II SA/Łd 621/05

II SA/Łd 621/05 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2006-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Barbara Rymaszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Sekunda-Lenczewska
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 23 stycznia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] o znaku [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia inwentaryzacji budowlanej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] nr [...] o znaku [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz A. W. kwotę złotych 500 (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Na wniosek A. W. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy zakładu piekarniczego na terenie nieruchomości przy ul. A nr 10 w G..
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wyrokiem z dnia 13.11.2003r. (sygn. akt II SA/Łd 2040/00) uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...], nakazującą J. N. rozbiórkę dobudowanej samowolnie części obiektu zakładu piekarniczego istniejącego na terenie nieruchomości przy ul. A 10 w G.. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że obie uchylone decyzje organów nadzoru budowlanego nakazujące rozbiórkę w/w samowolnie dobudowanej części obiektu są wadliwe i ze względu na brak dokładnego sprecyzowania nakazu nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Sąd uznał, że organy w sposób nieprecyzyjny określiły, na czym ma polegać wydany nakaz rozbiórki, ze wskazaniem, które ściany i inne elementy wybudowanego obiektu mu podlegają. Ponadto Sąd podkreślił, iż organ nadzoru budowlanego nie może na podstawie art. 48 Prawa budowlanego orzekać o nakazaniu rozbiórki części budynku wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa dobudowanej części została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna rozbiórka wymagałaby jednocześnie doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w dniu [...] decyzją Nr [...] nakazał J. N. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przedstawienie w terminie do dnia 30.03.2005r.: inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym odnośnie zgodności wykonanych robót ze sztuką budowlaną i przepisami, w tym techniczno - budowlanymi oraz przedstawienie inwentaryzacji geodezyjnej. Organ ustalił na podstawie protokołu wizji z dnia 8.09.2004r., iż od kwietnia 2000r. nie były prowadzone prace przy dobudowanej części budynku. Jak ustalono wcześniej, w wyniku dobudowy powstało pomieszczenie o wymiarach rzutu 4,40 m x 4,75 m pełniące funkcję komunikacji. Dobudowa powstała w miejscu istniejącej (na poziomie stropu nad piwnicą) rampy ze schodami, połączonej z płytą stropową niszy części socjalnej, wybudowanej w oparciu o pozwolenie na budowę Nr [...] z dnia [...]. Do protokołu dołączono m.in. operat ochrony powietrza atmosferycznego, wyniki pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia i orzeczenie techniczne dotyczące zabudowy rampy, złożone przez inwestora. Powołując się na powyższe orzeczenie organ ustalił, iż dobudowa - rozbudowa rampy nastąpiła poprzez wykonanie dodatkowej części płyty żelbetowej monolitycznej połączonej ze ścianami budynku, po uprzedniej rozbiórce części tej płyty oraz fragmentów ścian i dachu. Ściany konstrukcyjne dobudowy wykonane zostały z pustaków betonowych, dach o konstrukcji drewnianej i wysokości dostosowanej do istniejącego zadaszenia. Konstrukcja zadaszenia nad rampą została trwale połączona z istniejącym dachem nad częścią socjalną. Zabudowa rampy stanowi część składową budynku, gdyż ściany zostały w trwały sposób połączone w jedną całość w części parterowej i piętrowej budynku, wybudowanego zgodnie z przepisami prawa. Nakazanie rozbiórki dobudowy wiązałoby się z naruszeniem konstrukcji ścian i stropów istniejącego budynku.
Organ I instancji wskazał, że zgodnie z obowiązującym od września 2004r. nowym planem zagospodarowania przestrzennego, przeznaczeniem podstawowym tego terenu jest zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. W zakresie ochrony środowiska przyrodniczego na całym obszarze plan zakazuje realizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie jednak z Rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...), obiektów piekarni nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących wymagać raportu oddziaływania na środowisko, tak więc przedmiotowa część budynku nie podlega wymogom wynikającym z tych przepisów. Organ dodatkowo powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 1996 r. sygn. akt II SA/Wr 236/96, w którym Sąd stwierdził, iż na podstawie art. 48 prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nie może orzekać o nakazaniu rozbiórki części budynku wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa dobudowanej części została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna rozbiórka wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego.
Reasumując organ wskazał, że w sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 48 Prawa budowlanego, natomiast istnieją przesłanki do zastosowania przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami.
Od powyższej decyzji odwołały się A. W. oraz H. i E. M. podnosząc, iż decyzja ta uwzględnia jedynie korzyści właścicieli i jest tendencyjna.
Decyzją z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust 1 pkt 2 prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części nałożonego obowiązku oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin przedłożenia dokumentów, wyznaczając nowy termin do dnia 31.05.2005 r.
W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie istnieją przesłanki do nakazania rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, gdyż obiekt nie narusza przepisów prawa w sposób wymagający takiej ingerencji organu nadzoru budowlanego. Przede wszystkim obiekt nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym i przepisów dotyczących usytuowania obiektu na działce. Zatem zasadne jest postępowanie, które umożliwi inwestorowi legalizację wykonanych robót. W celu zebrania pełnego materiału precyzującego szczegółowe rozwiązanie konstrukcyjno-materiałowe obiektu zasadne jest, jak to uczynił organ I instancji, zobowiązanie inwestora do wykonania określonej w sentencji zaskarżonej decyzji inwentaryzacji obiektu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego.
