II SA/Łd 612/23

II SA/Łd 612/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-11-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Magdalena Sieniuć /przewodniczący/
Michał Zbrojewski
Tomasz Porczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 679/24 - Wyrok NSA z 2025-04-01
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 105 par. 1, art. 156, art. 157
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 8 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2023 roku sprawy ze skargi U. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 4 kwietnia 2023 roku nr KO.4110.13.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania z naruszeniem prawa decyzji zmieniającej ostateczną decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji oddala skargę. MR
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 4 kwietnia 2023 r., nr KO.4110.13.2023 wdaną na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 105 § 1, art. 156 § 2 , art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 775) – dalej: k.p.a.; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach umorzyło postępowanie administracyjne w sprawie wydania z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Wójta Gminy B. z dnia 6 kwietnia 2009 r, nr 50-1, znak GRP 7331/23/2023 zmieniającej ostateczną decyzje własną z dnia 28 lutego 2005 r., nr 50, znak PBK.7331/50/05 o ustaleniu na wniosek T.T. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem wodociągowym i energetycznym na działce o nr ew. [...] w B..
Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że wnioskiem z dnia 6 lutego 2023 r. U.G. (właściciel nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] w B.) wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa w/w decyzji Wójta Gminy B. z dnia 6 kwietnia 2009 r. orzekającej o zmianie ostatecznej decyzji własnej z dnia 28 lutego 2005 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji. Kwestionowanej decyzji strona zarzucała naruszenie art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.); w zw. z § 1, § 4 ust. 4, § 8, § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej rozporządzenie z 2003 r.); art. 28 k.p.a w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.; art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.; art. 110 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 155 k.p.a. Uzasadniając strona wyjaśniała, że stanowiąca jej własność nieruchomość graniczy bezpośrednio z nieruchomością o nr ew. [...]. Podkreśliła, że na jej wniosek wydana została w dniu 16 maja 2000 r. decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...], która została przez nią zrealizowana w 2007 r., zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. W decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej przez nią inwestycji ustalono między innymi odległość obiektów mieszkalnych od krawędzi jezdni na minimum 15 m. Wartość ta, zdaniem skarżącej uwzględniała linię zabudowy dla istniejącego wówczas na jej nieruchomości starego budynku mieszkalnego, który z uwagi na zły stan techniczny został rozebrany przez stronę 8 lat później, w oparciu o uzyskane decyzją administracyjną pozwolenie na rozbiórkę. Strona zaznaczyła, iż z analizy urbanistycznej sporządzonej na potrzeby postępowania zakończonego decyzją z dnia 28 lutego 2005 r. ustalającą warunki zabudowy dla działki o nr. ew. [...] wynika, że lina zabudowy na jej nieruchomości (nr ew. [...]) wynosiła od 12,5 m od linii rozgraniczającej drogi publicznej (dla budynku starego) oraz 25 m dla budynku nowego (aktualnie istniejącego). Wskazała, iż dokonana decyzją z 2009 r. zmiana decyzji z roku 2005 dotyczyła geometrii dachu oraz zmiany przebiegu linii zabudowy dopuszczającej usytuowanie budynku w głębi działki nr ew. [...] ze względu na dokonaną rozbiórkę budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...], do którego nawiązywała ukształtowana linia zabudowy określona decyzją z 2005 r. W ocenie skarżącej dokonana zmiana w zakresie przebiegu linii zabudowy na działce o nr ew. [...] skutkowała zmianą przebiegu ustalonej linii zabudowy istniejącej na jej działce (nr ew. [...]) przed rokiem 2009, wyznaczoną przez wyburzony stary budynek, a w konsekwencji wprowadziła ograniczenie w możliwości zagospodarowania jej nieruchomości, poprzez jej objęcie obszarem oddziaływania obiektu zdefiniowanego przepisami ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: p.b.). To naruszyło przysługujące