II SA/Łd 618/22

II SA/Łd 618/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /sprawozdawca/
Piotr Mikołajczyk
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art.7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 9 czerwca 2022 r. nr 145/2022, znak: GPB-III.7721.114.2022.AD w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Pabianickiego z dnia 5 kwietnia 2022 roku, nr 107/2022; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącej H. K. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 9 czerwca 2022 r. nr 145/2022 Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej "k.p.a.", w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), utrzymał w mocy decyzję Starosty Pabianickiego z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr 107/2022 odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji własnej nr 145/2019 z dnia 5 kwietnia 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla A.F. pozwolenia na budowę trzystanowiskowej wiaty myjni bezdotykowej dla samochodów osobowych wraz z kontenerem technologicznym, zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o pojemności 10 m3 wraz z instalacją kanalizacji sanitarnej i separatorem koalescencyjnym, instalacją wody, energii elektrycznej, doziemną i wewnętrzną instalacją gazową, na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] , obręb [...] w K.
W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji wyjaśnił w pierwszej kolejności, że sprawa była przedmiotem wcześniejszych postępowań prowadzonych przez Wojewodę Łódzkiego:
w wyniku odwołania od decyzji Starosty Pabianickiego nr 27/2020 z dnia 27 stycznia 2020 r. o odmowie uchylenia ostatecznej ww. decyzji własnej nr 145/2019 z dnia 5 kwietnia 2019 r., Wojewoda Łódzki decyzją nr 88/2020 z dnia 17 marca 2020 r. uchylił decyzję Starosty Pabianickiego wraz z poprzedzającym ją postanowieniem Starosty Pabianickiego nr 76/2019 z dnia 22 października 2019 r. o wznowieniu postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty Pabianickiego i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia,
w wyniku odwołania od decyzji Starosty Pabianickiego nr 344/2020 z dnia 24 sierpnia 2020 r. o odmowie uchylenia ostatecznej ww. decyzji własnej nr 145/2019 z dnia 5 kwietnia 2019 r., Wojewoda Łódzki decyzją nr 390/2020 z dnia 30 grudnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Pabianickiego. Od powyższej decyzji Wojewody Łódzkiego Nr 390/2020 z dnia 30 grudnia 2020 r. wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 140/21 (prawomocnym od dnia 4 grudnia 2021 r.), uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Pabianickiego.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy organu I instancji wynika, iż w ponownie powadzonym postępowaniu administracyjnym Starosta Pabianicki pismem z dnia 7 marca 2022 r., wezwał inwestora do przedłożenia dokumentacji technicznej projektowanych do zainstalowania urządzeń w trzystanowiskowej myjni samochodowej wraz z przedstawieniem emisyjności hałasu tych urządzeń.
W ocenie organu odwoławczego, Starosta Pabianicki po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, uznając zachowanie jednomiesięcznego terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania przez H. K., prawidłowo postanowieniem Nr 65/2020 z dnia 8 lipca 2020 r. wznowił postępowanie i dopiero po wznowieniu organ badał czy wnioskującej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ww. ostateczną decyzją.
W dalszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskodawczyni niniejszego postępowania wznowieniowego H. K. jest współwłaścicielką działki nr [...] obr. [...] w K., zabudowanej dwoma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi.
Jednocześnie organ II instancji zwrócił uwagę, że przedmiotowa inwestycja polega na budowie trzystanowiskowej wiaty myjni bezdotykowej dla samochodów osobowych wraz z kontenerem technologicznym, instalacji: wody, kanalizacji sanitarnej z separatorem koalescencyjnym, energii elektrycznej, doziemnej i wewnętrznej instalacji gazowej na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w K. Projektowaną wiatę myjni samochodowej zlokalizowano w odległości 4 m od granicy z działką drogową nr ewid. [...] oraz 12 m od granicy z działką wnioskodawczyni. Jest to obiekt niski, o maksymalnej wysokości 4,90 m (do kalenicy kolebki dachu). Wpływ na zasięg obszaru oddziaływania ma również bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe o pojemności 10 m3, zlokalizowany 6 m od granicy z drogą, obejmującą działki ewid. nr [...] i [...] (7,50 m - odległość pokrywy od granicy działki drogowej) oraz 14 m od granicy z działką wnioskodawczyni (pokrywa odległa jest o 19,50 m od najbliżej położonego punktu działki wnioskodawczyni, gdzie zgodnie z przepisami prawa możliwa jest zabudowa ścianą z oknami i drzwiami) oraz 5 stanowisk postojowych oddalonych o ponad 8 m od granicy działki wnioskodawczyni.
