II SA/Łd 601/24

II SA/Łd 601/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-11-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Michał Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Adamczewski
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 93 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski, Asesor WSA Tomasz Porczyński, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. B. i M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 12 czerwca 2024 r. znak: SKO.4160.92-93.2024 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu podziału działki oddala skargę. ał
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 12 czerwca 2024 r. znak: SKO.4160.92-93.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania M. B. i M. B. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 93 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze. zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n." oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Dłutów z 29 marca 2024 r., znak: RGN.6831.9.2024 o negatywnym zaopiniowaniu projektu podziału działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w obrębie geodezyjnym H. z uwagi na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Dłutów.
Z akt sprawy wynika, że skarżący wnioskiem z 11 października 2023 r. wnieśli o zatwierdzenie wstępnego planu podziału nieruchomości w postaci działek [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości H. przedstawiając dwie odrębne mapy podziału. Wójt Gminy Dłutów postanowieniem z 8 listopada 2023 r. negatywnie zaopiniował oba plany podziału stwierdzając, że są one niezgodne z m.p.z.p. Postanowieniem z 22 stycznia 2024 r., znak: SKO.4160.181-182.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w całości je uchyliło i przekazało sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia.
Przywołanym na wstępie postanowieniem organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy zaopiniował negatywnie podział nieruchomości oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr [...] obr. H. stanowiącej współwłasność wnioskodawców, który został przedstawiony na załączonym do wniosku wstępnym projekcie podziału. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że wyrażenie negatywnej opinii co do dopuszczalności proponowanego podziału nieruchomości wynika z jego niezgodności z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. polegającej na braku możliwości zagospodarowania projektowanych do wydzielenia działek budowlanych z uwagi na sąsiedztwo lasów.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli M. B. i M.B. zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 93 ust. 1 u.g.n. przez błędne przyjęcie, że proponowany podział nieruchomości jest sprzeczny z m.p.z.p. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpoznaniu powyższego zażalenia utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ po przywołaniu treści art. 93 ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 5 u.g.n. wyjaśnił, że ewidencyjny podział nieruchomości pełni rolę służebną wobec planu miejscowego i musi być zgodny zarówno z częścią graficzną i częścią tekstową planu. Opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie miejscowym, organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, czyli każdej z działek, które miałyby powstać na skutek podziału. Plan miejscowy pełni tu rolę nadrzędną, a więc to planowany podział nieruchomości musi spełnić wymogi tego planu, nie zaś odwrotnie. Służebna rola ewidencyjnego podziału nieruchomości względem ustaleń planu miejscowego polega na tym, że konfigurację wydzielanych w ramach podziału nieruchomości działek gruntu należy dostosować do możliwości ich zabudowy (lub wykorzystania w inny sposób) określonych w planie miejscowym. Nie można natomiast dostosowywać zapisów planu miejscowego do wydzielanych w wyniku podziału nieruchomości, gdyż niweczyłoby to sens istnienia planu miejscowego jako instrumentu mającego zapewnić ład przestrzenny. W sprawie, której przedmiotem jest wstępny podział nieruchomości, organ administracji publicznej nie może badać (i nie bada) legalności uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Następnie organ wyjaśnił, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania jest położona w całości na obszarze obowiązywania planu miejscowego przyjętego uchwałą nr XVII/88/04 Rady Gminy Dłutów z 22 czerwca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dłutów (tekst jedn. Dz. Urz. Woj. Łódz. z 2006 r. nr 261, poz. 2023 ze zm.), powoływanej dalej jako: "m.p.z.p.". Zasadniczym kryterium dopuszczalności podziału nieruchomości jest jego zgodność z ustaleniami m.p.z.p., która to kwestia podlega ocenie właściwych organów w drodze opinii. Przedłożona koncepcja podziału działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,7468 ha w obrębie H. zakłada wydzielenie z niej: 6 działek budowlanych o numerach [...]-[...] i powierzchniach od 0,0924 ha do 0,0970 ha, działki nr [...] jako drogi wewnętrznej niezbędnej do zapewnienia tym gruntom dostępu do drogi publicznej i działki nr [...] pod poszerzenie istniejącej drogi wewnętrznej - ul. [...]. Działka nr [...] ma jednolite przeznaczenie w planie miejscowym, wchodząc w skład terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (jako część terenu oznaczonego symbolem 4.MN.1), co wynika z rysunku planu (§ 5 ust. 2 pkt 3 m.p.z.p.) i § 13 ust. 1 pkt 4 m.p.z.p.