jej prawo do zagospodarowania nieruchomości, do której posiada tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi wydaną na jej wniosek decyzją Wójta Gminy B. z dnia 16 maja 2000 r. (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Zdaniem skarżącej zmiana decyzji z 2005 r. jednocześnie stwierdza wygaśnięcie wydanej na jej rzecz decyzji z 2000 r. Strona wskazała, że nie była powiadomiona o wszczęciu postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji zmieniającej z dnia 6 kwietnia 2009 r., nr 50-1. Podkreśliła nadto, że zmiana decyzji w trybie art. 155 wymaga zgody wszystkich zainteresowanych podmiotów posiadających interes prawny, a nadto mając na uwadze przedmiot decyzji podlegającej zmianie, to jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, dodatkowo wymaga przeprowadzenia ponownej analizy urbanistycznej, w trybie określonym przepisami u.p.z.p. Zaznaczyła również, że przysługujący jej przymiot strony w tym postępowaniu potwierdza prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 433/22, wydany w innej sprawie.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 4 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach umorzyło, wszczęte na wniosek U.G. zawiadomieniem z dnia 15 lutego 2023 r., postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji Wójta Gminy B. z dnia 6 kwietnia 2009 r. zmieniającej ostateczną decyzje Wójta Gminy B. z dnia 28 lutego 2005 r. o ustaleniu, na wniosek T.T., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem wodociągowym i energetycznym na działce o nr ew. [...] w B..
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało na podstawy prawne stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a.), podkreślając na znajdujące zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, ustawowe ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, wynikające z art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a., uprawniające organ administracji jedynie do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Kolegium wskazało nadto, iż zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 ustawy, jest organ wyższego stopnia, a postępowanie w tym przedmiocie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa są przede wszystkim osoby i podmioty, które były stronami postępowania zakończonego kwestionowaną decyzja lub ewentualnie osoby i podmioty, które wykażą istnienia po swojej stronie interesu prawnego uprawniającego je do bycia stroną w postępowaniu nadzwyczajnym. Przy czym, co organ podkreślił, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym powoływanego przez skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2022 r., II SA/Łd 433/22, ów interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, czy też stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa musi znajdować oparcie w obowiązującym powszechnie przepisie prawa materialnego i pozostawać z nim w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym, a nadto aktualnym związku. W przypadku decyzji podjętej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy takim przepisem pozostaje art. 6 ust. 2 u.p.z.p., a co do zasady stroną w tym postępowaniu jest zawsze wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być zlokalizowana dana inwestycja. Jednocześnie, jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych stronami tego postępowania mogą być również właściciele lub użytkownicy działek sąsiednich, jeżeli decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wkracza w sferę ich praw i obowiązków.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium wskazało, iż nie ulega wątpliwości, że U.G. jest właścicielem nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] sąsiadującej bezpośrednio z działką o nr ew. [...] będącej przedmiotem decyzji zmieniającej z dnia 2009 r. Nie ulega również wątpliwości, że skarżąca nie występowała w charakterze strony zarówno w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej na działce ew. nr [...] zakończonym decyzją z dnia 28 lutego 2005 r., jak i w postępowaniu zakończonym decyzją z 6 kwietnia 2009 r. objętej zgłoszonym żądaniem stwierdzenia jej podjęcia z naruszeniem prawa. Tym samym ocena zasadności zgłoszonego żądania wymagała uprzedniego wyjaśnienia, w toku wszczętego postępowania, czy spełnione zostały przesłanki uznania stronę za stronę tego postępowania w rozumieniu wyżej powołanego art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p.