Organ odwoławczy podkreślił, że projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektu na działce o nr ewid. [...] (§ 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019r., poz. 1065 ze zm.), ani nasłonecznieniem pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 57 i § 60 ww. rozporządzenia). Przedmiotowa inwestycja nie niesie ze sobą również ograniczeń związanych z § 12 ww. rozporządzenia (odległość wiaty na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 19 ww. rozporządzenia (odległość stanowisk postojowych) oraz § 36 ww. rozporządzenia (odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników na nieczystości ciekłe). Równocześnie sporna inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 ww. rozporządzenia), jak również nie pozbawia nieruchomości skarżącej dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja).
Odnosząc się do zachowania norm hałasowych, organ II instancji wskazał, iż głównymi źródłami hałasu zlokalizowanymi wewnątrz kontenera technicznego są pompy, obsługujące poszczególne stanowiska myjni. Typy, liczba i posadowienie poszczególnych jest dobierane przez producenta po uwzględnieniu wymagań poszczególnych klientów. Kontener techniczny jest obiektem zawierającym główne zdefiniowane źródła hałasu, których parametry są w większości przypadków zbliżone do siebie. Źródła te są aktywne akustycznie jedynie w trakcie mycia pojazdu i to nie we wszystkich fazach tego procesu.
Analizując sprawę organ II instancji podniósł również, że organ I instancji dokonał obszernej analizy, jaki wpływ ma hałas z myjni na działkę skarżącej. Organ I instancji wziął pod uwagę dokumentację techniczną projektowanych do zainstalowania urządzeń w trzystanowiskowej myjni samochodowej wraz z emisyjnością hałasu tych urządzeń oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1542).
Zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowa myjnia samochodowa trzystanowiskowa gwarantuje zachowanie norm hałasowych określonych w ww. rozporządzeniu. W projekcie nie zastosowano urządzeń, które mogłyby spowodować przekroczenie dopuszczalnego hałasu. Ponadto w ocenie organu II instancji, biorąc pod uwagę, iż budynek mieszkalny jednorodzinny skarżącej na działce nr ewid. [...] zlokalizowany jest w odległości około 17 m od przedmiotowej inwestycji, uznać należy że nie oddziałuje na niego nadmierna emisja hałasu. Powyższe nie ogranicza zamierzeń inwestycyjnych na nieruchomości skarżącej.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ architektoniczno - budowlany wydał pozwolenie na budowę myjni samochodowej, która zaprojektowana została jako bezpieczna dla środowiska, co tym samym nie może wprowadzać ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich m.in. w zakresie emisji hałasu do środowiska. Kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę myjni była poprzedzona ostateczną decyzją Burmistrza K. nr 57/2018 z dnia 5 grudnia 2018 r. o warunkach zabudowy. Z decyzji o warunkach zabudowy wynikało, że zamiar inwestycyjny należy do przedsięwzięć nie zaliczanych do mogących wymagać lub wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ani nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Odwołując się do orzecznictwa organ II instancji wskazał, że gdyby jednak skutkiem faktycznych działań związanych z eksploatacją myjni w danym miejscu, doszło do naruszenia norm np. hałasu, to podmioty takim działaniem pokrzywdzone mogą domagać się stosownej ochrony ze strony organów ochrony środowiska. Co do zasady, nie może to jednak mieć znaczenia dla oceny możliwości udziału skarżącej jako strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę wskazanej myjni.
Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż organ przyjął jako dowód przedłożoną przez inwestora analizę hałasu wykonaną dla myjni samochodowej położonej przy ul. [...] w Ł., organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z wyrokiem Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 140/21, wydanego w przedmiotowej sprawie to rolą organów jest ustalenie czy sporna inwestycja gwarantuje zachowanie norm hałasowych, a nie nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia takiej analizy. Inwestor przedłożył dokumentację techniczną urządzeń wraz z przedstawieniem emisyjności hałasu tych urządzeń, a analizy hałasu dokonał organ. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo nie wzywał stron z art. 10 k.p.a., ponieważ w sprawie nie było żadnych nowych dowodów, z którymi strony musiałyby się zapoznać, a miałyby wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż nie zostały dopuszczone, jako dowody w sprawie, analizy hałasu przedłożone przez skarżącą w toku postępowania, organ odwoławczy stwierdził, iż przedstawiona analiza hałasu nie istniała w dacie wydania przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę. Dotyczy ona hałasu generowanego przez myjnię samochodową już po jej wybudowaniu, w trakcie faktycznej eksploatacji.
W ocenie organu odwoławczego, działka - stanowiąca własność skarżącej - (biorąc pod uwagę ich wzajemne położenie) nie pozostaje w obszarze oddziaływania, dopuszczonej pozwoleniem na budowę inwestycji. Myjnia nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej. Jednocześnie nie jest tak, że poza obszarem oddziaływania nie występują jakiekolwiek uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem projektowanego obiektu. Odwołując się do orzecznictwa organ II instancji dodał, że uciążliwości związane z powstającymi obiektami np. w postaci zwiększonego (w granicach normy) hałasu lub ruchu samochodowego nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące w rozumieniu cytowanych przepisów. Przy ocenie obszaru oddziaływania obiektu winno się brać pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych.
Nadto organ II instancji podkreślił, że zgodnie z treścią art. 4 ustawy Prawo budowlane każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.
Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji słusznie uznał, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestycja będzie wywierać wpływ na otoczenie, ale to nie oznacza, że ograniczy sposób korzystania z nieruchomości. Nie stwarza to też interesu prawnego, którego granice określa art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten ustala, że stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Myjnia takiego oddziaływania nie miała. Natomiast sprawy dotyczące zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę oraz prawidłowości utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego należą do zadań organów nadzoru budowlanego (stosownie do przepisu art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), a sprawa przekroczenia poziomów hałasu w trakcie jej użytkowania należy do kompetencji organów ochrony środowiska.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła H.K., wnosząc o: stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zobowiązanie organu I instancji do wydania w terminie miesiąca decyzji o uchyleniu własnej decyzji nr 145/2019 z dnia 5 kwietnia 2019 r. i wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz wydanie postanowienia informującego Starostę Pabianickiego i Wojewodę Łódzkiego o stwierdzeniu naruszenia przez te organy art. 153 p.p.s.a..
Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji dotkniętej wadą nieważności z uwagi na naruszenie przez Starostę Pabianickiego art. 153 p.p.s.a., podczas gdy obowiązkiem organu II instancji było uchylenie nieważnej decyzji organu I instancji,
b) art. 153 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie polegające na wyrażeniu odmiennej oceny prawnej niż została wyrażona w wyroku WSA w Łodzi z dnia 6 października 2021 r. (sygn. akt: II SA/Łd 140/21), podczas gdy organ II instancji jest związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu i nie może wyrażać ocen odmiennych,
c) art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie powinny być dopuszczone w sprawie dowody, które nie istniały w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy w postępowaniu wyjaśniającym należy dopuścić wszystkie dowody, które mają znaczenie dla wyjaśnienia sprawy a nie są sprzeczne z prawem, niezależnie od tego, w której dacie powstały.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że obowiązkiem Starosty Pabianickiego, nałożonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, było sprawdzenie, czy planowana inwestycja wprowadzi utrudnienia w możliwości zgodnego z przeznaczeniem użytkowania jej nieruchomości. Niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych. Zdaniem skarżącej, Starosta Pabianicki nie zastosował się do ww. wskazania Sądu.
W ocenie skarżącej, zostało już określone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem, nawet jeśli mieszczą się one w graniach odpowiednich norm. Ocena ta jest wiążąca dla organu, więc wyrażanie odmiennej oceny i stosowanie jej przy rozpatrywaniu sprawy stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a.
Ponadto skarżąca podniosła, że kwestia daty, w której istniał dowód ma znaczenie wyłącznie przy ocenie, czy dany dowód może stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie ma to jednak żadnego znaczenia w postępowaniu dowodowym.
Skarżąca wskazała również, że przedłożone analizy hałasu jasno wskazują, że projektowana myjnia będzie emitować ponadnormatywny hałas na jej nieruchomość. Ponadto projekt budowlany jest niekompletny, ponieważ nie wskazuje jakie urządzenia będą zastosowane w projektowanej myjni, co uniemożliwia dokonanie przez organ własnej analizy hałasu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".
Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem z dnia 17 października 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 7 września 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi brak oświadczenia skarżącej i uczestnika postępowania o możliwościach technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 17 października 2022 r.
Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 7 września 2022 r.).
Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Kontrolując zaskarżone w tej sprawie decyzje – Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy dopuściły się istotnego naruszenia prawa procesowego uzasadniającego usunięcie z obrotu prawnego decyzji obu instancji.
Rozpoznawana sprawa dotyczy decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 9 czerwca 2022 r. nr 145/2022 utrzymującej w mocy, wydaną w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, decyzję Starosty Pabianickiego z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr 107/2022, którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji własnej nr 145/2019 z dnia 5 kwietnia 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla A. F. pozwolenia na budowę trzystanowiskowej wiaty myjni bezdotykowej dla samochodów osobowych wraz z kontenerem technologicznym, zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o pojemności 10 m3 wraz z instalacją kanalizacji sanitarnej i separatorem koalescencyjnym, instalacją wody, energii elektrycznej, doziemną i wewnętrzną instalacją gazową, na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] , obręb [...] w K.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, w rozpoznanej sprawie został już wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 140/21, którym organy rozstrzygające sprawę ponownie ją rozpatrując, jak i Sąd są związane, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Stosownie do ww. przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na tle powyższej regulacji w orzecznictwie wskazuje się, że przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania, co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 8 września 2020 r., sygn. akt II FSK 1221/20, LEX nr 3054829). Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeśli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Zawsze bowiem zmiana stanu prawnego będzie powodowała konieczność dokonania przez organ administracji publicznej nowych, samodzielnych ocen prawnych określonego stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 485/20, LEX nr 3047948).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż organy nie zastosowały się do wskazań Sądu zawartych ww. wyroku z dnia 6 października 2021 r. Postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej, wymaga uzupełnienia w zakresie wskazanym przez Sąd w ww. wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi we wspomnianym wyroku z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 140/21, stwierdził, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy organy obu instancji zgodnie przyjęły, że w przypadku projektowanej inwestycji zachowane są normy techniczno-budowlane, a działka skarżącej nie znajduje się na terenie inwestycji ani w granicach obszaru oddziaływania inwestycji. Sąd dodał przy tym, że co istotne, organ przyjął w tym zakresie za wiarygodne a zarazem miarodajne zapisy projektu budowlanego, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się wyłączenie w granicach terenu inwestycji, pomijając zupełnie podnoszone w toku postępowania kwestie oddziaływania hałasu z terenu myjni na nieruchomości sąsiednie i nie dostrzegając potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego o prawidłowo sporządzoną analizę hałasu oraz zweryfikowania zapisów projektu pod kątem poprawności wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji. Sąd wskazał także, że w toku postępowania poprzedzającego udzielenie pozwolenia na budowę, co jasno wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. obowiązkiem organu jest zbadanie, czy projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska (...). Nadto Sąd stwierdził, że tymczasem w rozpatrywanej sprawie uwadze organów obu instancji umknął fakt, że jedną z potencjalnych form oddziaływania na nieruchomości sąsiednie może być właśnie generowany z terenu inwestycji hałas a także wibracje, zakłócenia elektryczne, zanieczyszczenia powietrza, wody, gleby, pozbawienie możliwość korzystania z wody. Jednocześnie Sąd wskazał, że przedmiotem zainteresowania organu i prowadzonego przezeń postępowania wyjaśniającego winno być zweryfikowanie i udokumentowanie w materiale aktowym sprawy czy w przypadku konkretnej inwestycji, w tym wypadku myjni samochodowej trzystanowiskowej, zachowane zostaną normy hałasowe, czy też normy te nie zostaną zachowane. Organ winien wobec tego zbadać czy hałas z myjni oddziałuje na teren nieruchomości skarżącej w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud., co ma decydujące znaczenie dla dokonania oceny, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud. w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Sąd zwrócił uwagę także, że ustawodawca gwarantuje ochronę przed hałasem w art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219) i w wydanym, na podstawie art. 113 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 112), a rolą organów obu instancji w niniejszym postepowaniu było ustalenie, czy sporna inwestycja gwarantuje zachowanie norm hałasowych.
Podkreślić należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji wydane zostały w postępowaniu nadzwyczajnym z wniosku skarżącej o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach zakończonych decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Mając na uwadze powyższe zauważyć należy, iż w orzecznictwie wskazuje się, że tylko, gdy z zawartych we wniosku twierdzeń wynika w sposób niewymagający jakikolwiek wyjaśnień oraz badań, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia z uwagi na to, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku organ musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty, bo z twierdzeń strony będącej wnioskodawcą można wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sytuacji, gdy zaistnienie, bądź brak spełnienia tego wymogu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Tak, więc wyraźnie trzeba podkreślić, że jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a. Przedstawiona wykładnia przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego jest bezspornie przyjmowana w orzecznictwie i doktrynie (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 2105/10, LEX nr 1121203 i przywołane tam orzecznictwo i publikacje).
Organy zatem zasadnie wznowiły przedmiotowe postępowanie z wniosku skarżącej i zobowiązane były w dalszej kolejności do przeprowadzenia postępowania, a wobec wyroku Sądu z dnia 6 października 2021 r., do przeprowadzenia go zgodnie z wskazaniami w nim zawartymi.
Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu nadzwyczajnym z wniosku o wznowienie postępowania są stosowane przepisy o postępowaniu zwykłym, a więc także przepisy o postępowaniu wyjaśniającym. Zgodnie z art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej, a więc także organ do którego złożono wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, z urzędu lub na wniosek stron powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w rezultacie których będzie możliwe ustalenie, czy zachodzi okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia. W drodze postępowania wyjaśniającego odbywa się także sprawdzenie, czy strona skarżąca jest, czy też nie jest, stroną wnioskowanego do wznowienia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., II OSK 1015/19, LEX nr 3349283 i przywołane tam orzeczenie).
Zakres tego postępowania wyjaśniającego jest jednak w znacznej mierze uwarunkowany twierdzeniami strony, wskazującymi na to, z jakich okoliczności i przepisów prawa materialnego wywodzi ona swój interes prawny. Dopiero wskazanie przez wnioskodawcę kierunku postępowania wyjaśniającego umożliwia organowi skonfrontowanie ustaleń postępowania zwykłego w zakresie podmiotów, którym przyznano przymiot strony, ze stanowiskiem wnioskodawcy w tej mierze. Twierdzenia wnioskodawcy, zgłaszającego podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., powinny zatem polegać na podjęciu próby wykazania, że nie brał udziału w postępowaniu, mimo posiadania interesu prawnego (wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., II OSK 1015/19, LEX nr 3349283).
Ponownie prowadząc przedmiotowe postępowanie organy ustaliły, że przedmiotowa inwestycja nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Jednocześnie organy wyjaśniły, że przedmiotowa myjnia samochodowa nie została wymieniona w rozporządzeniu z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 r., poz. 1839), a zatem nie doszło do naruszenia art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081). Dokonane w powyższym zakresie ustalenia i wyjaśnienia nie budzą wątpliwości. Jednak organy nie dokonały należytych ustaleń w zakresie dopuszczalnego poziomu hałasu i tym samym nie wyjaśniły czy zostały zachowane norm dotyczące hałasu emitowanego przez przedmiotową inwestycję i czy hałas przez nią emitowany oddziałuje na teren nieruchomości skarżącej. Tym samym organy nie zastosowały się w tym względzie do wskazań Sądu zawartych ww. wyroku z dnia 6 października 2021 r.