Następnie organ przywołał treść zapisów § 38 w zw. z § 13 ust. 3 m.p.z.p. ("utrzymanie istniejących podziałów i możliwość nowych podziałów pod warunkiem, że nowe działki będą miały powierzchnię i kształt umożliwiający ich prawidłowe zagospodarowanie, zapewnioną dostępność komunikacyjną do każdej działki, możliwość sukcesywnego uzbrojenia komunalnego terenu i obiektów"; "sugerowana powierzchnia działki nowo utworzonej wynosi około 1000 m2" i § 9 m.p.z.p. ("wydzielenie działki budowlanej jest możliwe po spełnieniu warunków zawartych w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów"; "działki budowlane powstałe w wyniku wtórnego podziału lub scalenia działek istniejących muszą mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej, zgodny z ustaleniami planu oraz zgodny z przepisami dotyczącymi gospodarki nieruchomościami i warunkami technicznymi, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie"; "w przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, podział wtórny lub scalenie, jest możliwy, pod warunkiem wskazania i wydzielenia terenu dla potrzeb skomunikowania działek z drogą publiczną") i stwierdził, że istotna jest również okoliczność, że na całej długości granicy od strony zachodniej oraz na znacznym odcinku granicy od strony wschodniej (w środkowej części) grunt podlegający analizowanemu podziałowi sąsiaduje z gruntami wchodzącymi w skład terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolem 4.LS, stanowiących tereny lasów niebędących w administracji lasów państwowych. W § 30 pkt 7 m.p.z.p. ustalono zaś warunek zagospodarowania dla tych terenów, tj. "w przypadku sąsiedztwa lasu z istniejącymi terenami zabudowanymi lub wyznaczonymi do zabudowy - nowe budownictwo nie powinno być lokalizowane bliżej niż 20,0 m od granicy lasu, powyższe nie dotyczy terenów o istniejących podziałach".
W wyniku analizy i oceny zgodności proponowanego podziału działki nr [...] z ustaleniami m.p.z.p. Kolegium stwierdziło wymaganą zgodność z ustaleniami zawartymi w § 9 i § 38 m.p.z.p., odnoszącą się do wszystkich projektowanych do wydzielenia działek gruntu zarówno o funkcji budowlanej, jak i funkcji drogowej. Dotyczy ona: powierzchni działek budowlanych, ich kształtu, możliwości wyposażenia działek w urządzenia infrastruktury technicznej i dostępności komunikacyjnej (zapewniona przy wykorzystaniu planowanej drogi wewnętrznej na działce nr [...], przylegającej do ogólnodostępnej drogi wewnętrznej - ul. [...], połączonej z drogą publiczną wojewódzką). Jednocześnie organ stwierdził sprzeczność z § 30 pkt 7 m.p.z.p. skutkującą brakiem możliwości zagospodarowania niektórych działek projektowanych do wydzielenia z działki nr [...] z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową (w szczególności dotyczy to działek nr: [...], [...] i [...]). Fakt umiejscowienia środkowej części nieruchomości będącej przedmiotem podziału (o szerokości ok. 31 m) pomiędzy terenami o symbolu 4.LS powoduje bowiem, że w świetle przepisu m.p.z.p. wykluczona byłaby możliwość realizacji zabudowy na ww. działkach, gdyż wynikający z sąsiedztwa lasu zakaz zabudowy w pasie 20 m od granicy lasu obejmowałby całą ich powierzchnię.
