II SA/Łd 596/24

II SA/Łd 596/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-10-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Zbrojewski
Piotr Mikołajczyk
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 154 § 1 i § 2, art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2015 poz 114
art. 17 ust. 5 pkt 1b)
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 4 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędzia WSA Michał Zbrojewski Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2024 roku sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 czerwca 2024 r. znak SKO.4114.218.2024 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o odmowie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. MR
Uzasadnienie
Decyzją z 10 czerwca 2024 r., nr SKO.4114.218.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 572) – w skrócie: "k.p.a." – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 26 kwietnia 2024 r., nr SOCII.5111.069919.2014.123867.000001.2024, w sprawie odmowy zmiany decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 15 grudnia 2014 r., nr SOC.II.8181-2/069919/14/123867/000004/14, poprzez przyznanie K. R. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 23 października 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r.
Kolegium wyjaśniło, że decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 15 grudnia 2014 r. nr SOC.II.8181-2/069919/14/123867/000004/14, odmówiono K. R. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad Z. R. w okresie od 1 września 2013 r. Powodem odmowy przyznania skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia był fakt, że wcześniej przyznano stronie prawo do zasiłku dla opiekuna w okresie od 1 lipca 2013 r.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że 14 sierpnia 2023 r. do Centrum Świadczeń Socjalnych w Łodzi wpłynął wniosek K. R. o zmianę ww. decyzji Prezydenta Miasta Łodzi 15 grudnia 2014 r. poprzez przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 23 października 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r.
Ponadto wnioskiem z 11 sierpnia 2023 r. (wpływ do organu I instancji 14 sierpnia 2023 r.) K. R. wniósł prośbę o uchylenie za okres od 23 października 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r. decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 1 października 2014 r., nr SOC.II.8181-4/048816/14/123867/000001/14 , orzekającej o przyznaniu K. R. prawa do zasiłku dla opiekuna na okres od 15 maja 2014 r. na czas nieokreślony. Decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 23 lutego 2024 r., nr SOCII.8181-4/048816/2014/123867/000001/2024, odmówiono uchylenia decyzji z 1 października 2014 r., nr SOC.II.8181-4/048816/14/123867/000001/14.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 22 kwietnia 2024 r., nr SKO.4110.42.2024, utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 23 lutego 2024 r. orzekającą o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 1 października 2014 r. nr: SOC.II.8181-4/048816/14/123867/000001/14.
Dalej organ II instancji wyjaśnił, że utrwalone poglądy doktryny i orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, iż wzruszenie w trybie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji, na podstawie której żadna ze stron nie nabyła prawa, możliwe jest wyłącznie wobec decyzji uznaniowych i tym samym nie jest dopuszczalne w stosunku do decyzji związanych, przy których wydawaniu organy administracji pozbawione są tzw. luzu decyzyjnego. Zmienione (lub uchylone) mogą być więc jedynie decyzje uznaniowe, a nie decyzje związane, gdzie organ jest ściśle związany przepisami prawa, jednoznacznie obligującymi do podjęcia rozstrzygnięcia o konkretnej treści.
Kolegium podkreśliło, że każda decyzja administracyjna, wydawana w oparciu o normę zawartą w powołanym art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 323), jest decyzją związaną, bowiem treść jej rozstrzygnięcia została ściśle uzależniona od spełnienia przez wnioskodawcę (bądź też nie) przesłanek określonych w tejże ustawie. Ustawodawca wyraźnie zdefiniował warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zasady jego wypłaty, oraz m.in. treścią art. 17 ust. 5 ustawy, zobowiązał organ administracji do wydania decyzji o konkretnej treści (tj. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego), kiedy zaistnieją negatywne przesłanki, enumeratywnie wymienione w powołanej normie - jedną z przesłanek bezwzględnie wyłączających możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna.
