II SA/Łd 595/25

II SA/Łd 595/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-10-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Marcin Olejniczak
Michał Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 44 § 1, § 2, § 3, § 4, art. 58 § 1, § 2, § 3, art. 76
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 3 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2025 roku sprawy ze skargi B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w B. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 6 czerwca 2025 roku nr 124/I/2025 znak: WOP.7721.91.2025.RW w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę placu składowego oddala skargę. dc
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 6 czerwca 2025 r. nr 124/I/2025 znak: WOP.7721.91.2025.RW Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi działając na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "k.p.a." po rozpatrzeniu wniosku B. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w B., powoływanej dalej jako: "Spółka", "strona skarżąca" o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łasku z 12 lutego 2025 r., nr 21/2025, znak: PINB.5160.3.2023.DG wydanej na podstawie art. 49e pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 725), powoływanej dalej jako: "prawo budowane" nakazującej stronie skarżącej rozbiórkę placu składowego na działkach nr [...] i [...] w B., gm. B.1 wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Z akt sprawy wynika, że Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 9 sierpnia 2023 r. nr 155/2023, znak: WOP.7722.116.2023.RW działając na podstawie art. 137 w związku z art. 144, art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a., po zapoznaniu się z wnioskiem strony skarżącej o cofnięcie zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łasku z 31 maja 2023 r., nr 89/2023, znak: PINB.5160.3.2023.DG nakazującego B. sp. z o.o. sp. k. na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego wstrzymanie budowy placu składowego na działkach nr [...] i [...] w B., gm. B.1 - umorzył postępowanie zażaleniowe.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łasku decyzją z 12 lutego 2025 r. nr 21/2025, znak: PINB.5160.3.2023.DG, nakazał stronie skarżącej rozbiórkę placu składowego na ww. działkach.
Pismem z 31 marca 2025 r. strona skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji oraz wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę. W uzasadnieniu wniosku podniesiono wadliwość doręczenia przesyłki polegającą na wadliwym jej awizowaniu. W odpowiedzi na wezwanie organu strona skarżąca przekazała odpowiedź operatora pocztowego na reklamację (pismo z 29 kwietnia 2025 r.).
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi po rozpoznaniu powyższego wniosku odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Organ po przywołaniu treści art. 58 § 1, § 2, art. 59 § 2 k.p.a. wyjaśnił, że strona skarżąca wskazała, że uchybiła terminowi z powodu błędnego awizowania przesyłki. Inne okoliczności przemawiające za niezawinionym uchybieniu terminu nie zostały wskazane. Pismem z 29 kwietnia 2025 r. operator pocztowy wyjaśnił, że przesyłka była awizowana dwukrotnie, tj. 14 lutego 2025 r., a następnie 24 lutego 2025 r. 3 marca 2025 r. zwrócono przesyłkę do nadawcy. Ponadto z akt administracyjnych organu I instancji (koperta wraz przesyłką) wynika, że przesyłka faktycznie była awizowana dwukrotnie: 14 lutego 2025 r., a następnie 24 lutego 2025 r. Na dokumencie potwierdzenia odbioru wskazano, że przesyłkę umieszczono w skrzynce pocztowej adresata.
W ocenie organu podnoszone przez Spółkę okoliczności świadczyć mogłyby (jakkolwiek w ocenie organu nie świadczą) o wadliwym doręczeniu, a co za tym idzie konieczności podjęcia ponownej próby jej doręczenia, a nie stanowić podstawę do przywrócenia terminu. Strona która przesyłki nie otrzymała, choćby w drodze domniemania doręczenia w trybie art. 44 k.p.a., nie może wnosić o przywrócenie terminu, który w takich przypadkach w ogóle się "nie otworzył", a tym samym nie mogła mu uchybić.
Zdaniem organu Spółka nie uprawdopodobniła choćby w najmniejszym stopniu, że doszło do uchybień w próbie doręczenia przesyłki. Doręczający pracownik operatora umieścił przesyłkę w skrzynce pocztowej adresata i poczynił odpowiednią adnotację. Spółka nie zakwestionowała, że w ogóle nie miała wiedzy o przesyłce, bowiem wskazała wprost, że otrzymała pierwsze awizo, a jedynie nie awizowano jej po raz drugi. W końcu Poczta Polska nie uznała skargi spółki i nie stwierdziła uchybień w awizacji przesyłki.
Organ wyjaśnił, że dla uprawdopodobnienia braku winy, strona powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała cały czas, aż do momentu wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Jedynie bowiem, gdy strona dołożyła wszelkiej staranności i dbałości o swoje interesy, a niedopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody obiektywnie powstałej w trakcie biegu terminu do wniesienia środka zaskarżenia, w danych warunkach nie do przezwyciężenia, można uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy. Dopuszczenie się przez stronę chociażby lekkiego niedbalstwa wyklucza możliwość przywrócenia terminu.
W ocenie organu trudno uznać za staranne i uprawdopodobnione powołanie się na oczekiwania na drugą awizację, skoro podmiot profesjonalny w obrocie gospodarczym jakim jest spółka, powinien przy dołożeniu należytej staranności wiedzieć jak obliczyć termin końcowy do odbioru przesyłki tylko w oparciu o pierwsze awizo i nie powinien (wiedząc o przesyłce) czekać na drugie awizo, co może nosić znamiona celowego przewlekania sprawy (zwłoki w odbiorze przesyłki). Zaznaczając, że nie stwierdzono żadnych uchybień przy drugiej próbie doręczenia przesyłki, tylko dysponowanie pierwszym awizo pozwalało na zachowanie staranności, by przesyłkę odebrać w odpowiednim czasie. Strony prowadzące rozległą inwestycję nie są osobami z ograniczeniami, co pozwala na stwierdzenie, że powinny się orientować, co do skutków nieodebrania przesyłki w terminie, a we wniosku nie wskazano żadnych okoliczności ekstraordynaryjnych (wyjątkowych), które uniemożliwiałyby odbiór przesyłki, jak na przykład przerwa w prowadzeniu działalności, przemijający brak osób uprawnionych do odbioru czy możliwość przejęcia przesyłki przez osoby nieuprawnione. Nie można wykluczyć, że podmiot profesjonalny z przyczyn obiektywnych nie będzie miał możliwości czuwania nad swoimi sprawami (wiedzę o toczącym się postępowaniu spółka posiadała), ale wymaga to szczegółowego i wyczerpującego uzasadnienia i przekonania organu o braku winy w uchybieniu terminu.
Organ nie znalazł podstaw do uznania, że odwołanie z przyczyn obiektywnych, nie tkwiących po stronie wnoszących wniesiono z uchybieniem terminu, wobec czego odmówił przywrócenia terminu do jego wniesienia.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. sp. z o.o. sp.k. zaskarżyła w całości postanowienie organu II instancji zarzucając naruszenie
1. art. 44 § 2 i § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja PINB została w sposób prawidłowy doręczona, podczas gdy operator pocztowy zaniechał powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów, co spowodowało, że Spółka nie miała możliwości odebrania przesyłki w terminie i w konsekwencji bez własnej winy uchybiła terminowi na wniesienie odwołania od decyzji PINB, podczas gdy operator pocztowy winien był dostarczyć powtórne awizo;
2. art. 58 § 1 k.p.a. poprzez błędne twierdzenie, że Spółka nie wykazała istnienia przeszkody, która uniemożliwiała jej dokonanie czynności w terminie, podczas gdy instytucja przywrócenia terminu nie ma na celu udowodnienia, że uchybienie terminu nastąpiło z przyczyn od strony niezależnych, lecz uprawdopodobnienia, co też uczyniła,
3. art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia w sposób precyzyjny, kompletny i rzetelny stanu faktycznego oraz niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego, tj. nieprawidłowe ustalenie, że Spółka nie uprawdopodobniła braku winy w dochowaniu terminu na złożenie odwołania, podczas gdy w sposób wyczerpujący wskazała, że przyczyna uchybienia terminu była od niej niezależna.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wyjaśniła, że w wyniku zaniechania ze strony operatora pocztowego (Poczty Polskiej), nie odebrała w terminie przesyłki zawierającej decyzję PINB, która została zwrócona do nadawcy i uznana za doręczoną 3 marca 2024 r. Tym samym termin na wniesienie odwołania upłynął 17 marca 2025 r. Dopiero 24 marca 2025 r., podczas wizyty w siedzibie PINB, Spółka zapoznała się z treścią decyzji, której nie odebrała wcześniej nie ze swojej winy. W związku z tym 31 marca 2025 r. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i jednocześnie złożyła odwołanie od decyzji. Spółka złożyła także reklamację na Poczcie Polskiej. W ocenie strony skarżącej uchybienie terminu nie nastąpiło z jej winy, lecz było wynikiem nieprawidłowego doręczenia przesyłki przez operatora pocztowego - Pocztę Polską.
