II SA/Łd 621/22

II SA/Łd 621/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-12-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Olejniczak
Michał Zbrojewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 42 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Dnia 14 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2022 roku sprawy ze skarg M. G. i A. G. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 18 maja 2022 roku nr 125/2022 znak WOP.7721.305.2022.LZ w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego z garażem oddala skargi. ał
Uzasadnienie
Decyzją z 18 maja 2022 r., nr 125/2022, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 735) – powoływana dalej jako k.p.a. – oraz art. 42 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) – dalej: "Prawo budowlane z 1974 r." – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z 4 marca 2022 r., nr 29/2022, udzielającej J.Z. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego z garażem o wymiarach w rzucie poziomym 10,10 m x 12,82 m, wyposażonego w instalacje elektryczną i wodociągową, zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...], obręb [...] K., gm. B.
Organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że pismem z 14 września 2020 r. pełnomocnik A.G. i M.G., zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie o wybudowaniu budynku gospodarczego na dz. nr ewid. [...], obręb [...], gm. B. bez zachowania warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z powyższym wniesiono o przeprowadzenie stosownych działań w celu legalizacji przedmiotowej inwestycji.
Organ I instancji pismem z 21 października 2020 r. wezwał J.Z. do udostępnienia dokumentów związanych z legalnością budowy i użytkowania oraz protokołów sprawdzających w myśl art. 62 ustawy Prawo budowlane budynków gospodarczych zlokalizowanych w południowej części działki nr ewid. [...], obręb [...] K., gmina B.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie J.Z. przy piśmie z 27 października 2020r. poinformował, że przedmiotowe budynki wybudował jego ojciec a on otrzymał je od rodziców aktem darowizny oraz załączył posiadane dokumenty rzeczonych obiektów budowlanych, w których był posiadaniu.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie pismem z 3 listopada 2020 r. wystąpił do Urzędu Gminy Bełchatów z prośbą o przeprowadzenie kwerendy w zakresie archiwalnej dokumentacji i udostępnienie kopii dokumentów w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę bądź przyjętego zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę oraz dokumentacji dopuszczającej do użytkowania przedmiotowych obiektów budowlanych w latach 1973-2003 r. W odpowiedzi udzielonej pismem z 26 listopada 2020 r. Urząd Gminy poinformował, że w swoich zasobach nie posiada dokumentacji dopuszczającej ww. obiekty budowlane do użytkowania.
Przy piśmie z 13 listopada 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie wystąpił do Archiwum Państwowego w Piotrkowie Trybunalskim z prośbą o przeprowadzenie kwerendy w zakresie archiwalnej dokumentacji i udostępnienie kopii dokumentów dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę bądź przyjętego zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę oraz dokumentacji dopuszczającej do użytkowania przedmiotowych obiektów budowlanych w latach 1980-1990 r.
W odpowiedzi na powyższe Archiwum Państwowe w Piotrkowie Trybunalskim pismem z 31 listopada 2020 r., poinformowało organ I instancji, że nie posiada w swoich zasobach wskazanych w piśmie organu nadzoru budowlanego, dokumentacji budowlanej.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie 15 stycznia 2021 r. przeprowadził kontrolę w sprawie legalności i prawidłowości wybudowania dwóch budynków gospodarczych, zlokalizowanych na dz. nr [...], obręb [...] K., gm. B. W trakcie kontroli ustalono, że "w południowej części działki znajdują się dwa budynki połączone ze sobą ścianą murowaną, budynki o długości około 12,80 m. Budynek zlokalizowany w południowo-zachodniej części działki usytuowany w odległości ok. 41 cm od płotu betonowego i działki nr [...]. Budynek o szerokości 4 m i długości ok. 12,8 m. Budynek gospodarczy zlokalizowany ok. 4 m od płotu graniczącego z działką 250, o szerokości ok. 6 m i długości ok. 12,8 m. Budynki o konstrukcji tradycyjnej murowanej, dach o konstrukcji drewnianej, kryty eternitem, orynnowany od strony działki [...]. Spad dachu w kierunku działki sąsiedniej. Budynki jednokondygnacyjne. W dniu kontroli właściciel nie posiadał dokumentów potwierdzających legalność budowy przedmiotowych budynków. Według oświadczenia właściciela nie budował przedmiotowych budynków, przejął nieruchomości w 2005 r. Jego zdaniem budynki zostały wybudowane w około 1985 r. Właściciel twierdzi, iż nie wykonał żadnych prac budowlanych dotyczących ww. budynków. Według informacji pozyskanej od J.Z. obecnie toczy się postępowanie administracyjne w Urzędzie Gminy Bełchatów o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny. Obecnie wykonany jest również projekt techniczny budynku mieszkalnego oraz została wykonana inwentaryzacja budynku gospodarczego, trwają prace przy wykonywaniu ekspertyzy technicznej możliwości przekształcenia budynku gospodarczego na mieszkalny". Załącznik do protokołu stanowiła dokumentacja fotograficzna.
