II SA/Łd 587/05

II SA/Łd 587/05 - Postanowienie WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Łuczaj /przewodniczący/
Czesława Nowak-Kolczyńska
Renata Kubot-Szustowska /sprawozdawca/
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 283/06 - Postanowienie NSA z 2006-04-25
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Dnia 18 listopada 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie: Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej w R. na uchwałę Rady Gminy w R. Nr [...] z dnia [...] w przedmiocie wniesienia skargi kasacyjnej p o s t a n a w i a: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą Nr [...] z dnia [...], wydaną w sprawie "wniesienia kasacji od wyroku WSA w Łodzi z dnia 30 listopada 2004r. Sygn. Akt II SA/Łd 693/04 dot. uchylenia uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] nr [...] zatwierdzającej plan zagospodarowania części miejscowości R.", Rada Gminy R. wyraziła zgodę na wniesienia "kasacji" opracowanej przez Kancelarię Prawną wybraną przez AS.A. i na jej koszt oraz zastrzegła, że "kasacja" zostanie przez Radę Gminy cofnięta, jeżeli A S.A. do dnia [...]. nie złoży oświadczenia stanowiącego załącznik do uchwały.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8.marca 1990r. o samorządzie gminnym ("Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591, z 2002r., Nr 23, poz. 22, Nr 62,poz. 558, Nr 113, poz. 984, Nr 153, poz. 1271 i Nr 214, poz. 1806)".
Załącznik nr 1 do uchwały, stanowił projekt oświadczenia o następującej treści: A S.A. z siedzibą w R. ul. [...] reprezentowana przez Zarząd oraz akcjonariusze spółki H.i A. małż. G. oraz G. i Z. małż.G. niniejszym oświadczają, że:
1. Budynki zlokalizowane w R. przy ul. A na działkach wchodzących w skład targowiska o Nr 1269, 1270, 1271, 1272/7, 1272/6, w których prowadzony jest handel przez osoby trzecie mają charakter hal targowych, a gmina R. ma prawo pobierania opłat targowych.
2. Nie zamarzamy zmieniać sposobu wykorzystywania budynków wymienionych w pkt. 1 na inny rodzaj działalności, gwarantujemy zmianę sposobu użytkowania wyłącznie na hale targowe, chyba że handel targowiskowy przestanie być efektywny.
3. Wnosimy o złożenie przez gminę R. kasacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 693/04 z dnia 30 listopada 2004r. i zobowiązujemy się do pokrycia kosztów tej kasacji w wysokości określonej przez wspólnie uzgodnioną Kancelarię Prawną.
4. W przypadku, gdy sądowe postępowanie administracyjne nie doprowadzi do zatwierdzenia planu zagospodarowania części miejscowości R. na cele targowe wnosimy o ponowne opracowanie takiego planu i zobowiązujemy się partycypować w kosztach jego opracowania w wysokości do .............zł."
W dniu 6.kwietnia 2005r. AS.A. z siedzibą w R.
skierowała do Rady Gminy R. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie opisanej wyżej uchwały tegoż organu z dnia [...]. W uzasadnieniu wskazała, iż uchwała wspomniana narusza interes prawny Spółki Akcyjnej A w R., przez to, że uzależnia wykonanie obowiązków gminy, należących do jej zadań własnych z zakresu administracji publicznej (sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) od złożenia przez Spółkę oświadczeń określonej treści, naruszających jej konstytucyjne prawo własności do nieruchomości oraz ograniczających wolność i swobodę prowadzenia działalności gospodarczej a także zobowiązuje AS.A. do nieuzasadnionego ponoszenia kosztów, obciążających budżet gminy (koszty "kasacji", zastępstwa prawnego i sporządzenia planu). Podniosła nadto, iż naruszenia prawa przez Radę Gminy R."potwierdzone wyrokami sądu administracyjnego, stwierdzającymi nieważność uchwał (...) budzą duże zaniepokojenie i w rezultacie mogą być przyczyną zastosowania wobec rady przez organy władzy państwowej sankcji z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym".
Uchwałą Nr [...] z dnia 26.kwietnia 2005r. Rada Gminy R., działając na podstawie art. 101 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8.marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. Nr 142 z 2001r., poz. 1591 ze zm.) odmówiła uchylenia własnej uchwały Nr [...]z dnia [...]. W motywach rozstrzygnięcia wskazała po pierwsze, iż wobec bezskutecznego upływu terminu do wniesienia "kasacji" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30.listopada 2004r. w sprawie II SA/Łd 693/04, sprawa stała się bezprzedmiotowa. Za bezpodstawne uznała zarzuty, iż organ gminy ma obowiązek wnoszenia "kasacji" i opracowywania planów zagospodarowania przestrzennego, podnosząc, iż czynności te znajdują się jedynie w sferze uprawnień Rady, o ile pozostają w interesie wspólnoty gminnej. Zdaniem organu, jeżeli Rada Gminy chce z powyższych uprawnień korzystać, na wniosek podmiotu, który posiada w tym interes, może formułować warunki, pod którymi postulaty te zostaną uwzględnione. Postawienie określonych warunków, nie jest zaś, w ocenie organu, "bezprawnym zobowiązaniem żadnego podmiotu, nie jest więc naruszeniem prawa.
Uchwała powyższa doręczona została Spółce Akcyjnej Az siedzibą w R. w dniu 5.maja 2005r.
Ze skargą na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...]. Nr [...], wskazana wyżej Spółka wystąpiła w dniu 1.czerwca 2005r., wnosząc o stwierdzenie jej niezgodności z prawem, jako podjętej bez podstawy prawnej i naruszającej interes prawny AS.A. Powtarzając zarzuty, zawarte w złożonym uprzednio wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca podniosła dodatkowo, iż zgodnie z treścią "art.13.1 i art.24.1 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z dnia 10 maja 2003r.)" koszty sporządzenia i uzgodnienia studium i projektu planu zagospodarowania przestrzennego obciążają wyłącznie budżet gminy. Obciążanie tymi kosztami skarżącej pozbawione jest zatem podstawy prawnej.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy R. wniosła o jej oddalenie. Podniosła, iż uznając wniesienie "kasacji" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30.listopada 2004r. w sprawie II SA/Łd 693/04 za nieuzasadnione, dopuściła jednakże taką możliwość na wniosek skarżącej Spółki. Umożliwienie wniesienia "kasacji", nie jest zaś, zdaniem organu, zobowiązaniem, stąd też twierdzenia skarżącej w tym przedmiocie "są nierzetelnością". Rada uzależniła wniesienie "kasacji" od oświadczenia A S.A. i jego akcjonariuszy, iż hala będąca dotychczas magazynem roślin będzie w przyszłości halą targową (gdzie gmina może pobierać opłaty targowe) a nie halą handlową, w której sprzedający nie muszą płacić opłat targowych. Taki warunek jest, zdaniem organu, niesprzeczny z prawem i konieczny dla ochrony uzasadnionych interesów gminy, która na infrastrukturę umożliwiającą działalność handlową ponosi znaczne nakłady. Rada Gminy wskazała nadto, iż w zaskarżonej uchwale brak jest postanowień dotyczących ewentualnego ponownego opracowania planu zagospodarowania przestrzennego, zatem zarzuty skargi w tej materii są bezprzedmiotowe. Ewentualne partycypowanie w kosztach sporządzenia planu w przyszłości związane było zaś z faktem ubiegania się przez skarżącą "o opracowywanie w pierwszej kolejności korzystnego /dla niej/ planu". Domaganie się "preferencyjnego podejścia" upoważniało zaś, zdaniem organu, do partycypacji w kosztach oraz umożliwienia gminie pobierania opłat targowych. Takie stworzenie skarżącej możliwości nie jest, w ocenie Rady, niezgodne z prawem i nie ogranicza żadnych praw, ani własnościowych ani dotyczących swobody prowadzenia działalności gospodarczej, jest natomiast wykonywaniem przez gminę jej praw i obowiązków wobec społeczeństwa.
