II SA/Lu 769/23

II SA/Lu 769/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur
Grzegorz Grymuza /sprawozdawca/
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 350/24 - Wyrok NSA z 2024-05-08
II OSK 359/24 - Wyrok NSA z 2024-05-14
VII SAB/Wa 61/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-11-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 35,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
art. 46
Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145, art. 135, art. 153, art. 200, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 19 lipca 2019 r. znak IF-VII.7840.7.25.2019.BZ w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz uchyla decyzję Starosty Biłgorajskiego z dnia 2 maja 2019 r., nr 43.2019, znak: AB.6740.43.2019; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz S. J. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 19 lipca 2019 r., znak IF-VII.7840.7.25.2019.BZ Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołań S. J., J. P. i M. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty Biłgorajskiego z dnia 2 maja 2019 r. Nr 43.2019, znak: AB.6740.43.2019, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą firmie P. Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działkach nr [...] położonych w miejscowości Ł. gm. Ł. oraz umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte na wniosek M. S.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 28 stycznia 2019 r. firma P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła w Starostwie Powiatowym w Biłgoraju wniosek o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działkach nr [...] położonych w miejscowości Ł. gm. Ł. Organ I instancji pismem z dnia 29 stycznia 2019 r., znak: AB.6740.43.2019, zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Mieszkańcy Ł. wystąpili z propozycją zmiany lokalizacji inwestycji. Organ I instancji pismem z dnia 8 marca 2019 r., znak: AB.6740.43.2019, ponownie zawiadomił strony o możliwości zapoznania sie z aktami sprawy. J. P. i S. J. wystąpili z prośbą o wstrzymanie wydania decyzji ze względu na ich plany wystąpienia z wnioskiem o przeprowadzenie czynności kontrolnych w zakresie ochrony środowiska. Starosta Biłgorajski postanowieniem z dnia 26 marca 2019 r., znak: AB.6740.43.2019, nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentów o opinię Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.
Po uzyskaniu opinii Starosta Biłgorajski decyzją z dnia 2 maja 2019 r. Nr 43.2019, znak: AB.6740.43.2019, zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie P. Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działkach nr [...] położonych w miejscowości Ł. gm. Ł.
W wyniku odwołań wniesionych przez S. J., J. P. i M. S. w sprawie orzekał Wojewoda Lubelski, który decyzją z dnia 19 lipca 2019 r., znak IF-VII.7840.7.25.2019.BZ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty Biłgorajskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oraz umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte na wniosek M. S..
Wojewoda, odwołując się do przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wskazał, że wyniki obliczeń wartości EIRP zawarte zostały w tabeli kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej opracowanej przez mgr inż. U. K. Organy administracji architektoniczno-budowlanej sprawdziły, że dla poszczególnych anten wyliczono wartości EIRP: 465,05 W dla anteirADU45T8R8v06, 1012,98 W dla anten A704517R0v06. Ustalenia co do występowania miejsc dostępnych dla ludności oparto na projekcie zagospodarowania terenu oraz na rysunkach rzutów poziomych i pionowych osi głównych wiązek promieniowania dla poszczególnych anten sektorowych przedstawionych w przedłożonym projekcie. Stwierdzono, że wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania antenie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Osie głównych wiązek promieniowania nie przebiegają nad budynkami na długości do 70 m od środka elektrycznego, a ich wysokość nad poziomem terenu wyliczona w odległości 20 m i 70 m od środka elektrycznego wynosi dla azymutu 10° odpowiednio 55,3 m, 44,6 m, dla azymutu 100° odpowiednio 55,1 m, 45,7 m, dla azymutu 190° odpowiednio 55,8 m, 47,7 m, a dla azymutu 280° odpowiednio 55,2 m, 45,9 m. Miejsca ustalenia odległości od poziomu terenu wynikają z treści przedstawionego powyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla różnych wartości wyliczonego EIRR.
Jak stwierdził Wojewoda z analizy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia wynika, że przedmiotowa stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, ponieważ oś główna wiązki promieniowania w przypadku wszystkich anten nie przechodzi przez miejsca dostępne dla ludności.
