II SA/Łd 596/23

II SA/Łd 596/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Beata Czyżewska
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
Art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
Art. 16 par. 1, art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 682
Art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1360
Art. 140, art. 144, art. 251, art. 285 par. 1
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1225
Par. 23, par. 60
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Sentencja
Dnia 18 października 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2023 roku sprawy ze skargi Z. T. i D. T. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr 116/2023 znak: GPB-III.7721.78.2023 PF w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Łowickiego z dnia 30 stycznia 2023 r. znak: AB.6740.866.2020; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego solidarnie na rzecz skarżących Z. T. i D. T. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr 116/2023, znak: GPB-III.7721.78.2023 PF Wojewoda Łódzki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., powoływanej dalej jako: "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję Starosty Łowickiego z dnia 30 stycznia 2023 r. znak: AB.6740.866.2020 orzekającą w postępowaniu wznowieniowym o odmowie uchylenia własnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 27 stycznia 2021 roku nr 35/2021 dotyczącej budowy budynku usługowo – handlowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz pylonem reklamowym na działce o nr ewid. 2387/11, położonej w jednostce ewid. Ł. obręb [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
W dniu 3 grudnia 2020 r. T. Z. - pełnomocnik działający w imieniu inwestora - firmy P. Sp. z o.o., wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku usługowo - handlowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz pylonem reklamowym. Do wniosku o pozwolenie na budowę zostały dołączone stosowne dokumenty wymagane prawem. Organ rozpatrując wniosek o wydanie pozwolenia na budowę uznał, że projekt budowlany spełnia wymogi art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w momencie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej również jako: "Prawo budowlane"). W związku z powyższym decyzją Starosty Łowickiego nr 35/2021 z dnia 27 stycznia 2021 r. został zatwierdzony projekt budowlany i udzielone pozwolenie na budowę budynku usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz pylonem reklamowym na działce o nr ewid. 2387/11, położonej w jednostce ewidencyjnej Ł., obręb ewidencyjny [...].
Wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2021 roku Z. i D. T. wystąpili o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją, wskazując iż bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Podkreślili, że są właścicielami nieruchomości sąsiedniej o nr 2387/10, a na jej rzecz na terenie planowanych robót budowlanych ustanowiona jest służebność gruntowa.
Postanowieniem nr AB.6740.866.2020 z dnia 20 kwietnia 2021 r. Starosta Łowicki wznowił postępowanie, zaś decyzją z dnia 16 lipca 2021 r. znak AB.6740.866.2020 odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nr 35/2021 z dnia 27 stycznia 2021 r. Decyzją Wojewody Łódzkiego nr 283/2021 z dnia 16 września 2021 r. uchylono w całości zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającym ją postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2021 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Decyzją Starosty Łowickiego nr AB.6740.866.2020 z dnia 15 lutego 2022 r. odmówiono uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę nr 35/2021 z dnia 27 stycznia 2021 r. Decyzją Wojewody Łódzkiego nr 95/2022 z dnia 2 maja 2022 r. uchylono decyzję Starosty Łowickiego z dnia 15 lutego 2022 w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Postanowieniem nr AB.6740.866.2020 z dnia 10 czerwca 2022 r. Starosta Łowicki wznowił postępowanie na wniosek państwa T., zaś decyzją z dnia 25 lipca 2022 r. odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę nr 35/2021 z dnia 27 stycznia 2021 r. dotyczącej budowy budynku usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz pylonem reklamowym na działce o nr ewid. 2387/11, położonej w jednostce ewid. Ł., obręb [...]. Decyzją nr 279/2022 z dnia 26 października 2022 r. Wojewoda Łódzki uchylił w całości zaskarżoną decyzję i poprzedzające ją postanowienie Starosty Łowickiego o wznowieniu postępowania oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Organ stopnia powiatowego, po przeanalizowaniu akt sprawy oraz biorąc pod uwagę wskazania organu odwoławczego, dotyczące postępowania wznowieniowego, postanowieniem nr AB.6740.866.2020 z dnia 5 grudnia 2022 r. wznowił postępowanie na wniosek państwa T., a następnie decyzją z dnia 30 stycznia 2023 roku, znak: AB.6740.866.2020, odmówił uchylenia własnej decyzji nr 35/2021 z dnia 27 stycznia 2021 roku dotyczącej budowy budynku usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz pylonem reklamowym na działce o nr ewid. 2387/11, położonej w jednostce ewid. Ł., obręb [...]. W uzasadnieniu Starosta Łowicki wskazał m.in., iż wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Stosownie zatem do treści art. 151 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia, wobec stwierdzenia braku podstaw do uchylenia swojej decyzji na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., organ administracji publicznej wydał decyzję, w której odmawia uchylenia swojej decyzji dotychczasowej.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Z. i D. T., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo budowlane m.in. z uwagi na nieprzyznanie im statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, podczas gdy są oni właścicielami nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji.