Zdaniem organu odwoławczego kolejną kwestią niezwykle istotną, na gruncie wniosku złożonego przez K. R. jest sam przedmiot i zakres postępowania prowadzonego w trybie art. 154 k.p.a. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej uregulowane w art. 154 k.p.a., jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony. Przedmiotem postępowania w tym trybie nie jest zatem ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną w jej całokształcie, a zmiana decyzji wyłącznie w granicach stanu faktycznego sprawy, będącej przedmiotem wcześniej prowadzonego postępowania zwyczajnego. Organ administracji, rozpatrując więc wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej na podstawie normy zawartej w art. 154 k.p.a., ocenia wystąpienie przesłanek wymienionych w tym przepisie na gruncie stanu faktycznego z daty wydania kwestionowanej decyzji. W ramach takiego postępowania organ nie może zatem uwzględniać ewentualnych zmian stanu faktycznego zaistniałych już po wydaniu kwestionowanej decyzji ostatecznej. Uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej, obwarowane jest zawsze koniecznością wystąpienia określonych przesłanek oraz wymaga spełnienia precyzyjnych regulacji, przewidujących możliwość wzruszenia podjętego rozstrzygnięcia. Dowolność w tej materii naruszałaby bowiem, w sposób oczywisty, zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jak również zasadę pewności obywateli, co do trwałości prawa powstałego na mocy tychże rozstrzygnięć. Z tych względów niezwykle istotnym jest nie tylko sama materialna możliwość uchylenia rozstrzygnięcia, ale również zastosowanie odpowiedniego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej.
Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie wniosek złożony przez K. R. nie może wywołać zamierzonego skutku, bowiem wybrany przez niego tryb do wzruszenia decyzji ostatecznej, w ustalonym stanie prawnym i faktycznym nie znajduje zastosowania. W każdym przypadku postępowania administracyjnego - niezależnie, czy wszczynanego z urzędu, czy też na wniosek - istota sprowadza się do wydania decyzji merytorycznej, a więc rozstrzygającej o prawach i obowiązkach strony. Oczywistym jest, w tym przypadku, że postępowanie wszczęte na wniosek K. R. nie mogłoby się zakończyć wydaniem decyzji o uchyleniu lub zmianie uprzednio wydanej decyzji w oparciu o normę zawartą w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 323) w związku z art. 154 k.p.a., bowiem, jak już wskazano, decyzja o uprawnieniu do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją wydawaną w granicach uznania administracyjnego.
Organ II instancji dodał, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 k.p.a, należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować, bowiem zasada praworządność i wyrażona w art. 6 k.p.a. zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa.
W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, wydana zaś w sprawie decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.
Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył K. R., zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
˗ art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 154 k.p.a., przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pomocowego orzekającej o odmowie żądanej zmiany decyzji wydanej w 2014 r. przez ten organ i orzekającej o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, poprzez jej uchylenie, bez uwzględnienia, iż dokonanie żądanej zmiany leży w szeroko rozumianym interesie społecznym oraz w słusznym interesie strony;
˗ art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a., w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. art. 154 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności niewyjaśnienie treści oświadczenia, a wszystko wskazuje, że organ go nie zrozumiał i tym samym brak wcześniejszego uchylenia zasiłku dla opiekuna i wydania decyzji o co wnioskował skarżący, brak zweryfikowania, czy niekonstytucyjny przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych może stanowić podstawę wydanej w 2014 r. decyzji, co leżało w szeroko rozumianym interesie społecznym oraz w słusznym interesie strony;
2. naruszenie przepisów ustawy zasadniczej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
˗ art. 32, art. 79, art. 87, art. 188 oraz art. 190 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie obowiązkowego uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K38/13 i zmiany stanu prawnego w rozstrzyganej w 2014 r. sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mimo ogólnie dostępnej wiedzy, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są w pierwszej kolejności Konstytucja i następnie ustawy, że wyłącznie Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach o zgodności ustaw i zgodności przepisów prawa z Konstytucją, że orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne oraz, że norma niezgodna z Konstytucją z chwilą ogłoszenia jej wyeliminowania nie może być stosowana przez organy administracyjne i sądy.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że 2 września 2013 r. wniósł o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sprawa została zawieszona przez organ pomocowy do czasu wydania decyzji przez SKO w Łodzi (w innej sprawie o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego) i przez ponad rok czasu organ nie był łaskaw podjąć jej "z urzędu" mimo ustąpienia przyczyny zawieszenia postępowania tydzień po wydaniu postanowienia o jego zawieszeniu.