Organ odwoławczy podkreślił, że w prowadzonej samodzielnie w trakcie postępowania analizie, organ I instancji uwzględnił występowanie obszaru strefy o gęstości mocy pola przekraczającej wartość 0,1 W/m2 (określona jako dopuszczalna dla miejsc dostępnych dla ludności w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów Dz. U. z 2003 r. Nr 192 poz. 1883). Właściciele działek, nad którymi na wysokości nie mniejszej niż 51,0 m n.p.t. (wartości dla poszczególnych azymutów: 10° wysokość 51,5 m, 100° wysokość 51,0 m, 190° wysokość 52,4 m, 280° wysokość 51,4 m) występuje ten obszar, zostali uznani za strony postępowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę mogli, korzystając z uprawnień zawartych w art. 10 Kpa, zapoznać się z aktami sprawy. Zasięg tego obszaru jest nie większy niż 39,33 m od anteny (patrz "Graficzna prezentacja poziomu pól elektromagnetycznych" rysunki od 1 do 5, zasięg sumaryczny obejmuje wszystkie anteny i uwzględnia nakładanie się gęstości mocy poszczególnych anten). Stosownie bowiem do treści art. 143 Kodeksu cywilnego własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Analiza przedłożonych dokumentów wykazała, że strefy o gęstości mocy pola przekraczającej wartość 0,1 W/m2 nie występują w miejscach dostępnych dla ludności.
Organ odwoławczy ustalił, że w pobliży omawianej inwestycji nie znajduje się inna stacja bazowa będąca źródłem pól elekromagnetycznych istotnych dla określenia obszaru oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej (najbliższa w odległości około 2,73 km na działce nr [...], lokalizacja według http:beta.btsearch.pl, www.geoportal.gov.pl). W omawianym przypadku nie występuje zatem sytuacja opisana w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Jak wskazał Wojewoda zarówno strefy o gęstości mocy pola przekraczającej wartość 0,1 W/m2 jak i obszar do 70 m od środka elektrycznego anten sektorowych, występują na terenie pozbawionym istniejącej zabudowy (najbliższy budynek gospodarczy około 240 m od wieży, najbliższy budynek mieszkalny około 255 m od wieży). Zgodnie z ustaleniami uchwały Nr IX/37/03 Rady Gminy Ł. z dnia 10 października 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. (Dz. Urz. Woj. L. Nr 186 poz. 3648), dla terenów oznaczonych symbolem RP, ZŁ położonych w strefie 9 "Strefa powierzchniowa Płaskowyżu Tarnogrodzkiego" przewidziano przeznaczenie pod uprawy polowe, łąki. Wśród zasad zagospodarowania wskazano utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania, utrzymanie istniejących samotniczych siedlisk z możliwością rozbudowy w granicach obecnych działek, zakaz lokalizowania jakiejkolwiek nowej zabudowy kubaturowej, zachowanie licznych cieków wodnych. W § 13 ust. 1 pkt 2 uchwały podano, że w zakresie rozwoju telekomunikacji projektuje się sukcesywną rozbudowę sieci telefonii komórkowej w celu zapewnienia pełnego pokrycia obszaru gminy; dla potrzeb stacji bazowych cyfrowej sieci telefonii komórkowej należy wydzielać działki na terenach rolnych, zlokalizowanych w miejscach zapewniających dobre pokrycie obszaru; stacje lokalizowane w pobliżu terenów zabudowanych wymagają każdorazowej pozytywnej opinii Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.
Generalnie Wojewoda Lubelski wskazał, że wobec przedstawionych powyżej ustaleń stwierdzić należy, że przedłożony projekt budowlany nie narusza wymagań obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Wojewody zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 9. Art. 10, art. 11. Art. 77 § l i art. 80 Kpa należy odrzucić.
Odpowiadając na kwestie poruszone w odwołaniu Wojewoda podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów Prawa budowlanego po przeprowadzeniu postępowania uwzględniającego ocenę prawną zawartą w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zgodnie z jej art. 46 ust. 2 jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Przytoczone przepisy nie stanowią odpowiedzi na pytanie o szkodliwość inwestycji ale dają rozeznanie co do możliwości użytkowania terenów w sąsiedztwie wieży omawianej w niniejszej decyzji. Akceptację lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w zabudowie mieszkaniowej zawarto w ustawie. Nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, że na mocy art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest to inwestycja celu publicznego.
