II SA/Łd 586/23

II SA/Łd 586/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /sprawozdawca/
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Marcin Olejniczak
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 572
art. 4 pkt 16, art. 11, art. 11a ust. 1, 2, 5, 7
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 29 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Ręczno z dnia 28 grudnia 2022 r. nr XXXVII.233.2022 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ręczno w 2023 roku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy Ręczno na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 28 grudnia 2022 r. Rada Gminy Ręczno, działając na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 572) i art. 3 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r., poz. 1297,1549 i 1768), podjęła uchwałę nr XXXVII.233.2022 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ręczno w 2023 roku.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając naruszenie:
1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieokreślenie w § 12 załącznika do uchwały wysokości środków na finansowanie zadania w postaci poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego,
2. art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez zaniechanie konsultacji z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działających na obszarze gminy.
Mając na uwadze powyższe pełnomocnik strony skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości, zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że w stosunku do przedmiotowej uchwały Rady Gminy Ręczno wszczęto postępowanie nadzorcze, w który organ nadzoru przedstawił swoje zastrzeżenia w zakresie braku wskazania w treści uchwały wysokości środków na finansowanie zadania w postaci poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz zaniechanie konsultacji z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działających na obszarze gminy projektu tejże uchwały.
W odpowiedzi na zawiadomienie Przewodniczący Rady Gminy Ręczno wyjaśnił, że informacja o możliwościach konsultacji została wywieszona na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Ręczno. W zakresie braku wskazania środków na realizację zadania w postaci poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt, Przewodniczący wyjaśnił, że powyższe zadanie jest realizowane bezkosztowo.
Dokonując powtórnej analizy uchwały oraz wyjaśnień złożonych przez Przewodniczącego Rady Gminy Ręczno, organ nadzoru uznał za zasadne zaskarżenie tejże uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Następnie pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt obliguje organ uchwałodawczy do wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację zadań określonych w programie. W § 12 załącznika do uchwały uregulowano kwestię związane z finansowaniem programu. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, analiza treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że kwestia ustalenia wysokości środków finansowych związanych z realizacją Programu oraz sposobu wydatkowania tych środków, nie została przez Radę uregulowana w sposób wyczerpujący. Nadto pełnomocnik strony skarżącej dodał, że Rada Gminy Ręczno zaniechała określenia kwoty środków finansowych na realizację obligatoryjnego zadania, jakim jest poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy).
W odniesieniu do powyższego pełnomocnik strony skarżącej dodał, że w piśmie z dnia 17 stycznia 2023 r. Przewodniczący Rady Gminy Ręczno złożył wyjaśnienia i poinformował, że realizacja zadania polegającego na informowaniu o możliwości adopcji zwierząt przyjętych z terenu gminy Ręczno do schroniska odbywa się bezkosztowo, tj. przez umieszczenie informacji na profilu FB Gminy Ręczno oraz na stronie internetowej Urzędu Gminy.
Mając na uwadze powyższe pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że zadanie polegające na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt opisane zostało w § 7 Programu. Rada postanowiła w nim, że zadanie to realizowane będzie przez: 1) schronisko poprzez umieszczanie ogłoszeń o możliwościach adopcji zwierząt na stronie internetowej oraz promowanie adopcji w mediach; 2) Gminę poprzez informowanie o możliwości adopcji zwierząt, w szczególności poprzez umieszczanie ogłoszeń o możliwościach adopcji zwierząt na stronie internetowej Urzędu, na tablicy ogłoszeń w Urzędzie oraz na tablicach ogłoszeń w sołectwach. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, zgodzić się można z przedłożonymi wyjaśnieniami Przewodniczącego Rady Gminy, że zamieszczanie ogłoszeń o możliwości adopcji zwierząt na stronie internetowej schroniska i Urzędu oraz na tablicach ogłoszeń odbywa się bezkosztowo. Jednakże, w ocenie skarżącego, prowadzenie promocji adopcji zwierząt bezdomnych w mediach, o czym Rada postanowiła w § 7 pkt 1 Programu, generuje powstanie dodatkowych kosztów, które winny być zaplanowane i jednoznacznie wskazane w Programie. Ogłoszenia ukazujące się w prasie lokalnej, lokalnych mediach (radio, telewizja), serwisach ogłoszeniowych i innych środkach masowego przekazu nieodzownie wiążą się z koniecznością wniesienia ustalonych zgodnie z cennikiem opłat, a zatem nie może być w tym przypadku mowy o bezkosztowności realizacji zadania. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej, Rada postanawiając w § 7 pkt 1 Programu o prowadzeniu promocji adopcji zwierząt bezdomnych w mediach, była wobec tego zobowiązana do przeznaczenia na ten cel określonej kwoty środków finansowych i wskazania jej w § 12 Programu.