Wojewoda Łódzki nie znalazł jednak podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i zaskarżoną decyzją utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji organ drugiej instancji wskazał, iż Z. i D. T., są właścicielami działki o numerze ewid. 2387/10 sąsiadującej z terenem inwestycji, a na jej rzecz na terenie działki inwestycyjnej (tj. działki nr ewid. 2387/11) ustanowiona jest służebność gruntowa w zakresie przechodu i prawa przejazdu oraz prawa do umieszczania, naprawy i rozbudowy - w zakresie koniecznym do użytkowania istniejących na nieruchomości władającej obiektów budowlanych oraz budowy istniejących na nieruchomości władającej obiektów budowlanych - podziemnej i nadziemnej instalacji ciepłowniczej, elektrycznej, gazowej, teletechnicznej, wodno-kanalizacyjnej, deszczowej i innych.
Dokonawszy analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ wojewódzki podzielił stanowisko organu powiatowego, iż Z. i D. T. nie wykazali się indywidualnym, konkretnym, aktualnym i sprawdzalnym obiektywnie interesem prawnym, znajdującym potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. W ocenie organu wojewódzkiego realizacja przedmiotowej inwestycji nie zakłóci praw wnioskodawców wynikających z ustanowionej służebności gruntowej, w związku z tym ich obawa w tej kwestii nie znajduje odzwierciedlenia w dokumentacji sprawy.
Jak wynika bowiem z akt sprawy, przez działkę inwestycyjną (tj. działkę o numerze ewid. 2387/11):
– przebiega istniejące przyłącze wody o średnicy 160 mm i długości ok. 55 m zasilające istniejące budynki mieszkalne na działce 2387/10. Przyłącze poprowadzone jest z sieci miejskiej w300 przebiegającej w ul. [...]. Za granicą działki o nr ewid. 2387/11 z działką o nr. ewid. 2387/10 znajduje się istniejąca studnia wodomierzowa na potrzeby budynków mieszkalnych, od której poprowadzona jest instalacja o średnicy 110 mm i długości ok. 88 m do parterowego budynku mieszkalnego, zamieszkanego przez ok. 160 mieszkańców;
– przebiega istniejące przyłącze kanalizacji sanitarnej o średnicy 200 mm i długości ok. 55 m zasilające istniejące budynki mieszkalne na działce 2387/10. Przyłącze poprowadzone jest z sieci miejskiej ks 400 przebiegającej w ul. [...].
W aktach sprawy znajdują się szczegółowe wyliczenia dotyczące przepustowości przyłączy, z których wynika, iż są one wystarczające do zwiększenia zarówno ilości pobieranej wody o projektowany budynek handlowy, jak i zwiększenia ilości odprowadzanych ścieków sanitarnych o projektowany budynek handlowy.
Dokumentacja sprawy nie wykazała również, aby zamierzenie inwestycyjne wpływało na realizację pozostałych praw wynikających z ustanowionej służebności (np. w zakresie prawa do przejazdu przez nieruchomość inwestycyjną).