Organ I instancji w zakresie ustaleń dotyczących poziomów hałasu emitowanego do środowiska przez przedmiotową myjnię oparł się o przedłożoną przez inwestora dokumentację sporządzoną przez Akredytowane Laboratorium Badawcze – akredytacja [...] nr [...] [...] [...] – T. Ś. zatytułowaną: "Pomiary poziomów hałasu emitowanego do środowiska wokół kontenera technicznego bezdotykowej samoobsługowej myjni samochodowej – na przykładzie myjni bezdotykowej Ł. ul. [...]". Nie ulega wątpliwości, iż zatwierdzony projekt budowlany dla przedmiotowej myjni jest projektem budowlanym powtarzalnym myjni samochodowych, który został adaptowany. Producentem jest E. w Ł. i przedłożone pomiary poziomów hałasu zostały sporządzone właśnie na zlecenie tego producenta. Organ I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do tego, czy dokumentacja dotyczy obiektu tożsamego z tym, który jest przedmiotem postępowania, co w ocenie Sądu stanowi naruszenie art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a. Ponadto należy podkreślić, że ww. dokumentacja nie zawiera podpisu osoby ją sporządzającej, do czego również nie ustosunkował się organ odwoławczy dopuszczając tę dokumentację jako wiarygodny dowodu w sprawie.
Ponadto organy nie przeprowadziły oceny przedłożonego protokołu pomiarów hałasu wykonanego w dniu 23 sierpnia 2019 r. przez "K.. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem organu odwoławczego, iż analiza ta nie została dopuszczona jako dowód w sprawie, gdyż nie istniała w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ nie wznowił postępowania na podstawie tego dowodu, a zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. lecz na podstawie punktu 4 wspominanego przepisu, który stanowi, że wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Prowadząc zatem wznowione postępowanie organ zobowiązany jest do podjęcia wszelkich czynności i przeprowadzenia należytego postępowania dowodowego (zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 75 § 1 k.p.a.), w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w rezultacie których możliwe będzie stwierdzenie czy zachodzą okoliczności stanowiące podstawę wznowienia.
Jednocześnie analiza uzasadnień decyzji obu instancji nie pozwala przyjąć, iż organy dokonały oceny przedłożonego przez skarżącą protokołu kontroli nr [...] przeprowadzonego na nieruchomości przy ul. [...] w A., pod względem jego wartości dowodowej.
Brak oceny ww. dokumentów i odniesienia się, czy stanowią one dowody w sprawie, stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Obowiązkiem organu jest wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz dokonanie oceny czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Organ administracji opierając rozstrzygnięcie na wybranych dowodach zobowiązany jest do wyjaśnienia dlaczego innym dowodom nie dał wiary, uznał je za nieistotne lub nie przyznał im mocy dowodowej. Podkreślić należy, że organy powinny odnieść się do wskazanych przez skarżącą okoliczności (przedłożonych przez nią ww. dokumentów), ponieważ z nich wywodzi swój interes prawny.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą miały zatem na uwadze wskazania zaprezentowane w niniejszym wyroku oraz wyroku Sądu z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 140/21 i wyjaśnią czy hałas z myjni oddziałuje na teren nieruchomości skarżącej w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, co ma decydujące znaczenie dla dokonania oceny, czy skarżącej przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się do żądania przez skarżącą uruchomienia trybu sygnalizacji, o którym mowa w art. 155 § 1 p.p.s.a., zauważyć należy, że stosownie do powołanego przepisu, w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Z przepisu tego wynika, iż uruchomienie trybu sygnalizacji jest fakultatywne i jednocześnie uwarunkowane istnieniem naruszenia prawa mającego charakter kwalifikowany, a takich okoliczności w tej sprawie Sąd nie stwierdził. Jednocześnie należy podkreślić, że żaden przepis prawa nie formułuje związku naruszenia prawa określonego w art. 155 § 1 p.p.s.a. z naruszeniem prawa dającym podstawy do uwzględnienia skargi przez sąd (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1671/06, LEX nr 426639).
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania należnych stronie od organu, a obejmujących równowartość uiszczonego wpisu od skargi (200 zł), orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.
cd