II SA/Łd 621/23

II SA/Łd 621/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Olejniczak
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 35 par. 3, art. 64 par. 2, art. 77, art. 107 par. 3, art. 198f par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2025 poz 2625
art. 280, art. 281 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 153, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 29 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Asesor WSA Marcin Olejniczak, , Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2023 roku sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 16 maja 2023 r. nr WA.ZUO.3.471.97.OP.2022.MS w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za wprowadzanie ścieków 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej P. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. kwotę 207 (dwieście siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 16 maja 2023 r., nr WA.ZUO.3.471.97.OP.2022.MS, Dyrektor Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 281 ust. 1 pkt 2, ust. 8, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 ze zm.) – dalej: "Prawo wodne" – oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000) – w skrócie: "k.p.a." – określił P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. opłatę podwyższoną za IV kwartał 2022 r. w wysokości 160 zł (słownie zł: sto sześćdziesiąt) za wprowadzanie oczyszczonych ścieków popłucznych do rzeki S. w m. P.
Organ wyjaśnił, że 18 kwietnia 2023 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Piotrkowie Tryb. (dalej jako: "PGWWP Zarząd Zlewni w Piotrkowie Tryb."), na podstawie przepisu art. 281 ust. 5 Prawa wodnego ustaliło, w formie informacji znak: WA.ZUO.3.471.97.OP.2022.MS dla P. Sp. z o.o. w P. za okres IV kwartału 2022 r. opłatę podwyższoną w wysokości 160,00 PLN za wprowadzanie oczyszczonych ścieków popłucznych do rzeki S. w m. P.
Jednocześnie PGWWP Zarząd Zlewni w Piotrkowie Tryb. w informacji tej wskazało, że opłatę należy uiścić na rachunek PGWWP w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji. Powołana informacja została doręczona do P. Sp. z o.o. w P. 21 kwietnia 2023 r.
W dniu 4 maja 2023 r. P. Sp. z o.o. dokonały zapłaty opłaty podwyższonej za okres IV kwartału 2022 r. w wysokości 160,00 PLN za wprowadzanie oczyszczonych ścieków popłucznych do rzeki S. w m. P. Natomiast 2 maja 2023 r. z zachowaniem 14 - dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 Prawa wodnego do ww. Zarządu Zlewni wpłynęła reklamacja złożona przez P. Sp. z o.o. na informację z 18 kwietnia 2023 r., znak: [...], w której zakwestionowano wysokość opłaty podwyższonej. Zdaniem skarżącego niewydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego nie nastąpiło z przyczyn leżących po stronie Spółki. Wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, został złożony przez Spółkę 22 sierpnia 2022 r. tj. przed terminem wygaśnięcia dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego. Reklamujący przywołał orzecznictwo NSA II OSP 2/11 z 12 grudnia 2011 r. w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wskazując, iż przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie i nie może zostać pominięta przy uwzględnianiu okoliczności niezałatwienia sprawy. Podkreślił również, powołując się na art. 35 § 3 k.p.a., że organ wzywając podmiot do uzupełnienia braków formalnych we wniosku oraz zawiadamiając o przedłużeniu jego rozpoznania nie zachował ustawowego terminu. Reklamujący stwierdził, że niewydanie pozwolenia wodnoprawnego na kolejny okres w terminie do 7 listopada 2022 r. bezsprzecznie nie nastąpiło z przyczyn leżących po stronie Spółki.
Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim nie uznało reklamacji złożonej przez P. Sp. z o.o. wskazując, że zgodnie z zapisami art. 280 pkt 1 lit. b) Prawa wodnego, opłatę podwyższoną ponosi się za korzystanie z usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Podczas rozpatrywania zasadności naliczania opłaty podwyższonej organ każdorazowo poddaje wnikliwej ocenie następujące okoliczności: posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający z usług wodnych pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego, termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia, spełnienie wymagań przewidzianych dla wniosku oraz przebieg postępowania w sprawie o wydanie nowego pozwolenia.
Dalej organ wyjaśnił, że P. Sp. z o.o. w P. posiadał pozwolenie wodnoprawne wydane przez Prezydenta Miasta P. z 8 listopada 2012 r., znak: [...], na pobór wód podziemnych z ujęcia "S." oraz wprowadzanie ścieków popłucznych do rz. S., które obowiązywało do 7 listopada 2022 r.
