II OSK 1172/23

II OSK 1172/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Miron /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Łd 60/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-02-16
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 64e, art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 60/23 w sprawie ze sprzeciwu P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 listopada 2022 r. nr 267/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności rozbudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 16 lutego 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 60/23, oddalił sprzeciw P spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., dalej: skarżąca kasacyjnie, od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 listopada 2022 r., nr 267/2022, znak: WOP.7721.537.2022.KD, którą organ, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), zwanej dalej k.p.a., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzezinach z 31 maja 2022 r., nr 21/2022, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Postanowieniem z 12 maja 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brzezinach wszczął postępowanie w sprawie legalności rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na działce nr [...] w miejscowości [...], w gminie [...] oraz dopuścił do udziału w postępowaniu [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. W toku postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że skarżąca kasacyjnie użytkuje stację bazową telefonii komórkowej nr [...] na działce nr [...] w [...], na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzezinach z 10 kwietnia 2020 r., nr 11/2020, o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę z 12 lipca 2019 r., nr 189/2019, inwestor zamontował na wieży stacji bazowej dwie anteny sektorowe (typ ADV 4518R8v06 i typ ATR4518R11V06) i jedną radiolinię w azymucie 260° (typ OPTIX RTN/HUAWEI). W kwietniu 2020 r., już po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, inwestor zamontował dodatkowe 7 anten sektorowych i jedną radiolinię.
Decyzją z 31 sierpnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brzezinach umorzył postępowanie w sprawie legalności rozbudowy przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. W ocenie organu wykonanie robót budowlanych polegających na montażu dodatkowych anten na wieży stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest rozbudową tej stacji, lecz wykonaniem - niewymagających pozwolenia na budowę - robót budowlanych określonych w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej Prawem budowlanym, polegających na instalowaniu na obiekcie budowlanym urządzeń stanowiących z tym obiektem całość techniczno-użytkową. Przedmiotowe roboty budowlane, zdaniem organu, nie wymagały także dokonania zgłoszenia.
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z 5 października 2020 r., uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji stwierdzając, że Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brzezinach nie skonfrontował należycie zakresu wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją, którą udzielono pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, a co za tym idzie, nie rozważył wystarczająco, czy roboty budowlane wykonane po udzieleniu pozwolenia na użytkowanie nie stanowiły rozbudowy lub przebudowy stacji bazowej.
Wyrokiem z 5 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 787/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił sprzeciw skarżącej od powyższej decyzji, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 1021/21, oddalił skargę kasacyjną.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brzezinach ponownie rozpoznając sprawę, w wyniku oględzin nieruchomości przeprowadzonych 23 maja 2022 r. stwierdził, że w styczniu 2022 r. inwestor zamontował kolejną, trzecią radiolinię. Ustalono także, że do montażu dodatkowych anten wykorzystano pierwotną konstrukcję wieży bez jej wzmocnienia oraz, że wysokość żadnej z zamontowanych anten nie przekracza 3 m. Obecny podczas oględzin pełnomocnik skarżącej wskazał, że dodatkowe anteny zostały zamontowane bez dokonania zgłoszenia ich montażu lub uzyskania pozwolenia na budowę, a podstawę prawną ich montażu stanowił aktualnie obowiązujący art. 29 ust. 4 pkt 3 Prawa budowlanego. Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił również, że wszystkie zamontowane anteny zostały zgłoszone do właściwych organów ochrony środowiska. Ponadto, wykonano badania potwierdzające, że stacja bazowa nie przekracza dopuszczalnych norm natężenia pola elektromagnetycznego, co potwierdzają załączone do protokołu sprawozdania z badania rozkładu pól elektromagnetycznych.