Ponadto pełnomocnik strony skarżącej zwrócił uwagę, że tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań. Natomiast Rada Gminy Ręczno poprzez pominięcie środków na realizację zadania polegającego na poszukiwania właścicieli dla zwierząt, uczyniła Program w tym zakresie nietransparentnym. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, naruszeniem normy art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt jest zatem pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach.
Pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań (wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20). Użyte przez ustawodawcę w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt określenie "sposób wydatkowania środków finansowych", oznacza wymóg przedstawienia w programie zapobiegającym bezdomności zwierząt, jako elementu obligatoryjnego, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Zatem tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych, przeznaczonych na realizację programu, z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 13/21). Jednocześnie pełnomocnik skarżącego podkreślił, że realizacja poszczególnych zadań Programu uzależniona jest wprost od ilości środków na ten cel przeznaczonych i w konsekwencji taki sposób sformułowania przepisów Programu nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez Radę Gminy w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt.
W ocenie pełnomocnika strony skarżącej, pominięcie określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów Programu, a w konsekwencji brak wskazania czy na dany cel przeznaczono jakiekolwiek środki, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonywania poszczególnych zadań objętych takim programem jest niezbędne do wykonania całej uchwały.
Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik strony skarżącej ocenił, że regulacja § 12 Programu nie wypełnia delegacji zawartej w art. 11a ust. 5 ustawy, a wskazane uchybienie stanowi samodzielną i wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności w całości uchwały przyjmującej program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
Dodatkowo pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy i stanowi jego modyfikację treść § 7 Programu w zakresie wyrazu "nowych". Ustawodawca w omawianym przepisie zobowiązał organ stanowiący gminy do uregulowania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zadania, jakim jest poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Jednocześnie pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, co oznacza, że Rada uchwalając przedmiotową uchwałę nie może wykraczać poza granice upoważnienia określonego w ustawie o ochronie zwierząt. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu jej upoważnienia. W związku z powyższym § 7 Programu w zakresie wyrazu "nowych" wykracza poza granice upoważnienia zawartego w art. 11 a ust. 2 pkt 5 ustawy.
Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały nie został wypełniony obowiązek wynikający z art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy poprzez zaniechanie konsultacji z właściwymi organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy. Zgodnie z treścią art. 11a ust. 7 ustawy, projekt programu, najpóźniej do dnia 1 lutego wójt (burmistrz, prezydent miasta) przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Podmioty te w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (art. 11a ust. 8 ustawy). Przywołane przepisy (art. 11a ust. 7 i 8 ustawy) stanowią tryb podejmowania uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
Odwołując się do orzecznictwa pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że udostępnienie Programu w Urzędzie Gminy Ręczno oraz wywieszenie na tablicy informacyjnej Urzędu informacji o możliwości jego konsultowania - nie można uznać za prawidłowe wypełnienia obowiązku określonego wart. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy, a zaniechanie konsultacji projektu uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt z podmiotami, stanowi naruszenie procedury uchwalania tego projektu i powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Ponadto organ podniósł, że § 7 Programu opieki nad zwierzętami stanowi, że: "poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt będzie realizowane przez: 1) schronisko, w którym znajdują się umieszczone przez Gminę zwierzęta na warunkach określonych w umowie, poprzez umieszczenie ogłoszeń o możliwości adopcji zwierząt na stronie internetowej, promowanie adopcji w mediach, 2) gminę poprzez informowanie o możliwości adopcji zwierząt przyjętych do schroniska, w szczególności poprzez umieszczenie ogłoszeń o możliwości adopcji zwierząt na stronie internetowej Urzędu, na tablicy ogłoszeń Urzędu oraz na tablicy ogłoszeń w sołectwach.