W związku z powyższym organ drugiej instancji stwierdził, że przesłanka wskazana przez wnioskodawców, tj. sytuacja, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, w niniejszej sprawie nie wystąpiła i Z. i D. T. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę budynku usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz pylonem reklamowym na działce o nr ewid. 2387/11, położonej w jednostce ewidencyjnej Ł., obręb ewidencyjny [...]. Zasadnie zatem, zgodnie z treścią art. 151 k.p.a., Starosta Łowicki, po przeprowadzeniu postępowania określonego wart. 149 § 2 k.p.a. wydał decyzję, w której odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyż stwierdził brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Jednocześnie, w związku ze złożeniem wniosku przez osoby niebędącą stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, organ odwoławczy odstąpił od merytorycznej oceny zawartości załączonego projektu budowlanego.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli Z. i D. T., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie:
1) norm prawa materialnego, a to art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżący, będący właścicielami nieruchomości władnącej, sąsiedniej, którym przysługuje na nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja służebność gruntowa, nie są stroną postępowania, mimo iż nie ulega wątpliwości, że są właścicielami nieruchomości, a zatem znajdują się w kręgu podmiotów wskazanych w tym przepisie, a nadto iż ich nieruchomość, jako nieruchomość władnąca wobec nieruchomości obciążonej, na której ma być realizowana inwestycja, leży w obszarze oddziaływania inwestycji, zaś o statusie strony nie decyduje konieczność naruszenia interesu przez wydane pozwolenie na budowę, lecz wystarczająca jest potencjalna możliwość naruszenia praw i interesów kręgu podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane;
2) norm postępowania administracyjnego mającego wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 4) k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem skarżący są stronami postępowania, które nie brały udziału, bez swojej winy, w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji, bo naruszającej prawa i interesy skarżących. Zatwierdzony decyzją projekt budowlany, narusza bowiem prawa właściciela działki 2387/10, bo:
a) zaprojektowany pas zieleni i podwyższony krawężnik uniemożliwia wykonywanie służebności gruntowej w zakresie prawa przechodu i przejazdu;
b) nie zapewniono poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów właścicieli działki nr 2387/10 w zakresie możliwości korzystania z przyłączy wodociągowego i kanalizacyjnego;
c) § 23 ust. 1 w zw. z § 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zwanym dalej Rozporządzeniem) nakłada obowiązek zachowania minimalnej odległości miejsc do gromadzenia odpadów stałych, tj. 3 metrów od granicy działki budowlanej (a zatem również wobec działki 2387/10), a także co najmniej 10 metrów od okien i drzwi budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, a na ww. działce znajduje się budynek przeznaczony na pobyt ludzi. Co więcej, skarżący legitymują się decyzją o warunkach zabudowy, umożliwiającą dalszą zabudowę przedmiotowej działki budynkami wielorodzinnymi.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji, a także decyzji organu pierwszej instancji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, iż przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu. Przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. To zaś oznacza, że na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu - wykorzystaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby, bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego. W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.
W przedmiotowej sprawie organ nie zwrócił należytej uwagi na to, że w toku postępowania administracyjnego w sprawie dokonano badania tzw. linijki słońca i analizy przesłaniania. Dokonanie analizy przesłaniania i analizy nasłonecznienia świadczy o tym, iż sam inwestor miał uzasadnione wątpliwości, czy przedmiotowa inwestycja nie pozbawi dopływu światła dziennego nieruchomość skarżących. Skoro sam inwestor badał w postępowaniu, czy realizacja tej inwestycji nie spowoduje, że stanowiący własność małżonków T. grunt będzie objęty ponadnormatywnym jej oddziaływaniem, czy nie będą naruszone normy dotyczące przesłaniania (§ 13 rozporządzenia) i dostępu światła dziennego (§ 60 rozporządzenia), to tym samym uznać należy, iż posiadają oni zindywidualizowany interes prawny i przymiot strony w tym postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.
Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością. Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków, a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji – odwołania.
Obszaru tego nie można jednak utożsamiać wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, ponieważ obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zabudowie terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z tymi przepisami i co za tym idzie - nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego innych podmiotów jako stron tego postępowania, poza inwestorem, nie oznacza bowiem, że niemożliwe będzie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu i że tym samym dochodzi do ograniczenia prawa do zabudowy nieruchomości. Należy więc przyjąć, że podmioty określone w art. 28 ust. 2 w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji. W żadnym bowiem wypadku nie można utrudniać właścicielom nieruchomości dochodzenia ich praw właścicielskich w postępowaniu administracyjnym, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę.
Skarżący jako właściciele przyległej działki 2387/10, która bezpośrednio sąsiaduje z terenem inwestycji, mają interes prawny w żądaniu m.in., aby inwestycja została zrealizowana z zachowaniem przewidzianych przepisami prawa odległości od granicy ich działki, z zachowaniem norm oświetlenia naturalnego i tym samym mają prawo uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym, aby móc sprawdzić, czy uczyniono zadość określonym wymogom, w tym czy zachowane zostały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Dotyczy to tak kwestii uregulowanych w § 13 powołanego wyżej rozporządzenia, jak i kwestii dotyczących przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego. W art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.- aktualnie t.j, Dz. U. z 2015 r. poz. 139), zawierającym definicję przyłącza kanalizacyjnego, skarżący mają prawo sprawdzić, uczestnicząc jako strona w postępowaniu administracyjnym, czy prawidłowe jest stanowisko, iż wykorzystanie istniejących instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej do zasilania spornego budynku nie wiąże się z ograniczeniem możliwości użytkowania ich nieruchomości, niezależnie od tego, czy przewiduje się prace budowlane na odcinkach tych przyłączy przebiegających na terenie stanowiącym własność skarżących.
W sprawie tymczasem organ pierwszej instancji poprzestał na wskazaniu, że skarżący nie są stronami, bo ich interes nie został naruszony wydaną decyzją w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Ww. argumentacja jest całkowicie niezrozumiała, gdyż stoi w oczywistej sprzeczności z ugruntowanym orzecznictwem w tym zakresie. Już tylko to uchybienie świadczy o tym, że w sprawie doszło do oczywistego naruszenia przepisów prawa, a niniejsza skarga jest w pełni zasadna i konieczna.
Niezależnie od powyższego skarżący wskazali, że ich interes prawny został naruszony również poprzez:
– zaprojektowany pas zieleni i podwyższony krawężnik, który uniemożliwia wykonywanie służebności gruntowej w zakresie prawa przechodu i przejazdu. Z nieznanych skarżącym powodów zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji całkowicie przemilczeli to, że projektowany pas zieleni i podwyższony krawężnik uniemożliwią skarżącym realizację służebności gruntowej, tym bardziej, że jego ewentualne usunięcie w przyszłości przez skarżących może skutkować brakiem zachowania wymaganej powierzchni biologicznie czynnej, a co w konsekwencji doprowadzi do użytkowania działki, na której ma być realizowana inwestycja, sprzecznie z założeniami planistycznymi;
– na działce 2387/10 stanowiącej własność skarżących znajduje się budynek przeznaczony na pobyt ludzi, a zatem zgodnie z § 23 ust. 1 w zw. z § 22 Rozporządzenia miejsce gromadzenia odpadów stałych powinny być zaprojektowane w ramach realizacji inwestycji co najmniej w odległości 10 metrów od granicy działki 2387/10, bo odmienne ulokowanie tych miejsc ograniczy skarżących w realizacji zamierzeń inwestycyjnych, a zatem naruszy ich prawa.
Z uwagi na powyższe okoliczności, skarżący wnieśli jak w petitum skargi.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w konsekwencji wniósł o oddalenie skargi.
W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie należy jednak wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu administracji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 27 kwietnia 2023 r., nr 116/2023, znak: GPB-III.7721.78.2023 PF, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Łowickiego z dnia 30 stycznia 2023 r., znak: AB.6740.866.2020 orzekającą w postępowaniu wznowieniowym o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę nr 25/2021 z dnia 27 stycznia 2021 roku dotyczącej budowy budynku usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą techniczna oraz pylonem reklamowym na działce o nr ewid. 2387/11, położonej w jednostce ewid. Ł., obręb [...]. Kontrolując zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Łowickiego, Sąd stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało ich usunięcie z obrotu prawnego.
Zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania. Stanowi on nadzwyczajną postać postępowania administracyjnego, w której możliwe jest wzruszanie ostatecznych decyzji administracyjnych w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. oraz art. 145b § 1 k.p.a., a zatem stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. W judykaturze i doktrynie powszechnie przyjmuje się, iż postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją dzieli się na dwie fazy. Wniesienie podania nie wszczyna postępowania wznowieniowego, lecz uruchamia fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie, czy wznowienie postępowania jest w danej sytuacji dopuszczalne. Poprzedza ona ustalenie, czy przyczyny wznowienia wskazane przez wnioskodawcę faktycznie wystąpiły, gdyż ta kwestia może zostać merytorycznie rozważona dopiero po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Dopuszczalność wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania uzależniona jest od stwierdzenia, iż z żądaniem wznowienia wystąpił podmiot do tego uprawniony. Ponadto podmiot ten powołał się na okoliczność, stanowiącą jedną z przesłanek wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1 – 8, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.), wskazana przesłanka wznowienia zaistniała w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (art. 145 § 1 k.p.a.), jak też podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w przewidzianym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. terminie (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 grudnia 2019 r., sygn. VII SA/Wa 547/19 dostępny, podobnie jak inne powołane w niniejszej sprawie orzeczenia, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: "www.orzeczenia.nsa.gov.pl", dalej jako: "CBOSA").
W niniejszej sprawie skarżący oparli swój wniosek o wznowienie postępowania na przesłance opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc podnosili, iż bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Faza wstępna postępowania w przedmiocie wznowienia została zakończona wydaniem przez Starostę Łowickiego w dniu 5 grudnia 2022 r. postanowienia o wznowieniu postępowania, co świadczy o tym, iż skarżący spełnili opisane powyżej warunki. Wprawdzie organ pierwszej instancji już we wstępnej fazie postępowania zobowiązany był zbadać, czy z podaniem o wznowienie postępowania wystąpił podmiot uprawniony, jednak zarzut niebrania przez stronę bez swojej winy udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej zasadniczo jest zagadnieniem, które musi zostać wyjaśnione w toku wznowionego postępowania, a ewentualne odrzucenie tak formułowanego zarzutu będzie się manifestowało odmową uchylenia decyzji ostatecznej z uwagi na niepotwierdzenie zaistnienia w sprawie przyczyny wznowienia (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), a nie umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Ustalenie, że podmiot żądający wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie był stroną postępowania stanowi potwierdzenie, że brak jest wystąpienia przesłanki wznowienia wskazanej w tym przepisie, albowiem osoba ubiegająca się o wznowienie postępowania trafnie została pominięta w zakończonym postępowaniu ze względu na to, że nie była jego stroną (por. wyrok NSA z 14 marca 2012 r. sygn. II OSK 2509/10; wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 236/17, publ. CBOSA). Zatem mimo iż organ pierwszej instancji wznowił postępowanie zakończone wydaniem w dniu 27 stycznia 2021 r. decyzji nr 35/2021 o pozwoleniu na budowę, był uprawniony do odmowy uchylenia powyższej decyzji w przypadku uznania, iż wnioskodawcom nie przysługiwał status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wprawdzie definicja strony postępowania administracyjnego zawarta jest w art. 28 k.p.a., który stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, jednak, jak trafnie zauważyły organy, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi przepis szczególny wobec art. 28 k.p.a. W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu to zaś teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu, o czym stanowi przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest już stanowisko, zgodnie z którym źródłem interesu prawego w postępowaniu dotyczącym oceny legalności procesu inwestycyjno-budowlanego może być wynikające z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm., dalej również jako: "k.c.") prawo własności. Istotne jest bowiem to, że wskazany przepis jest nośnikiem interesu prawnego podmiotu, który ma prawo wymagać, aby sąsiednia zabudowa nie oddziaływała z naruszeniem prawa na jej nieruchomość, np. przez hałas i zacienienie, które wynikają z charakteru planowanej inwestycji na nieruchomości inwestora. Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z przepisu tego wynika, że niedopuszczalne są bezpośrednie ingerencje w wykonywanie prawa własności przez właściciela, określane w literaturze jako tzw. immisje bezpośrednie. Prawo cywilne reguluje również tzw. immisje pośrednie. W myśl art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Immisje pośrednie są w świetle tego przepisu dopuszczalne, o ile nie zakłócają korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad określoną w art. 144 k.c. miarę przeciętną (por. wyrok NSA z 10 maja 2023 r., sygn. II OSK 1669/20).