Decyzją z 31 maja 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brzezinach umorzył postępowanie w sprawie legalności rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na działce nr [...] w [...], w gminie [...]. Zdaniem organu pierwszej instancji montaż i instalacja dodatkowych anten nie wymagała wzmocnienia konstrukcji wieży i tym samym wykonane roboty nie mogą być uznane za przebudowę lub rozbudowę obiektu budowlanego, albowiem to na legalnym i użytkowanym obiekcie budowlanym - wieży stacji bazowej telefonii komórkowej - zostały zainstalowane dodatkowe anteny: 7 anten sektorowych i 2 radioliniowe (wszystkie poniżej 3 m). Uznano zatem, że wykonana instalacja stanowi przypadek określony w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, zaś ze względu na wysokość nieprzekraczającą 3 m, instalowanie przedmiotowych anten nie wymagało ani uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Według organu w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przez inwestora Prawa budowlanego, a prowadzone postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.
Decyzją z 25 listopada 2022 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzezinach z 31 maja 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie dokonał ustaleń w zakresie zmian parametrów obiektu budowlanego i przedwcześnie uznał, że w niniejszej sprawie doszło jedynie do instalacji (zamontowania) anten na obiekcie budowlanym stacji bazowej. Zdaniem organu drugiej instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brzezinach nie skonfrontował zakresu wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym, a co za tym idzie, nie przeprowadził analizy, czy roboty budowlane wykonane po pozwoleniu na budowę nie stanowiły rozbudowy lub przebudowy stacji bazowej. Organ pierwszej instancji nie dokonał wreszcie żadnego badania porównawczego, czy zmieniły się parametry techniczne lub użytkowe przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej po zamontowaniu dodatkowych 7 anten sektorowych i dwóch radiolinii, w tym czy sumaryczna moc promieniowania jest zgodna z pozwoleniem na budowę. W ocenie organu odwoławczego powyższe świadczy także o tym, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brzezinach nie wziął pod uwagę wskazań sformułowanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 5 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 787/20, czym naruszył normę zawartą w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a.
Sąd pierwszej instancji, oddalając sprzeciw skarżącej, za trafne uznał stanowisko Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnośnie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., bez dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu Wojewódzkiego lektura akt administracyjnych dowodzi, że organ pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym kolejny raz nie skonfrontował zakresu wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, a co za tym idzie nie przeprowadził wystarczającej analizy, czy roboty budowlane stanowiły montaż (instalowanie), rozbudowę lub przebudowę stacji bazowej telefonii komórkowej w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że do akt sprawy w dalszym ciągu nie włączono projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 12 lipca 2019 r., co dodatkowo potwierdza trafność stanowiska organu drugiej instancji. Natomiast przeprowadzone przez organ pierwszej instancji oględziny stacji bazowej i poczynione w ich wyniku ustalenia nie mogą zostać ocenione jako dostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.
W skardze kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
- art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne oddalenie sprzeciwu, podczas gdy decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. bowiem brak było podstaw prawnych do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. Sp. z o.o., nr [...], zlokalizowanej na nieruchomości oznaczonej nr 171, w miejscowości [...], gmina [...], z uwagi na jego bezprzedmiotowość;
- art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. i art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i podzielenie przez Sąd ustaleń organu drugiej instancji, że instalowanie dodatkowych anten na istniejącym telekomunikacyjnym obiekcie budowlanym stanowi rozbudowę tegoż obiektu i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, co stanowi pośrednie wyrażenie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku oceny co do kwalifikacji przeprowadzanych robót budowlanych, a mianowicie, iż jako rozbudowa czy przebudowa nie były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, czym naruszył obowiązujący go zakres rozpoznania sprzeciwu polegający wyłącznie na badaniu istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej w postępowaniu odwoławczym.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
- § 3 pkt 2 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 219 poz. 1864 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż telekomunikacyjnymi obiektami budowlanymi na gruncie ww. przepisów są wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe wraz z urządzeniami na nich zainstalowanymi, podczas gdy zgodnie z literalną wykładnią rozporządzenia tego typu obiektami są wyłącznie same konstrukcje bez urządzeń na nich posadowionych, w związku z czym jakiekolwiek modyfikacje, polegające przykładowo na zainstalowaniu na przedmiotowych obiektach dodatkowych anten nie powodują w żadnym wypadku zmiany parametrów obiektów telekomunikacyjnych, takich jak wysokość, szerokość, itp., a co za tym idzie nie stanowią ich rozbudowy;
- art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego (aktualnie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane przez P. polegały na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych instalacji radiokomunikacyjnej, których wysokość nie przekroczyła 3 m.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie – jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzi naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzi jedynie naruszenie prawa materialnego – wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi.
