II SA/Łd 612/05

II SA/Łd 612/05 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Markiewicz
Grzegorz Szkudlarek /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II OSK 239/06 - Wyrok NSA z 2007-01-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 7 listopada 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia NSA: Ewa Markiewicz, Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 24 października 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza na rzecz S. P. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kwotę 755 zł (siedemset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/Łd 612/05
U Z A S A D N I E N I E
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił S.owi Przyborkowi ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz garażu na terenie położonym w Ł. przy ul. A, oznaczonego jako działka nr [...], w obrębie [...]. Organ I instancji uznał, iż planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie, której rozpatrywany jest przedmiotowy wniosek. Dodał, iż dla terenu gdzie jest położona przedmiotowa działka nie ma obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego i dlatego wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy. Wydanie takiej decyzji możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, określonych w art. 61 tej ustawy. Organ I instancji po rozpatrzeniu powyższych warunków stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania zasada ,,dobrego sąsiedztwa" czyli nie został spełniony jeden z warunków narzuconych przez ustawodawcę. Powołał się na ustalenia przeprowadzonej analizy urbanistycznej przedmiotowej nieruchomości, z której wynika, iż sąsiednie do wnioskowanego terenu działki dostępne z tej samej drogi publicznej są niezabudowane i niezagospodarowane.
Od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożył S. P.. Podniósł, iż działki nr [...] i [...] stanowią jedną nieruchomość i są zabudowane co pozwala zdaniem odwołującego się określić wymagania dotyczące nowej zabudowy. Wskazał również na fakt rozpoczęcia budowy na działce nr [...](fundament). Odwołujący się podniósł również, że organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia powinien zgodnie z zasadą zawartą w art. 7 kpa załatwić sprawę w sposób zgodny z słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. S. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
W uzasadnieniu wskazano, iż dla terenu gdzie położona jest przedmiotowa działka , nie ma nowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu miejscowego, decyzja o warunkach zabudowy wymagana jest wówczas, gdy chodzi o zmianę zagospodarowania terenu, polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ( art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ) .
Kolegium podniosło, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna jest z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, albo jest objęty zgodą, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W ocenie Kolegium brzmienie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. ( Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wyraźnie wskazuje, że przeprowadzona analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu ma odniesienie do warunków , o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że analiza urbanistyczna nie może mieć odniesienia tylko do jednego z elementów, a konieczne jest dokonanie jej w zakresie wskazanym ustawą i łączne spełnienie wymogów. Analiza urbanistyczna wykazała, iż na terenie objętym wnioskiem, warunki określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zostały spełnione, a tym samym nie ma podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji.
Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na kopii mapy zasadniczej, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie mniejszej jednak niż 50 m.
W niniejszej sprawie, zdaniem organu odwoławczego obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy i obejmuje obszar w pasie 100 m wokół analizowanej nieruchomości. W jego zasięgu znajduje się 18 działek poddanych analizie pod kątem ich zabudowy. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że działki położone wzdłuż ul. A są działkami niezabudowanymi. Istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa dotyczy nieruchomości dostępnych z ulicy B. Zgodnie z brzmieniem powołanego wyżej przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1, aby warunek w nim zawarty został spełniony, co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Odnosząc się do argumentu zawartego w odwołaniu dotyczącego zabudowy istniejącej na działkach nr [...]i [...]. Kolegium wskazało, że organ I instancji brał pod uwagę tę nieruchomość i prawidłowo przyjął, że jest ona dostępna z ulicy B, czyli nie może stanowić wyznacznika dla nowej zabudowy, dla działek położonych przy ul. A. Fakt istnienia fundamentu na działce nr [...]czy wydania pozwolenia na budowę dla działki sąsiedniej, nie stanowi podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Przepisy jednoznacznie precyzują sposób zabudowy działki, w oparciu o który można ustalić wymagania dotyczące nowej zabudowy, gdyż jednoznacznie określają jakie elementy zabudowy muszą zostać ustalone w decyzji. Z zebranej w sprawie dokumentacji w sposób jednoznaczny wynika, że przy ul. A nie ma działek zabudowanych, czyli brak chociaż jednej nieruchomości dostępnej z tej samej drogi publicznej, która mogłaby stanowić podstawę do ustalenia wymagań dotyczących nowej
zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Kolegium wskazało ponadto, iż ustawodawca w sposób bardzo precyzyjny określił warunki, jakie muszą być spełnione i to łącznie, aby dane przedsięwzięcie mogło zostać zrealizowane . Dlatego fakt spełnienia nawet wszystkich pozostałych warunków jest niewystarczający do pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego.
Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę cech zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego.
Deklarowane przez art. 6 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo do zagospodarowania terenu jest możliwe jedynie w granicach określonych tą ustawą, czyli zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględniającą przepisy odrębne.
Na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 20 kwietnia 2005 r. Nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył pełnomocnik skarżącego S. P.- radca prawny M. K.
W skardze pełnomocnik skarżącego zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:
1. prawa materialnego
-art. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, iż pojęcie ,,działka sąsiadująca" dotyczy wyłącznie działki ewidencyjnej stanowiącej część nieruchomości,
-art. 61 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy przez przyjęcie, iż działki sąsiednie nie są zabudowane w sposób uzasadniający zatwierdzenie inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wolnostojącego oraz garażu,
2. prawa procesowego
-art. 7 kpa przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nieuwzględnienie mapy geodezyjnej określającej aktualny stan zabudowy na działkach położonych w Ł. przy ul. A.
- art. 77 i 80 kpa przez dowolne ustalenie faktyczne oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia sprawy, przez ocenę stanu faktycznego na podstawie nieaktualnej mapy geodezyjnej oraz brak oceny wpływu wybudowanej przydomowej oczyszczalni ścieków na ocenę zgodności planowanej inwestycji skarżącego z istniejącą zabudową i sposobem zagospodarowania terenu, nie ustalenie, czy dla nieruchomości sąsiadujących nie zostały ustalone służebności drogi koniecznej, które gwarantują pośredni dostęp do tej samej drogi publicznej- ul. A, co nieruchomość skarżącego.
Wobec powyższych zarzutów, pełnomocnik w imieniu skarżącego, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego oraz dopuszczenie dowodu z aktualnej mapy geodezyjnej dla ul. B i ul. A oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania wydanej w okresie obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu złożonej skargi pełnomocnik skarżącego stwierdził, że w przedmiotowej sprawie spór dotyczy w istocie odmiennego rozumienia pojęcia ,, działki sąsiadującej" oraz ,, dostępu do drogi publicznej" i dokonał analizy tych pojęć.
Pełnomocnik skarżącego wskazał, że skoro przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają definicji działki sąsiedniej, to jednak w art. 2 pkt 12 zawarta jest definicja działki budowlanej, przez którą rozumie się nieruchomość gruntową lub działkę gruntu
W odniesieniu do działki sąsiedniej uważa, że użyte w art. 61 ust. 1 słowa działka należy odnosić do definicji działki budowlanej zawartej w cytowanej ustawie , a nie do pojęcia działki ewidencyjnej, która jest węższym pojęciem niż działka budowlana. W tym kontekście, pełnomocnik zwrócił uwagę, że należy wziąć do porównania nieruchomości składające się z działek nr [...] i [...], na granicy których znajduje się budynek mieszkalny oraz działki nr [...]i [...], które są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wolnostojącymi. W przypadku drugiej nieruchomości budynek mieszkalny znajduje się na działce nr [...], a na działce nr [...] znajduje się przydomowa oczyszczalnia ścieków. Pełnomocnik skarżącego przywołał również przepisy kodeksu cywilnego podnosząc, że sąsiedztwo nie ogranicza się jedynie do działki graniczącej z przedmiotową. Odnosząc się do definicji dostępu do drogi publicznej podniósł , że nie można go ustalić na podstawie tego, gdzie znajduje się wjazd , czy wejście na działkę lecz, czy granice nieruchomości składającej się z jednej lub kilku działek, mają zapewniony dojazd z tej samej drogi publicznej. Wymienione wyżej nieruchomości mają dostęp do obu dróg publicznych ul. B i ul. A. Z tego względu uważa, że w odniesieniu do działek nr [...] i [...], na których jest wznoszony budynek mieszkalny w części na każdej z nich, nie można określić, z której drogi ma dostęp cała nieruchomość, bo ma ona dostęp do obu dróg publicznych. Stwierdził ponadto, że nie można uznać, iż działka nr [...] jest dostępna od ul. B, gdyż przylega również do ul. A. i na tej działce wybudowana jest oczyszczalnia ścieków, która nie miałaby racji bytu, gdyby nie budynek mieszkalny znajdujący się na tej nieruchomości. Pełnomocnik skarżącego zwrócił również uwagę na treść art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ,,przez dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej.