W dniu 7 listopada 2005 r. A. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z żądaniem uchylenia obu decyzji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż zakład powstał w wyniku stopniowej samowolnej rozbudowy domku jednorodzinnego. Prace budowlane prowadzone w latach 1987 - 1988 doprowadziły do powstania pomieszczeń przeznaczonych na działalność cukierniczą. Pomieszczenia te stanowiły samodzielną część określaną jako "część socjalna", powstałego bez odbioru i zgody na użytkowanie zakładu piekarniczo – cukierniczego. Obiekt w stosunku do, którego wydano nakaz rozbiórki - jest kolejną samowolą budowlaną. Dobudowane pomieszczenie nie jest łącznikiem, ale jest pomieszczeniem użytkowym piekarni, w którym prowadzony jest m.in. przeładunek, mycie skrzynek , produktów, gromadzenie wyrobów piekarniczych.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. o jej oddalenie wywodząc jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270, dalej w skrócie ustawa o p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd w przypadku stwierdzenia przesłanek określonych w art. 145 §1 ustawy o p.s.a. uwzględnia skargę i może uchylić zaskarżoną decyzję, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, nie jest przy tym związany zarzutami skargi. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą w/w okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy o p.s.a. skarga podlega oddaleniu.
Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Organ administracji publicznej, który rozpoznaje sprawę ponownie po uchyleniu decyzji przez sąd administracyjny, jest związany wytycznymi i poglądami prawnymi wyrażonymi w uzasadnieniu orzeczenia. W niniejszej sprawie sąd zakwestionował sposób określenia przedmiotu rozbiórki. Wyraził też pogląd, iż w określonych sytuacjach pomimo oczywistej samowoli budowlanej nie można nakazać rozbiórki. Dotyczy to sytuacji, gdy dobudowana samowolnie cześć budynku została połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna rozbiórka wymagałaby jednocześnie doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego. Sąd powołał przy tym orzeczenie NSA. Z uzasadnienia orzeczenia nie wynika jednak, aby sąd przesądził, iż w niniejszej sprawie tak właśnie rzeczy się mają. Zawarte w uzasadnieniu orzeczenia NSA zalecenia obligowały natomiast organy nadzoru budowlanego do ustalenia zakresu samowoli - co dokładnie zostało dobudowane bez pozwolenia na budowę, w jaki sposób nowa część została połączona z budynkiem istniejącym, wzniesionym na podstawie wcześniejszych pozwoleń – oraz czy sposób ten umożliwia rozbiórkę samowolnie dobudowanej części tj. czy nie zagrażałby konstrukcji domu. Zalecenia te pozostają aktualne pomimo zmian w przepisach prawa budowlanego, które nastąpiły w roku 2004, już po orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, ponownie rozpoznając sprawę ustalił, iż niemożliwe jest rozebranie samowolnie dobudowanej części budynku z uwagi na trwałe połączenie z istniejącym wcześniej budynkiem. To ustalenie organ oparł na "ocenie technicznej" załączonej do akt przez inwestora. Jest to opinia sporządzona na zlecenie jednej ze stron, więc poza postępowaniem. Nie jest to zatem opinia biegłego w rozumieniu przepisów k.p.a. Brak na niej daty sporządzenia. Organ ustalił, iż została ona sporządzona przez osobę uprawnioną, ale brak w aktach stosownego zaświadczenia, potwierdzającego uprawnienia. Ponadto poza oceną techniczną złożoną przez inwestora organ dysponował protokołem oględzin miejsca inwestycji z dnia 8.09.2004r., w którym znalazł się wniosek inspektora nadzoru budowlanego, iż rozbiórka dobudowanej samowolnie części zabudowań jest możliwa. Organy nadzoru budowlanego nie odniosły się do wspomnianego dowodu, nie wyjaśniły, z jakich przyczyn dokonały ustaleń tej okoliczności jedynie na tej podstawie. Tymczasem, dysponując tak rozbieżnymi stanowiskami organ nadzoru budowlanego winien był rozważyć uzupełnienie postępowania dowodowego, a w każdym razie dokonać wszechstronnej analizy wszystkich dowodów i wskazać, jakie przesłanki przesądziły o przyjęciu określonego dowodu za podstawę ustaleń, czyli ocenić wszystkie dowody lub przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania – art. 77 i 80 k.p.a.
Ponadto umknęła uwadze organów istotna, jak się wydaje okoliczność. Mianowicie dobudowana część budynku została połączona z budowlą w postaci rampy. Status tej części budowli nie został w niniejszym postępowaniu wyjaśniony, choć z załączonego uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4.04.2005r. w sprawie II SA/Łd 1704/05 wynika, że przynajmniej część rampy stanowi samowolę budowlaną. W tej sytuacji zobowiązanie inwestora do złożenia inwentaryzacji budowlanej należy uznać za przedwczesne.
Powyższe uchybienia polegające na niewyjaśnieniu okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1c ustawy o.p.s.a. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 ustawy o p.s.a. Z mocy art. 152 ustawy o p.s.a. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia.