanej przez organ oceny co do wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12, z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12; z 26 lipca 2024 r., I OSK 2161/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się (art. 158 § 1 k.p.a.).
W rozpoznawanej sprawie, jak już wcześniej wskazano decyzja z dnia 10 lutego 2020 r. o zatwierdzeniu podziału działki ew. nr [...] podjęta została przez Burmistrza Koluszek, w stosunku do którego organem wyższego stopnia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (art. 17 pkt 1 k.p.a.) Stąd też zarzut skargi, co do naruszenia art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 k.p.a., jak i jego uzasadnienie uznać należy za co najmniej nie zrozumiały.
Istota sporu niniejszej sprawy dotyczy zaś tego, czy wskazana wyżej decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości pod zawartym, zdaniem strony skarżącej bez podstawy prawnej, warunkiem zapewnienia nowo wydzielonej działce ew. nr [...] dostępu do drogi publicznej – działki ew. nr [...] (pkt 2 decyzji), obarczona jest przesłanką nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkowałoby koniecznością stwierdzenia jej nieważności.
Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka nieważnościowa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (por. wyroki NSA: z 24 listopada 2003 r., III SA 845/02; z 13 maja 2003 r., III SA 2395/01; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jako "rażące" kwalifikowane są nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz także przepisów kompetencyjnych, jak i przepisów procesowych, co oznacza wyjście poza ramy wąsko rozumianego stosunku materialnoprawnego nawiązywanego na podstawie decyzji administracyjnej, ale zawsze podważa to byt prawny decyzji jako ciężko wadliwego aktu rozstrzygającego władczo i jednostronnie o prawach lub obowiązkach jednostki. Ta kwalifikowana wadliwość zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Sprowadza się to do nadania decyzji treści, która jest "ponad prawem", tzn. nie można jej wyinterpretować z żadnej normy prawnej. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa, albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązki. Rozstrzygnięcie takie można by uznać wręcz za niedorzeczne z punktu widzenia okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy (por. wyrok NSA z 13 października 2005 r., sygn. akt FSK 2294/04; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). "Rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. Takie znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może nastąpić w wypadku zastosowania w kwestionowanym rozstrzygnięciu normy prawnej, której znaczenie można ustalić w sposób niewątpliwy, bezsporny. Nie może być zatem podstawą do takiego działania norma prawna, co do której treści istnieją istotne rozbieżności w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 20 października 2006 r., II FSK 113/06; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). O oczywistym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza językową (por. wyroki NSA: z 23 czerwca 2005 r., FSK 2475/04; z 28 stycznia 2005 r., FSK 1371/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z powodu rażącego naruszenia prawa należy kierować się przede wszystkim gramatyczną wykładnią tego pojęcia, eliminując przy ocenie wystąpienia kwalifikowanej wady decyzji elementów rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Przyjmuje się co do zasady, że wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Wyjątkowo jednak, ze względu na kardynalne wadliwości proceduralne kwalifikujące się do rażących uchybień przepisów postępowania, których dopuścił się organ wydający weryfikowaną decyzję, powinny być one wzięte pod uwagę i uwzględnione w rozstrzygnięciu w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji. O "rażącym" naruszeniu prawa można mówić bowiem wówczas, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. W związku z powyższym oczywiste i przez to "rażące" naruszenia przepisów postępowania, mające kwalifikowany wpływ na treść kontrolowanej decyzji, znajdują swoją podstawię w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 15 lipca 2021 r., II SA/Wr 161/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).Tożsamy pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 3 października 2025 r. , II SA/Łd 489/25 (www.orzeczneia.nsa.gov.pl).
Lektura wniesionej w rozpoznawanej sprawie skargi prowadzi do stwierdzenia, że stawiany organom zarzut obejmuje dwie kwestie. Po pierwsze, kwestię zasadności zatwierdzenia podziału działki ew. nr [...] pod zawartym w pkt 2 decyzji Burmistrza Koluszek z dnia 10 lutego 2020 r. warunkiem zapewnienia nowo wydzielonej działce ew. nr [...] dostępu do drogi publicznej w sytuacji, gdy ma ona zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej (działka ew. nr [...]), a co za tym idzie bezpodstawnego zastosowania art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.). Po drugie, kwestię dopuszczalności wskazania w kwestionowanej części rozstrzygnięcia z dnia 10 lutego 2020 r., na "sztywno" działki przez jaką ma być możliwy dostęp do drogi publicznej.