Na rozprawie w dniu 18.listopada 2005r., pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż skarga kasacyjna w sprawie sygn.akt II SA/łd 693/04 nie została wniesiona. Spółka ani jej akcjonariusze nie złożyli również oświadczenia, którego projekt stanowił załącznik do zaskarżonej uchwały.
Pełnomocnik organu wyjaśnił natomiast, iż przedmiotem zaskarżonej uchwały było wniesienie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30.listopada 2005r. w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 693/04, stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy R.z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie odrzucenia zarzutu Spółki Akcyjnej B. z siedzibą w R. do projektu planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. Wniósł nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. Nr 142,p oz. 1591 ze zm.), przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być uchwała organu gminy, podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie wszystkie jednak sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, załatwiane uchwałami organów gminy, mają charakter spraw z zakresu administracji publicznej. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, uznaje bowiem, iż gmina korzystająca ze swojej podmiotowości prawnej zarówno w sferze prawa cywilnego jak i publicznego, podejmuje uchwałę z zakresu administracji publicznej tylko wtedy, gdy wykorzystuje swoje kompetencje władzy publicznej (imperium) . Nie są zatem objęte tym trybem kontroli sądowej uchwały organów gminy w sprawach, w których działanie gminy nie ma władczego charakteru. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.października 2001r., sygn.akt II SA 2313/01, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Pr.Gosp. 202/2/48 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.czerwca 1991r. sygn.akt SA/Wr 412/91, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Wspólnota 1991/51-51-27, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 22.lipca 2003r, sygn.akt IIIRN 45/03, OSNP 2004/11/185). O dopuszczalności skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym decyduje wobec tego przedmiot (treść) uchwały. Uchwała nie zawierająca żadnych elementów władztwa publicznego i mająca w zamierzeniu wywołać wyłącznie skutki o charakterze niepublicznym nie jest w swym charakterze uchwałą z zakresu administracji publicznej. Przyjęcie odmiennego poglądu doprowadziłoby do zatarcia granicy pomiędzy nadzorem nad działalnością samorządową, sprawowanym przez konstytucyjne organy nadzoru (art.171 ust.2 Konstytucji) a skargą powszechną, służącą ochronie interesu prawnego każdego podmiotu prawa. Jeżeli bowiem uznamy, że członkowi wspólnoty gminnej, przysługuje skarga w przypadku podjęcia przez organ gminy uchwały w każdej praktycznie sprawie, to przyznany mu kompetencje organu nadzoru, który ma prawo kontrolować legalność wszystkich uchwał organu gminy, także uchwał o charakterze cywilnoprawnym czy też zawierającym stanowisko procesowe organu w toczonych sporach sądowych. Taka interpretacja actio popularis jest sprzeczna z zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jako osób prawnych oraz prowadzić może do wykorzystywania skargi powszechnej do ochrony prywatnych interesów majątkowych innych osób.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżonej uchwały Rady Gminy R. było wniesienie "kasacji" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30.listopada 2004r. w sprawie o sgn.akt II SA/Łd 693/04. Dostrzegając cały szereg wad zaskarżonej uchwały, poczynając od niewłaściwego określenia jej przedmiotu ("zatwierdzenie planu zagospodarowania przestrzennego") a skończywszy na wadliwym wskazaniu jej podstawy prawnej, nie można uznać, iż dotyczy ona najszerzej nawet rozumianej sprawy z zakresu administracji publicznej. Jakkolwiek bowiem w jej podstawie prawnej wskazane zostały art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, nie one faktycznie stanowią podstawę rozstrzygnięć w uchwale zawartych. Wniesienie skargi kasacyjnej (błędnie określonej jako "kasacja" w treści uchwały), należy