W dniu 2 grudnia 2014 r. skarżący złożył wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania wraz z Oświadczeniem o rezygnacji z (dopiero co przyznanego w październiku i listopadzie 2014r.) zasiłku dla opiekuna (uchylenie wskazanych decyzji).
Skarżący dodał, że kilka tygodni wcześniej Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r,, sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego wszedł w życie z dniem jego ogłoszenia w Dzienniku Ustaw tj. 23 października 2014 r. i organy administracji publicznej, Samorządowe Kolegia Odwoławcze oraz sądy administracyjne miały obowiązek uwzględniać, w prowadzonych postępowaniach i przy wydawaniu swych orzeczeń, powstały w wyniku wydania i ogłoszenia ww. wyroku TK, nowy obowiązujący stan prawny.
Po ogłoszeniu ww. wyroku TK sygn. akt K38/13 i powstaniu nowego stanu prawnego Skarżący był przekonany, że spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych tj. że organ pomocowy nie może użyć, w podstawach przyszłej decyzji, negatywnej przesłanki w postaci, uznanego przez Trybunał, za niezgodny z ustawą zasadniczą, przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i wniosek Skarżącego zostanie rozpatrzony z pominięciem kryterium wskazanego w art. 17 ust. 1 b ww ustawy.
W przedmiotowej sprawie nie występowały - poza jedną - tzw. negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 5 ww. ustawy tzn. w związku z opieką sprawowaną nad matką zostało stronie przyznane prawo do świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna. Dlatego skarżący wraz z wnioskiem złożył oświadczenie o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, aby pozbyć się jedynej przeszkody dla otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący w ogóle nie brał pod uwagę braku wydania decyzji dotyczącej uchylenia zasiłku dla opiekuna, a tym bardziej nie zakładał wydania przez organ decyzji odmawiającej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż miał pewność, że po pierwsze - z chwilą uchylenia na swój wniosek zasiłku dla opiekuna wyeliminuje jedyną negatywną przesłankę i po drugie - że spełnia wszystkie pozostałe warunki ww. ustawy w szczególności po uznaniu przez TK art. 17 ust. 1b ww. ustawy za przepis niezgodny z ustawą zasadniczą, aby wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne móc uzyskać.
Tak więc, wraz z ww. wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania skarżący złożył ww. oświadczenie/rezygnację z przyznanego (kilka tygodni wcześniej dwiema decyzjami) zasiłku dla opiekuna, na rzecz mającego nastąpić przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Wtedy to Prezydent Miasta Łodzi przeprowadził jedynie jedno postępowanie i w oparciu o ustalony stan faktyczny, posiadaną dokumentację oraz obowiązujący nowy stan prawny organ wydał decyzję z 15 grudnia 2014r., znak: SOCII.8181-2//069919/14/123867/000004/14, odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wykazując w niej niespełnienie przesłanki z, już wówczas niekonstytucyjnego, art. 17 ust. 1b ww. ustawy oraz wykazując posiadanie prawa do zasiłku dla opiekuna, co koliduje z możliwością przyznania świadczenia. Organ nie wydał, oczekiwanej przez stronę, decyzji uchylającej zasiłek dla opiekuna, ponieważ nie uruchomił drugiego równoległego postępowania w sprawie o uchylenie zasiłku dla opiekuna, ani nie zawiadomił strony, jeśli uznał, że była taka konieczność, że np. koniecznym jest złożenie oddzielnego wniosku z rezygnacją z zasiłku dla opiekuna, aby organ mógł rozpatrzyć taki wniosek na podstawie art. 155 k.p.a. i odnieść się także w tej sprawie poprzez wydanie decyzji.