Pismem z 21 stycznia 2021 r. organ nadzoru stopnia powiatowego zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie legalności i prawidłowości budowy budynku garażowego o wymiarach ok. 13 m x 6 m usytuowanego ok. 40 cm od ogrodzenia betonowego (graniczącego z dz. nr ewid. [...]) zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...], obręb K., K. [...], gm. B.
Organ nadzoru stopnia powiatowego pismem z 23 lutego 2021 r. poinformował strony, że prowadzone przez organ I instancji dwa postępowania dotyczące legalności i prawidłowości budowy budynku gospodarczego (dawniej stolarni) oraz legalności i prawidłowości budowy budynku garażowego zostały połączone, w związku z tym, że dwa przedmiotowe budynki stanowią integralną całość i nie stanowią dwóch odrębnych obiektów.
Postanowieniem nr 87/2021 z 24 lutego 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie nałożył na J.Z. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej budynku gospodarczego z dobudowanym garażem o wymiarach w rzucie poziomym ok. 13 m x 10 m, usytuowanego przy granicy z sąsiednią działką nr ewid. [...], zlok. na dz. nr ewid. [...], obręb [...], K. [...], gmina B. wraz z jednoznacznym wskazaniem sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w terminie do 31 maja 2021 r.
W dniu 21 maja 2021 r. do organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego dostarczono ww. ekspertyzę techniczną opracowaną przez mgr. inż. J.R., posiadającego uprawnienia nr [...].
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie decyzją nr 100/2021 z 30 czerwca 2021 r. nakazał J.Z. wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku gospodarczego z dobudowanym garażem, usytuowanego przy granicy z sąsiednią działką nr ewid. [...], zlok. na dz. Nr ewid. [...], obręb [...]K., K. [...] gmina B., do stanu zgodnego z przepisami, polegających na: wymianie słupów drewnianych podtrzymujących murłatę na słupy murowane z cegły pełnej w części niższej budynku (garażowej) zgodnie z pkt 2 rozdziału V ekspertyzy technicznej, w terminie do 31 października 2021 r. Strony w ustawowym terminie nie wniosły odwołania od ww. decyzji, w związku z powyższym jest ona ostatecznie w administracyjnym toku instancji.
Przy piśmie z 7 października 2021 r. J.Z. zawiadomił organ I instancji o wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją nr 100/2021 z 30 czerwca 2021 r. oraz wniósł o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu w trybie art. 42 ustawy Prawo budowlane 1974 r.
W dniu 8 listopada 2021 r. organ I instancji dokonał kontroli sprawdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją nr 100/2021 z 30 czerwca 2021 r. W trakcie kontroli ustalono, że obowiązek nałożony decyzją nr 100/2021 z 30 czerwca 2021 r. został wykonany, zostały wykonane murowane słupy podtrzymujące murłatę w części garażowej budynku pod adresem K. [...]. Załącznik do protokołu stanowiła dokumentacja fotograficzna.
Pismem z 12 stycznia 2022 r. organ I instancji zawiadomił J.Z., że w związku z tym, że pokrycie dachowe przedmiotowej inwestycji stanowią płyty azbestowe w celu określenia zdatności do użytkowania przedmiotowego obiektu, należy uzupełnić wniosek z 16 grudnia 2021 r., o oryginał oceny stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 4 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest.
W dniu 2 lutego 2022 r. do siedziby organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego dostarczono ocenę stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest, przygotowaną przez mgr. inż. J.R. posiadającego uprawnienia budowlane nr [...].
Pismem z 1 lutego 2022 r. pełnomocnik A.G. i M.G. wniósł do organu I instancji wniosek o umożliwienie mu zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie poprzez przesłanie kopii materiału dowodowego na adres poczty elektronicznej zgodnie z art. 15zzzzzn ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. W odpowiedzi organ poinformował, iż Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie wykonuje swoje obowiązki nie wyłączając bezpośredniej obsługi interesantów i nie sporządza kopii akt sprawy i nie przekazuje ich drogą elektroniczną czy drogą pocztową stronom postępowania.
Pismem z 15 lutego 2022 r. pełnomocnik A.G. i M.G. wniósł ponownie do organu I instancji wniosek o umożliwienie mu zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie poprzez przesłanie kopii materiału dowodowego na adres poczty elektronicznej zgodnie z art. 15zzzzzn ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19.
W takim stanie faktyczno-prawnym organ stopnia powiatowego wydał opisaną na wstępie decyzję nr 29/2022 z 4 marca 2022 r.
Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyli A.G. i M.G., zarzucając m.in.:
̶ naruszenie art. 40 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie doręczenia zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz decyzji nr 100/2021 z 30 czerwca 2021 r. ustanowionemu pełnomocnikowi;
̶ art. 49i ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – poprzez brak kompletnych dokumentów legalizacyjnych oraz brak oświadczenia właściciela działki [...] o wyrażeniu zgody na postawienie budynku gospodarczego bez zachowania odległości od granicy działki wymaganych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest fakt, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie wydał decyzję nr 100/2021 z 30 marca 2021 r., którą na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nakazano inwestorowi wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku gospodarczego z dobudowanym garażem do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta posiada status ostateczności. Przymiot decyzji ostatecznych posiadają te decyzje administracyjne, wobec których skutecznie upłynął termin do wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przymiot ostateczności decyzji oznacza odporność treści tej decyzji na treść innych decyzji administracyjnych.
Z akt sprawy wynika, że obiekt będący przedmiotem postępowania został samowolnie wykonany w 1985 r. Decyzja nr 100/2021 z 30 marca 2021 r. została wydana na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) – powoływanej jako: "Prawo budowlane z 1994 r.". Decyzję na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. organ wydaje po wykluczeniu przesłanek z art. 37 tej ustawy (rozbiórka). Wydanie takiej decyzji wymaga dokonania ustaleń w zakresie potrzeby zmian lub przeróbek w obiekcie budowlanym w celu doprowadzenia go do zgodności z przepisami. W aktach sprawy znajduje się, jak już o tym była mowa, decyzja nr 100/2021, wydana na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wydanie tej decyzji, pozostającej w obiegu prawnym, oznacza brak okoliczności określonych w art. 37 tej ustawy (rozbiórka), a organ jest zobowiązany do ustalenia czy obowiązek (obowiązki) nałożone decyzją wydaną na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. został wykonany przez zobowiązanego.
Dalej organ II instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z tymi przepisami inwestor (a więc w niniejszej sprawie J.Z.), właściciel lub zarządca obiektu może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. W ocenie organu odwoławczego z tego przepisu wynika, że organ orzekający wydaje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie po stwierdzeniu, że obowiązek nałożony art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. został wykonany. Obowiązek ten jak wynika z akt sprawy został wykonany, a jego nałożenia jak i wykonanie skarżący nie kwestionowali na wcześniejszym etapie, dopiero w odwołaniu od decyzji nr 29/2022 z 4 marca 2022 r. podniesiono zarzut, że decyzja nr 100/2021 z 30 czerwca 2021 r. nie została prawidłowo dostarczona do pełnomocnika.