Podkreślić jednak należy, że nawet występowanie immisji pośrednich zawsze będzie oddziaływało na nieruchomość sąsiednią. Zgodnie z powszechnie przyjętym stanowiskiem judykatury, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, objęcie danej nieruchomości immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję będzie oznaczało, że właściciel tej nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od tego, czy są to immisje pośrednie dopuszczalne, czy też zakazane w świetle art. 144 k.c. Każde zatem niezabronione przepisami prawa cywilnego zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dla tej oceny nie ma znaczenia okoliczność ewentualnego braku ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji, np. hałasu, czy zacieniania, lecz kluczowa jest kwestia istnienia przepisów, nakazujących badanie możliwości oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Jeśli przepisy takie istnieją, wówczas właściciel nieruchomości sąsiedniej będzie miał interes prawny w byciu stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Dlatego brak naruszenia interesu prawnego nie daje podstawy do stwierdzenia, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 1158/20; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2023 r. w sprawie o sygn. II OSK 48/22, publ. CBOSA).
W kontekście powyższych rozważań, zdaniem Sądu, zasadne jest stanowisko przedstawione w skardze. Jak bowiem wskazali skarżący, w projekcie budowlanym znajduje się analiza potencjalnego oddziaływania projektowanego budynku usługowo – handlowego na sąsiednie nieruchomości, w tym również na nieruchomość skarżących. Projektant, stosownie do przepisu § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225) przeprowadził analizę oddziaływania w zakresie nasłonecznienia (przesłaniania) ewentualnego obiektu, jaki mógłby powstać na działce sąsiedniej o nr 2387/10, a więc działce należącej do skarżących. Projektant przyjął wariant najbardziej niekorzystny, a więc usytuowanie hipotetycznego budynku mieszkalnego na działce skarżących w minimalnej dopuszczonej przepisami odległości (4 m od granicy działki). Z przeprowadzonej analizy wynika, iż projektowany budynek usługowo – handlowy (którego ściana zewnętrzna zlokalizowana będzie również w odległości 4 m od działki skarżących) będzie oddziaływał na nieruchomość skarżących poprzez jej zacienianie. Wprawdzie obecnie na działce skarżących przy granicy z działką inwestycyjną nie został wybudowany żaden budynek (w tym budynek mieszkalny), zaś przeprowadzona analiza wykazała, że czas przesłaniania dla hipotetycznego budynku mieszkalnego nie będzie przekraczał norm określonych w § 60 rozporządzenia, jednak już sam fakt, iż projektowany budynek będzie rzucał cień na nieruchomość skarżących, w ocenie Sądu, świadczy o interesie prawnym skarżących w byciu stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Podobnie należy ocenić konieczność oceny przez projektanta sposobu zabudowy działki należącej do skarżących w celu prawidłowego umiejscowienia miejsca składowania odpadów na działce inwestycyjnej, zgodnie z § 23 rozporządzenia.
Wprawdzie w orzecznictwie prezentowane jest również stanowisko odmienne od powyższego, zgodnie z którym tylko podmioty, których prawo zagospodarowania nieruchomości doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu. Ograniczenie to nie może być natomiast następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego. Pojawienie się np. "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną może rodzić określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 8 lutego 2023 r., sygn. II OSK 2816/21). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę stanowisko to nie znajduje jednak poparcia w treści art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wszak zawarta w tym przepisie definicja obszaru oddziaływania obiektu abstrahuje od kwestii przekroczenia norm w zakresie oddziaływania inwestycji. W przeciwnym razie, tylko gdyby planowana inwestycja przekraczała normy, a więc gdyby skarżącym udało się wykazać brak jej legalności, wówczas mieliby oni interes prawny, uzasadniający przyznanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, mającym na celu zbadanie legalności postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Tego rodzaju stanowisko jest nieuprawnione, ponieważ to wskazywany interes prawny powinien stanowić podstawę gwarancji prawnych, umożliwiających konkretnym podmiotom poddanie kontroli danej inwestycji pod względem jej zgodności z prawem.