Ponadto, wniesiono o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, o ile nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
W niniejszej sprawie przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami sformułowanymi w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a.
Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skargę kasacyjną należało uwzględnić.
Zasadne okazały się zarzuty naruszenia przez Sąd a quo przepisów art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.
Sądowej kontroli legalności poddano w niniejszej sprawie decyzję organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., tj. decyzję kasacyjną.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Wydanie decyzji kasacyjnej, stosownie do konstrukcji przyjętej w k.p.a. wymaga łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: po pierwsze: postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania oraz, po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dopuszczalność zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga zatem wykazania kwalifikowanego przez skutek w sferze poznawczej naruszenia przepisów postępowania, którego istota wyraża się w niewyjaśnieniu podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć na podstawie relewantnych przepisów prawa materialnego. W konsekwencji organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji nie zostało w ogóle przeprowadzone bądź zostało przeprowadzone nieefektywnie, gdyż nie ustalono okoliczności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy.
Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 k.p.a.
Koresponduje z tym zakres sądowej kontroli legalności decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który został ograniczony w przepisach p.p.s.a. wyłącznie do kwestii procesowych obejmujących badanie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, a nieprzesądzających o meritum sprawy. Przepis art. 64e p.p.s.a. stanowi bowiem, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Charakter i zakres zaskarżonej decyzji kasacyjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogły być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. O ile przyznać należy, że nie da się skontrolować zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. bez jednoczesnej oceny zasięgu postępowania dowodowego w perspektywie relewantnego prawa materialnego mającego zastosowanie do określonego obiektu budowlanego, o tyle sąd administracyjny, oceniając, zakres i jakość zebranego materiału i legalność decyzji organu pierwszej instancji pod względem proceduralnym, nie może przesądzić zagadnień materialnoprawnych sprawy.
Z tego powodu ocena prawna sformułowana w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 787/20 w zakresie wykładni art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego skutkująca wykluczeniem jego zastosowania w sytuacji zmiany parametrów istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej (ilości i rodzaju anten sektorowych), mająca charakter merytoryczny, a więc wykraczający poza zakres oceny, jaka mogła być sformułowana w rozpatrywanej sprawie, nie miała charakteru wiążącego dla Kolegium rozpoznającego odwołanie od decyzji umarzającej postępowanie administracyjnej w sprawie. Rzutuje to na ocenę legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku akceptującego w istocie stanowisko Kolegium będące konsekwencją tej oceny merytorycznej, której dalsze powielanie (s. 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) stanowi naruszenie art. 64e p.p.s.a.
W tych uwarunkowaniach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ocena Sądu pierwszej instancji odnośnie zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej była nieprawidłowa.
Z akt administracyjnych wynika, że w toku ponownego rozpoznania sprawy po wydanych w niniejszej sprawie wyrokach o sygn. akt II SA/Łd 787/20 oraz sygn. akt II OSK 1021/21, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brzezinach w trakcie oględzin w dniu 23 maja 2022 r. potwierdził, że na przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej zainstalowano w okresie od kwietnia 2020 r. do stycznia 2022 r. siedem dodatkowych anten sektorowych i dwie radioliniowe o wysokości mniejszej niż 3 m. Anteny te zamontowane zostały do wsporników przewidzianych w projekcie budowlanym, a ich instalacja nie wymagała wzmocnienia konstrukcji wieży kratowej. Skarżąca do akt sprawy przedłożyła: "Sprawozdanie z badania rozkładu pól elektromagnetycznych dla potrzeb ochrony środowiska (OŚ)", "Sprawozdanie z badania rozkładu pól elektroenergetycznych dla potrzeb środowiska pracy (BHP)", "Kwalifikację instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej P. w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" oraz formularz aktualizacyjny instalacji przedłożony organowi ochrony środowiska – Staroście Brzezińskiemu.
Z całokształtu tej dokumentacji wynika szczegółowy opis przedsięwzięcia uwzględniający charakterystykę wszystkich łącznie zamontowanych anten sektorowych, ze wskazaniem ich oznaczenia, producenta/typu anteny, wysokości zawieszenia środka elektrycznego, zakresu azymutów i pochylenia osi głównych wiązek każdej anteny, maksymalnych mocy wyjściowych, równoważnej mocy promieniowanej izotopowo, odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, oraz anten radioliniowych.
Konfrontacja danych potwierdzonych w trakcie oględzin odnoszących się do typów dwóch anten sektorowych oraz jednej anteny radioliniowej zainstalowanych na konstrukcji wsporczej w ramach zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę z informacjami wynikającymi z przedłożonych sprawozdań z badania rozkładu pól elektroenergetycznych oraz kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej umożliwiała ustalenie tych okoliczności, które w przekonaniu Sądu Wojewódzkiego stanowiły zasadniczy substrat faktyczny niniejszej sprawy i były kluczowe dla dokonania kwalifikacji prawnobudowlanej przedsięwzięcia. Sąd wskazał bowiem na braki w ustaleniach w zakresie mocy anten, ich wielkości i ciężaru oraz wskazania, czy w ramach robót związanych z zamontowaniem anten doszło do wymiany elementów wsporczych oraz przewodów i modułów radiowych. Nieustalenie i brak oceny przez organ pierwszej instancji tych okoliczności stało się przyczyną dyskwalifikacji przeprowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego jako naruszającego przepisy procesowe w stopniu wykluczającym nawet skorzystanie przez organ odwoławczy z dyspozycji art. 136 § 1 k.p.a. Stanowisko takie nie zasługuje na aprobatę.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ pierwszej instancji zgromadził materiał dowodowy wystarczający do dokonania kwalifikacji robót obejmujących instalację dodatkowych siedmiu anten sektorowych i dwóch anten radioliniowych na stacji bazowej telefonii komórkowej, na którą finalnie składa się dziewięć anten sektorowych i trzy anteny radioliniowe. Z poczynionych przez organ pierwszej instancji ustaleń wynika, że zakres przeprowadzonych robót ograniczył się do zamontowania do istniejącej już konstrukcji wsporczej (wsporników) dodatkowych siedmiu anten sektorowych i dwóch anten radioliniowych. Akta sprawy nie noszą nawet śladu zaczątku potwierdzenia dokonania jakiejkolwiek wymiany bądź uzupełnienia konstrukcji wsporczych, co podważa forsowaną przez organ odwoławczy i zaakceptowaną przez Sąd a quo celowość dążenia do dalszego gromadzenia dowodów w tym kierunku. Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, materiał dowodowy uprawniał do stwierdzenia, że nie przeprowadzono takich robót budowlanych, które spowodowałyby zmiany techniczno-konstrukcyjne w elementach wsporczych stacji bazowej w porównaniu ze stanem zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę uzasadniające stwierdzenie, że doszło do jej przebudowy w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Przy tym ocena organu i Sądu Wojewódzkiego pominęła istotne rozróżnienie pomiędzy procesem kwalifikowania zrealizowanych robót budowlanych z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego, a zbadaniem wpływu zmiany parametrów stacji w aspekcie rzeczywistego oddziaływania takiego przedsięwzięcia jako całości na środowisko weryfikowane w oparciu o regulacje dotyczące dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych. Są to dwa różne zagadnienia, a ich nieodróżnienie niesłusznie spowodowało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie. Czym innym jest bowiem weryfikacja wymogów Prawa budowanego w kontekście obowiązku pozyskania zgód budowlanych a czym innym ocena przedsięwzięcia z punktu widzenia wpływu na środowisko.