W związku z powyższym organ II instancji podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie czy istnieją podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, w stosunku do którego prowadzone było postępowanie legalizacyjne w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Natomiast argumentacja zawarta w odwołaniu sprowadza się do kwestionowania zasadności legalizacji spornego obiektu, która to kwestia została już prawomocnie rozstrzygnięta w postępowaniu zakończonym ostateczną i prawomocną decyzją Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie nr 100/2021 z 30 czerwca 2021 r. w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych w trybie art. 40 ustawy prawo budowlane z 1974 r. Pozwolenie na użytkowanie jest bowiem jednym z etapów (końcowych) legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego i sprawa podlega jedynie ocenie na podstawie unormowań zawartych w art. 42 ww. ustawy z 1974 r.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 40 § 1 k.p.a., organ odwoławczy uznał, że wbrew twierdzeniom skarżących organ I instancji prawidłowo zawiadomił stronę zapewniając jej czynny udział w postępowaniu, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. jak również prawidłowo dostarczył decyzję nr 100/2021 z 30 czerwca 2021 r. Jak wynika z akt sprawy pełnomocnictwo J.K. z 11 września 2020 r. nie zawierało umocowania w zakresie wszczętego 21 stycznia 2021 r. przedmiotowego postępowania o czym A.G. i M.G. zostali poinformowani przez organ nadzoru budowlanego pismem z 21 stycznia 2021 r. i mieli możliwość przedłożenia stosownego pełnomocnictwa. Złożone w aktach sprawy pełnomocnictwo dotyczy reprezentowania w sprawie związanej z użytkowaniem działki w zw. z wystąpieniem przez właściciela działki nr [...], obręb [...], K., gm. B. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie, nadbudowie itp.
Obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dotyczył tylko dwóch przypadków, tj. w stosunku do obiektu, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek (art. 42 ust. 1), albo gdy obowiązek taki został nałożony przez organ z uwagi na ochronę wartości wymienionych w art. 42 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. A zatem jeśli organ, po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy wraz z wszystkimi dokumentami wskazującymi na wprowadzone zmiany przy realizacji inwestycji i sprawdzeniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją nr 100/2021 nie znalazł potrzeby ingerencji, wówczas wydanie decyzji z art. 42 Prawo budowlane z 1974 r. jest obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, w związku z tym, że ziściły się przesłanki określone w art. 42 ust. 1 i 3 tej ustawy. Wówczas podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wykonanie obowiązku nałożonego decyzją nr 100/2021 z 30 czerwca 2021 r. z art. 40 Prawo budowlane z 1974 r. oraz stwierdzenie zdatności do użytkowania wykonanego obiektu. Oznacza to, że zaskarżona decyzja wydana została prawidłowo.
Nadto organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie legalizacyjne prowadzone na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. kończy się po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. Inwestor zgodnie z opinią Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2848/16, wykładnia językowa § 33 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (D. U. Nr 8, poz. 48) nie pozostawia wątpliwości, że pozwolenie na użytkowanie w przypadku, o którym mowa w art. 42 Prawo budowlane z 1974 r., wydaje się na wniosek adresata nakazu dokonania zmian lub przeróbek. Natomiast w niniejszej sprawie inwestor pismem z 16 grudnia 2021 r. wystąpił do organu I instancji o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji nr 29/2022 z art. 42 Prawo budowlane kończy zatem postępowanie legalizacyjne prowadzone z art. 40 ww. ustawy po wykonaniu obowiązku przez inwestora nałożonego decyzją nr 100/2021 oraz złożeniu wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Dlatego też, podnoszenie zarzutów na tym etapie postępowania w stosunku do decyzji nr 100/2021 z 30 czerwca 2021 r., która posiada status ostateczności jest bezzasadne.
Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że po sprawdzeniu legalności wydania decyzji nr 100/2021 z 30 czerwca 2021 r. pod kątem stwierdzenia nieważności, żadna z przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. nie ziściła się w rzeczonej sprawie.
Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie, jak wynika z powyższej analizy przepisów prawa oraz zebranego materiału dowodowego, decyzja nr 29/2022 z 4 marca 2022r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie organu odwoławczego dokonana przez organ stopnia powiatowego ocena stanu faktycznego była właściwa, czego wynikiem była niewadliwa subsumpcja, a w konsekwencji trafne rozstrzygnięcie
Na ostateczną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli jednobrzmiące skargi M.G. (sygn. akt II SA/Łd 621/22) oraz A.G. (sygn. akt II SA/Łd 633/22), zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
1. obrazy art. 7 k.p.a. poprzez błędną i niedokładną analizę akt sprawy i przyjęcie, że pełnomocnictwo J.K. nie zawierało umocowania w zakresie wszczętego 21 stycznia 2021 r. postępowania;
2. brak dokładnej analizy dokumentacji i ustosunkowania się w zakresie zgłoszonego w odwołaniu naruszenia przez organ I Instancji przepisu art. 49i ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane tj. z dnia 7 lipca 2020 r. (Dz. U z 2020 r. poz. 1333) - brak kompletnych dokumentów legalizacyjnych brak oświadczenia właścicieli działki [...] o wyrażeniu zgody na postawienie budynku gospodarczego bez zachowania odległości od granicy działki wymaganych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;
3. brak dokładnej analizy dokumentacji i ustosunkowania się w zakresie zgłoszonego w odwołaniu naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego poprzez brak uwzględnienia w dalszym etapie postępowania pełnomocnika M.G. i A.G. pomimo złożonego w aktach sprawy pełnomocnictwa do reprezentowania przez J.K.;
4. naruszenie przepisu art. 75 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji.
Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z powodu wskazanych naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, a ponadto o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W ocenie skarżących Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi nie może zakładać, że organ I Instancji prawidłowo zawiadomił strony postępowania zapewniając im czynny udział w postępowaniu. W przedmiotowym postępowaniu PINB w Bełchatowie nie doręczał żadnych pism, zawiadomień oraz decyzji. Natomiast z treści decyzji można wnioskować, że 30 czerwca 2021 r. została wydana decyzja nr 100/2021, której pełnomocnik stron nigdy nie otrzymał.
Skarżący podkreślili, że w przedmiotowej sprawie M. i A.G. od samego początku byli reprezentowani przez pełnomocnika. Ostatnim pismem, które otrzymał pełnomocnik stron związanym z toczącym się postępowaniem było zawiadomienie z 15 czerwca 2021 r. otrzymane 25 czerwca 2021 r. Po tej dacie żadne inne pisma nie były pełnomocnikowi doręczane. Wbrew twierdzeniom Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I Instancji uznał pełnomocnictwo J.K. jako umocowanie w sprawie wszczętego 21 stycznia 2021 r. postępowania ponieważ przyjął i nie wnosił żadnych zastrzeżeń co do złożonego przez J.K. jako pełnomocnika stron zawiadomienia z 14 września 2020 r. o wybudowaniu budynku gospodarczego bez zachowania warunków technicznych, następnie aż do 15 czerwca 2021 r. kierował na ręce pełnomocnika wszystkie pisma urzędowe i wezwania. Twierdzenie więc organu II instancji zawarte w zaskarżonej decyzji o braku umocowania jest błędne i oparte na subiektywnym wyrażeniu swojego zdania, a nie w oparciu o wnikliwą analizę zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Jeżeli zatem przyjąć, że organ I Instancji przyjął umocowanie J.K. a mimo to zaniechał po 15 czerwca kierowania na ręce pełnomocnika dalszej korespondencji tym samym naruszył art. 40 § 1 k.p.a. Konsekwencją naruszenia tego artykułu jest wznowienie postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Zdaniem skarżących, kolejną kwestią, która została pominięta przez Łódzki Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Łodzi podczas rozpatrywania złożonego przez skarżących zażalenia, jest naruszenie przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie przepisu art. 49i ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane tj. z dnia 7 lipca 2020 r. (Dz. U z 2020 r. poz. 1333) - brak kompletnych dokumentów legalizacyjnych brak oświadczenia właścicieli działki [...] o wyrażeniu zgody na postawienie budynku gospodarczego bez zachowania odległości od granicy działki.