W dniu 22 sierpnia 2022 r. do Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim wpłynął wniosek P. Sp. z o.o., w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z Komunalnego Ujęcia Wody "S." oraz wprowadzanie ścieków przemysłowych z Komunalnego Ujęcia Wody "S." do rzeki S. w P. Złożony wniosek nie spełnił wymogów określonych w art. 407 ustawy Prawo Wodne. Nie było możliwym wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ zakład nie zrzekł się aktualnego pozwolenia wodnoprawnego obowiązującego na dzień złożenia ww. wniosku. W obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwa rozstrzygnięcia ostateczne, wydane w tej samej sprawie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. tego typu sytuacja stanowi o przesłance nieważności drugiej (w kolejności) z wydanych decyzji. Dyrektor Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim pismem z 25 października 2022 r., znak: WA.ZUZ.3.4210.2005.2022.MK, na podstawie art. 64 § 2 ustawy k.p.a., wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych, co uczyniono przy pismach z 9 listopada 2022 r. Działając na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. organ pismem z 24 listopada 2022 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W związku z nieprawidłowościami w załączonym do wniosku operacie wodnoprawnym Dyrektor Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim w trybie art. 50 § 1 k.p.a. pismami z 13 stycznia 2023 r. i 7 lutego 2023 r. wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień dotyczących treści operatu wodnoprawnego. Stosownych wyjaśnień dokonano w pismach z 26 stycznia 2023 r., oraz 20 lutego 2023 r.
Mając na uwadze interes wnioskodawcy oraz czyniąc zadość przepisom art. 36 ustawy k.p.a. organ poinformował P. Sp. z o.o. o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz podał przewidywany termin rozpatrzenia wniosku adekwatnie do składanych pism, kolejno na dzień 31 stycznia 2023 r. i ostatecznie na 31 marca 2023 r. W czasie prowadzonego postępowania do organu nie wpłynęło ponaglenie.
Dyrektor Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim zakończył postępowanie administracyjne udzielającą P. Sp. z o.o. w P. pozwolenia wodnoprawnego decyzją z 31 marca 2023 r., znak: WA.ZUZ.3.4210.2005.2022.MK, na pobór wód podziemnych oraz wprowadzanie oczyszczonych ścieków popłucznych do rzeki S. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna 26 kwietnia 2023 r.
Następnie organ wyjaśnił, że jeżeli pozwolenie wodnoprawne wygasło, a zakład nie uzyskał nowego pozwolenia, to nawet w sytuacji wystąpienia ze stosownym wnioskiem, do czasu uzyskania przez nową decyzję ostateczności, zakład działa bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 280 Prawa Wodnego Wody Polskie zobligowane są do naliczenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.
Odnosząc się do zarzutów reklamacji związanych z czasookresem prowadzenia postępowań w zakresie wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego organ stwierdził, że wniosek został rozpatrzony bez zbędnej zwłoki. Analizując daty złożenia wniosku jak również uzupełnienie braków formalnych oraz obowiązywania poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego, nie istniała możliwość zachowania ciągłości pozwolenia wodnoprawnego. Celem uniknięcia naliczenia opłaty podwyższonej podmiot winien wystąpić z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na kolejny okres z wyprzedzeniem czasowym wraz z zachowaniem wszelkich wymogów zarówno formalnych, jak i materialnoprawnych tak, aby było możliwe uzyskanie kolejnego pozwolenia przed wygaśnięciem poprzedniego, zgodnie z art. 35 K.p.a. umożliwiającym dalsze korzystanie z usługi. Na podstawie przedstawionych powyżej ustaleń, nie można stwierdzić, że podmiot dołożył należytej staranności składając wniosek o uzyskanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż wniosek nie został złożony z odpowiednim wyprzedzeniem czasowym a złożone dokumenty były niekompletne, posiadały braki formalne i wymagały uzupełnienia.
Niezależnie od powyższego, na etapie określenia opłat podwyższonych w formie decyzji administracyjnej, organ rozważył kwestie dotyczące zaistnienia podstaw odstąpienia od nałożenia opłaty podwyższonej, o których mowa w art. 189f ustawy k.p.a. i uznał, że w okoliczności powyższej sprawy nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od nałożenia opłaty podwyższonej.