W jej ocenie operator pocztowy zobowiązany jest do pozostawienia powtórnego awizo, jeżeli adresat nie odbierze przesyłki w terminie wyznaczonym w pierwszym awizie. W sprawie obowiązek ten nie został należycie wykonany, gdyż operator pocztowy pozostawił jedynie pierwsze zawiadomienie o przesyłce, a po upływie przewidzianych 7 dni nie doręczył drugiego awiza, mimo że przesyłka nie została odebrana. Zaniedbanie to miało miejsce pomimo braku jakiejkolwiek winy po stronie Spółki. Prawidłowe doręczenie korespondencji stanowi fundament dla poszanowania praw stron w postępowaniu administracyjnym. Wszelkie wątpliwości co do przebiegu doręczenia należy rozstrzygać na korzyść adresata. Nie można przerzucać na stronę odpowiedzialności za uchybienia, które leżą wyłącznie po stronie podmiotu doręczającego. Zaniechanie obowiązku doręczenia powtórnego awiza przez operatora pocztowego, mimo że Spółka nie odebrała przesyłki z przyczyn od siebie niezależnych, doprowadziło do powstania negatywnych skutków procesowych dla strony. Sytuacja ta nie może jednak obciążać Spółki, która działała z należytą starannością i w granicach dostępnych jej możliwości.
W odpowiedzi na reklamację Poczta Polska wskazała jedynie datę pierwszego (14 lutego 2025 r.) oraz powtórnego awiza (24 lutego 2025 r.) i ogólną procedurę doręczania zawiadomień, jednak nie przedstawiła żadnego dowodu na to, że zawiadomienie powtórne faktycznie zostało dostarczone do skrzynki oddawczej Spółki. Operator pocztowy nie odniósł się merytorycznie do zarzutu jego niedoręczenia, ale ograniczył się do przytoczenia wewnętrznej procedury systemowej, która opisuje jedynie sposób generowania takiego zawiadomienia. Brak jest jakiegokolwiek potwierdzenia, że zawiadomienie rzeczywiście trafiło do skrzynki. Strona skarżąca nie miała realnej możliwości odebrania przesyłki w terminie, skoro nie została skutecznie powiadomiona o jej oczekiwaniu w placówce pocztowej. W konsekwencji, uznanie przesyłki za doręczoną nie może wywoływać wobec niej negatywnych skutków prawnych.
Spółka dodała, że w momencie gdy zapoznała się z decyzją PINB, podjęła natychmiastową decyzję, by odwołać się od tego rozstrzygnięcia. Możliwość ta była jednak ograniczona z uwagi na fakt, że w sprawie przyjęto fikcję doręczenia i teoretycznie Spółka była już po terminie na złożenie odwołania. W jej ocenie błędy w próbie doręczenia przesyłki są nieprawidłowościami niezależnymi od Spółki, bowiem nie miała ona żadnego wpływu na działania podejmowane przez operatora pocztowego. Skoro, ma on obowiązek by przesyłkę powtórnie awizować, co wynika bezpośrednio z przepisów, to nie można tym faktem obciążać Spółki wskazując, że to po jej stronie są jakieś zaniedbania. Fakt, że Spółka nie otrzymała powtórnego awiza, nie może być interpretowany na jej niekorzyść, skoro to nie ona odpowiada za realizację tej czynności.