Odnosząc się do treści zarzutów organ stwierdził, że zaprezentowana wykładnia § 30 pkt 7 m.p.z.p. wskazująca na rzekomą względność przewidzianego w tej regulacji ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadujących z lasem terenów budowlanych, mającą wynikać z użycia w jej treści zwrotu "nie powinno" jest oczywiście błędna. Choć słowo "powinien" ma wiele niuansów znaczeniowych w języku potocznym, to w języku prawnym jest tożsame znaczeniowo ze słowem "musi" (analogicznie użycie zwrotu "nie powinien" oznacza, niedopuszczalność, zakaz jakiegoś działania). Przepis ten w rozumieniu autorów zażalenia byłby zbędny, skoro sam adresat zawartej w nim normy decydowałby o tym, czy chce stosować się do wynikającego z niej ograniczenia. Zakaz z ww. przepisu nie ma bezwzględnego charakteru, przy czym jedyny wyjątek od reguły jego obowiązywania wynika z literalnego brzmienia § 30 pkt 7 m.p.z.p., który stanowi, że "powyższe nie dotyczy terenów o istniejących podziałach". Tym samym nie jest wyłączona możliwość zagospodarowania działki nr [...] w jej obecnych granicach zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w m.p.z.p. (czyli pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną). Treść unormowania stanowi przeszkodę w dokonaniu podziału nieruchomości na nowe, mniejsze działki budowlane.
Bezzasadna jest również w ocenie organu argumentacja, odnosząca się do § 271 ust. 8 i 8a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), powoływanego dalej jako: "r.w.t.". Wyłącznym kryterium wyrażenia opinii w tej sprawie jest zgodność podziału nieruchomości z ustaleniami aktu prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy (art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n.), nie zaś jego niesprzeczność z przepisami odrębnymi (art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n.), która może być kryterium oceny dopuszczalności podziału nieruchomości jedynie w przypadku braku planu miejscowego i braku obowiązku jego sporządzenia w odniesieniu do danego obszaru.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. B. i M. B., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zaskarżyli w całości postanowienie organu II instancji zarzucając naruszenie:
1. art. 93 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że proponowane przez skarżących we wniosku podziały nieruchomości są sprzeczne z m.p.z.p.;
2. § 30 pkt 7 m.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że zachodzi sprzeczność projektowanego podziału z określonymi w postanowieniu warunkami zagospodarowania terenu, na którym działka przeznaczona do podziału się znajduje;
3. § 271 r.w.t. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której ustalenia planu miejscowego, z którym organy opiniowały zgodność wykraczają poza granice władztwa planistycznego ograniczając możliwość zabudowania działki zgodnie z przeznaczeniem terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.
Skarżący wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów według norm przepisanych.
W uzasadnieniu stwierdzili, że zaskarżone postanowienie oparte jest na błędnych założeniach, a przez to jest oczywiście niezasadne, bowiem zostało wydane na skutek niewłaściwej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego.
Skarżący stwierdzili, że wywód interpretacyjny poczyniony przez Kolegium miałby zastosowanie w wykładni większości aktów prawa powszechnie obowiązującego, o tyle nie można powyższej wykładni uznać za uzasadnioną w świetle treści m.p.z.p. Zgodnie z definicją słowa "powinien" w słowniku języka polskiego słowo to posiada trzy znaczenia słownikowe: 1. jest pożądane, konieczne, żeby ktoś coś zrobił; 2. coś jest spodziewane, przewidywane; 3. jest wskazane, żeby jakaś osoba, rzecz lub jakieś wydarzenie spełniały określone warunki. Sama zatem wykładnia literalna, ograniczona tylko do interpretacji słowa pisanego jest zawodna. Różnie bowiem kształtuje się relacja pomiędzy obowiązkiem (znaczenie 1.), przewidywaniem (znaczenie 2.), a wskazówką czy też zaleceniem (znaczenie 3.). Niefortunne sformułowanie przez Radę Gminy Dłutów w § 30 pkt 7 m.p.z.p. z użyciem zaprzeczenia "nie powinno" w ocenie skarżących nie wprowadza jednak na tej podstawie zakazu działania, a wprost stanowi o swoistym zaleceniu lub wskazówce wyrażonej w sposób negatywny. W literalnej wykładni prawniczej norm prawnych brak jest możliwości zastosowania zwykłej negacji logicznej celem zmiany nakazu w zakaz. Normy prawne, które nie są zdaniami w sensie logicznym nie podlegają działaniom logicznym na zdaniach i zastosowanie negacji słowa "powinien" jako wyrażenia określającego obowiązek pewnego działania nie oznacza zakazu tego samego działania. Z negacji dyspozycji normy przewidującej nakaz danego działania, nie wynika zakaz tego działania, a jedynie brak nakazu. Zastosowana przez organ II instancji jest wadliwa, ponieważ zakłada możliwość określenia treści normy prawnej przy zastosowaniu negacji w stosunku do innej normy prawnej z pominięciem literalnej wykładni normy faktycznie zastosowanej.