bowiem do uprawnień procesowych strony postępowania sądowego, w tym również sądowoadministracyjnego, lokując się poza sferą imperium władzy publicznej gminy. Prawidłową podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi zatem art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) Kwestia uzależnienia wniesienia skargi kasacyjnej od pokrycia kosztów jej sporządzenia (i wniesienia) przez skarżącą oraz złożenia oświadczenia woli w proponowanej przez Radę treści, dotyczy natomiast stosunków o charakterze cywilnoprawnym. Jakkolwiek bowiem dyskusyjna wydawać się może praktyka Rady Gminy, swoistego "umocowywania" innych podmiotów do wniesienia na własny koszt skargi kasacyjnej w imieniu Gminy oraz uzależnianie jej wniesienia od złożenia określonych oświadczeń woli, nie można uznać, iż stanowi ona wyraz władztwa publicznego organu gminy. Zgoda na wniesienia "kasacji", obwarowana zastrzeżeniami, jest niczym innym jak ofertą, zawierającą warunki, pod którymi organ skorzysta z przysługujących mu uprawnień procesowych. Nie ma w tej "zgodzie" elementów imperium, jako że gmina nie narzuca w ten sposób skarżącemu jednostronnie swej woli prowadzenia działalności na warunkach określonych w projekcie oświadczenia czy poniesienia kosztów sporządzenia skargi kasacyjnej ani też partycypacji w kosztach procesu planistycznego. Zawarcie i skuteczność takiego "porozumienia" wymaga bowiem akceptacji drugiej strony. Niezależnie od tego wskazać należy, iż projekt oświadczenia, w części dotyczącej zapowiedzi podjęcia działań, które dotyczą sfery publicznoprawnej (przyszły proces planistyczny), na tym etapie postępowania, nie może podlegać kontroli sądu administracyjnego. Kontrola taka stanie się bowiem możliwa dopiero wówczas, gdy działania te zostaną zrealizowane.
Rodzi się natomiast pytanie, czy wskazanie podstawy prawnej, nawet wadliwej, nie determinuje charakteru rozstrzygnięcia sądowego. Innymi słowy, czy powołanie się na przepisy ustawy o samorządzie gminnym, dotyczące obowiązków rady gminy o charakterze publicznoprawnym (uchwalanie studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania zaskarżonej uchwały, za mieszczącą się w zakresie regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, o jej charakterze decyduje materia, rozstrzygana zaskarżoną uchwałą, nie zaś oczywiście błędne powołanie się na przepisy prawa. (por. uzasadnienie wyroku 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.maja 1999r., sygn.akt OSA 1/99, ONSA 1999/4/109).
Na zakończenie wskazać też należy, na nieprawidłowo sformułowany wniosek skargi (stwierdzenie niegodności z prawem zaskarżonej uchwały). Co do zasady bowiem sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę organu administracji stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub części. Stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę jedynie wówczas, gdy przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W odniesieniu do uchwał organów gminy, dotyczy to dwóch grup sytuacji: nieistotnego naruszenia prawa, skutkującego ograniczeniem się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, na podstawie art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (por. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi komentarz, por. red. T.Wosia, str.464) oraz regulacji z art.94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (co do zasady upływ roku od daty podjęcia zaskarżonej uchwały, chyba, że właściwy organ uchybił obowiązkowi przedłożenia aktu organowi nadzorczemu w ciągu siedmiu dni o daty jego podjęcia; w takim przypadku okres roku liczy się od dnia opóźnionego przedłożenia aktu).
Biorąc powyższe pod uwagę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzeczono o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej.
Z uwagi zaś na fakt, iż przepisy procedury sądowoadministracyjnej, regulując kwestię ponoszenia kosztów postępowania przed sądem I instancji, pozwalają na ich zwrot jedynie stronie skarżącej w wypadku uwzględnienia skargi (art.200-2002 p.p.s.a.), brak było podstaw prawnych do uwzględnienia żądania organu w tym przedmiocie.