Zdaniem organu przeprowadzona w tym zakresie ocena nie wykazała, iż kwestionowana przez stronę decyzją zmieniająca wprowadziła jakiekolwiek ograniczenie w możliwości zagospodarowania należącej do skarżącej nieruchomości. Odnosząc się do argumentacji strony, co do ustalonych decyzją z 16 maja 2000, na jej wniosek, warunków zabudowy działki ew. nr [...] Kolegium wskazało, iż podjęta ona została na podstawie ówcześnie obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz w oparciu o postanowienia obowiązującego ówcześnie na terenie, na którym położona jest nieruchomość, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w B. z dnia 24 marca 1988r., nr 112/88, który określał dopuszczalną minimalną 15 m odległość obiektów mieszkalnych od krawędzi jezdni. Tym samym określenie na załączniku graficznym do w/w decyzji nie miało jakiegokolwiek związku z linią zabudowy wyznaczoną przez istniejący w dacie jej podjęcia stary budynek mieszkalny skarżącej. Wymóg ten został zrealizowany w uzyskanym przez skarżącą pozwoleniu na budowę, zgodnym z uzyskanymi wcześniej warunkami zabudowy oraz poprzez zrealizowanie przez stronę budynku na jego podstawie.
Natomiast wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy dla działki o nr [...], zarówno w decyzji z 2005 r., jak i w decyzji zmieniającej z 2009 r. nastąpiło w oparciu o reguły określone w § 4 rozporządzenia z 2003 r. i nie miało jakiegokolwiek bezpośredniego wpływu na sposób zabudowy i zagospodarowania terenu działki ew. nr [...]. W szczególności, wbrew stanowisku strony, decyzja zmieniająca z 2009 r. nie "wygaszała" decyzji z 2000 r., czy też nie pozbawiała strony "nabytego prawa" do wyznaczonej w tej decyzji linii zabudowy względem starego budynku mieszkalnego, gdyż jak wcześniej wskazano decyzja ta została już zrealizowana poprzez zakończenie objętej nią inwestycji, w oparciu o uzyskane przez skarżącą pozwolenie na budowę. Ewentualnie, w przypadku planowanej przez skarżącą jakiejkolwiek nowej inwestycji na działce ew. nr [...], obecnie obowiązująca linia zabudowy może zostać ustalona jedynie w nowej decyzji o warunkach zabudowy. Z tych samych względów, zdaniem organu, na możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącej bez wpływu pozostają także wprowadzone zmiany w zakresie geometrii dachu budynku na działce o nr ew. [...].
Wobec powyższego w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach skarżąca nie wykazała swojego interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa wskazanej wyżej decyzji Wójta Gminy B. z dnia 6 kwietnia 2009 r. zmieniającej ostateczną decyzję własną z dnia 28 lutego 2005 r., co obligowało organ do umorzenia wszczętego w tym przedmiocie postępowania.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi U.G. zarzucała naruszenie:
1) art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 2 u.p.z.p.;
2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 34 ust. 2, art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., art. 140 k.c.;
3) art. 61 ust. 1 pkt 5 i ust. 6-7 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 54 pkt 2 lit. d i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia z 2003 r.;
4) art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do ocen i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 28 października 2022 r., II SA/Łd 433/22;
5) art. 28 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.;
6) art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.
Z uwagi na powyższe strona wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji, alternatywnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji Wójta Gminy B. z dnia 6 kwietnia 2009 r., nr 50-1 oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Strona na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wnosiła nadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów urzędowych, to jest: załącznika do wydanej na rzecz skarżącej decyzji Starosty Powiatu Skierniewickiego z dnia 10 czerwca 2002 r., nr 133/2002 o pozwoleniu na budowę; ostatecznej decyzji Wójta Gminy B. z dnia 30 listopada 2007 r., nr 71 o pozwoleniu na rozbiórkę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...]; ostatecznej decyzji Wójta Gminy B. z dnia 28 lutego 2005 r., nr 50 ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji na działce ew. nr [...]; ostatecznej decyzji Wójta Gminy B. z dnia 6 kwietnia 2009 r. , nr 50-1 zmieniającej warunki zabudowy dla w/w nieruchomości ustalone decyzją z 2005 r.; na okoliczność ograniczenia przysługującego skarżącej prawa wykonywania własności w stosunku do nieruchomości oznaczonej nr ew. [...].