Następnie Spółka wskazała, że istotą przywrócenia terminu nie jest wykazanie na 100% określonego zdarzenia, lecz uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło z przyczyn od strony niezależnych. Sama okoliczność, że przesyłka nie została podjęta w terminie po pierwszym awizie, w sytuacji braku pozostawienia drugiego awiza, stanowi przesłankę uprawdopodobniającą, że strona nie mogła zrealizować obowiązku odbioru przesyłki i właśnie dlatego, że nie została prawidłowo poinformowana o możliwości jej odbioru. Przepisy k.p.a. przewidują obowiązek pozostawienia drugiego zawiadomienia (powtórnego). To nie obowiązek strony, lecz operatora, by doręczenie było skuteczne. Oczekiwanie na powtórne awizo nie może być uznane za niedbalstwo. Ponadto Spółka dochowała należytej staranności, składając reklamację do operatora pocztowego w związku z brakiem pozostawienia drugiego zawiadomienia. Spółka nie może ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z nieprawidłowości w działaniach operatora, dlatego też postanowiła złożyć reklamację w związku z nieotrzymaniem powtórnego awiza. W świetle powyższego należy uznać, że Spółka uprawdopodobniła, że nie otrzymała powtórnego zawiadomienia o próbie doręczenia. W konsekwencji, niepozostawienie powtórnego awiza, choć obowiązek ten wynikają bezpośrednio z przepisów, skutkowało uchybieniem terminu, którego przyczyną nie były zaniedbania po stronie Spółki.
Końcowo Spółka stwierdziła, że organ naruszył ciążące na nim obowiązki procesowe wynikające z przywołanych przepisów k.p.a. dotyczących procedury administracyjnej. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organ powinien podejmować wszelkie niezbędne działania w celu wszechstronnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ nie tylko ograniczył się do niejako "automatycznego" przyjęcia skuteczności doręczenia decyzji PINB, lecz również całkowicie pominął okoliczności świadczące o istnieniu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości doręczenia mimo że zostały one podniesione przez Spółkę. W konsekwencji organ nie wykonał swoich obowiązków w sposób rzetelny i wyczerpujący oraz wydał rozstrzygnięcie oparte na niepełnym i niewiarygodnym materiale dowodowym.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
W piśmie z 29 września 2025 r. strona skarżąca podtrzymała argumentację zawartą w skardze podkreślając, że nie zlekceważyła obowiązków związanych z odbiorem korespondencji. Brak drugiego awizo pozbawił ją realnej możliwości dowiedzenia się o pozostawionej przesyłce. Tym samym uchybienie terminu nie nastąpiło z jej winy, lecz było konsekwencją nieprawidłowości w doręczeniu po stronie operatora pocztowego.
Spółka dodała, że z treści pisma stanowiącego odpowiedź Poczty Polskiej na złożoną reklamację nie wynika jednoznacznie, że awizo powtórne faktycznie zostało doręczone na adres spółki. Poczta Polska nie wykazała w żaden sposób tego, że oprócz odnotowania w systemie elektronicznym faktycznie listonosz przekazał drugie awizo. Odrzucenie reklamacji przez Pocztę Polską nie zostało rzetelnie uzasadnione.
Dodatkowo wyjaśniono, że Spółka ma charakter produkcyjny, zajmuje się wytwarzaniem biomasy, pelletu oraz środków poprawiających właściwości gleby i nawozów organicznych. Siedziba przedsiębiorstwa znajduje się w B., ale na terenie zakładu zatrudnionych jest zaledwie kilka osób, są to pracownicy produkcyjni. Osoby te wykonują wyłącznie prace związane z procesem technologicznym i nie mają żadnych obowiązków administracyjnych ani kompetencji w zakresie odbioru korespondencji czy prowadzenia spraw formalnych. W praktyce w siedzibie spółki w B., gdzie kierowana była korespondencja, nikt nie miał faktycznej możliwości bieżącego tj. osobistego w dniu pierwszego awizo, lub z dnia na dzień, odbioru listów poleconych. Natomiast prezes zarządu często przebywa w podróżach służbowych. Osobiście zajmuje się sprzedażą, pozyskiwaniem kontrahentów, nadzorem nad dostawami i utrzymywaniem relacji biznesowych. W datach po doręczaniu pierwszego awizo również znajdował się poza miejscem prowadzenia działalności. W okresie, w którym przesyłka została nadana na adres spółki, przebywał poza siedzibą przedsiębiorstwa realizując zaplanowane spotkania i negocjacje z tymi kontrahentami. Liczne wyjazdy służbowe wynikały z konieczności utrzymania bieżącej współpracy handlowej oraz pozyskiwania nowych klientów, co stanowi kluczowy element działalności i funkcjonowania spółki. Wszystkie administracyjne sprawy spółki w jej siedzibie prowadzi sam, jednoosobowo.