Następnie organ wyjaśnił, że w dniu 30 grudnia 2022 r. pomiędzy Gminą Ręczno a Przedsiębiorstwem [...] sp. z o. o. z siedzibą w B. zawarta została umowa, na mocy której zleceniobiorca (schronisko) zobowiązał się do poszukiwania nowych właścicieli dla zwierząt odebranych z terenu Gminy Ręczno i przekazaniu ich do adopcji osobom, które są w stanie zapewnić właściwą opiekę i należyte warunki utrzymania (§ 4 ust. 6 umowy). Z tytułu poszukiwania nowych właścicieli zleceniobiorca nie pobiera odrębnego wynagrodzenia (§ 5 zawartej umowy). Nie jest zatem właściwym – zdaniem organu - stanowisko strony skarżącej, iż poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt bezdomnych, do czego na podstawie zawartej umowy zobowiązane jest schronisko, wymaga nakładów finansowych i konieczności planowania ich w Programie opieki nad zwierzętarni.
W odniesieniu do powyższego organ dodał, iż Rada Gminy Ręczno w § 7 Programu opieki nad zwierzętami stanowi, iż poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt odbywa się przez promowanie adopcji w mediach. Rada Gminy Ręczno w Programie opieki nad zwierzętami nie wskazuje, jakie to będą media - nie jest regulowane, iż adopcja promowana będzie w prasie czy lokalnym radiu (co sugeruje skarżący). Zgodnie z słownikiem języka polskiego media to środki masowego przekazu: prasa, radio, telewizja, Internet. Wobec powyższego promowanie adopcji w mediach może odbywać się przez ogłoszenia w Internecie (w mediach społecznościowych), co nie wiąże się z obowiązkiem zapłaty środków pieniężnych i koniecznością planowania takich kosztów w Programie opieki nad zwierzętami. Zamieszczenie ogłoszeń w mediach, za jakie należy uznać również media społecznościowe, odbywa się bezkosztowo. Zdaniem organu, Rada Gminy Ręczno wypełniła zatem w całości dyspozycję art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt.
W zakresie zarzutu dotyczącego zaniechała przeprowadzenia konsultacji z organizacjami społecznymi, organ wskazał, że w treści uchwały podano informacje o przeprowadzeniu konsultacji i uzyskaniu pozytywnej opinii z Kół Łowieckich działających na terenie gminy oraz Powiatowego Lekarza Weterynarii w Piotrkowie Trybunalskim. Poza wymienionymi podmiotami na terenie gminy Ręczno nie ma organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Program dostępny był w Urzędzie Gminy Ręczno, a informacja o możliwościach konsultacji była wywieszona na tablicy informacyjnej Urzędu Gminy. Żadna organizacja nie przystąpiła do zaopiniowania Projektu. Wobec powyższego Rada Gminy Ręczno wypełniła swój obowiązek zasięgnięcia opinii podmiotów wskazanych w art. 11a ust. 7 ustawy o ochronie zwierząt.
Ponadto organ wyjaśnił, że obowiązek konsultacji dotyczyć ma organizacji społecznych, zajmujących się ochroną zwierząt, działających na obszarze Gminy Ręczno. Rada Gminy Ręczno przyjęła na podstawie posiadanych informacji, iż na terenie Gminy Ręczno nie działają żadne organizacje zajmujące się ochroną zwierząt. Żadna organizacja, której zakresem terytorialnym działania byłaby Gmina Ręczno, nigdy nie zgłosiła się w celu pozyskania jakichkolwiek informacji na temat Projektu opieki nad zwierzętami. Na jednostki samorządu terytorialnego nie można nakładać obowiązku poszukiwania i ustalania faktu istnienia organizacji społecznych zajmujących się ochroną zwierząt, przy jednoczesnym koniecznym ustaleniu zakresu ich działania (ustaleniu, czy obejmuje także ich obszar). Takie obowiązki wykraczają poza zakreślone ustawą obowiązki gminy.
Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że jeżeli organizacja społeczna, która byłaby uprawniona do zaopiniowania Projektu opieki nad zwierzętami, ma działać na terenie Gminy Ręczno, to koniecznym jest, aby pozostawała ona w kontakcie z organami jednostki samorządu terytorialnego. Opinie ma bowiem wydać nie jakakolwiek organizacja, ale ta, która działa na terenie Gminy Ręczno (a więc zna jej potrzeby, warunki, zadania, itd.). Jeżeli zatem organizacja społeczna działa i pozostaje w kontakcie z organami Gminy, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby zapoznała się z Programem opieki nad zwierzętami, który dostępny jest w Urzędzie Gminy, a informacje o możliwości jego zaopiniowania były dostępne na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Ręczno. Zdaniem organu, ustawodawca nie wymaga, aby opiniować Program opieki nad zwierzętami mogły wszystkie organizacje, ale jedynie te, które działają na obszarze Gminy (w tym przypadku Gminy Ręczno). Jeżeli organizacje działają na terenie Gminy Ręczno, to przebywają na tym terenie, na tym terenie podejmują działania, na tym terenie zapoznają się z problemami dotyczącym zwierząt. Nie chodzi przy tym o siedzibę, organizacji, ale o faktyczne terytorium aktywności i działań.
Organ dodatkowo wyjaśnił, że jeżeli ustawodawca wymaga, aby organizacja społeczna działała na obszarze Gminy, to wymaga form aktywności - sama bierność nie wystarcza, aby być podmiotem władnym do opiniowania Projektu opieki nad zwierzętami. Równocześnie organ zwrócił uwagę, że skarżący Wojewoda Łódzki nie przedstawił żadnych organizacji, które zostałyby pominięte w procesie konsultacji, a które aktywnie działają na terenie Gminy Ręczno. Do dnia dzisiejszego na terenie Gminy Ręczno nie ma organizacji społecznej, która działa i aktywnie zajmuje się problemami ochrony i bezdomności zwierząt. Rada Gminy Ręczno wypełniła zatem dyspozycję z art. 11a ust. 7 pkt 2. Ustawy o ochronie zwierząt: poddała Program opieki nad zwierzętami pod konsultacje a informacje o możliwości opiniowania dla podmiotów działających na terenie Gminy Ręczno były dostępne na tablicy ogłoszeń Gminy Ręczno.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) - dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 147 § 7 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. wobec zawartego w skardze wniosku pełnomocnika skarżącego o rozpoznanie sprawy w tym trybie i braku ustosunkowania się do tego wniosku przez Radę Gminy Ręczno.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XXXVII.233.2022 Rady Gminy Ręczno z dnia 28 grudnia 2022 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ręczno w 2023 roku. Program został uchwalony w postaci załącznika do uchwały.
Kontrolując zaskarżoną uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Wojewody Łódzkiego zasługuje na uwzględnienie. W sprawie doszło bowiem do naruszeń wskazanych w skardze, których konsekwencją było stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
Podstawę prawną przedmiotowej uchwały stanowi art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) - dalej jako: "u.s.g." – oraz art. 11a ust. 1 u.o.z., który wskazuje, iż rada gminy, wypełniając ustanowiony w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2022 poz. 572) – dalej jako "u.o.z." obowiązek zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z., obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
W myśl art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.