Jak podnosił organ wskazane pismo Wójta Gminy jest wypowiedzią organu uprawnionego do zajmowania stanowiska w sprawach środowiskowych. Obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony przez Radę Gminy, a przyrównanie projektów budowlanych do ustaleń planu należy do kwestii podstawowych przy wydawaniu pozwoleń na budowę (patrz przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego). Niezrozumiałe jest także łączenie poprawności wydania zaskarżonej decyzji z faktem, że inwestor ma szersze plany niż przedsięwzięcie ujęte we wniosku o pozwolenie na budowę złożonym w Starostwie Powiatowym w Biłgoraju w dniu 28 stycznia 2019 r. Przypomnieć należy, że przy rozważaniu sprawy pozwolenia na budowę organy administracji architektoniczno-budowlanej związane są ściśle zakresem wniosku i orzekają zgodnie ze stanem faktycznym w dacie wydania decyzji. Nie mogą rozważać stanu hipotetycznego, który jeszcze nie istnieje. Analiza akt sprawy nie wykazała niezgodności przedłożonych opracowań z przepisami warunków technicznych. Projekt należy ocenić jako kompletny, a jego autorzy legitymują się stosownymi uprawnieniami.
Końcowo Wojewoda wskazał, że odrębnego rozpatrzenia wymaga odwołanie złożone przez M. S. Odwołanie jest instytucją procesową umożliwiającą uprawnionym podmiotom zaskarżenie decyzji administracyjnej. M. S. nie została uznana za stronę postępowania przez organ I instancji i nie otrzymała decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 2 maja 2019 r., znak: AB.6740.43.2019. Złożone odwołanie wpłynęło w terminie właściwym dla stron postępowania uwzględnionych w decyzji. Zatem dla sposobu rozpatrzenia jej wystąpienia istotne jest ustalenie, co do przysługującego jej statusu strony. Jak już wskazywano powyżej, zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a obszar oddziaływania to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Przedstawiony w projekcie budowlanym obszar oddziaływania obejmuje działki nr [...]. Organ odwoławczy analizując akta sprawy nie znalazł powodów do stwierdzenia, że tak określony obszar oddziaływania należy powiększyć. Zatem by być uznanym za stronę postępowania w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie objętym wnioskiem inwestora z dnia 28 stycznia 2019 r. należy być, w sytuacji gdy nie jest się inwestorem, właścicielem lub użytkownikiem wieczystym lub zarządcą co najmniej jednej z wymienionych powyżej działek. Organ odwoławczy w piśmie z dnia 24 czerwca 2019 r., znak: IF-VII.7840.7.25.2019.BZ, wystąpił do pełnomocnika M. S. z prośbą o dodatkowe informacje z własności jakiej nieruchomości wywodzi ona przymiot strony oraz wskazanie dokumentów potwierdzających te uprawnienia (księgi wieczyste, wypisy z rejestrów). Wobec braku odpowiedzi analizę tej kwestii oparto na dokumentach zawartych w aktach sprawy. Analiza złożonych oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz informacji z rejestru gruntów, pozwoliła ustalić, że wnosząca odwołanie M. S. nie jest stroną przedmiotowego postępowania. Wniesione zastrzeżenia nie mogą być zatem rozpatrzone, wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania.
Decyzja Wojewody Lubelskiego została zaskarżona przez S. J. i J. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
S. J. i J. P. we wniesionej skardze zarzucili decyzji:
1. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt. 1 KPA poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, co do której istnieją uzasadnione podstawy do jej podważenia,
2. naruszenie art. 8 i 10 KPA poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej skoro organ pierwszej instancji nie doręczał stronom postępowania odpisów wszelkich istotnych dokumentów z zakreśleniem terminów pozwalających na merytoryczne ustosunkowanie się do tychże oraz z uwagi na konsekwentne uchylanie się od szczegółowego rozpatrzenia zarzutów zgłaszanych przez strony postępowania,
2. naruszenie art. 9 i 11 KPA poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek wydania decyzji rażąco naruszającej zbiorowy interes społeczny,
3. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 KPA, polegające na zaniechaniu zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i rozpatrzenia całego niezbędnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia materiału dowodowego a także na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy,
4. naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 pkt. 2) i 9) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu poprzez wydanie decyzji sprzecznej z obowiązkiem zachowania ładu krajobrazowego oraz sprzecznej z potrzebami i interesem publicznym w rozumieniu interesu publicznego jako interesu lokalnej społeczności.