W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik skarżącego stwierdził, że organ II instancji odnosi pojęcie działki sąsiedniej do działki ewidencyjnej, a nie nieruchomości. Zarzucił obu organom brak ustalenia, czy nie zostały ustanowione służebności drogi koniecznej na działkach dostępnych z ul. A, co w niniejszej sprawie ma istotne znaczenie, gdyż istnienie pośredniego dostępu do drogi publicznej tych działek oznacza spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy.
Pełnomocnik skarżącego podniósł również kwestie otrzymania przez skarżącego decyzji ustalającej warunki zabudowy pod rządami obowiązującego do końca 2003 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która potwierdzała zgodność planowanej inwestycji z uprzednio obowiązującymi planami. Wskazał, że materiał dowodowy wykorzystywany przy rozpatrywaniu sprawy był niekompletny, ponieważ nie zawierał aktualnej mapy wskazującej aktualny stan zabudowy, co prowadziło do wniosku ,że ustalenia w niniejszej sprawie nie zostały dokonane w oparciu o pełen materiał dowodowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów Kolegium stwierdziło, że nie znajduje żadnego uzasadnienia zaprezentowane przez pełnomocnika skarżącego twierdzenie, iż Kolegium przyjęło jako działki sąsiednie, w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, działki ewidencyjne. Kolegium ponownie wskazało min., że nieruchomość składająca się z działek o numerach [...] i [...] jest
dostępna z ul. B. Takie stanowisko organu związane jest z faktem istnienia budynku mieszkalnego przy tej właśnie ulicy na działce nr [...], stanowiącej część tej nieruchomości. Bezspornym jest, że w przypadku, gdy obie te działki stanowią jeden przedmiot własności jest to jedna nieruchomość. Nie można się jednak zgodzić ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącego, że działka, o której mowa w art. 2 pkt 12 jest to działka zabudowana. Poprzez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikających z przepisów odrębnych i aktów prawa miejscowego. Pojęcie działki budowlanej zakłada więc możliwość powstania na niej obiektu budowlanego. Pojęcie działki sąsiedniej użyte w tym przepisie oznacza, że musi to być działka, na której ta możliwość już się urzeczywistniła. Skoro art. 61 ust. 1 pkt 1 mówi o działce sąsiedniej zabudowanej w sposób określony, oznacza to, że przewiduje istnienie działki budowlanej, na której roboty budowlane polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już przeprowadzone. Działka sąsiednia powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wskazanie przez pełnomocnika skarżącego na fakt prowadzenia prac budowlanych na działkach sąsiednich nie stanowi argumentu w tym postępowaniu. Zdaniem Kolegium, co do zasady dopiero stan surowy zamknięty można uznać za spełniający wymóg zabudowy. Przyjmując taką zasadę Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, nie są zabudowane w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy. Obowiązujące przepisy jednoznacznie precyzują, jakie elementy zabudowy muszą zostać ustalone w decyzji o warunkach zabudowy. Rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w tym wymagań dotyczących ustalenia:
-linii zabudowy,
-wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki,
-szerokości elewacji,
-wysokości krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki,
-geometrii dachu ( kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych)
Wszystkie te elementy można ustalić dopiero w oparciu o faktycznie istniejącą zabudowę. Kolegium zwróciło uwagę na sprawę wyznaczenia linii zabudowy, która zgodnie z § 4 powołanego rozporządzenia wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego należało stwierdzić że nie znajdują one uzasadnienia.
