II SA/Łd 621/21

II SA/Łd 621/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski
Tomasz Porczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 172/22 - Wyrok NSA z 2023-11-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 137
1 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2407
4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 2a, 13 ust. 1, art. 13a ust. 1, 27 ust. 1, art. 27 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1, 25, 27, art. 27 w zw. z art. 13a ust. 1, 15 ust. 1, art. 25 ust. 2 pkt 6
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci
Dz.U. 2020 poz 256
art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, 97 § 1 pkt 4 , 138 par.1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1842
15 zzs (4) ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1, art. 135, art. 134 § 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a , art. 200 w zw. z art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany prawa do świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego K.S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735) – dalej: k.p.a.; art. 4, art. 13a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.)- dalej: p.p.w.d.; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...] o zmianie przyznanego K.S., informacją z dnia [...] r., nr [...], prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci K.S. i K.S. na okres od 1 lipca 20219 r. do 31 maja 2021 r., polegającej na odmowie prawa do przyznanego świadczenia w okresie od dnia 1 maja 2020 r.
Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że wnioskiem z dnia 31 lipca 2019 r. K.S. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci K.S. oraz K.S.
Informacją z dnia [...] r. strona została powiadomiona o przyznaniu wnioskowanego świadczenia na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r., w wysokości po 500 zł miesięcznie na każde dziecko.
W dniu 12 marca 2021 r. do Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. wpłynęła informacja Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł., z której wynikało, że skarżący od maja 2020 r. nie zamieszkuje wspólnie i nie sprawuje opieki nad dziećmi K.S. i K.S. Z załączonego do pisma wywiadu środowiskowego z dnia 5 marca 2021 r., przeprowadzonego na podstawie art. 15 ust. 1 p.p.w.d. (w drodze kontaktu telefonicznego z uwagi na ogłoszony stan epidemii COVID- 19) wynika, że wyżej wymienieni K.S. i K.S. są samotnie wychowywani przez matkę K.S. W okresie od maja do października 2020 r. K.S. wraz z dziećmi przebywała w wynajętym mieszkaniu zlokalizowanym w Ł. przy ul. A. Od listopada 2020 r. ponownie zamieszkali w mieszkaniu przy ul. B. w Ł., gdyż K.S., z którym składająca oświadczenie jest w toku rozwodu, opuścił przedmiotowy lokal, realizując w tym zakresie decyzję sądu. K.S. wskazała również, że otrzymuje od K.S. zasądzone alimenty na dzieci w kwocie 1.500 zł miesięcznie. Poza świadczeniem alimentacyjnym ojciec dzieci w żaden sposób nie łoży dodatkowo na dzieci, jak również nie interesuje się ich potrzebami. Oświadczyła, że dzieci bez przerwy pozostają pod jej wyłączną opieką.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. zmienił przyznane K.S., informacją z dnia [...] r. prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci K.S. i K.S., w ten sposób, że orzekł o odmowie uprawnienia do przedmiotowego prawa w okresie od dnia 1 maja 2020 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, iż celem świadczenia wychowawczego, co wynika z treści art. 4 ust. 1 p.p.w.d. jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie to przysługuje podmiotom określonym w art. 4 ust. 2 p.p.w.d., w tym jak wynika z pkt 1 analizowanego przepisu matce albo ojcu, jeżeli dziecko zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca , z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2. W ocenie organu I instancji wobec bezspornego uznania, że strona począwszy od maja 2020 r. nie sprawuje opieki nad dziećmi K.S. i K.S. zasadnym było orzeczenie o zmianie przyznanego prawa do świadczenia wychowawczego w sposób określony w wydanej decyzji.
Kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia K.S. wniósł odwołanie, w którym wskazał, że nigdy nie pobierał pieniędzy z tytułu przyznanego świadczenia wychowawczego na dzieci, a jego związek z przyznanym prawem ograniczał się jedynie do złożenia wniosku. Wszystkie środki pochodzące z przyznanego świadczenia pozostawały w dyspozycji jego byłej żony, co potwierdza złączony do odwołania wyciąg z wspólnego rachunku bankowego. Wyjaśnił, że aktualnie trwa postępowanie rozwodowe, które nie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem. Wniósł o odstąpienie od wszczynania postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń.