W ocenie skarżącego nie może być uznane za działanie profesjonalne, logiczne i zgodne z wtedy obowiązującym stanem prawnym, stanem faktycznym oraz uwzględniające słuszny interes strony, przeprowadzenie wyłącznie jednego postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zamiast dwóch mocno zależnych od siebie postępowań administracyjnych i w konsekwencji wydanie tylko jednej decyzji odmawiającej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zamiast wydania dwóch decyzji - pierwszej uchylającej zasiłek dla opiekuna oraz drugiej orzekającej o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż po uchyleniu zasiłku dla opiekuna Skarżący spełniał wówczas wszystkie inne warunki ww. ustawy. W ocenie skarżącego organ pomocowy, wówczas, świadomie złamał prawo i działał na niekorzyść skarżącego.
Skarżący wyjaśnił następnie, że od decyzji organu I instancji z 15 grudnia 2014r., znak: SOCII.8181-2//069919/14/123867/000004/14, odwołał się do SKO w Łodzi, które wydało decyzję z 4 lutego 2015 r., znak: SKO.4114.3.2015, orzekając o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. Sprawa znalazła swój finał w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi, który wyrokiem z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 260/15, oddalił skargę. Skarżący nie zaskarżył kasacyjnie wyroku WSA do NSA w Warszawie. Skarżący całkowicie zaufał wskazaniom sądu, że po rezygnacji z zasiłku uzyska świadczenie, więc by móc otrzymać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ponownie zakomunikował organowi pomocowemu o rezygnacji z ustalonego i przyznanego na czas nieokreślony zasiłku dla opiekuna i 18 września 2015 r. złożył nowy wniosek o świadczenie pielęgnacyjne.
Organ pomocowy bezzwłocznie wydał 17 września 2015 r. decyzję znak: SOC.II.8181-4/048816/14/123867/000002/15 uchylającą od 1 września 2015 r. decyzję przyznającą zasiłek dla opiekuna, a 25 września 2015 r. organ pomocowy wydał decyzję znak: SOC.11.8181-2/039124/15/123867/000003/15 o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 września 2015r. na czas nieokreślony. W wydanej 5 listopada 2015 r. decyzji znak: SKO.4114.77.2015 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 25 września 2015 r. Ponownie oba organy powołały się na niekonstytucyjny od wielu miesięcy przepis art. 17 ust. 1b ww. ustawy.
Wyrokiem z 18 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 41/16, WSA w Łodzi oddalił skargę uznając, że zarówno SKO oraz Prezydent Miasta Łodzi nie naruszyły prawa materialnego wydając swe decyzję i odmawiając prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisu art. 17 ust, 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Wyrokiem z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16, Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej uchylił ww. wyrok WSA w Łodzi wraz z ww. zaskarżoną decyzją SKO w Łodzi oraz poprzedzającą ją ww. decyzją Prezydenta Miasta Łodzi.
W zaistniałej sytuacji, organ pomocowy przystąpił do ponownego rozpatrzenia wniosku strony z września 2015 r. i w rezultacie realizując zalecenia z wyroku NSA oraz wskazania tego sądu, na temat prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych Prezydent Miasta Łodzi wydał 24 lutego 2017 r. decyzję znak: SOC.II.8181-2/010166/17/123867/000001/17 orzekając o przyznaniu skarżącemu, prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 września 2015 r. na czas nieokreślony.