Kolegium rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji opierało się na przedstawionych dokumentach w tym mapie geodezyjnej. Mapa załączona do akt sprawy jest kopią mapy zasadniczej, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przedstawiającą aktualny stan na gruncie. W trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji na kopii tej mapy naniósł informacje o prowadzonych pracach budowlanych na określonych działkach, tak więc podjęte rozstrzygnięcie dotyczyło stanu faktycznego. Dołączona przez pełnomocnika do skargi
kopia mapy, nie jest mapą zasadniczą przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lecz kopią tej mapy, na której w Zespole Uzgadniania Dokumentacji Projektowej wnoszone są wszystkie uzgodnione projekty obiektów budowlanych. Mapa ta jest wykorzystywana wyłącznie przez ten zespół. Dopiero po zakończeniu prac budowlanych i po dokonaniu inwentaryzacji geodezyjnej wybudowanych obiektów zostają one wniesione na mapę zasadniczą i stanowią jej integralny składnik. Brak tych obiektów na mapie zasadniczej, dołączonej do akt sprawy świadczy o tym, że prace budowlane na tych działkach nie zostały zakończone. Zdaniem Kolegium zarzut dotyczący nie ustalenia, czy dla nieruchomości sąsiadujących nie zostały ustanowione służebności drogi koniecznej gwarantujące pośredni dostęp do drogi publicznej jest całkowicie bezzasadny. Takie działania miałyby uzasadnienie jedynie w przypadku, w którym przedmiotowa działka takiego dostępu byłaby pozbawiona. W tej sprawie wszystkie działki ( nieruchomości) w obszarze analizowanym posiadają bezpośredni dostęp do dróg publicznych ulicy A. lub B. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że wybudowana na działce nr [...] przydomowa oczyszczalnia ścieków nie ma żadnego wpływu na ocenę zgodności planowanej inwestycji z istniejącą zabudową i sposobem zagospodarowania terenu. Cechy tego obiektu budowlanego nie mogą bowiem stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Także bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie pozostaje fakt otrzymania przez skarżącego, w okresie obowiązywania planu, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta wydana w dniu 7 czerwca 2000 r. była ważna przez rok od daty jej wydania i w tym okresie na jej podstawie można było wystąpić o pozwolenie na budowę. W chwili obecnej decyzja ta jest nieważna i nie rodzi żadnych skutków prawnych. Organ orzekający w sprawie jest związany tylko przepisami obecnie obowiązującymi i na ich podstawie podejmuje rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.
Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań u.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 u.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 u.p.s.a.).
Skarga jest zasadna.
Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.
Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm).
Zgodnie z zacytowanym wyżej art. 61 ust 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1 - 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).
W niniejszej sprawie analizie podlegać winno występowanie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc konieczność ustalenia, w pierwszym rzędzie czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Następnie organ winien rozważyć pozostałe przesłanki nie zależnie od ustaleń dokonanych na gruncie jedynie pkt. 1 ust 1 art. 61 ustawy.
W tym celu został wytyczony w postępowaniu przed organem I instancji obszar analizowany, odpowiadający trzykrotnej szerokości działki skarżącego – jako obszar minimalny.
Takie ustalenie obszaru analizowanego, jakkolwiek zgodne z § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego( Dz. U. Nr 164 z 19. 09. 2003 r. poz. 1588 ) nie znalazło jednak żadnego uzasadnienia – nie udzielono odpowiedzi dlaczego organ przyjął jako obszar analizowany obszar minimalny.
W ocenie Sądu organ winien uzasadnić dlaczego przyjął takie granice, a nie np. znacznie większe co mogłoby doprowadzić do zupełnie innych wniosków i rozstrzygnięcia, nie kwitować zaś tej kwestii stwierdzeniem ,, został prawidłowo wyznaczony ,, .
Załączona do decyzji analiza graficzna przedstawiona na mapie w skali 1: 1000 nie pozostawia wątpliwości, że obszar analizowany to jedynie 100 m. (Szerokość działki skarżącego to 33 m – na mapie 3,3 cm ).
Jest to bardzo mały obszar dla ustalenia, jak to pisze organ dobrego sąsiedztwa i mógłby taki się ostać, pod warunkiem jednak, że organ uzasadniłby jego granice.
Brak uzasadnienia decyzji w omawianym zakresie przeczy wszelkim wymogom uzasadnienia określonym w art. 107 § 3 k.p.a.
Aby należycie ocenić przesłanki określone w powołanym przepisie, należy pamiętać o zasadzie określonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wszelkie więc rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z nieruchomości muszą być dokonywane nie tylko z uwzględnieniem przepisów, lecz w sytuacjach konfliktowych poszukiwać kompromisu między interesem wspólnoty samorządowej, a indywidualnym interesem właściciela nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2004 r., sygn. akt IV SA 4645/2003, niepubl.).
To niezbędne wyważenie interesu przez organy administracji, w toku podejmowania decyzji winno stać również na straży Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantującej wszystkim obywatelom na gruncie art. 32 ust. 1 równość wobec prawa i szeroko ujętą ochronę prawa własności wynikającą z art. 64, szczególnie ust. 3 gwarantującego, że ograniczenie prawa własności może nastąpić tylko w drodze ustawy i w zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności.
Nabiera powyższe szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy to na organach samorządu terytorialnego spoczywa obowiązek ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a planów takich nie ma od daty 1 stycznia 2004 roku, a więc bez mała od dwóch lat. W obszarze analizowanym sąsiedzi skarżącego i to ci bezpośredni wznoszą budynki, albo mieszkają w już wybudowanych, co z całą pewnością może budzić u osoby zainteresowanej wzniesieniem własnego domu poczucie nierównego traktowania przez prawo i organy administracji.