Według skarżących organ ją wydający dopuścił się szeregu nieprawidłowości podczas analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Dokonana przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi analiza materiałów dowodowych w postaci sposobu adresowania i przesyłania pism, których autorem był organ I instancji została dokonana w sposób powierzchowny. Logicznym wydaje się być niezaprzeczalny fakt, że skoro PINB w Bełchatowie adresuje i kieruje pisma i zawiadomienia na Kancelarię Doradczą J.K., to tym samym uznaje jego umocowanie do reprezentowania skarżących w sprawie.
W odpowiedzi na skargi Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skarg.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi 14 grudnia 2022 r. postanowił o połączeniu sprawy o sygn. akt II SA/Łd 621/22 ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd 633/22 w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić dalej sprawę pod sygn. akt II SA/Łd 621/22.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – zwanej ustawą covidową – znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".
Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 15 listopada 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 13 października 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia skarżących oraz uczestników postępowania o możliwościach technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 15 listopada 2022 r.
Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 10 czerwca 2022 r.).
Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – w skrócie: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Mając powyższe na uwadze, Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie stwierdził, że nie zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co mogłoby uzasadniać ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że objęty niniejszym postępowaniem obiekt budowlany został wybudowany około 1985 r. Z uwagi na fakt, że właściciel obiektu nie posiadał jakichkolwiek dokumentów potwierdzających legalność jego budowy, jak również dokumentów w tym przedmiocie nie odnaleziono w archiwach państwowych, prawidłowo organ nadzoru budowlanego uznał, że realizacja spornego obiektu budowlanego miała miejsce w ramach samowoli budowlanej.
Co do zasady budowa obiektu budowlanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę skutkuje wszczęciem procedury w trybie art. 48 Prawo budowlane z 1994 r. Jednakże z uwagi na fakt, że samowola budowlana miała miejsce w latach 80 ubiegłego wieku, to w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. – przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, do obiektów tych stosuje się przepisy dotychczasowe.
W związku z powyższym już w tym miejscu należy uznać za niezasadne podniesione w skargach zarzuty naruszenia przepisu art. 49i ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., gdyż przepis ten nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Dotyczy on bowiem uproszczonego postępowania legalizacyjnego na podstawie obecnie obowiązującej ustawy, natomiast niniejsza sprawa rozpatrywana była w oparciu o przepisy dotychczasowe – czyli przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.
Przechodząc zatem do kolejnego etapu rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Jednakże pomimo wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.). Natomiast inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej (art. 42 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.). Z kolei podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu (art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.).
Jak wynika z ww. regulacji legalizacja samowoli budowlanej na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. składa się z dwóch etapów. Na pierwszym etapie organ nadzoru budowlanego ustala, czy wybudowany bez pozwolenia na budowę obiekt budowlany nadaje się do zalegalizowania, a po wykluczeniu przesłanek, o których mowa w art. określonych w art. 37 ww. ustawy ustala, czy zachodzi konieczność decyzji w przedmiocie nałożenia na inwestora, właściciela lub zarządcę wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Decyzja, o której mowa kończy pierwszy etap postępowania legalizacyjnego.
Drugi etap tego postępowania polega na ocenie, czy nakazane decyzją, wydaną w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., działania zostały przez jej adresata wykonane. Jeżeli wynik powyższych ustaleń jest pozytywny, to organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Decyzja w tym przedmiocie kończy postępowanie legalizacyjne.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie kontrola postępowania administracyjnego i zapadłych w nim rozstrzygnięć organów administracji sprowadzała się wyłącznie do ustalenia, czy istniały podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornego obiektu, a więc przede wszystkim, czy jego właściciel wykonał działania nakazane ostateczną decyzją wydaną w trybie art. 40 Prawo budowlanego z 1974 r. Tym samym ponownej ocenie nie podlega ani zasadność ustalenia, że obiekt nadaje się do legalizacji, ani zakres niezbędnych robót budowlanych, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Kwestie te zostały już bowiem ostatecznie rozstrzygnięte w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie decyzją z 30 czerwca 2021 r., nr 100/2021. Stosownie natomiast do art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Z kolei decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, są prawomocne.
Jak wynika z akt sprawy właściciel spornego obiektu budowlane wykonał w oznaczonym terminie nałożone na niego obowiązki decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z 30 czerwca 2021 r., nr 100/2021 i złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Ponadto dostarczył do organu ocenę stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe. W związku z tym organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw prawnych do wydania decyzji odmownej w powyższej kwestii.