W ocenie Spółki niedotrzymanie terminu nie było skutkiem zaniedbania czy celowego działania z jej strony. Spółka liczyła, że po wyjeździe służbowym Prezesa, otrzyma drugie awizo i zdąży odebrać korespondencję w terminie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie koniecznym staje się wyjaśnienie, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W przypadku tego rodzaju sprawy sądowoadministracyjnej skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione przez ustawodawcę od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Stąd też sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w tym trybie na podstawie zarządzenia z 20 sierpnia 2025 r.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, co uzasadnia oddalenie skargi w całości. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia należy uznać, że organ II instancji wydał rozstrzygnięcie odpowiadające okolicznościom sprawy oraz przepisom prawa.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedmiotem skargi jest postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łasku z 12 lutego 2025 r. nr 21/2025, znak: PINB.5160.3.2023.DG nakazującej stronie skarżącej rozbiórkę placu składowego na działkach nr [...] i [...] w B., gm. B.1 wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wobec tak zakreślonego przedmiotu stwierdzić należy, że materiałem poddanym analizie jest prawidłowość dokonanej przez organ II instancji oceny możliwości przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.
W kontrolowanej sprawie organ II instancji wskazał, że nie doszło do niezawinionego uchybienia terminu, bowiem Spółka nie uprawdopodobniła choćby w najmniejszym stopniu, że doszło do uchybień w próbie doręczenia przesyłki. Spółka zakwestionowała jedynie brak awizacji przesyłki po raz drugi. Ponadto Poczta Polska nie uznała skargi i nie stwierdziła uchybień w awizacji przesyłki. W ocenie organu II instancji podmiot profesjonalny w obrocie gospodarczym powinien przy dołożeniu należytej staranności wiedzieć jak obliczyć termin końcowy do odbioru przesyłki tylko w oparciu o pierwsze awizo i nie powinien (wiedząc o przesyłce) czekać na drugie awizo. Natomiast skarżąca Spółka opiera swój wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania na fakcie, że operator pocztowy zaniechał powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów, co spowodowało, że Spółka nie miała możliwości odebrania przesyłki w terminie i w konsekwencji bez własnej winy uchybiła terminowi na wniesienie odwołania od decyzji.
W pierwszej kolejności godzi się wyjaśnić, że przesłanki przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej, której termin został uchybiony w postępowaniu administracyjnym zostały unormowane przez ustawodawcę w art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3).
Przepis ten określa cztery przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby z prawnego punktu widzenia możliwe było przywrócenie przez organ uchybionego terminu. Pierwszą przesłanką jest wniesienie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu. Przywrócenie terminu jest bowiem instytucją procesową opartą na zasadzie skargowości. Nie jest wobec tego możliwe przywrócenie terminu z urzędu, bez złożenia stosownego wniosku przez osobę zainteresowaną. Drugą przesłanką jest uprawdopodobnienie przez zainteresowany przywróceniem terminu podmiot braku swojej winy. Trzecią przesłanką jest dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Termin do złożenia wniosku zaczyna biec od dnia ustania przeszkody i licząc od tego dnia wynosi 7 dni. Czwartą przesłanką jest dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu czynności, dla której był ustanowiony przywracalny termin np. wniesienie odwołania.