W świetle wątpliwości interpretacyjnych normy z przywołanego przepisu koniecznym jest odwołanie się do wykładni systemowej i odniesienie się do treści pozostałych jednostek redakcyjnych tego przepisu. Dla terenów, na których znajduje się działka objęte postanowieniem Rada Gminy Dłutów określiła wprost warunki zagospodarowania takiej jak "zakaz wykorzystania terenów leśnych jako miejsc usuwania odpadów, spuszczania ścieków" "zakaz zabudowy kubaturowej na terenach nieposiadających zgody na zmianę przeznaczenia z użytkowania leśnego" Jednocześnie określono swoiste rozróżnienia takiej jak "plan dopuszcza(...)" oraz "możliwość realizacji (...)". Przepisy m.p.z.p. są zatem ewidentnie niefortunne w zakresie swojego doboru, jednak wszelkie bezwzględne zakazy w każdym z przepisów stanowiących o warunkach zagospodarowania w uchwale są wskazane jako pierwsze w kolejności. Używają także kategorycznych stwierdzeń takich jak przywołany wcześniej "zakaz" lub "zabrania się". W świetle braku jednoznaczności co do zakresu znaczeniowego słów "nie powinno" oraz ewidentnego rozróżnienia tego postanowienia od postanowień zawierających słowa "zakaz" lub "zabrania się" nie jest w ramach uznania domniemania racjonalności organu uchwałodawczego uzasadnionym uznanie braku możliwości zagospodarowania projektowanych do wydzielenia działek pod zabudowę mieszkaniową.
Jednocześnie skarżący stwierdzili, że nie sposób jest uznać, że postanowienie wskazujące, że "nie powinno" się sytuować nowej zabudowy w odległości mniejszej niż 20 metrów od lasu oznacza bezwzględny zakaz takiej zabudowy z uwagi na cel regulacji planistycznej jaką jest uchwała Rady Gminy Dłutów. Szerokość działki [...], wynosi 34 metry i z obu stron graniczy z lasem. Gdyby przyjąć logikę organu działka ta niezależnie od kwestii jej podziału nie mogłaby być zabudowana w żadnej części, gdyż na działce o tej szerokości fizycznie nie jest możliwe zachowanie odległości 20 metrów od lasu. Działka ta została zaliczona do kategorii 4.MN.1, co oznacza, że położona jest na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Stosując rozumowanie powołane w postanowieniach organów obu instancji oznaczałoby to, że m.p.z.p. uwzględnia fakt, że pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną została przeznaczona działka, której nie można w ogóle zabudować. Nie można uznać za racjonalne takiego działania organu uchwałodawczego, które niweczyłoby w ogóle możliwość zabudowy działki przeznaczonej dla zabudowy. O ile oczywistym jest, że organy w toku instancji opiniują stosownie do treści art. 93 u.g.n. i podział ma być zgodny z ustaleniami planu miejscowego, o tyle władztwo planistyczne gminy nie jest nieograniczone. Jeżeli postanowienia m.p.z.p. stoją w sprzeczności z innymi aktami normatywnymi lub gmina w ramach uchwalenia planu miejscowego wykroczyła poza granice władztwa planistycznego wprowadzając niecelowe (bezcelowe), nieuzasadnione ograniczenie dotyczące pasa zabudowy, to organ opiniujący winien zastosować się do przepisów wyższego rzędu. W pełni uzasadnionym jest aby organ zastosował przepisy r.w.t. (§ 271), jeżeli postanowienia planu miejscowego stoją we wzajemnej sprzeczności lub rażąco naruszają granice władztwa planistycznego gminy. Kierując się wykładnią r.w.t., a nie zaleceniami planu, które nie są bezwzględnymi wytycznymi, w świetle niecelowości ograniczenia zabudowy w pasie 20 metrów od granicy lasu, możliwe jest zagospodarowanie zgodnie z przeznaczeniem działek powstałych w wyniku podziału, którego projekt został przedłożony.