W obszernym uzasadnieniu skarżąca podtrzymywała dotychczas prezentowaną argumentacje, co do pozbawienia wskutek podjęcia kwestionowanej decyzji z 2009 r. (dotyczącej działki ew. nr [...]), przysługujących jej uprawnień wynikających z decyzji Wójta Gminy B. z dnia 16 maja 2000 r. ustalającej warunki zabudowy dla nieruchomości oznaczonej nr ew. [...]., określającej między innymi linię zabudowy wyznaczonej przez istniejący na nieruchomości stary budynek mieszkalny, w późniejszych latach rozbabrany na podstawie udzielonego stronie pozwolenia na rozbiórkę z 2007 r. Podkreśliła, iż tak wyznaczona linia zabudowy uwzględniona została również w udzielonym stronie, ostateczną decyzją z roku 2002 pozwoleniu na budowę, która to decyzja jest wiążąca dla organów planistycznych. Jednocześnie tak wykreślona linia zabudowy pokrywała się z linią zabudowy wskazaną w załączniku do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na działce ew. nr [...] z 2005 r. Stąd też w ocenie skarżącej, wbrew stanowisku Kolegium przysługuje jej status strony w niniejszym postępowaniu, a swój interes prawny w wyżej wskazanym rozumieniu, wywodzi z wskazanych w pkt 2 skargi przepisów, który w jej ocenie podlega ochronie od dnia uzyskania powołanej wcześniej decyzji z 2002 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji, dla której warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono wydaną na jej wniosek decyzją z 2000 r. Strona wskazywała nadto na dokonaną decyzją z 2009 r. zmianę ustalonych w 2005 r. warunków zabudowy dla działki [...], w zakresie linii zabudowy, geometrii dachu oraz wysokości górnej kalenicy, bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania określonego w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności z zaniechaniem przeprowadzenia nowej analizy urbanistycznej terenu; a także na niezastosowanie się do wiążącej organ, oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wydanego w jej sprawie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2022 r., II SA/Łd 433/22.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Kolegium wskazało, iż powoływany w skardze prawomocny wyrok z dnia 28 października 2022 r., został wydany w stosunku do osoby skarżącej, jednakże dotyczył innej sprawy. Organ wnosił o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
W odpowiedzi na powyższe, w pismach procesowych z dnia 7 września 2023 r. skarżąca kwestionowała stanowisko organu, co do braku tożsamości przedmiotowej sprawy oraz sprawy będącej przedmiotem skargi rozpoznanej prawomocnym wyrokiem z 28 października 2022 r., II SA/Łd 433/22. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, że nie wnosi sprzeciwu do zgłoszonego przez organ żądania rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga U.G. została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do uprawnienia Sądu wynikającego z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) – dalej: p.p.s.a.; który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym wnioskowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach w treści przedłożonej odpowiedzi na skargę, a poinformowane o powyższy wniosku pozostałe strony postępowania, w zakreślonym prawem terminie nie żądały przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Przedmiotem skargi U.G. uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 4 kwietnia 2023 r. o umorzeniu, wszczętego na wniosek skarżącej z dnia 6 lutego 2023 r., postępowania administracyjnego w sprawie wydania z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Wójta Gminy B. z dnia 6 kwietnia 2009 r, nr 50-1, znak GRP 7331/23/2023 zmieniającej ostateczną decyzję Wójta Gminy B. z dnia 28 lutego 2005 r., nr 50, znak PBK.7331/50/05 o ustaleniu na wniosek T.T. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem wodociągowym i energetycznym na działce o nr ew. [...] w B..
Podstawę prawną podjęcia kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia stanowiły przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 775) – dalej: k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Natomiast zasadniczą kwestią jaką należało w niniejszej sprawie rozpatrzyć, to kwestia legitymacji skarżącej jako strony administracyjnego postępowania nieważnościowego.
Podkreślenia na wstępie wymaga, że uregulowana w art. 156-159 k.p.a. instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania ustawodawca enumeratywnie wymienił w art. 156 § 1 k.p.a. Istotą tego postępowania jest wyłącznie bezsporne ustalenie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym, odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym, nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.