Wskazując na takie zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Biłgorajskiego udzielającego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W toku wszczętego postępowania sądowego skarga J. P. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 543/19 (k.83 akt sądowych).
Wyrokiem z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 543/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi S. J., uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 19 lipca 2019 r. w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz uchylił decyzję Starosty Biłgorajskiego z dnia 2 maja 2019 r., nr 43.2019, znak: AB.6740.43.2019 (pkt I wyroku), odrzucił skargę w pozostałej części (pkt II wyroku) oraz zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz S. J. kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III wyroku) (k.109 akt sądowych).
Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez P. spółkę z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 543/19, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2199/20 uchylił zaskarżony wyrok w pkt. I i III i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie (pkt 1 wyroku), oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części (pkt 2 wyroku) oraz odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 3 wyroku) (k.230 akt sądowych).
Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu zasadnicza wadliwość orzekania w sprawie polegała na niedostatecznym wyjaśnieniu i rozpatrzeniu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej zagadnienia zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania.
Zaskarżonym rozstrzygnięciem Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty Biłgorajskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oraz umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte na wniosek M. S., przy czym wobec oddalenia skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w części, w jakiej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 543/19 odrzucił skargę co do umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego na wniosek M. S., kwestia ta, tj. umorzenie postępowania odwoławczego wszczętego na wniosek M. S. jest już prawomocnie osądzona.
Obecnie zatem, przedmiotem zaskarżenia i rozpoznania przez Sąd pozostaje decyzja Wojewody Lubelskiego w części, w jakiej organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty Biłgorajskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.
Prawnomaterialną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. - dalej jako: "prawo budowlane" lub "p.b."), w tym w szczególności art. 35 prawa budowlanego.
W sprawie orzekał już uprzednio wyrokiem z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 543/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oraz, w następstwie wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2199/20 uchylił zaskarżony wyrok w pkt. I i III i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.
Jest to okoliczność istotna z tego względu, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylając wyrokiem z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 543/19 decyzje organów obu instancji w zakresie, w jakim zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej przyjął, że dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia, a więc, że należy sumować parametry charakteryzujące całe przedsięwzięcie, a nie wyłącznie moc promieniowania izotropowa (EIRP) wyznaczoną dla pojedynczej anteny.
Stanowisko takie zakwestionował Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2199/20 wskazał, że istniejące w orzecznictwie w powyższym zakresie wątpliwości zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22, w której w odpowiedzi na przedstawione do rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. zagadnienie prawne wyjaśniono, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie ww. przepisów jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten.
W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wobec powyższego nie zasługiwała na aprobatę ocena prawna wyrażona przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wykazująca błąd w braku uwzględnienia efektu kumulacji mocy anten planowanych do zainstalowania w ramach przedsięwzięcia. Zaszła zatem konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, aby jeszcze raz dokonał kontroli zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia, mającego oparcie w powołanej wyżej uchwale.
Należy więc zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie oddalił skargi, lecz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie po to, by ten jeszcze raz dokonał kontroli zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu orzeczenia sądu II instancji.
Obowiązkiem Sądu ponownie rozpoznającego sprawę było więc ponowne dokonania kontroli decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, przy uwzględnieniu rzecz jasna wykładni prawa przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Kierując się oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzić należy, że brak uwzględnienia efektu kumulacji mocy anten planowanych do zainstalowania w ramach przedsięwzięcia nie może być kwalifikowany w kategoriach naruszenia wymagań ochrony środowiska z tego względu, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie ww. przepisów jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten.
W obecnie istniejącym stanie prawnym stanowisko takie należy uznać za trafne i z tego względu, że w związku z dokonaną w 2022 r. nowelizacją rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne nie są już zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z mocy § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przepisy w brzmieniu znowelizowanym należy stosować także do wszczętych i nie zakończonych postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a więc również i do niniejszego postępowania administracyjnego.
Brak jest więc podstaw, by planowaną inwestycję zaliczyć do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, że w stosunku do przedmiotowej inwestycji nie istniał wymóg uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Brak decyzji środowiskowej dla planowanej inwestycji nie może więc być kwalifikowany w kategoriach naruszenia wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 35 ust. 1 prawa budowlanego.
Powyższe nie oznacza jednakże, że zaskarżona decyzja nie narusza innych wymagań niż wymagania ochrony środowiska.
Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:
a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.
Z przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest więc tym podstawowym kryterium, które warunkuje możność zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu w sprawie organy obu instancji w sposób niedostateczny wyjaśniły i rozpatrzyły kwestię zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania.
Wojewoda Lubelski w tej kwestii wskazał, że zgodnie z ustaleniami uchwały Nr IX/37/03 Rady Gminy Ł. z dnia 10 października 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. dla terenów oznaczonych symbolem RP, ZŁ położonych w strefie 9 "Strefa powierzchniowa Płaskowyżu Tarnogrodzkiego" przewidziano przeznaczenie pod uprawy polowe, łąki. Wśród zasad zagospodarowania wskazano utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania, utrzymanie istniejących samotniczych siedlisk z możliwością rozbudowy w granicach obecnych działek, zakaz lokalizowania jakiejkolwiek nowej zabudowy kubaturowej, zachowanie licznych cieków wodnych. W § 13 ust. 1 pkt 2 uchwały podano, że w zakresie rozwoju telekomunikacji projektuje się sukcesywną rozbudowę sieci telefonii komórkowej w celu zapewnienia pełnego pokrycia obszaru gminy; dla potrzeb stacji bazowych cyfrowej sieci telefonii komórkowej należy wydzielać działki na terenach rolnych, zlokalizowanych w miejscach zapewniających dobre pokrycie obszaru; stacje lokalizowane w pobliżu terenów zabudowanych wymagają każdorazowej pozytywnej opinii Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.
Nadto Wojewoda w tym zakresie odwołał się do art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.
Powyższe nie było wystarczające albowiem z przywołanych unormowań wynika jedynie potencjalna możliwość lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach rolniczych. Nie wynika z nich natomiast to czy planowana inwestycja nie narusza zakazów i ograniczeń statuowanych w innych przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przywołany przez Wojewodę § 13 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego stanowi, że w zakresie rozwoju telekomunikacji projektuje się sukcesywną rozbudowę sieci telefonii komórkowej w celu zapewnienia pełnego pokrycia obszaru gminy; dla potrzeb stacji bazowych cyfrowej sieci telefonii komórkowej należy wydzielać działki na terenach rolnych, zlokalizowanych w miejscach zapewniających dobre pokrycie obszaru; stacje lokalizowane w pobliżu terenów zabudowanych wymagają każdorazowej pozytywnej opinii Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.
Odczytując literalnie treść powyższej normy stwierdzić należy, że co do zasady zawiera ona postulat, by dla potrzeb stacji bazowych cyfrowej sieci telefonii komórkowej wydzielać działki na terenach rolnych, zlokalizowanych w miejscach zapewniających dobre pokrycie obszaru.
Jest to o tyle niewłaściwe, że to przecież plan miejscowy jest aktem, który przeznacza tereny na określone cele oraz ustala zasad ich zagospodarowania i zabudowy. W planie miejscowym nie powinno się więc wskazywać jak należy wydzielać działki pod stacje bazowe cyfrowej sieci telefonii komórkowej, lecz po prostu przeznaczyć określone tereny pod takie cele.
W ocenie Sądu przedmiotowy zapis należy interpretować jako generalne dozwolenie na lokalizowanie stacji bazowych cyfrowej sieci telefonii komórkowej na terenach rolnych.
Analogiczny sens ma także art. 46 ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 733 ze zm.).
Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.
Z powyższego przepisu wynika, że jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, to dopuszcza się jej lokalizowanie jeżeli zostaną spełnione dwa warunki. Po pierwsze jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu. Po drugie, gdy nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń.
W kwestii spełnienia pierwszej z tych przesłanek, tj. braku sprzeczności z określonym w planie przeznaczeniem terenu zastosowanie ma nadto zdanie drugie art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w myśl którego przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.
Z § 13 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego oraz art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wywieść należy więc, że lokalizowanie projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie upraw polowych i łąk (symbol RP, ZŁ) nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem tego terenu.
Brak sprzeczności inwestycji z określonym w planie przeznaczeniem terenu nie oznacza jednakże, że inwestycja nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń.
W celu ustalenia tej okoliczności konieczne było przeanalizowanie całości zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego Wojewoda Lubelski bezpodstawnie zaniechał.