Podkreślić należy również, iż skarżący swój interes prawny w byciu stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku usługowo – handlowego na działce nr 2387/11, położonej w jednostce ewid. Ł., obręb [...] wywodzą również z ustanowionej na rzecz należącej do nich nieruchomości w postaci sąsiedniej działki nr 2387/10 służebności gruntowej na działce inwestycyjnej, polegającej na prawie przejazdu i przechodu wskazanymi ciągami komunikacyjnymi, oraz prawie umieszczenia, naprawy i rozbudowy – w zakresie koniecznym do użytkowania istniejących na nieruchomości władnącej obiektów budowlanych oraz budowy na nieruchomości władnącej obiektów budowlanych – podziemnej i nadziemnej instalacji ciepłowniczej, elektrycznej, gazowej, teletechnicznej, wodno-kanalizacyjnej, deszczowej i innych, przebiegających wzdłuż drogi wewnętrznej i zjeździe wskazanych w załączniku oraz przebiegających wzdłuż granicy od strony ulicy Sikorskiego w pasie gruntu o szerokości 4 metrów.
Zgodnie z art. 285 § 1 k.c. nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności (służebność gruntowa). Art. 251 k.c. stanowi zaś, że do ochrony praw rzeczowych ograniczonych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Treść powyższych unormowań wskazuje, iż podmiot, któremu przysługuje służebność obciążająca nieruchomość przeznaczoną pod realizację określonej inwestycji, może posiadać chroniony status strony wyznaczony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przyjąć przy tym należy, iż każda ingerencja w służebność może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości władnącej, w tym brak możliwości zagospodarowania i korzystania z takiej nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 29 lipca 2014 r. sygn. II OSK 397/13).
Skarżący podkreślają zaś, że na granicy działki inwestycyjnej i działki należącej do skarżących zaprojektowany został pas zieleni oraz podwyższony krawężnik, który uniemożliwia skarżącym wykonywanie służebności gruntowej w zakresie prawa przechodu i przejazdu. Jak wskazał inwestor w piśmie procesowym z dnia 8 lipca 2021 r., podwyższony krawężnik został zaprojektowany z uwagi na ewentualny spływ wód opadowych lub roztopowych. Krawężnik ten, jak podkreślono w powyższym piśmie, "realizujący inwestycje na działce nr 2387/10 będzie mógł przebudować i obniżyć dostosowując go do zaprojektowanych spadków i utwardzeń związanych z realizacją zamierzenia inwestycyjnego". Wprawdzie w odpowiedzi na skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wskazano, iż aktualnie kwestionowany we wniosku o wznowienie postępowania krawężnik został definitywnie wyeliminowany w ramach instytucji nieistotnych odstępstw od projektu budowlanego, natomiast sam pas zieleni, jako teren bez urządzonej nawierzchni, nie zmienia dotychczas istniejących relacji, ani prawnych, ani nawet faktycznych, gdyż obecnie teren również nie jest utwardzony. Podkreślić należy jednak, iż w trakcie wydawania przez organ drugiej instancji zaskarżonej decyzji, znajdował się on w projekcie architektoniczno – budowlanym. Nawet jeśli nie uniemożliwiał skarżącym wykonywania uprawnień przysługujących im z tytułu ustanowienia na sąsiedniej nieruchomości służebności gruntowej, to niewątpliwie miał na nią wpływ, choćby przez uniemożliwienie przejścia bądź przejazdu na nieruchomość służebną wybranym przez siebie fragmentem ciągu komunikacyjnego.
Z uwagi na powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, organy administracji w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy administracji uwzględnią rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku i przyjmą, iż skarżący winni mieć status strony w postępowaniu o udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę. W konsekwencji organy zbadają projekt budowlany pod kątem zarzutów podnoszonych przez skarżących, zgodnie z zasadą poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
lp