Przy czym, co należy w tym miejscu zaznaczyć ustawodawca wprowadził ograniczenie, co do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na wystąpienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy od dnia doręczenia decyzji lub jej ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W takim przypadku organ administracji publicznej uprawniony jest do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a.).
W niniejszej sprawie skarżąca z uwagi na upływ 10 letniego okresu od daty doręczenia kwestionowanej przez nią decyzji Wójta Gminy B. z dnia 6 kwietnia 2009 r., nr 50 -1 żąda stwierdzenia, iż wskazana decyzja wydana została z naruszeniem prawa.
Dalej wskazać należy, iż jak wynika z art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.
W rozpoznawanej sprawie objęta żądaniem skarżącej z dnia 6 lutego 2023 r. decyzja zmieniająca z 2009 r. podjęta została przez Wójta Gminy B., dla którego organem wyższego stopnia, stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a., jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach. Wobec powyższego kwestionowane niniejszą skargą rozstrzygnięcie wydane zostało przez organ właściwy.
Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji zgłoszenia przez dany podmiot wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego, obowiązkiem organu nadzorczego jest w pierwszej kolejności przeprowadzenie oceny, co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony w takim postępowaniu. Ustalając krąg stron w postępowaniu nieważnościowym organ administracyjny powinien przede wszystkim ustalić adresata decyzji oraz zasadniczo podmioty, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją będącą przedmiotem postępowania. Nadto organ winien ustalić, czy osoba, która żąda wszczęcia postępowania (a nie była wymieniona wśród adresatów decyzji) ma w tym interesprawny lub czy skutki stwierdzenia nieważności będą miały wpływ na powstanie obowiązku po stronie żądającego. Z powyższego wynika, że co do zasady punktem odniesienia dla określenia kręgu stron w postępowaniu nieważnościowym są podmioty, które brały udział w postępowaniu zwykłym w związku z ich interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej. Podkreślenia wymaga również, że w postępowaniu nieważnościowym organ administracyjny winien rozważyć przymiot strony podmiotu żądającego wszczęcia postępowaniu w oparciu o art. 28 k.p.a., który stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interesprawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało dotychczas zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa, niemniej jednak w judykaturze sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz ów interes nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Powyższe skutkuje stwierdzeniem, że krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym, w tym także prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. Organy nadzorcze rozpoznają bowiem nową sprawę w stosunku do załatwionej decyzją stanowiącą przedmiot postępowania nadzorczego. Organ administracyjny, chcąc prawidłowo ustalić uprawnienie do wzruszenia decyzji ostatecznej winien zatem dokonać nie tylko analizy formalnej strony legitymacji wnioskodawcy, ale przede wszystkim zbadania tej legitymacji w kontekście przepisów prawa materialnego, które były postawą decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Badania takiego należy dokonać szczególnie wówczas, kiedy żądanie składa podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, lecz uważa się za uprawnionego do kwestionowania decyzji.
Z taką okolicznością mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem co pozostaje w sprawie bezsporne U.G. nie występowała w charakterze strony zarówno w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej na działce ew. nr [...] zakończonym decyzją Wójta Gminy B. z dnia 28 lutego 2005 r., jak i w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy B. z 6 kwietnia 2009 r., objętą zgłoszonym żądaniem strony stwierdzenia jej podjęcia z naruszeniem prawa.
Przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co do zasady posiada inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, Stroną tego postępowania mogą być również właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio graniczących z terenem planowanej inwestycji, pozostających w obszarze analizowanym. Jednakże w tej sytuacji niezbędnym jest wykazanie interesu prawnego na podstawie art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w sprawach zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Ochrona tych uprawnień jest odzwierciedlona zarówno w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., który stanowi, iż w planowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności, jak i w art. art. 6 ust. 2 pkt 1-2 ustawy, zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołane regulacje, przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy, mogą być źródłem interesu prawnego decydującego o uczestniczeniu jako strona w postępowaniu administracyjnym dotyczącym warunków zabudowy sąsiedniego terenu należącego do innej osoby (zob. wyrok NSA z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 892/15). Przy czym, co należy podkreślić o tym, czy danej osobie przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej, nie decyduje automatycznie sama bliskość danej działki od działki inwestora. O istnieniu tego interesu prawnego przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA: z 26 kwietnia 2023 r., II OSK 1453/20; z 17 kwietnia 2023 r., II OSK 506/23; z 8 stycznia 2020 r., II OSK 1094/18; z 29 stycznia 2016 r., II OSK 1358/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać przy tym należy, że to strona, a nie organ ma obowiązek wykazania własnego interesu prawnego (tzw. legitymacji materialnej) w zainicjowaniu jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. Organ ma jedynie ocenić, czy wskazywana przez podmiot inicjujący postępowanie norma prawa materialnego, może być naruszona w sposób powodujący powstanie legitymacji materialnej i w konsekwencji nakazujący uznać ten podmiot za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca wskazując na swój interes prawny, co prawda odwołuje się do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jednakże jak wynika z prezentowanej przez nią argumentacji, owego naruszenia interesu prawnego poprzez podjęcie decyzji Wójta Gminy B. z dnia 6 kwietnia 2009 r. orzekającej zmianie ostatecznej decyzji z dnia 28 lutego 2005 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji na działce o nr ew. [...], w zakresie geometrii dachu, maksymalnej wysokości kalenicy oraz przebiegu linii zabudowy, upatruje w pozbawieniu jej nabytych uprawnień wynikających z wydanej na jej wniosek decyzji Wójta Gminy B. z dnia 16 maja 2000 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki ew. nr [...]. Skarżąca podkreśla, iż nabyte w powyższym zakresie uprawnienia podlegają ochronie od dnia uzyskania przez nią decyzji Starosty Powiatu Skierniewickiego z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę inwestycji, dla której warunki ustalone zostały decyzją z 2000 r.
Wobec tak wywodzonego interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu nieważnościowym Sąd stwierdza, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach prawidłowo uznało, że zakres zmian wprowadzonych decyzją z 2009 r. obejmujących zmianę geometrii dachu oraz umożliwienie posadowienia budynku w głębi działki, poprzez wytyczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, zamiast poprzednio obowiązującej ukształtowanej linii zabudowy, nie wpływa w jakikolwiek bezpośredni sposób na możliwość zabudowy i zagospodarowania nieruchomości skarżącej na warunkach określonych w wydanej na wniosek skarżącej ostatecznej decyzji Wójta Gminy B. z 2000 r. Jak słusznie bowiem wskazuje organ określone w/w decyzją warunki zabudowy i zagospodarowania działki [...] dotyczyły inwestycji, która została już przez skarżącą zrealizowana w oparciu o uzyskane przez stronę w/w pozwolenie na budowę. Tym samym wbrew stanowisku strony skarżącej, decyzja zmieniająca z 2009 r. nie "wygaszała" decyzji z 2000 r., jak również nie pozbawiała strony "nabytego prawa", w tym także do wyznaczonej w tej decyzji linii zabudowy względem starego budynku mieszkalnego. Natomiast dla ewentualnej, planowanej przez skarżącą w przyszłości innej inwestycji na działce o nr ew. [...], na co zasadnie wskazuje Kolegium, w przypadku braku obowiązujących postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezbędnym będzie uzyskanie odrębnej decyzji lokalizacyjnej.
Wobec powyższego zarzut skargi, co do naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. uznać należało za niezasadny.
Natomiast, co do pozostałych wskazanych w skardze zarzutów, z których skarżąca wywodzi swój interes prawny do bycia stroną w postępowaniu nieważnościowym należy wskazać, iż przepisy art. 34 oraz art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p.regulują kwestie wpływu postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na pozostające w obrocie prawnym decyzje administracyjne, podjęte na podstawie tych planów, bądź też przed ich uchwaleniem.
W ocenie Sądu nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.p., z którego wynika, iż jednym z elementów decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest określenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W tym zakresie wskazać należy, iż decyzja zmieniająca z 2009 r. nie obejmowała pkt 7 decyzji z 2005 r., odnoszącego się do powyższych kwestii.
Natomiast, co do zarzutów skargi odnoszących się do art. 61 ust. 1 pkt 5, ust. 6-7 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 64 u.p.z.p. oraz § 4 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskazać należy, iż odnoszą się one do merytorycznej oceny prawidłowości procedowania i wydania decyzji Wójta Gminy B. z 6 kwietnia 2009 r. Tym czasem jak już wcześniej wskazano istotą instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, czy też stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa jest ocena prawidłowości samej decyzji, pod kątem wystąpienia jednej z określonych w art. 156 § 1 k.pa. przesłanek niezwinnościowych, nie zaś prawidłowość postępowania, w którym decyzja ta zapadła. Z uwagi na powyższe zarzuty przywołane wyżej zarzuty uznać należało za niezasadne. Ponadto przedmiotem rozpoznawanego sporu pozostaje nie kwestia wystąpienia przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 k.p.a., a kwestia posiadania przez skarżącą statusu strony w tym postępowaniu.
O istnieniu interesu prawnego skarżącej do bycia stroną postępowania nieważnościowego nie przesądzają również wskazane w skardze przepisy art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które to przepisy znajdują zastosowanie w postępowaniach odrębnych od postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy, prowadzonych przed organami architektoniczno-budowlanymi.
Natomiast, co do powołanego w skardze art. 140 k.c. wskazać ponownie należy, iż interes prawny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego ograniczającej zagospodarowanie nieruchomości skarżącej ze względu na mającą powstać inwestycję. Przepis art. 140 k.c. dotyczący regulujący kwestie uprawnień właściciela nieruchomości nie ma takiego charakteru. Przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140 k.c., dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile znajduje on umocowanie w przepisach administracyjnych prawa materialnego. (por. wyrok WSA w Szczecinie z 31 sierpnia 2023 r., II SA/Sz 421/23; wyrok z 9 września 2021 r., VII SA/Wa 356/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. wskazać należy, iż zgodnie z treścią przywołanego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Konsekwencją powyższej zasady jest przyjęcie, że ocena prawna wyrażona w prawomocnym orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie. Przy czym "dana sprawa" oznacza tożsamość sprawy, zarówno pod względem podmiotowym, jaki przedmiotowym. W niniejszej sprawie, wbrew stanowisku skarżącej, powoływany prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 433/22, pomimo, iż wydany w stosunku do skarżącej, dotyczył innej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach ( 22 lutego 2022 r. nr KO.4110.7.2022), niż objęta niniejszą skargą. Powyższe, co należy podkreślić potwierdza sama skarżąca w treści zgłoszonego w dniu 6 lutego 2023 r. żądania. Tym samym nie występuje tożsamość przedmiotowa spraw, a co za tym idzie omawiany zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie.
Natomiast, co do wniosków dowodowych skarżącej, zawartych w treści wniesionej skargi wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest orzekanie przez sąd na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.), przy czym ustawa p.p.s.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego jedynie do dowodu z dokumentu, uzależniając jednak możliwość jego przeprowadzenia od łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w powołanym art. 106 § 3 p.p.s.a., tj.: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tego rodzaju wątpliwości w sprawie nie wystąpiły. Wskazać bowiem należy, iż przedłożona przez stronę dokumentacja pozostaje bez wpływu na kwestię możliwości uznania skarżącej za stronę postępowania nieważnościowego, a ponadto znajduje się w aktach administracyjnych sprawy przesłanych do Sądu wraz z wniesiona skargą. Stąd też brak spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. skutkował oddaleniem przez Sąd wniosków dowodowych skarżącej.
Reasumując Sąd stwierdza, iż wobec ustalenia, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony we wszczętym na jej wniosek, z dnia 6 lutego 2023 r., postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia wydania decyzji Wójta Gminy B. z dnia 6 kwietnia 2009 r. z naruszeniem prawa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach zasadnie umorzyło wszczęte w tym zakresie postępowanie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.