W rozpatrywanej sprawie poza przedmiotem sporu jest, że skarżąca Spółka uchybiła 14-dniowemu terminowi do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Nie budzi wątpliwości, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z dokonaniem uchybionej czynności został wniesiony w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Ustanie przyczyny uchybienia terminu nastąpiło 24 marca 2025 r., a więc w dniu zapoznania się z decyzją organu I instancji w jego siedzibie. Spełnione wobec tego zostały trzy spośród czterech wspomnianych wyżej przesłanek warunkujących przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
W ocenie Sądu organ prawidłowo przyjął, że Spółka nie uprawdopodobniła braku swojej winy w uchybieniu terminu.
Przez uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony należy rozumieć okoliczności, których wystąpienie było niezależne od woli tej strony i uniemożliwiło dokonanie czynności procesowej w terminie. Chodzi zatem o wskazanie przeszkody, której strona nie była w stanie przezwyciężyć nawet przy dochowaniu najwyższej staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw, przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Nadto w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przeszkoda, o której mowa musi mieć charakter nagły. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy należy zaliczyć przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwala na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Ponadto ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie.
Zasadniczym argumentem, który w przekonaniu skarżącej Spółki uzasadnia brak winy strony w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania zaniechanie przez operatora pocztowego powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki.
Należy zatem wyjaśnić, że zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a.: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).
Wymieniona powyżej procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej, poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, że nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Dla przyjęcia, że doszło do doręczenia przesyłki, pomimo braku jej faktycznego przekazania adresatowi, konieczne jest spełnienie określonych czynności, które mogą zostać zweryfikowane w oparciu o adnotacje dokonane przez doręczyciela na kopercie lub zwrotnym potwierdzeniu odbioru. W szczególności chodzi o wskazanie dat kolejnych zawiadomień o pozostawieniu przesyłki w określonym urzędzie, miejsca pozostawienia zawiadomień oraz przyczynę braku doręczeń przesyłki adresatowi. Aby uznać, że przesyłka została skutecznie doręczona w drodze tzw. fikcji doręczenia należy dysponować kopertą z naklejonym zwrotnym potwierdzeniem odbioru, na której znajdą się stosowne pieczęcie i podpisy doręczyciela przy pierwszym i drugim awizowaniu oraz data zwrotu pisma (z podpisem pracownika podejmującego próbę doręczenia przesyłki i datą zwrotu). Dodatkowo konieczną jest adnotacja doręczyciela ze wskazaniem gdzie zostało umieszczone awizo i gdzie złożona została przesyłka. Kolejne czynności z tym związane winny znaleźć odzwierciedlenie na kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2023 r., I OSK 2741/19, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").
W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą skargę analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pozwala na aprobatę stanowiska organu odwoławczego o skutecznym doręczeniu przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji w trybie art. 44 k.p.a., tj. 28 lutego 2025 r.
Ze znajdującej się w aktach sprawy koperty i zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że przesyłka została prawidłowo zaadresowana i wysłana na adres wskazany przez Spółkę. Z adnotacji umieszczonych na kopercie wynika, że przesyłka zawierająca decyzję awizowana została 14 lutego 2025 r. z adnotacją "Awizowano" oraz przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w PP B.1 w dniu 14 lutego 2025 r., a zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w PP wraz z informacją o możliwości jej odbioru umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Następnie 24 lutego 2025 r. powtórnie awizowano przesyłkę, co potwierdzają pieczątki na kopercie jak i potwierdzeniu odbiory, zaś 3 marca 2025 r. nastąpił jej zwrot z uwagi na nie podjęcie w terminie, co również znajduje potwierdzenie na kopercie oraz potwierdzeniu odbioru.
Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd podziela stanowisko organu, że oryginał koperty z decyzją i potwierdzenie odbioru zawierają pełną informację dotyczącą miejsca i terminu odbioru przesyłki. Zostały one potwierdzone w piśmie Poczty Polskiej z 29 kwietnia 2025 r. stanowiącej odpowiedź na reklamację Spółki, w którym wskazano, że "przesyłka o wskazanym w piśmie numerze została awizowana w dniu 14 lutego 2025 r. do odbioru w placówce FUP Ł.. Powtórnie przesyłkę awizowano w dniu 24 lutego 2025 r. Zawiadomienie zarówno pierwszej, jak i powtórne doręczane są do skrzynki oddawczej adresata".