Oceniając występowanie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy podnieść, iż przepis ten uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa) bowiem jego celem jest wprowadzenie kontynuacji zarówno funkcji jak i formy zabudowy .
Przywołany przepis mówi o działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Nie oznacza to, że chodzi o działkę bezpośrednio przylegającą do działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Sąsiedztwo to jest raczej wyznaczane przez granice obszaru analizowanego i z samego tego faktu wyklucza zawężenie rozważań do działki bezpośrednio sąsiadującej. Dlatego niezwykle istotne jest uzasadnienie granic obszaru analizowanego, dlaczego organ przyjął takie a nie inne granice.
Takie wąskie rozumienie sąsiedztwa ograniczyłoby niewątpliwie w dużym stopniu możliwość zabudowy, ponieważ drastycznie zawęża możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Doprowadziłoby to do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, nawet wówczas, gdy konkretne okoliczności by tego nie wymagały. Dlatego należy uznać, iż działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 495-497).
Mylne również jest rozumienie przez organy obu instancji funkcji oraz cech zabudowy danego terenu analizowanego. W ramach poprowadzonego obszaru analizowanego organy ustaliły, że od strony ulicy A. nie występuje żadna zabudowana działka, a od ulicy B występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na pięciu działkach.
Po pierwsze, nie można się zgodzić z twierdzeniem organu odwoławczego, że jeżeli nieruchomość należąca do jednego właściciela czy kilku współwłaścicieli rozciąga się między dwoma drogami publicznymi i składa się z jednej czy z dwóch działek ewidencyjnych to dostęp do drogi wytycza brama bądź furtka i dotyczy tylko tej strony
( działki ), po której znajdują się urządzenia ogrodzeniowe prowadzące do budynku.
Dostęp do danej drogi publicznej, na gruncie art. 61 ust. 1 pkt.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. 2003. Nr 80 poz. 717 ) winien być rozumiany jako możliwość wjazdu na nieruchomość, od strony analizowanej przez organ drogi publicznej i to niezależnie od tego czy znajduje się w ogrodzeniu furtka, bądź brama wjazdowa i, na której z działek znajduje się budynek mieszkalny, jeżeli nieruchomość położona jest między dwoma drogami publicznymi..
Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji, odnosząc się do istniejącej zabudowy na działkach nr [...] i [...] stanowiących jedną nieruchomość położoną między ulicami Czołową a Morenową stwierdził, że organ I instancji brał po uwagę tą nieruchomość i przyjął prawidłowo, że jest ona dostępna tylko z ulicy B i nie może stanowić wyznacznika dla nowej zabudowy. Zarówno organ I jak i II instancji nie uzasadnił jednak swego stanowiska w omawianym zakresie.
Zgodnie z art.2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez działkę budowlaną rozumie się: " nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego"
Tak więc działką budowlaną jest nieruchomość gruntowa, która może się składać z jednej bądź kilku działek.
Należy zgodzić się z wywodami Kolegium, zawartymi dopiero w odpowiedzi na skargę, że obowiązujące przepisy jednoznacznie precyzują, jakie elementy zabudowy muszą zostać ustalone w decyzji o warunkach zabudowy, do czego obliguje Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588).
Elementami tymi są
-linie zabudowy,
-wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki,
-szerokość elewacji,
-wysokość krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki,
-geometria dachu ( kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych)
Wszystkie te elementy można ustalić, w ocenie Kolegium dopiero w oparciu o faktycznie istniejącą zabudowę. Kolegium zwróciło uwagę na sprawę wyznaczenia linii zabudowy, którą zgodnie z § 4 powołanego rozporządzenia wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.
Przytoczone przez Kolegium przepisy są jedynie pewnym fragmentem prawa obowiązującego w interesującej Sąd problematyce.
Organ II instancji zdaje się pomijać ostatnie ustępy § 4, 5, 6 powołanego wyżej rozporządzenia. Przepisy te mówią wprost, że: dopuszcza się inne wyznaczenie linii zabudowy, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i jej gzymsu lub attyki, jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1 .