W pierwszej kolejności wypada podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się dominujący aktualnie pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. W świetle ugruntowanych poglądów judykatury nie budzi też wątpliwości, że elementy gminnego programu wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. mają charakter obligatoryjny. Podkreśla się, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, jeżeli pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania lub nie wskaże się konkretnych środków finansowych i sposobu ich wydatkowania na poszczególne zadania wskazane w programie. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17, wyrok WSA w Kielcach z 9 marca 2022 r., II SA/Ke 962/21, wyroki WSA w Łodzi z 14 stycznia 2022 r., II SA/Łd 531/21; z dnia 20 maja 2022 r., II SA/Łd 897/21). Przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. zobowiązuje zatem do wskazania w programie sposobu rozdysponowania środków finansowych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie, przypisanie środków do realizacji każdego z zadań wymienionych w art. 11a ust. 2. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 336/20 wskazał, że: "Nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań".
Odnosząc powyższe do kontrolowanej uchwały i jej załącznika, Sąd uznał, iż trafny okazał się zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Zaskarżona uchwała nie uregulowała bowiem w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Nie przewidziano żadnych środków na realizację zadania polegającego na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W §7 Programu Rada Gminy Ręczno postanowiła, że poszukiwani będą nowi właściciele dla bezdomnych zwierząt oraz, że zadanie to będzie realizowane wyłącznie przez działania o charakterze informacyjnym, podejmowane w dwojaki sposób. Po pierwsze - przez schronisko, w którym znajdują się umieszczone tam przez Gminę zwierzęta, na warunkach określonych w umowie. Przewidziano w tym zakresie umieszczanie ogłoszeń o możliwościach adopcji zwierząt na stronie internetowej, promowanie adopcji w mediach. Rada Gminy Ręczno w odpowiedzi na skargę wskazała, że w dniu 30 grudnia 2022 r. została zawarta umowa ze schroniskiem, na mocy której schronisko zobowiązało się do poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Ręczno i z tego tytułu nie pobiera odrębnego wynagrodzenia. Ma to świadczyć o "bezkosztowej" realizacji zadania. W ocenie Sądu niewyodrębnienie wynagrodzenia za pewien rodzaj usług nie jest jednoznaczne z tym, że są one świadczone nieodpłatnie. Drugi sposób to działania informacyjne Gminy, które zgodnie z § 7 pkt 2 Programu mają być podejmowane w szczególności poprzez umieszczanie ogłoszeń na stronie internetowej Urzędu, na tablicy ogłoszeń w Urzędzie oraz na tablicach ogłoszeń w sołectwach. Powyższe wskazuje, że lokalny prawodawca przewidział realizację tego zadania przez Gminę Ręczno poprzez działania informacyjne, jednakże trzeba podkreślić, że nie ograniczył ich do zamieszczania ogłoszeń na stronie internetowej oraz na tablicach. Świadczy o tym sformułowanie "w szczególności". Przewidział zatem podejmowanie przez gminę działań informacyjnych pozostawiając ich otwarty katalog i jednocześnie nie wskazując źródła ich finansowania.
Wobec powyższego prawidłowo podnosi skarżący, że w analizowanym Programie brak wskazania środków przeznaczonych na realizację jednego z celów wymienionych w art. 11a ust. 2 ustawy. Stanowi to istotne naruszenie prawa tj. art. 11a ust. 5 u.o.z., które przesądza o wadliwości Programu skutkującej koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte Programem ma bowiem zasadnicze znaczenie dla jego realizacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2022 r., IV SA/Po 712/22).
W ocenie Sądu uzasadnione są również zastrzeżenia skarżącego co do tego, że nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. i stanowi jego modyfikację treść § 7 Programu w zakresie wyrazu "nowych". Stosownie do art. 4 pkt 16 u.o.z. ilekroć w ustawie mowa o zwierzętach bezdomnych" - rozumie się przez to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Zatem do kategorii zwierząt bezdomnych należą zwierzęta, które miały wcześniej właściciela. Z kolei w art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawodawca deleguje na radę gminy upoważnienie do określenia zasad poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W delegacji tej nie zawarto możliwości ograniczenia poszukiwań wyłącznie do nowych właścicieli. Wypada zgodzić się ze skarżącym, że lokalny prawodawca nie jest upoważniony do wprowadzenia takiego ograniczenia, stanowi ono bowiem wykroczenie poza granice upoważnienia ustawowego, co pozostaje w sprzeczności z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl którego organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.