Reasumując, skoro pozwolenie na użytkowanie jest jednym z etapów (końcowych) legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, to sprawa decyzji w tym przedmiocie podlega jedynie ocenie na podstawie unormowań zawartych w art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest bowiem stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu (art. 40 ust. 3), a ustalenia w tym zakresie organów są konsekwencją wcześniejszej decyzji nakładającej na inwestora określone obowiązki (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 436/16; wyrok WSA w Warszawie z 15 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 827/21 – dostępne w CBOSA).
Decyzja w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności inwestorowi obiektu budowlanego jest prawomocna i ostateczna, co oznacza, że na niniejszym etapie nie podlega już weryfikacji ani jej zasadność, ani prawidłowość poprzedzającego ją postępowania wyjaśniającego. W związku z tym zarzuty ewentualnego pominięcia pełnomocnika skarżących w postępowaniu mającym miejsce przed wydaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z 30 czerwca 2021 r., nr 100/2021, jak również jej merytoryczna ocena nie jest możliwa przy kontroli decyzji wydanej w oparciu o art. 42 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Zatem zarzuty w tym przedmiocie nie mogą odnieść zamierzonego skutku.
Jeśli zaś chodzi o udział pełnomocnika w postępowaniu podlegającym kontroli Sądu, to wskazać należy, że zostało ono wszczęte na skutek pisma z 7 października 2021 r., którym to J.Z. zawiadomił organ I instancji o wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją nr 100/2021 z 30 czerwca 2021 r. oraz wniósł o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu w trybie art. 42 ustawy Prawo budowlane 1974 r. (k. 166 akt adm.).
Pismem z dnia 20 października 2021 r. organ I instancji powiadomił skarżących o terminie przeprowadzenia kontroli w sprawie wykonania obowiązku nałożonego decyzją z 30 czerwca 2021 r., Nr 100/2021. Zawiadomienie zostało wysłane do skarżących, gdyż na tym etapie postępowania pełnomocnik nie zgłosił swego udziału.
Pismem z dnia 3 stycznia 2022 r. organ I instancji zawiadomił A.G. i M.G. o możliwości wypowiedzenia się do co zebranych dowodów w trybie art. 10 k.p.a. J.K. ujawnił swój udział w sprawie w charakterze pełnomocnika A.G. i M.G., załączając przy piśmie z dnia 1 lutego 2022 r. pełnomocnictwo (k. 197 akt adm.).
Przed wydaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z 4 marca 2022 r., nr 29/2022, tenże pełnomocnik skarżących, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Fakt, że organ nie wyraził zgody na udostępnienie akt sprawy w postaci elektronicznej nie oznacza, że organ naruszył przepisy postępowania, w tym przepisów art. 73 k.p.a. Jak sam zauważył pełnomocnik skarżących, w piśmie z 25 lutego 2022 r., przepis art. 73 § 3 k.p.a. nie nakazuje organowi udostępnienia akt w swoim systemie teleinformatycznym. Natomiast organ poinformował pełnomocnika skarżących, że wykonuje swoje zadania w sposób nie wyłączający bezpośredniej obsługi interesantów i nie sporządza kopii z akt sprawy celem udostępnienia ich stronom postępowania drogą elektroniczną czy pocztową. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z dnia 4 marca 2022 r. została doręczona J.K. jako pełnomocnikowi skarżących. Również J.K. złożył odwołanie w imieniu A.G. i M.G. i decyzja organu odwoławczego została doręczona J.K. jako pełnomocnikowi skarżących.
W ocenie tut. Sądu treść pełnomocnictwa udzielonego J.K. może budzić zastrzeżenie co do przedmiotowego zakresu spraw, w których obowiązuje. Jednak w postępowaniu objętym kontrolą wobec faktu, że organ w oparciu o ten dokument zaakceptował wolę działania skarżących przez pełnomocnika w osobie J.K., nie może to wywoływać negatywnych skutków dla oceny prawidłowości postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
k.ż.