Odnosząc się do pierwszej ze spornych kwestii podzielić należy stanowisko prezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż Burmistrz Koluszek zatwierdzając podział działki ew. nr [...], opierał się na dokumentacji przedłożonej mu przez samą stronę, która nie dawała jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w dacie podjęcia rozstrzygnięcia z dnia 10 lutego 2020 r., wydzielana z niej działka nr [...] przylega do drogi publicznej - działki ew. nr [...] w sposób zapewniający bezpośredni dostęp do tej drogi. Co istotne, przedłożona wraz z wnioskiem o zatwierdzenie podziału mapa z projektem podziału, stanowiąca integralny załącznik do decyzji z dnia 10 lutego 2020 r. odpowiadała wymogom, o których mowa w § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z 2004 r. Nr 268 poz. 2663). Co więcej, jak wynika z zamieszczonej na wniosku skarżącej spółki z dnia 24 stycznia 2020 r. notatki służbowej osoba reprezentująca spółkę w postępowaniu podziałowym była informowana, że z uwagi na brak bezpośredniego dostępu nowo wydzielanej działki ew. nr [...] do drogi publicznej, w rozstrzygnięciu zatwierdzającym podział niezbędnym będzie zastrzeżenie stosownego warunku. Poinformowana o powyższym, nie zgłaszała żadnych uwag, czy tez niezgodności z istniejącym stanem faktycznym na gruncie przedłożonych przez spółkę materiałów geodezyjno-kartograficznych. Okoliczność ta, jak słusznie podnosi Kolegium, nie została również wykazana przez wnioskodawcę na etapie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w/w decyzji, gdyż przedłożone do wniosku z dnia 6 lutego 2025 r. pismo Wójta Gminy U. z dnia 10 sierpnia 2022 r., na którym spółka de facto oparła zgłoszone żądanie, potwierdza jedynie status drogi usytuowanej na działce ew. nr [...] jako drogi publicznej gminnej. Nie odnosi się natomiast w ogóle do kwestii możliwości prowadzenia bezpośredniej obsługi komunikacyjnej działki nr [...] z tej drogi. Załączone zaś do skargi, jako dowód mapa sytuacyjno-wysokościowa stacji [...] Działki nr [...], oraz wydruki zdjęć ortofotomap terenu pobranych przez skarżącą ze S. (S.) oraz ze strony internetowej www.[...].pl, zostały złożone dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego i nie były przedmiotem oceny dokonywanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. Niejako na marginesie zaznaczyć należy, że zgodnie z zastrzeżeniem zawartym na wydruku z systemu S., wydruk ten ma charakter wyłącznie poglądowy i nie może być traktowany jako dokument oficjalny. W tym miejscu podkreślenia również wymaga, mając na uwadze wyrażone w skardze stanowisko pełnomocnika skarżącej spółki, co do zasadności wezwania skarżącej do uzupełnienia braków formalnych jej wniosku w sytuacji wątpliwości, co do przebiegu granic nieruchomości, że realizacja tzw. zasady prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) polegająca na obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie oznacza, że na organach administracji spoczywa niczym nieograniczony obowiązek poszukiwania środków dowodowych zmierzających do wyjaśnienia sprawy. W art. 7 k.p.a. mowa jest bowiem o tym, że istotne w tym względzie czynności podejmowane być powinny nie tylko z urzędu, lecz także na wniosek stron. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony zwłaszcza w przypadku, gdy sama strona takich dowodów nie przedstawia. Nie można założyć, że w przypadku bierności strony cały ciężar dowodzenia faktów spoczywa wyłącznie na organach. Wobec powyższego, w ocenie Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia, iż w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, podejmując rozstrzygnięcie z dnia 10 lutego 2020 r. Burmistrz Koluszek bezpodstawnie zastosował normę z art. 99 u.g.n., co obligowałoby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Natomiast, co do kwestii konkretnego (sztywnego) określenia, w w/w decyzji przebiegu służebności drogowej przypomnieć należy, że warunek dostępu do drogi publicznej wynikający z art. 99 w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. niewątpliwie powinien polegać na wskazaniu, którym działkom gruntu taki dostęp ma być zapewniony i że zapewnienie tego dostępu ma nastąpić w chwili zbycia tych działek gruntu, oraz na wskazaniu form zapewnienia tego dostępu. Nie ulega zatem wątpliwości, że Burmistrz Koluszek niepoprawnie określił warunek zapewnienia dostępu do drogi publicznej wskazując działkę, którą należy obciążyć służebnością przejścia i przejazdu, a nie wyłącznie działki na rzecz których taka służebność ma zostać ustalona. Zaznaczyć jednak należy, iż opis ten nie jest jednak wiążący przy zbywaniu wydzielonych działek gruntu na odrębną własność (użytkowanie wieczyste), skoro w chwili zbywania wydzielonych działek gruntu ich właściciel może postanowić o innym sposobie zapewnienia dostępu tym działkom do drogi publicznej aniżeli sposób opisany we wstępnym projekcie podziału nieruchomości. Przyjmując zatem, że istota decyzji została spełniona, gdyż każdy podział musi uwzględniać przebieg dostępu do drogi publicznej oraz brak wiążącego charakteru konkretnego sposobu zapewnienia dostępu działkom do drogi publicznej, Sąd uznał, że powyższe uchybienie choć jest naruszeniem prawa, nie może być uznane za "rażące" w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec czego Kolegium zasadnie uznało, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez spółkę decyzji.
Reasumując Sąd stwierdza, że wbrew argumentacji pełnomocnika skarżącej spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zasadnie uznało, iż w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła zarówno przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i żadna z pozostałych przesłanek określonych w pkt 1, 3-7 powołanego przepisu, co czyni wniesioną skargę niezasadną.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
dc