Zasadny jest również zarzut podnoszony w skardze, dotyczący naruszenia art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z., który to przepis nakazuje, aby projekt programu został najpóźniej do dnia 1 lutego przekazany do zaopiniowania organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy. Niezasięgnięcie opinii takich organizacji stanowi naruszenie trybu podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Brak wiedzy po stronie gminy na temat organizacji, która podejmowałaby znane gminie działania na jej obszarze nie zwalnia z realizacji obowiązku wskazanego w ustawie. Za działającą na terenie gminy należy uznać każdą organizację, która swoim zakresem działania obejmuje jej obszar. Nie ma natomiast znaczenia gdzie mieści się jej siedziba (por. np. wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 2 czerwca 2022 r., II SA/Sz 79/22; WSA we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2014 r., II SA/Wr 667/14, CBOSA)
Sąd podziela prezentowane przez Gminę Ręczno stanowisko, co do tego, że niezasadnym byłoby nakładanie na gminę nieograniczonego obowiązku poszukiwania działających na jej terenie organizacji społecznych, zajmujących się ochroną zwierząt. O ile gmina stwierdzi, że na jej terenie nie są zarejestrowane żadne organizacje tego typu, to uznać należy, że nie ma obowiązku bezpośredniego konsultowania programu poprzez doręczanie jego projektu do rąk osób działających w imieniu organizacji. Jednakże nie można nie uwzględnić faktu, że istnieją i funkcjonują organizacje społeczne o charakterze ogólnopolskim, zajmujące się ochroną zwierząt, których zasięg działania obejmuje terytorium całego kraju, a więc również Gminy Ręczno. Nie jest przy tym istotne, czy dotychczas organizacje takie podejmowały konkretne działania na terenie tej gminy, ani też skala dotychczasowej aktywności organizacji lub jej brak, skoro gmina pozostaje w obszarze ich działalności. Sąd podziela również pogląd, że w przypadku braku informacji o działalności bezpośrednio na terenie gminy organizacji społecznych zajmujących się ochroną zwierząt (brak zarejestrowanych na terenie gminy takowych organizacji), dla realizacji obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, wystarczającym, ale też koniecznym jest umieszczenie projektu programu w przestrzeni publicznej w taki sposób, aby organizacje obejmujące swoim zasięgiem działania Gminę Ręczno, ale też większy obszar kraju, miały realną możliwość zapoznania się z tym projektem i jego zaopiniowania. Warunku tego nie spełnia umieszczenie na tablicy ogłoszeń w budynku Urzędu Gminy Ręczno informacji "o możliwościach konsultacji", na co powołuje się Gmina Ręczno w odpowiedzi na skargę. Należy przy tym zważyć, że gmina nie przytacza treści tej informacji ani też nie podaje w jakim okresie widniała na tablicy ogłoszeń. Takie działanie gminy nie wypełnia ustawowego obowiązku przekazania projektu do zaopiniowania. Dostępność programu dla organizacji społecznych zajmujących się ochroną zwierząt pozostaje bowiem iluzoryczna. Trafnie natomiast wskazuje skarżący, że wystarczającym dla realizacji obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. będzie umieszczenie projektu programu na stronie internetowej gminy lub w BIP z informacją o możliwości zaopiniowania projektu w zakreślonym terminie. W ten sposób organizacje, które pozostają zainteresowane i wyrażają chęć aktywnego uczestnictwa w działaniach na rzecz ochrony zwierząt w konkretnej gminie, nie zostają w żaden sposób pozbawione prawa do opiniowania projektowanego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Organizacje te – w razie zainteresowania konkretnym programem - winny wykazać się aktywnością i mając dostęp do konkretnych informacji na stronach internetowych gmin, czy w BIP zawsze będą mogły aktywnie uczestniczyć w procesie opiniowania takowych programów. Tym bardziej, że ustawodawca określił konkretne ramy czasowe, w których wzmiankowane programy są uchwalane i ustalany jest termin dla opiniowania (wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 stycznia 2022 r., II SA/Łd 531/21).
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 ppkt c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).