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji kasacyjnej, opierająca się na ujawnionych danych charakteryzujących parametry techniczne i użytkowe nowo zainstalowanych anten sektorowych i radioliniowych, nie mogła ponadto abstrahować od zmienionego otoczenia normatywnego. Rozporządzeniem z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1071) od 4 czerwca 2022 r. wyłączono spod jego regulacji instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, o określonej równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny. Oznacza to w istocie wyłączenie powyższych przedsięwzięć spod określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1112), zwanej dalej u.o.o.ś., obowiązków przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko (art. 59 ust. 1) i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 ust. 2 u.o.o.ś.). Jednocześnie należało uwzględnić wiążące skutki uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22, w której przesądzono, że "przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71, z późn. zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten". Wykluczono tym samym potrzebę sumowania parametrów charakteryzujących poszczególne anteny sektorowe zainstalowane w ramach jednej stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, co z kolei podważa zasadność stanowiska organu odwoławczego i Sądu a quo odnośnie potrzeby oceny zsumowanych parametrów wszystkich zainstalowanych na konstrukcji wsporczej anten sektorowych i znaczenia dokonanych zmian w obrębie ilości anten dla kwalifikacji prawnobudowlanej tego obiektu.
O ile ich ocena ma znaczenie w aspekcie oddziaływania pól elektromagnetycznych na środowisko, w istocie udokumentowanego w aktach sprawy, o tyle pozostaje bez wpływu na kwalifikację prawnobudowlaną stacji. W uchwale wyeksponowano również brak podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż wskazuje inwestor (w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej). Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji.
W tym kontekście nie było przeszkód, aby oceny zgodności z wymogami Prawa budowlanego zmiany w zakresie ilości i rodzaju zainstalowanych anten sektorowych i radioliniowych dokonać w oparciu o dokumenty charakteryzujące te anteny pod względem parametrów technicznych i użytkowych przedłożone przez inwestora. Zresztą w uzasadnieniu wiążącego wyroku o sygn. akt II SA/Łd 787/20, Sąd potwierdzając, że "w aktach sprawy znajduje się dokumentacja techniczna, która opisuje zakres wykonanych robót budowlanych", dostrzegł jedynie potrzebę dokonania przez organ pierwszej instancji ich weryfikacji.
Przesądzenie kwestii wadliwości oceny legalności działania organu odwoławczego w aspekcie proceduralnym i skuteczność zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie skutkuje w konsekwencji niemożnością uwzględnienia zarzutów materialnoprawnych. Prawo materialne może być trafnie stosowane wyłącznie do ustalonego prawidłowo i zgodnie z przepisami postępowania stanu faktycznego. Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji powinien był ograniczyć się do stwierdzenia, czy do wydania decyzji organu drugiej instancji doszło z naruszeniem przepisów postępowania oraz czy zachodziły podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji z uwagi na podniesione przez organ odwoławczy braki postępowania dowodowego. Brak było jednak podstaw do wypowiadania się przez Sąd na temat wykładni art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego skoro przepis ten nie stanowił podstawy do wydania decyzji kasacyjnej przez organ. W tych okolicznościach zarzuty naruszenia prawa materialnego odnoszące się do stosowania przepisów rozporządzenia sformułowane w skardze kasacyjnej nie mogły odnieść skutku w postaci zakwestionowania wyroku. W szczególności dotyczy to naruszenia § 3 pkt 2 i 9 rozporządzenia oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, że w sposób dostateczny wykazano naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym stosownie do przepisu art. 182 § 2a p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935), a składają się na nie kwoty: wpisów sądowych od skargi i skargi kasacyjnej (po 100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł), opłata sądowa od wniosku o uzasadnienie wyroku (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika przysługujące za każdą instancję sądową (łącznie 720 zł).