Tym samym skoro przesyłka z decyzją została awizowana po raz pierwszy 14 lutego 2025 r., to 14-dniowy okres, o którym mowa w art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. upływał 28 lutego 2025 r. i prawidłowo, stosownie do art. 44 § 4 k.p.a., z upływem tego dnia doręczenie uznano za dokonane. W konsekwencji uznać należy, że Spółka składając odwołanie 31 marca 2025 r., dokonała tej czynności z naruszeniem 14-dniowego terminu przewidzianego w k.p.a.
W ocenie Sądu wyjaśnienia strony skarżącej nie wypełniają znamion uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. O braku winy można bowiem mówić wyłącznie wówczas, gdy strona działała z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się obiektywnie niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od strony. Przeszkoda taka ma zwykle nagły charakter i nie można przezwyciężyć jej nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. (por. wyrok NSA z 10 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 2941/21, CBOSA).
Przywrócenie terminu może mieć więc miejsce wyłącznie, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W niniejszej sprawie Spółka nie uprawdopodobniła jednak ani zajścia takiej przeszkody ani okoliczności wskazujących na brak jej winy w uchybieniu terminu. Strona skarżąca oprócz oświadczenia o braku drugiego awizo w skrzynce pocztowej nie przedstawiła przekonującej argumentacji ani jakichkolwiek dokumentów mających odzwierciedlenie prezentowanego stanowiska. Z akt sprawy, w tym przekazanej odpowiedzi Poczty Polskiej na reklamację, wynika poprawne awizowanie korespondencji. Stąd uznanie tylko na podstawie gołosłownego twierdzenia, że Spółka nie otrzymała drugiego awiza, prowadziłoby do nieuzasadnionego podważenia instytucji doręczenia zastępczego, tym bardziej, że jak wynika z adnotacji znajdujących się na przesyłce była ona dwukrotnie, prawidłowo awizowana. Sąd podziela pogląd, że za okoliczność braku winy w uchybieniu terminu nie może być uznany jedynie powołany przez stronę fakt, że nie odebrała ona dwukrotnie awizowanej przesyłki, ponieważ w skrzynce oddawczej awizo nie było. Stwierdzenie, że awizo nie było w skrzynce może być uznane jedynie za przypuszczenie. Natomiast, aby przyznać mu charakter faktu, adresat przesyłki musi uprawdopodobnić, że tak było rzeczywiście. Samo twierdzenie o braku awizo nie stanowi dostatecznej podstawy do zakwestionowania informacji wskazanych w treści dokumentu urzędowego, jakim jest zwrotne potwierdzenie odbioru (por. postanowienia: NSA z 27 września 2012 r., sygn. akt I FZ 292/12 i WSA w Krakowie z 31 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 847/23 oraz wyroki: NSA z 29 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 1872/24 i WSA w Warszawie z 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 492/19, CBOSA). W każdej takiej sytuacji strona mogłaby bowiem obalić domniemanie doręczenia przesyłki w trybie awizo poprzez zwykłe oświadczenie, że awizo to nie zostało umieszczone w skrzynce pocztowej czy też ze skrzynki tej zostało przez nieustalonego sprawcę wyciągnięte (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 1106/12 oraz WSA w Szczecinie z 5 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 835/19, CBOSA).
Reasumując, w przywołanych powyżej okolicznościach, nie ma podstaw do zdyskwalifikowania potwierdzenia odbioru, jako dokumentu urzędowego, mogącego w niniejszej sprawie stanowić dowód dokonania opisanych powyżej czynności, wymaganych do przyjęcia skuteczności doręczenia zastępczego. W tym miejscu godzi się również wyjaśnić, że zwrotne potwierdzenie dowodu doręczenia przesyłki jest dokumentem urzędowym, wywołującym określone skutki procesowe dla adresata korespondencji i korzystającym z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą. Wiarygodności dokumentowi urzędowemu można odmówić jedynie w przypadku, gdy zostanie przeprowadzone skuteczne postępowanie dowodowe przeciwko jego autentyczności lub przeciwko zgodności z prawdą (art. 76 k.p.a.).