Mając powyższe na uwadze skarżący doszedł do przekonania, że prawo do świadczenia winno się mu należeć także za wcześniejszy okres od 23 października 2014r. (dzień ogłoszenia ww. wyroku TK w Dzienniku Ustaw) do 31 sierpnia 2015 r. (od 1 września 2015 r. na czas nieokreślony strona nabyła świadczenie pielęgnacyjne po złożeniu kolejnego wniosku) ponieważ już wtedy w grudniu 2014 r. skarżący spełniał wszystkie przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego i dał organowi wolną drogę do odpowiedniego działania (oświadczenie o rezygnacji z zasiłku), a wyłącznie z winy organu pomocowego, który wtedy dopuścił się zignorowania wniesionej rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, oraz dopuścił się wydania decyzji na podstawie niekonstytucyjnego przepisu art. 17 ust. 1b ww. ustawy, wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne nie zostało skarżącemu przyznane.
W ocenie skarżącego został on niejako "namówiony" do określonego trybu działania, nie z własnego wyboru, lecz z mocy niezgodnego z przepisami działania organów i zaleceń sądu, został pozbawiony przez ponad 1,5 roku należnego wsparcia finansowego oraz z tym związanego, jakże istotnego dla opiekuna osoby niepełnosprawnej, ubezpieczenia zdrowotnego. Tych dwóch zdarzeń, czyli tego co i jak zrobił i czego nie zrobił organ pomocowy w grudniu 2014 r. rozpoznając wniosek z 2013 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz tego co i jak zrobił ten sam organ we wrześniu 2015 r. rozpoznając kolejny wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie można pominąć i nie można nie zauważyć działania organu niezgodnego z obowiązującym stanem prawnym i wprost na szkodę skarżącego.
Opisana wyżej sytuacja jest powodem, że w dniu 11 sierpnia 2023 r., skarżący, na podstawie art. 154 oraz art. 155 k.p.a., złożył dwa bardzo zależne od siebie wnioski:
- pierwszy wniosek dotyczył zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 1 października 2014 r., znak: SOC.11.8181-4/048816/14/123867/000001/14, poprzez uchylenie prawa do zasiłku dla opiekuna za okres od 23 października 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r. (dotyczy sprawy o sygn. akt II SA/Łd 467/24);
- drugi wniosek dotyczył przedmiotu sprawy tj. zmiany na podstawie art. 154 k.p.a. decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 15 grudnia 2014 r., znak: SOC.II.8181-2/069919/14/123867/000004/14, poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 23 października 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r., w miejsce wcześniej orzeczonej odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 września 2013 r.
Zdaniem strony rozpatrywanie obu ww. spraw, zainicjowanych ww. wnioskami, winno być prowadzone równolegle z porównaniem i uwzględnieniem wszystkiego co wcześniej zostało ustalone i wykonane lub pominięte w obu sprawach. Zmiany obu decyzji, o które wniósł skarżący wypełniają wprost zasadę obowiązku działania w słusznym interesie strony. Niestety organ pomocowy nie zamierza ich wykonać, mimo, że zmiany te leżą bez wątpienia także w interesie społecznym.
Skarżący dodał, że jest świadomy, iż żądane zmiany obu ww. decyzji, poprzez w pierwszej sprawie - uchylenie zasiłku dla opiekuna i w drugiej sprawie poprzez - przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mogą spowodować konieczności zwrotu pełnej kwoty wypłaconego skarżącemu zasiłku dla opiekuna za ww. okres czasu (lub jego kompensaty ze świadczeniem).
Zdaniem skarżącego wyłącznie błędy popełnione przez organ pomocowy sprawiły, że sprawa potoczyła się tak, jak zaplanował sobie organ pomocowy, a nie tak jak wynikałoby z wtedy ustalonego stanu faktycznego, posiadanej dokumentacji (w tym przede wszystkim rezygnacji z zasiłku dla opiekuna) oraz zmienionego w październiku 2014 r. wyrokiem TK i bezwzględnie obowiązującego stanu prawnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w związku z tym wniosło oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach, co uzasadniałoby uwzględnienie skargi.