Oznacza to tyle, że wbrew twierdzeniom Kolegium, nie było koniecznym poprowadzenie pewnych linii wyznaczających posadowienie budynku planowanej inwestycji przez przedłużenie linii z istniejącej zabudowy, a można było odnieść się szerzej do obszaru analizowanego, w którego obrębie znalazły się działki zabudowane i ustalić te parametry. Tym bardziej, że przepisy w tej mierze nie są bezwzględnie wiążące dla organu i dają pewne pole interpretacyjne.
Sąd również nie podziela wywodów organu odwoławczego odnoszących się do rozumienia określenia ,,działka zabudowana". Kolegium przyjmuje w tym zakresie za działkę zabudowaną, taką działkę, na której znajduje się budynek w stanie surowym zamkniętym.
W kontekście wywodów wyżej poczynionych, a odnoszących się do rozumienia przepisów Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, uzasadnionym wydaje się przyjęcie dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdy na działce sąsiedniej istnieje nawet tylko rozpoczęta budowa na podstawie ważnej decyzji lokalizacyjnej i decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skoro jeden z inwestorów sąsiadujących i mieszczących się w obszarze analizowanym rozpoczął już budowę na podstawie ważnych decyzji administracyjnych, to nie ma powodu wstrzymywać dalszych inwestycji budowlanych do czasu zakończenia budowy pierwotnej ( pierwszej ) inwestycji bądź jej zrealizowania do stanu surowego zamkniętego. Zdarzenia te są przyszłe i nie do określenia w czasie.
Należy traktować na równi z działką sąsiednią zabudowaną, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 rok o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. 2003. Nr 80 poz. 717 ), dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, działkę, na której jest rozpoczęta budowa na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę.
Z taką sytuacją mamy do czynienia właśnie w sprawie niniejszej, gdzie na działkach [...]i 54/ 5 znajduje się budynek mieszkalny i gospodarczy w budowie.
Regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 ustawy ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy. Nie oznacza to jednak, aby przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład była realizowana przez bardzo restryktywne rozumienie przepisów prowadzące w zasadzie do odmowy wydania warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych. Również i tych, gdzie obywatele sami próbują zabezpieczyć swoje lokum – centrum życiowe nie oglądając się na preferencyjne lokale komunalne.
Organy administracji publicznej, rozpatrując ponownie sprawę, dokonają oceny występowania wszystkich przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy uwzględnieniu szerokiego znaczenia pojęć "działka sąsiednia" i ,, działka zabudowana" , oraz uzasadnią decyzję w sposób prawidłowy również w zakresie rozważań prawnych i ustaleń faktycznych, aby uzasadnienie nie sprowadzało się jedynie do zacytowania przepisu i wyrażenia poglądu czy dana norma jest spełniona czy też nie. Przeprowadzona analiza urbanistyczna (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 ustawy) uwzględnić powinna warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, a także stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.
W pierwszym rzędzie organy administracji winny po ustaleniu obszaru analizowanego uzasadnić jego granice, a więc i rozmiar przyjętego obszaru, następnie dopiero dokonać analizy planowanej inwestycji biorąc pod rozwagę odniesienia pozwalające na określenie wymagań dla planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów i formy architektonicznej obiektu oraz linii zabudowy, przy uwzględnieniu stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
Przedstawione wyżej rozważania i przyjęte w nich wnioski powodują, iż w ocenie Sądu organy administracji publicznej I i II instancji naruszyły w toku postępowania administracyjnego przepisy prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co miało wpływ na wynik sprawy.
W wyniku nie rozważenia całego materiału dowodowego zostały naruszone zasady postępowania wyrażone art. art. 7 , 8 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez nie wyjaśnienie powyższych okoliczności. Stanowi to takie naruszenie przepisów o postępowaniu, które miało istotny wpływ ma wynik sprawy.
Nie do przyjęcia jest również uzasadnienie zaskarżonej decyzji, gdzie organy I i II instancji nie wyjaśniły motywów swego postępowania co do wielkości przyjętego obszaru analizowanego jedynie jako trzykrotna szerokość działki skarżącego, a więc minimalna. Taki sposób uzasadnienia decyzji przeczy wszelkim wymogom uzasadnienia określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie art. 107 k.p.a. stanowi takie naruszenie procedury, które również obok powołanych wcześniej naruszeń prawa procesowego i materialnego skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze jak i fakt, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. zostały wydane z naruszeniem przytoczonych wcześniej przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. i art. 135 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie przepisu art. 152 u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.)
O kosztach postępowania między stronami orzeczono na podstawie art. 200 u.p.s.a. Mając powyższe na uwadze i na podstawie powołanych przepisów orzeczono jak w sentencji wyroku.