Niezależnie od powyższych okoliczności świadczących o prawidłowości przyjętego przez organ II instancji stanowiska, należy wskazać, że Spółka jasno i precyzyjnie przyznaje, że otrzymała pierwsze awizo i nie wskazuje jakichkolwiek racjonalnych powodów mogących stanowić przekonujące usprawiedliwienie tego, że mimo że wiedziała o tym, że korespondencję od organu może odebrać w urzędzie pocztowym, to tego nie uczyniła.
Zauważyć w tym miejscu należy, że uwzględniając, że pierwsze awizo, które strona skarżąca niewątpliwie otrzymała, było pierwszym zawiadomieniem o pozostawieniu dla niej w urzędzie pocztowym pisma, miała na jego odebranie 14 dni. Ratio legis normatywnego rozwiązania przewidującego dwukrotne awizowanie wynika z wyroków Trybunału Konstytucyjnego z 17 września 2002 r., sygn. akt SK 35/01, z 15 października 2002 r., sygn. akt SK 6/02 i z 28 lutego 2006 r., sygn. akt P 13/05, i najkrócej mówiąc ma na celu zmniejszenie ryzyka tego, że adresat pisma bez swej winy, bowiem na skutek niedoręczenia mu jedynego awiza, nie będzie mógł odebrać pisma. W przypadku Spółki funkcja awiza została spełniona, gdyż z jej oświadczeń wynika, że otrzymała pierwsze awizo. W konsekwencji, skoro otrzymała jedno awizo, to miała możliwość odebrania zaskarżonej decyzji w urzędzie pocztowym, ale z tej możliwości, bez racjonalnego usprawiedliwienia, nie skorzystała (por. wyrok NSA z 2 marca 2022 r., sygn. akt II OZ 119/22, CBOSA). Powtórne awizo informuje tylko, że wciąż istnieje możliwość odbioru pisma do upływu 14 dni od dnia pierwszego awizo (B. Dauter [w:] B. Dauter, Agnieszka Dauter – Kozłowska, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2023 r., str. 240).
Wskazać zatem należy, że skarżąca Spółka wiedziała zarówno o toczącym się postępowaniu jak i o wydanej decyzji, gdyż nie kwestionuje otrzymania pierwszego awizo zawiadamiającego o pozostawieniu przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji w placówce pocztowej. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w trosce o swoje interesy skarżąca Spółka, tj. podmiot profesjonalny w obrocie gospodarczym, powinna podjąć odpowiednie działania celem zabezpieczenia odbioru przesyłki. Na podstawie akt sprawy można stwierdzić, że Spółka zapoznała się z treścią pierwszego awiza i jego odczytanie nie budziło wątpliwości. W tej sytuacji i z tego powodu nie sposób przyjąć, że przy dołożeniu należytej staranności i będąc w posiadaniu pierwszego awiza, Spółka nie mogła obliczyć terminu końcowego doręczenia zastępczego.
Mając na względzie wszystkie przytoczone powyżej okoliczności, w ocenie Sądu, wskazywana przez Spółkę argumentacja nie mogła zatem zostać przyjęta za uwalniającą od winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania. W okolicznościach niniejszej sprawy nie została spełniona przesłanka zakreślona w art. 58 § 1 k.p.a. uzasadniająca przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, bowiem Spółka nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, przy zachowaniu z jej strony należytej staranności.
Sąd nie podzielił jednocześnie zarzutów naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. ŁWINB w wydanym postanowieniu w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący wyjaśnił przesłanki wydanego rozstrzygnięcia dokonując rzetelnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, czemu dał wyraz w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia. Poczynione przez organ ustalenia zostały dokonane zgodnie z normami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się uchybień ani tych wywiedzionych w skardze, ani innych, branych pod rozwagę z urzędu, które mogłyby powodować konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Z powyższych względów, Sąd, nie podzielając zarzutów skargi, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
ds