Podlegające kontroli decyzje organów obu instancji wydane zostały w trybie art. 154 k.p.a. Zgodnie z § 1 powołanego artykułu decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2).
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że celem postępowania w trybie art. 154 k.p.a. nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Brak spełnienia którejkolwiek z nich, wyklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Wynika to bowiem z tego, że istotą postępowania w trybie art. 154 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1476/22 – dostępny w CBOSA).
Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z 17 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2830/21 – dostępny w CBOSA).
Ponadto przepis art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania określonej decyzji, tzw. decyzji związanej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 553/23 – dostępny w CBOSA).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że zastosowanie trybu z art. 154 k.p.a. do decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 15 grudnia 2014 r., nr SOC.II.8181-2/069919/14/123867/000004/14, poprzez jej uchylenie i przyznanie K. R. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 23 października 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r., jest niedopuszczalne dlatego, że w dacie orzekania przez organ administracji obowiązywała ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 1 października 2014 r., znak: SOC.II.8181-4/048816/14/123867/000001/14, przyznająca K. R. prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad Z. R. w okresie od 15 maja 2014 r. na czas nieokreślony. Natomiast w myśl obowiązującego już wówczas art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 114) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W związku z tym, mając na względzie obowiązujący w tamtym czasie stan prawny i faktyczny sprawy, organ nie mógł postąpić inaczej, jak tylko odmówić zmiany ostatecznej decyzji, bowiem w dacie orzekania o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego istniała przeszkoda prawna w postaci decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek dla opiekuna.
Po drugie decyzja z 15 grudnia 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, a więc orzekający wówczas organ nie miał żadnej możliwości swobody decyzyjnej w orzekaniu, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1b) ustawy o świadczeniach rodzinnych, do wydania decyzji odmownej.
Intencją skarżącego w niniejszej sprawie jest konsekwentne domaganie się przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 23 października 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r. w miejsce przyznanego wcześniej zasiłku dla opiekuna. Jednak takie działanie należy ocenić jako próba obejścia prawa. Działanie skarżącego zmierza bowiem do ponownego rozpoznania sprawy z jego wniosku z 2 września 2013 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, weryfikacji ustaleń oraz prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej. Przypomnieć jednak należy, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 15 grudnia 2014 r., nr SOC.II.8181-2/069919/14/123867/000004/14, o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego na jego wniosek z 2 września 2013 r. została utrzymana w mocy decyzją SKO z 4 lutego 2015 r., nr SKO 4114.3.2015, natomiast skarga na decyzję Kolegium została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 260/15. Zatem o prawidłowości zastosowania w sprawie przez organ I instancji przepisu z art. 17 ust. 5 pkt 1b) ustawy o świadczeniach rodzinnych wypowiedział się zarówno organ II instancji, jak i sąd administracyjny. Skoro organ I instancji był tym przepisem związany, to skarżący, wbrew istniejącego stanu faktycznego i prawnego pierwotnej sprawy, nie może aktualnie domagać się zmiany decyzji negatywnej na decyzję pozytywną. Charakter decyzji związanej wyklucza bowiem możliwość badania interesu społecznego, czy słusznego interesu strony.
Na koniec podkreślić wypada, że skarżący nie może również oczekiwać od organu, że za możliwością zastosowania w niniejszej sprawie trybu z art. 154 k.p.a. przemawia zasadność jego żądania o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 1 października 2014 r., znak: SOC.II.8181-4/048816/14/123867/000001/14, za okres od 23 października 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r. Sprawy w przedmiocie decyzji o przyznaniu skarżącemu zasiłku dla opiekuna, jak i w przedmiocie uchylenia tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. są sprawami odrębnymi od sprawy dotyczącej decyzji odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego i jej zmiany w trybie art. 154 k.p.a. Różna była bowiem podstawa prawna wydania decyzji pierwotnych, inna jest również podstawa prawna nadzwyczajnej weryfikacji tych decyzji.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.
ds