Pierwszorzędnym dla oceny możliwości podziału i opiniowania w trybie art. 93 u.g.n. jest uwzględnienie przeznaczenia terenu określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz ocena czy projekt podziału nieruchomości realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. Pominięcie takich reguł wykładni stanowi naruszenie prawa przez organ opiniujący. Podział zaproponowany przez wnioskodawców w sposób ewidentny do zachowania takiego przeznaczenia umożliwiającego zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Stanowisko wyrażone przez organy w toku instancji jakkolwiek mogą zostać uznane za aprobujące dla brzmienia planu miejscowego całkowicie abstrahują od ratio legis tego planu oraz nie uwzględniają całkowicie nieuzasadnionego wyjścia poza ramy uzasadnionego władztwa planistycznego Gminy Dłutów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Zdaniem Sądu – wbrew zarzutom skargi – organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Przepis art. 93 ust. 1 u.g.n. stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Stosownie do ust. 2 zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Z art. 93 ust. 4 u.g.n. wynika natomiast, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Opinię tę wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 u.g.n.).
Ustawodawca w znacznym stopniu wyjaśnił treść i znaczenie kryterium podziału polegające na badaniu zgodności z planem miejscowym, gdyż w art. 93 ust. 2 u.g.n. wskazał, że zgodność z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Powyższe oznacza, że przy zatwierdzaniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu, a także czy służy temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału z punktu widzenia jego zgodności z planem jest konieczność badania możliwości przyszłego gospodarowania nowo utworzonych działek, właśnie zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. Oznacza to, że organ w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Ocena ta powinna dotyczyć całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału (tak: G. Bieniek i inni w Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2007, wyd. 2, str. 354 i nast.). Innymi słowy, opiniując projekt podziału nieruchomości organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu.
Zgodnie z art. 14 ust. 8 powołanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie.
W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów zagospodarowania terenu. Z art. 6 u.p.z.p. wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ograniczenia prawa własności nie mogą być interpretowane rozszerzająco.
Należy mieć jednakże na uwadze, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości miałyby powstać działki, które mają co prawda przewidzianą w planie funkcję, ale każdej z nich nie da się zagospodarować zgodnie z tą funkcją w przewidziany w planie miejscowym sposób, to podział nie będzie spełniał warunku zgodności z planem miejscowym. Ewidencyjny podział nieruchomości pełni więc rolę służebną wobec planu miejscowego i musi być zgodny zarówno z częścią graficzną, jak i z częścią tekstową planu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2005 roku, sygn. I SA/Wa 1918/04, wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl; Ewa Bończak – Kucharczyk. Komentarz do art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, System Informacji Prawnej LEX oraz Marian Wolanin "Podziały i scalenia nieruchomości’ Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2011). Organ zobowiązany jest do ustalenia, jakie jest przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym i czy istnieje możliwość wykorzystania powstałych w wyniku podziału działek zgodnie z przeznaczeniem. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 października 2012 roku, sygn. II SA/Łd 834/12).
Wreszcie należy wskazać, że tego rodzaju podział poprzedza podział prawny nieruchomości, który następuje na skutek przeniesienia własności, wyodrębnionych na skutek podziału geodezyjnego, działek ewidencyjnych gruntu. W ten sposób stają się one odrębnymi nieruchomościami. Podział geodezyjny musi więc zatem uwzględniać warunki zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego w taki sposób, aby przyszli, nowi właściciele, którzy nabędą wydzielone działki, mogli z nich korzystać, zgodnie z ich przeznaczeniem i warunkami zagospodarowania, określonymi w planie.
Opiniując zatem zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Ocena ta dotyczy oczywiście całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału.