Zaskarżaną niniejszą skargą decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając organ odwoławczy przywołując treść art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 p.p.w.d. wywiódł, iż podstawowe znaczenie dla ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego ma kwestia, czy podmiot uprawniony do tego świadczenia sprawuje rzeczywistą opiekę nad dzieckiem, bierze udział w zaspokajaniu jego potrzeb życiowych, jak również ponosi koszty jego utrzymania. W ocenie Kolegium ustalony w sprawie stan faktyczny, jak i zgromadzony materiał dowodowy bezspornie wskazują, iż K.S. począwszy od maja 2020 r. nie sprawuje bezpośredniej opieki nad dziećmi. Z załączonego do akt sprawy wywiadu środowiskowego z dnia 5 marca 2021 r. przeprowadzonego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. wynika, że K.S. i K.S. od 1 maja 2020 r. pozostają pod wyłączną opieką i utrzymaniu matki K.S. K.S. poza zasądzonymi na rzecz dzieci alimentami w łącznej kwocie 1.500 zł nie uczestniczy w żaden inny sposób w wychowywaniu dzieci i nie mieszka z nimi. Ponadto, jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia K.S. z dnia 12 lutego 2021 r. dotychczas wypłacane świadczenie wychowawcze było przelewane przez organ na rachunek bankowy, którego głównym właścicielem jest K.S., natomiast strona jest jedynie do niego dopisana. Ze złożonego oświadczenia wynika także, że na mocy nieprawomocnego wyroku rozwodowego wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi Sąd powierzył K.S., ograniczając jednocześnie władze rodzicielska K.S. Strona w obawie, że po zakończeniu jej były mąż zlikwiduje rachunek bankowy, na które przelewane jest świadczenie i wykorzysta otrzymywane środki na własne potrzeby, wnosiła o przekierowanie tego świadczenia na jej rachunek bankowy.
Zdaniem organu odwoławczego mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności stwierdzić należy, że organ I instancji zasadnie uznał, że K.S. nie przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci K.S. i K.S. od dnia 1 maja 2020 r.
Odnosząc się natomiast do argumentacji odwołania Kolegium stwierdziło, iż wobec bezspornie ustalonych okoliczności, co do niespełniania przez stronę ustawowych przesłanek do pobierania świadczenia wychowawczego, pozostaje ona bez wpływu na wynik sprawy.
W skardze wywiedzionej do Wojewodzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K.S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 27 ust. 1, w związku z art 4 ust 1 pkt 2 p.p.w.d. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że nastąpiła zmiana sytuacji rodzinnej, uzasadniająca odmowę przyznania świadczenia wychowawczego na małoletnie dzieci wnioskodawcy, podczas gdy kwestie powierzenia władzy rodzicielskiej nad małoletnimi, ich miejsca zamieszkania, obowiązku alimentacyjnego oraz kontaktów rodziców z dziećmi były sporne i w dniu wydania decyzji przez organy obu instancji nie zostały rozstrzygnięte prawomocnym orzeczeniem właściwego sądu;
b) art 27 ust 1 p.p.w.d. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że w trybie powołanego przepisu możliwe jest uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego z mocą wsteczną, a decyzja taka jest warunkiem koniecznym dla możliwości dochodzenia na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, podczas gdy decyzja wydawana w trybie art 27 ust. 1 ustawy ma charakter konstytutywny, a więc powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu, wynikających z pierwotnej decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze, wyłącznie ze skutkiem ex nunc, tj. od chwili jej wydania na przyszłość;
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.
a) art. 97 § 1pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy prawomocny wyrok sądu orzekający o rozwodzie i ustaleniu kwestii powierzenia władzy rodzicielskiej nad małoletnimi, miejsca zamieszkania dzieci oraz kontaktów z małoletnimi, stanowi zagadnienie wstępne w sprawie, którego rozstrzygnięcie jest konieczne dla ustalenia uprawnień wnioskodawcy do świadczeń wychowawczych na małoletnie dzieci;
b) art 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwych i dowolnych ustaleń faktycznych skutkujących naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, w szczególności niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych związanych z funkcjonowaniem rodziny, w której wychowują się małoletnie dzieci, rozstrzygnięcia sprawy bez przeprowadzenia dowodu z prawomocnego orzeczenia sądu, które miało kluczowe znaczenie da ustalenia okoliczności faktycznych sprawy;
c) art 6 i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowanie z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, równego traktowania obywateli oraz praworządności i wydanie przedwczesnego rozstrzygnięcia w sprawie z przekroczeniem zakresu kognicji organu administracji publicznej.
Z uwagi na powyższe strona skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania.
Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącego wskazał, że dopiero istnienie w obrocie prawnym prawomocnego orzeczenia sądowego w przedmiocie ustalenia miejsca pobytu dzieci skarżącego będzie mogło stanowić podstawę do przeprowadzenia ustaleń faktycznych, co do kwestii ewentualnej zmiany sytuacji rodzinnej skarżącego mającej wpływ na prawo do przyznanego mu świadczenia wychowawczego, a tym samym bezspornego ustalenia, któremu z rodziców uprawnienie to przysługuje. Zdaniem pełnomocnika prawomocne orzeczenie sądowe w przedmiocie ustalenia miejsca pobytu dzieci stanowi zatem zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które winno zostać rozstrzygnięte przed wydaniem decyzji administracyjnej w przedmiocie zmiany przyznanego skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego. Strona przedstawiła nadto obszerną argumentację, popartą orzecznictwem sądów administracyjnych, co do konstytutywnego charakteru decyzji wydawanej na podstawie art. 27 ust. 1 p.p.w.d., powodującej zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu, wynikających z pierwotnej decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze wyłącznie ze skutkiem ex nunc (na przyszłość).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: ustawa covidowa. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 9 sierpnia 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że jedna ze stron postępowania – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. - pomimo wezwania nie potwierdziła możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 8 września 2021 r.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 9 sierpnia 2021 r.).
Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonym zakresie Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. obligowało Sąd do jej uchylenia.
Jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi K.S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. orzekającej o zmianie przyznanego skarżącemu, informacją z dnia [...] r., prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci K.S. i K.S. na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r., polegającej na odmowie prawa do przyznanego świadczenia w okresie od dnia 1 maja 2020 r.
Podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.) - dalej: p.p.w.d.
Wskazać na wstępie należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 p.p.w.d. celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje: 1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo 3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo 4) dyrektorowi domu pomocy społecznej (art. 4 ust. 2 p.p.w.d.). Stosownie zaś do treści art. 5 ust. 2a p.p.w.d. w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 p.p.w.d. ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka albo dyrektora domu pomocy społecznej. Natomiast jak wynika z art. 13a ust. 1 p.p.w.d. przyznanie przez organ właściwy lub wojewodę świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenie lub zmiana prawa do świadczenia wychowawczego oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wymagają wydania decyzji.
Zawarta w powyżej powołanym przepisie art. 4 ust. 1 p.p.w.d. norma wprost określa cel wprowadzenia przez prawodawcę świadczenia wychowawczego, które to świadczenie ma na celu "częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych." Intencje ustawodawcy w powyższym zakresie potwierdza uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (druk VIII.216), gdzie wskazano, że "celem projektowanej ustawy jest przede wszystkim pomoc finansowa kierowana do rodzin wychowujących dzieci. Rodziny wychowujące potomstwo będą mogły otrzymać nowe świadczenie wychowawcze. Świadczenie skierowane będzie do rodzin wychowujących dzieci do 18. roku życia. Proponowane rozwiązanie ma zmniejszyć obciążenia finansowe rodzin związane z wychowywaniem dzieci, a tym samym zachęcać do podejmowania decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci." W uzasadnieniu projektu podniesiono nadto, że "istotą wprowadzanych projektowaną ustawą regulacji jest objęcie świadczeniem wychowawczym możliwie jak najszerszego zakresu osób posiadających na swoim utrzymaniu dzieci, realizując tym samym podstawowy cel, tj. wsparcie ekonomiczne rodzin, w szczególności tych zagrożonych ubóstwem, oraz częściowe pokrycie wydatków rodziców lub opiekunów dzieci z tytułu wysokich kosztów ich wychowania i wykształcenia." Podkreślić należy, że zgodnie z wypracowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, które Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, użyte przez ustawodawcę pojęć takich jak: "wydatki", "opieka", "zaspokojenie potrzeb", charakteryzują faktyczne działania, odwołujące się do ich rzeczywistego ponoszenia lub realizowania przez podmioty uprawniony do świadczenia wymienione w art. 4 ust. 2 p.p.w.d. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że podmiot, który wnosi o wypłatę tego świadczenia musi sprawować nad dzieckiem faktyczną rzeczywistą opiekę, uczestniczyć w jego wychowywaniu, czy też zaspokajać potrzeby życiowe podopiecznego, a jednym z wyznaczników sprawowania faktycznej opieki nad dzieckiem jest niewątpliwie wspólne zamieszkiwanie z nim (por. wyroki NSA z 16 czerwca 2020 r., I OSK 2001/19; z 9 lipca 2020 r., I OSK 3053/19; z 23 lipca 2020 r., I OSK,3123/19; wyrok WSA w Gliwicach z 24 lutego 2021 r., II SA/Gl 1233/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie bezsporne pozostaje, że w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia, zarówno skarżący, jak i matka dzieci – K.S. posiadali pełnie praw rodzicielskich względem małoletnich K.S. i K.S. Ponadto jak wynika z ustaleń faktycznych sprawy nie zostało wydane orzeczenie sądu o ustaleniu opieki naprzemiennej nad dziećmi, co oznacza, że w sprawie nie znajdował zastosowania przepis art. 5 ust. 2a p.p.w.d.
Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 27 ust. 1 p.p.w.d. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego.
Powyższy przepis, pomimo jego niepowołania wprost przez ograny procedujące w sprawie, stanowił de facto podstawę prawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji organów obu instancji. Niewątpliwe bowiem informacja powzięta przez organ właściwy - Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. (jednostkę organizacyjną Urzędu Miasta Ł. realizującą między innymi zadania z zakresu świadczeń wychowawczych), co do braku, począwszy od 1 maja 2020 r., sprawowania przez K.S. faktycznej opieki nad małoletnimi K.S. i K.S., w rozumieniu wskazanego wyżej art. 4 ust. 1 p.p.w.d., stanowiła okoliczność świadczącą o zmianie sytuacji rodzinnej mającej wpływ na prawo do przyznanego skarżącemu świadczenia wychowawczego.
Tym samym za nieuzasadniony uznać należało zarzut skargi, co do naruszenia art. 27 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 p.p.w.d.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga jednak, że postępowanie w przedmiocie uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego (art. 27 p.p.w.d.), jak również stwierdzenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego (art. 25 p.p.w.d.) jest nowym postępowaniem wobec postępowania zakończonego czynnością materialno-techniczną ustalenia prawa do tego świadczenia, a jego wszczęcie i prowadzenie wymaga zachowania wszelkich reguł procesowych przewidzianych przepisami k.p.a. Z tym jednak zastrzeżeniem, że decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, wydawana na podstawie art. 27 w zw. z art. 13a ust. 1 p.p.w.d. ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji). Powyższe oznacza, że w trybie art. 27 ustawy nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane. W sytuacji gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne, w pierwszej kolejności należy doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii), a dopiero później do orzekania (poprzez wydanie decyzji administracyjnej) o nienależnie pobranym świadczeniu za okres w jakim zostało ono wypłacone (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2390/19; wyrok NSA z 24 maja 2018 r., I OSK 2842/17; wyrok WSA w Łodzi z 27 stycznia 2021 r., II SA/Łd 593/20; wyrok WSA w Łodzi z 14 kwietnia 2021 r., II SA/Łd 648/20; wyrok WSA w Łodzi z 29 stycznia 2019 r., II SA/Łd 1076/18; wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2018 r., I SA/Wa 1537/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie Prezydent Miasta Ł. wydając w dniu [...] r. decyzję o zmianie przyznanego skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci K.S. i K.S., pomimo niewątpliwego zaistnienia przesłanek do jej wydania, w sposób nieprawidłowy zakreślił datę z jaką odmawia K.S. prawa do przedmiotowego świadczenia wychowawczego. Wskazując bowiem datę 1 maja 2020 r., organ I instancji wydał decyzję, na mocy której zmienił dotychczasowe uprawnienia skarżącego, wynikające z pierwotnie przyznanego mu prawa do świadczenia wychowawczego ze skutkiem ex tunc (wstecz), co pozostaje w sprzeczności z wyrażonym wyżej poglądem, co do konstytutywnego charakteru decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 13a ust. 1 p.p.w.d. Powyższe naruszenie prawa materialnego nie zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy, który pomimo przysługujących mu uprawnień reformatoryjnych wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Z uwagi na powyższe, Sąd za uzasadniony uznał zarzut skargi, co do naruszenia art. 27 ust. 1 p.p.w.d. polegający na jego niewłaściwej wykładni i uznaniu, że w trybie powołanego przepisu możliwe jest zmiana prawa do świadczenia wychowawczego z mocą wsteczną. Stwierdzone naruszenie skutkowało uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Za chybione w ocenie Sądu uznać natomiast należało pozostałe zarzuty skargi, co do naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które to zarzuty sprowadzają się w zasadzie do zarzutu wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia przed wydaniem przez sąd powszechny prawomocnego wyroku orzekającego o rozwodzie skarżącego z K.S., w którym rozstrzygnięta zostanie także kwestia powierzenia i wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnimi K.S. i K.S. Podnoszona w powyższym zakresie argumentacja pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego rozstrzygnięcia, gdyż jak już wcześniej wskazano podmiot, który wnosi o wypłatę tego świadczenia musi sprawować nad dzieckiem faktyczną rzeczywistą opiekę, uczestniczyć w jego wychowywaniu, czy też zaspokajać potrzeby życiowe podopiecznego, a jednym z wyznaczników sprawowania faktycznej opieki nad dzieckiem jest niewątpliwie wspólne zamieszkiwanie z nim. Co więcej, faktyczne sprawowanie opieki jest istotne zarówno w dacie występowania z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego, jak i w okresie w jakim świadczenie to jest wypłacane. W niniejszej sprawie zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, w szczególności przeprowadzony w dniu 5 marca 2021 r., na podstawie art. 15 ust. 1 p.p.w.d., wywiad środowiskowy, jak również oświadczenie K.S. z dnia 12 lutego 2021 r., w sposób bezsporny wskazują, że począwszy od 1 maja 2020 r. skarżący nie sprawuje faktycznej opieki nad dziećmi. Co więcej, okoliczność ta nie jest przez niego kwestionowana.
Z powyższych przyczyn Sąd za chybiony uznał także zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, kiedy wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne Podkreśla się również, że dla oceny prawidłowego zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przesądzające znaczenie ma przepis prawa materialnego, który stanowi podstawę rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepis prawa materialnego zawiera hipotetyczny stan faktyczny, a w tym stanie faktycznym mogą być zawarte takie okoliczności faktyczne, których ustalenie należy do właściwości innego organu administracji publicznej lub sądu (por. wyroki NSA z 14 października 2020 r., sygn. II OSK 1493/20; z 19 lipca 2018 r., sygn. I OSK 541/18; wyrok WSA w Rzeszowie z 18 sierpnia 2021 r., II SA/Rz 800/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie konieczność rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sporu obojga rodziców w przedmiocie uregulowania kontaktów z dzieckiem (dziećmi), czy też kwestii związanych z przysługującą rodzicom władzą rodzicielską, mogą stanowić zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne dla załatwienia sprawy administracyjnej dotyczącej prawa do świadczenia wychowawczego. Jednakże ocena wystąpienia obligatoryjnej przesłanki zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wymaga każdorazowego odniesienia do konkretnego stanu faktycznego danej sprawy. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego, niewydanie prawomocnego wyroku sądu powszechnego orzekającego o rozwodzie skarżącego z K.S. oraz rozstrzygającego kwestie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi K.S. i K.S., nie stanowił przesłanki, która uzasadniałaby zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego. Jak już bowiem wcześniej wskazano, w sprawie w sposób bezsporny ustalono, że skarżący począwszy od 1 maja 2020 r. nie sprawuje faktycznej opieki nad dziećmi, nie mieszka z nimi, jak również nie zaspokaja ich potrzeb życiowych. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez skarżącego. Tym samym w sprawie zaistniał hipotetyczny stan faktyczny określony w art. 27 ust. 1 p.p.w.d., to jest zmiana sytuacji rodzinnej mającej wpływ na prawo do przyznanego skarżącemu świadczenia wychowawczego ( wynikające z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 p.p.w.d.), co upoważniało organ do wydania decyzji administracyjnej o zmianie przyznanego skarżącemu uprawnienia.
Reasumując Sąd stwierdza, iż procedujące w sprawie organy obu instancji zasadnie uznały, że w sprawie wystąpiły okoliczności faktyczne uzasadniające zmianę, na podstawie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 13a ust. 1 p.p.w.d., przyznanego K.S., na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r., prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci K.S. i K.S. Jednakże z uwagi na stwierdzone naruszenie art. 27 ust. 1 p.p.w.d., w zakresie określenia daty zmiany przyznanego skarżącemu uprawnienia, konicznym było uchylenie zaskarżonej decyzji. Wydając przedmiotowe orzeczenie Sąd nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia wynikającego z art. 135 p.p.s.a., z uwagi na upływ okresu na jaki przyznano K.S. przedmiotowe prawo do świadczenia wychowawczego, wskazany wcześniej konstytutywny charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 27 ust. 1 p.p.w.d., jak również zależność pomiędzy wydaniem tej decyzji, a możliwością wszczęcia na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 6 p.p.w.d. postępowania administracyjnego w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wypłaconego mimo braku prawa do tego świadczenia. Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. będzie zobowiązane do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu wydanego wyroku, w szczególności do rozważenia możliwości wyeliminowania stwierdzonego naruszenia prawa materialnego przez organ I instancji, w ramach przysługujących organowi odwoławczemu uprawnień wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
is