Powołując się na przepis art. 273 ust. 6 Prawa wodnego organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Piotrkowie Trybunalskim do wydania decyzji określającej wysokość opłaty podwyższonej za okres IV kwartału 2022 r. w wysokości 160,00 PLN za wprowadzanie oczyszczonych ścieków popłucznych do rzeki S. w m. P., albowiem reklamacja P. Sp. z o.o. nie została uznana przez PGWWP Zarząd Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim. Określenia wysokości opłaty podwyższonej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 281 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego.
Opłata zmienna za IV kwartał 2022 r. ( tj. od 8 listopada 2022 r. - do 31 grudnia 2022 r.) za wprowadzanie oczyszczonych ścieków popłucznych do rzeki S. w m. P. została naliczona na podstawie przesłanego do tutejszego Zarządu Zlewni oświadczenia P. Sp. z o. o. w formie informacji zmiennej znak: [...].
Opłata podwyższona została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne w wysokości 500% opłaty zmiennej za wprowadzanie oczyszczonych ścieków popłucznych do rzeki S. w m. P., ustalonej przez Zarząd Zlewni PGW WP w Piotrkowie Trybunalskim w informacji nr 4713 ZZ Piotrków Trybunalski, OZ/IV kwartał/2022 w wysokości 32 PLN za okres IV kwartału 2022 r.
Na ostateczną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. zarzucając:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, to jest art. 273 ust. 6 w zw. z art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 w zw. z art. 281 ust. 1 pkt 1, ust. 5, ust. 8 w zw. z art. 273 ust. 1-3 ustawy Prawo wodne poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki do określenia opłaty podwyższonej w wysokości 160 zł za wprowadzanie oczyszczonych ścieków popłucznych do rzeki S. w m. P., podczas gdy w sprawie ziściły się przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej;
2. naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sprawie wszystkich
istotnych okoliczności i niezałatwienie sprawy przez dokładne wyjaśnienie stanu
faktycznego oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu
strony;
b) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez uznanie, że w sprawie nie ziściły się przesłanki ustawowe do odstąpienia od administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy waga naruszenia prawa przez skarżącą jest znikoma, a skarżąca zaprzestała naruszania prawa, ponieważ w dniu 31 marca 2023 r. organ wydał decyzję, którą udzielił pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą wprowadzanie oczyszczonych ścieków popłucznych do rzeki S.;
c) art. 189d k.p.a. poprzez niezbadanie wszystkich przesłanek związanych z wymierzaniem administracyjnej kary pieniężnej w postaci opłaty podwyższonej, co skutkuje nieprawidłowym rozpoznaniem sprawy jej wymierzenia.
Wskazując na powyższe, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim w przedmiocie określenia P. Sp. z o.o. opłaty podwyższonej za IV kwartał 2022 r. w wysokości 160 zł za wprowadzanie oczyszczonych ścieków popłucznych do rzeki S. w m. P. oraz zobowiązanie ww. organu do ponownego rozpoznania sprawy, a ponadto o uchylenie informacji Nr 97 ZZ Piotrków Trybunalski, OP/IV kwartał/2022 oraz umorzenie postępowania w tym zakresie.
Pełnomocnik skarżącej wniósł również o zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, że P. Sp. z o.o. w P. działała na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Prezydenta Miasta P. z 8 listopada 2012 r., znak: ROŚ.6341.25.2012, na pobór wód podziemnych z ujęcia "S." oraz wprowadzanie ścieków popłucznych do rz. S., które obowiązywało do 7 listopada 2022 r.
W dniu 22 sierpnia 2022 r. do Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim wpłynął wniosek P. Sp. z o.o., w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z komunalnego Ujęcia Wody "S." oraz wprowadzanie ścieków przemysłowych z Komunalnego Ujęcia Wody "S." do rzeki S. w P. Dyrektor Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim pismem z 25 października 2022 r. wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych, co uczyniono przy piśmie z 9 listopada 2022 r.
Organ 24 listopada 2022 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, następnie pismami z 13 listopada 2023 r. i 7 lutego 2023 r. wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień dotyczących treści operatu wodnoprawnego. Stosownych wyjaśnień dokonano w pismach z 26 stycznia 2023 r. oraz 20 lutego 2023 r.
Dyrektor Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim zakończył postępowanie administracyjne udzielając P. Sp. z o.o., pozwolenia wodnoprawnego decyzją z 31 marca 2023 r., znak: WA.ZUZ.3.4210.2005.2022.MK, na pobór wód podziemnych oraz wprowadzanie oczyszczonych ścieków popłucznych do rzeki S. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna z 26 kwietnia 2023 r.
Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że w sytuacji wpływu wniosku 22 sierpnia 2022 r. dopiero 24 listopada 2022 r., tj. po ustaleniu, iż złożony wniosek spełnia wymogi ustawy Prawo wodne, organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Skoro z art. 407 pkt 1 ustawy Prawo wodne wynika, że pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek, a zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi. Zdaniem pełnomocnika skarżącej wezwanie brakowe mogło być zrealizowane wcześniej, tym bardziej że są to postępowania standardowe, objęte specjalizacją organu, który dysponuje schematem procedowania w odniesieniu do wymaganych dokumentów. W sytuacji, w której opłata naliczana jest za konkretny okres czasu, organ powinien procedować tak, by uniknąć zarzutu, że procedując w taki lub inny sposób wpływa na okres czasu przyjęty za podstawę naliczenia opłaty.
Dalej pełnomocnik skarżącej zaznaczył, że w przepisach ustawy Prawo wodne, jak i w przepisach ustawy Ordynacja podatkowa nie unormowano odrębnie odstąpienia od nałożenia kary (opłaty podwyższonej), tym samym w przypadku opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego rozważyć należy możliwość zastosowania art. 189f § 1 k.p.a.
Zdaniem pełnomocnika skarżącej organ nie uwzględnił i nie ocenił pod kątem przesłanek art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. tego, że spółka w okresie od 8 listopada 2012 r. do 7 listopada 2022 r. posiadała pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie oczyszczonych ścieków popłucznych do rzeki S. w m. P. Uzyskała też kolejne 31 marca 2023 r. Uchybienie miało zatem charakter czysto formalny i związane było z upływem terminu pozwolenia w trakcie trwania procedury zezwoleniowej, która została zakończona udzieleniem spółce pozwolenia wodnoprawnego. Czas trwania naruszenia nie był znaczny. Skarżąca nie osiągnęła też żadnych niedozwolonych korzyści z naruszenia, wręcz przeciwnie, realizowała zadanie własne gminy. Istniały zatem uzasadnione przesłanki odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej - opłaty podwyższonej na skarżącą spółkę.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.
Organ ponownie wskazał, że analiza dokumentów z postępowania związanego z wydaniem pozwolenia wodnoprawnego wskazuje, iż wniosek był obarczony wieloma brakami formalnoprawnymi uniemożliwiającymi rozpoczęcie postępowania (wszczęcie) i brakami merytorycznymi związanymi z rozpoznaniem wniosku o czym świadczy wielość pism wzywających wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku jaki niekompletność składanych oświadczeń. Wskazać zatem należy, że gdyby wnioskodawca złożył wniosek kompletny, odpowiadający wymogom przepisami prawa w zakresie samego wniosku jak i załączników operatu organ byłby w stanie rozpoznać wniosek w przypisanym terminie wynikającym z przepisów k.p.a.
Organ podkreślił, że pozwolenia wodnoprawne stanowią instrumenty zarządzania zasobami wodnymi, w których ustala się warunki korzystania z wód w celu ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją. W nawiązaniu do powyższego Dyrektor Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim nie może uznać za znikomy ciężar gatunkowy naruszenia prawa jakim jest szczególne korzystanie z wód bez wymaganego prawem pozwolenia, jako przesłanki do odstąpienia od naliczenia opłaty podwyższonej zgodnie ze wskazanym przez skarżącego art. 189f k.p.a. P. Sp. z o. o korzystały z usługi wodnej w okresie IV kwartału 2022 r. bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż dotychczasowe pozwolenie wygasło 8 listopada 2022 r. Mając na względzie rodzaj naruszenia prawa, o którym mowa w art. 280 pkt 1 Prawa wodnego zasadnym jest przyjęcie za znaczące naruszenie prawa polegające na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto w materiale dowodowym prowadzonej sprawy brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, iż reklamujący został prawomocnie ukarany za wykroczenie art. 476 Prawa wodnego lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazany za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe w tym zakresie, więc nie można było stwierdzić, że wymierzona została kara, która spełniałaby cele, dla których miałaby być nałożona opłata podwyższona. Opłatę podwyższoną ustala się odrębnie dla każdego kwartału, ale tylko dla części tego kwartału, w której spełnione są przesłanki ustalenia opłaty podwyższonej. Ponadto podmiot za okres czasu, w którym nie posiadał decyzji wodnoprawnej nie ponosił opłaty stałej, gdyż opłatą stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty (art. 271 ust 5a Prawo wodne). Na potrzeby obliczenia wysokości opłaty podwyższonej została wzięta pod uwagę opłata wskazana w informacji zmiennej za IV kwartał 2022 r., uwzględniająca okres korzystania z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.
Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując – w zakreślonych wyżej granicach –kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie stała się decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 16 maja 2023 r. określająca P. Sp. z o.o. z siedzibą w P., za okres IV kwartału 2022 r. opłatę podwyższoną w wysokości 160 zł za wprowadzanie oczyszczonych ścieków popłucznych do rzeki S. w m. P. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.
Podstawę prawną nałożenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych stanowił art. 280 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi - bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie zaś z art. 281 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne wysokość opłaty podwyższonej w przypadku wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Ustalając wysokość opłaty podwyższonej, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał (art. 281 ust. 3).
Poza sporem pozostaje fakt, że P. Sp. z o.o. w P. posiadał pozwolenie wodnoprawne wydane przez Prezydenta Miasta P., z dnia 08.11.2012 r. znak: ROŚ.6341.25.2012 na pobór wód podziemnych z ujęcia "S." oraz wprowadzanie ścieków popłucznych do rz. S., które obowiązywało do 7 listopada 2022 r. Kolejne pozwolenie wodnoprawne udzielone zostało przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim Zakładowi Gospodarczemu decyzją z 31 marca 2023 r. W konsekwencji skarżąca spółka nie dysponowała wymaganym pozwoleniem wodnoprawnym w okresie od 8 listopada 2022 r. do 30 marca 2023 r. i fakt ten nie jest kwestionowany.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w zaistniałych okolicznościach sprawy, tj. wobec złożenia przez P. Sp. z o.o. w P. wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego w dniu 22 sierpnia 2022 r. (a więc przed upływem ważności dotychczasowego pozwolenia) i niezałatwienia sprawy przez organ w terminie miesięcznym, wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a., organ zasadnie nałożył obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że nie sposób podzielić stanowiska skarżącej, że wyłączną odpowiedzialność za nieuzyskanie w terminie przez nią pozwolenia wodnoprawnego ponosi organ.
Złożony 22 sierpnia 2022 r. wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego obarczony był brakami formalnymi i materialnymi, czemu skarżąca nie zaprzecza, a więc zachowanie przez organ terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. mogło być znacznie utrudnione bądź nawet niemożliwe.
Niemniej jednak, zastrzeżenia budzi fakt, że organ dopiero pismem z 25 października 2022 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych we wniosku, które to braki powinny być stwierdzone niezwłocznie po wpłynięciu wniosku do organu, tym bardziej, że są to postępowania standardowe, objęte specjalizacją organu, który dysponuje schematem procedowania w odniesieniu do wymaganych dokumentów.
Przesunięcie momentu faktycznego rozpoczęcia procedowania o ponad dwa miesiące miało niewątpliwy wpływ na okres pozostawania przez P. Sp. z o.o. w P. bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego, a więc i wysokość opłaty podwyższonej. Tymczasem, jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Go 26/23 (dostępny w CBOSA), w sytuacji, w której opłata naliczana jest za konkretny okres czasu, organ musi procedować tak, aby uniknąć zarzutu, że procedując w taki lub inny sposób wpływa na okres czasu przyjęty za podstawę naliczenia opłaty.
Poza sporem pozostaje również fakt, że opłata podwyższona wymierzana na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne ma sankcyjny charakter administracyjnej kary pieniężnej. Administracyjne kary pieniężne są określane odmiennie w różnych aktach prawnych i dostrzegając to zróżnicowanie ustawodawca w art. 189b k.p.a. zdefiniował pojęcie administracyjnej kary pieniężnej, do której zastosowanie mogą mieć przepisy działu IVa k.p.a. Zgodnie z ww. przepisem przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Przedmiotowa opłata podwyższona niewątpliwie wypełnia te przesłanki, a zatem dział IVa k.p.a. ma do niej zastosowanie w określonym tam zakresie (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r., III OSK 1524/21).
Zaznaczyć również trzeba, że zgodnie art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów tego działu w tym zakresie nie stosuje się.
W przepisach ustawy Prawo wodne nie unormowano odstąpienia od nałożenia kary (opłaty podwyższonej), tym samym w przypadku opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego organ każdorazowo winien rozważyć możliwość zastosowania art. 189f § 1 k.p.a.
Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Ocena, czy waga naruszenia prawa jest znikoma, powinna być dokonywana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a., w myśl którego wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Znikoma waga naruszenia prawa, choć jest przesłanką konieczną, to jej wystąpienie nie jest wystarczającą przesłanką odstąpienia od wymierzenia kary.
Z brzmienia przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wynika bowiem, że musi być spełniona łącznie druga przesłanka, a mianowicie to, że strona zaprzestała naruszania prawa.
Wskazać jednocześnie trzeba, że zasady wymiaru opłaty podwyższonej zostały wprost wskazane w art. 281 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo wodne, zatem brak jest podstaw do stosowania w takim wypadku dyrektyw wymierzania administracyjnej kary pieniężnej z art. 189d pkt 2 i 4 k.p.a., ponieważ te mogą mieć zastosowanie w sytuacji, w której administracyjna kara pieniężna jest ustawowo określana w formie tzw. "widełek", a więc w której organ ma możliwość ustalenia administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości w ustawowo unormowanym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r., III OSK 1521/21, CBOSA). W konsekwencji organ ma możliwość albo wymierzenia kary według zasad wynikających z powyższego przepisu albo odstąpienia od niej, nie ma natomiast możliwości nałożenia kary w innej wyważonej wysokości.
Analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ skoncentrował się na opisie przebiegu postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego i nie rozważył wszystkich okoliczności, które strona podnosiła w toku postępowania reklamacyjnego, a które istotnie wpływają na możliwość odstąpienia od wymierzenia spornej opłaty. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od nałożenia opłaty podwyższonej wskazane art. 189f K.p.a.".
Tymczasem nie można tracić z pola widzenia faktu, że przedmiotem podstawowym działalności skarżącej spółki jest realizacja zadań Miasta P. w zakresie poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odprowadzania i oczyszczania ścieków. Nie można zatem przyjąć, że wobec utraty ważności pozwolenia wodnoprawnego z 8 listopada 2012 r. mogła czy powinna zaprzestać realizacji swoich zadań. Zaprzestanie poboru wód mogłoby się wiązać z wystąpieniem negatywnych skutków o charakterze społecznym. Organ do tej okoliczności w ogóle się nie odniósł, choć kwestia ta ma kluczowe znaczenia dla oceny poboru wody mimo nieuzyskania nowego pozwolenia.
Organ nie uwzględnił i nie ocenił pod kątem przesłanek art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. również tego, że skarżąca do 7 listopada 2022 r. posiadała pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych z ujęcia "S." oraz wprowadzanie ścieków popłucznych do rz. S., jak również uzyskała kolejne 31 marca 2023 r. Uchybienie miało zatem charakter stricte formalny i związane było z upływem terminu pozwolenia w trakcie trwania procedury zezwoleniowej, która została zakończona udzieleniem skarżącej pozwolenia wodnoprawnego. Co istotne, czas trwania naruszenia nie był znaczny, a w części wynikał z opóźnionego rozpoczęcia czynności przez organ. Skarżąca nie osiągnęła też z tego tytułu żadnych niedozwolonych korzyści z naruszenia. Jak wskazano, wręcz przeciwnie, realizowała zadanie własne gminy.
Warto również odwołać się do wyroku Wojewódzkiego Sądu w Krakowie z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1087/22 (dostępny w CBOSA), w którym stwierdzono, że oceny wagi i okoliczności naruszenia prawa należy dokonywać przez pryzmat takich dóbr jak "potrzeba ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia". To zaś w opisanym wyżej stanie faktycznym sprawy prowadzić może do wniosku, że istniały uzasadnione przesłanki odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej – opłaty podwyższonej na skarżącą spółkę.
Wobec powyższego, w ocenie tut. Sądu, organ błędnie przyjął (a tego też nie uzasadnił), że w sprawie nie ziściły się przesłanki do odstąpienia od wymierzenia opłaty podwyższonej, a w konsekwencji należało uznać, że doszło do naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a w konsekwencji także art. 7 i 77 oraz 107 § 3 k.p.a. (naruszenia te co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy) i przedwcześnie zastosował art. 281 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne.
Mając na uwadze stwierdzone uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję jak w punkcie 1 wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis sądowy od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. jak w punkcie 2 wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę organ, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., winien uwzględnić ocenę prawną i wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia.
lp