Z ustaleń organów obu instancji wynika, że projektowana inwestycja ma zostać zlokalizowana na terenie położonym w strefie 9 – "Strefa przywierzchowinowa Płaskowyżu Tarnogrodzkiego".
Z systematyki i postanowień planu wynika, że kształtowanie zagospodarowania terenu odbywa się w skali jednostek funkcjonalno-przestrzennych (stref), stanowiących spójne wnętrza krajobrazowe i historycznie ukształtowaną przestrzeń kulturową w powiązaniu z warunkami przyrodniczymi. Wydzielenie stref wiązało się ze specjalnymi walorami przyrodniczymi i krajobrazowymi danych terenów.
Wśród stref tych wydzielono także 9 – "Strefa przywierzchowinowa Płaskowyżu Tarnogrodzkiego" z funkcją podstawową uprawy polowe (§ 16 planu miejscowego).
W strefie 9 w zakresie ochrony i kształtowania środowiska obowiązuje:
- kontynuacja rolniczego użytkowania terenu,
- ochrona rozległych panoram widokowych przed zabudową i zeszpeceniem,
- pozostawienie otwartych, eksponowanych widokowo terenów rolnych,
- przeciwdziałanie degradacji struktury ekologicznej i fizjonomii krajobrazu.
W ocenie Sądu powyższe zapisy planu miejscowego, w tym w szczególności zapis o ochronie rozległych panoram widokowych przed zabudową i zeszpeceniem oraz nakaz pozostawienie otwartych, eksponowanych widokowo terenów rolnych, mogą być interpretowane jako ograniczenia i zakazy w lokalizowaniu na tym terenie tak wysokich obiektów budowlanych jak stacja bazowa telefonii komórkowej o wysokości 60 m.
Obowiązkiem Wojewody Lubelskiego, orzekającego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, było przeanalizowanie powyższych postanowień planu i dokonanie oceny czy postanowienia te ograniczają lub zakazują lokalizowania na tym terenie tak wysokich obiektów budowlanych jak stacja bazowa telefonii komórkowej o wysokości 60 m.
W sprawie organ odwoławczy całkowicie pominął powyższe postanowienia planu miejscowego, co oznacza, że w sposób niedostateczny wyjaśnił i rozpatrzył kwestię zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania.
Zaniechanie przez Wojewodę należytego wyjaśnienia i rozpatrzenia tych okoliczności sprawia, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to dotyczyło okoliczności, które decydowały o możności zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, co oznacza, że kwalifikować należało je jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Organ w tym zakresie dopuścił się także naruszenia prawa materialnego, nieprawidłowo stosując w sprawie art. 35 ust. 1 prawa budowlanego. Naruszenie prawa materialnego miało tu charakter wtórny albowiem było konsekwencją niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Naruszenie to dotyczyło okoliczności, które przesądzały o możliwości wydania w sprawie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, co sprawia, że kwalifikować należy je jako mające istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Jako, że uchybień takich dopuściły się organy obu instancji, oprócz zaskarżonej decyzji, uchylono także decyzję organu pierwszej instancji (art. 135 p.p.s.a.). Jeżeli chodzi o decyzję pierwszoinstancyjną to wprawdzie Starosta Biłgorajski przywołał w uzasadnieniu decyzji cytowane wyżej postanowienia planu miejscowego co do ochrony i kształtowania środowiska w strefie 9, to jednak w żaden sposób ich nie przeanalizował ani nie rozpatrzył pod kątem ich niezgodności z projektowaną inwestycją.
Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem pierwszej instancji, celem ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.).
W ponowionym postępowaniu organy powinny w pierwszym rzędzie dokonać oceny czy przepisy obwiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w szczególności przepisy § 16 planu dotyczące ochrony i kształtowania środowiska w strefie 9 nie ograniczają lub zakazują lokalizowania na przedmiotowym terenie tak wysokich obiektów budowlanych jak stacja bazowa telefonii komórkowej o wysokości 60 m.
Organy rozpatrzą cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i uwzględnią przy rozstrzyganiu sprawy wszystkie przeprowadzone dowody, dbając o to, by dokonane ustalenia faktyczne wynikały z przeprowadzonych w postępowaniu środków dowodowych. Sporządzając uzasadnienie decyzji organy zadbają o to, by należycie i wyczerpująco wyjaśnić podstawę faktyczna i prawną rozstrzygnięcia.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składał się wpis od skargi w wysokości 500 zł.