Bezsporne jest, że planowana do podziału nieruchomość, na którą składa się działka nr ewid. [...] obr. H. znajdują się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Organy obu instancji orzekły w niniejszej sprawie, negatywnie opiniując projekt podziału nieruchomości, jako niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organy stwierdził sprzeczność podziału z § 30 pkt 7 m.p.z.p., skutkującą brakiem możliwości zagospodarowania niektórych działek projektowanych do wydzielenia z działki nr [...] z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową (w szczególności działek nr: [...], [...] i [...]).
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy w sposób wystarczający wyjaśniły kwestie dotyczące braku możliwości podziału nieruchomości, przytaczając stosowne postanowienia uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydając opinię o braku zgodności projektu podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, biorąc pod uwagę tak część graficzną, jak i opisową planu, Kolegium zasadnie wskazało, że części środkowa nieruchomości będącej przedmiotem podziału (o szerokości ok. 31 m) pomiędzy terenami o symbolu 4.LS powoduje że w świetle § 30 pkt 7 m.p.z.p. wykluczona byłaby możliwość realizacji zabudowy na działkach nr: [...], [...] i [...], gdyż wynikający z sąsiedztwa lasu zakaz zabudowy w pasie 20 m od granicy lasu obejmowałby całą ich powierzchnię. Z tego powodu proponowany podział nieruchomości należy ocenić jako naruszający zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji uznać zatem należy, że proponowany przez skarżących podział terenu nie spełnia bezwzględnego ustawowego wymogu – zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, dlatego organy nie mogły zaopiniować przedłożonego projektu pozytywnie.
Podsumowując należy stwierdzić, że ocena zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie dostarczyła podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Organy poczyniły w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne, wywiodły z nich prawidłowe wnioski, przytoczyły przepisy prawa znajdujące zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i omówiły ich treść. W toku postępowania Sąd nie dopatrzył się również naruszeń procedury, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić wypada, iż żaden z nich nie zyskał uznania składu orzekającego z przyczyn wskazanych powyżej. Ponadto, wbrew twierdzeniom autora skargi, Sformułowanie "powinien" oznacza "jest pożądane, konieczne, żeby ktoś coś zrobił, trzeba, żeby ktoś coś zrobił, wykonał; jest wskazane, żeby jakaś osoba jakaś rzecz, jakieś wydarzenie itp. spełniało określone warunki" (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. St. Dubisza, PWN, Warszawa 2003, s. 466). Uwzględniając powyższe, a także utrwalone w języku prawniczym pojęcie "powinien" jako obowiązku zrobienia, być zobowiązanym do wykonania czegoś, podlegać konieczności odpowiadania warunkom, Sąd przyjmuje zatem a contrario, że zwrot "nie powinien" rozumieć trzeba jako "być zobowiązanym do niewykonania czegoś". Tym samym zwrot "nie powinien" zawarty w § 30 pkt 7 m.p.z.p. należy rozumieć jako bezwzględny zakaz. Taka bowiem jest przyjęta powszechnie interpretacja tego rodzaju sformułowań w języku prawnym, którymi posługuje się ustawodawca. Tym samym za nieuzasadniony należy uznać podniesiony w skardze zarzut naruszenia powyższego przepisu. W ocenie Sądu, parametry wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, a także parametry dotyczące wskaźników wielkości zabudowy czy też powierzchni biologicznie czynnej - dotyczą inwestycji pod katem uzyskania pozwolenia na budowę. Nie są to elementy podlegające ocenie w postępowaniu podziałowym. Tym samym w sprawie organy nie mogły naruszyć § 271 r.w.t., bowiem ten przepis w sprawie nie znajdował zastosowania.
Na marginesie należy wskazać, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wstępny podział nieruchomości. W sprawie tej Sąd nie może zatem badać legalności uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli skarżący kwestionują postanowienia ww. planu miejscowego dotyczące zasad podziału nieruchomości, to mogą ewentualnie zainicjować postępowanie mające na celu zbadanie legalności, pozostającego w obrocie prawnym, aktu prawa miejscowego.
Końcowo podkreślić należy, iż mimo że skarżący nie podnosili argumentów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych Sąd, który nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zobligowany był także rozważyć ewentualne naruszenia w tym zakresie. Sąd jednak nie dopatrzył się uchybień na tej płaszczyźnie, gdyż postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych i w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 roku, poz. 572).
Konkludując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości.