II SA/Łd 584/23

II SA/Łd 584/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-04-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Marcin Olejniczak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
III OZ 627/23 - Postanowienie NSA z 2023-12-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 699
art. 3 ust. 1 pkt 9, art. 26 ust. 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 23 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Marcelina Niewiadomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2024 roku sprawy ze skargi E.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 marca 2023 roku znak: SKO.4177.5.2023 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z dnia 30 grudnia 2022 r., znak: IR.GO.6236.12.2021/2022.AT/14 adresowanej do E.W.; 2. stwierdza nieważność decyzji Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z dnia 30 grudnia 2022 r., znak: IR.GO.6236.12.2021/2022.AT/14 adresowanej do H.K.; 3. stwierdza nieważność decyzji Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z dnia 30 grudnia 2022 r., znak: IR.GO.6236.12.2021/2022.AT/14 adresowanej do P.K.; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego E.W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z 30 marca 2023 r., po rozpoznaniu odwołania E.W. od decyzji Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z 30 grudnia 2022r., nr IR.GO.6236.12.2021/ 2022.AT/14, nakazującej posiadaczowi odpadów usuniecie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. uchyliło ww. decyzję Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z 30 grudnia 2022 r. w części dotyczącej pkt 3 i w tym zakresie orzekło co do istoty tj. ustaliło, że obowiązek, o którym mowa w pkt 1 decyzji zostanie wykonany w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszej decyzji organu odwoławczego, w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Aleksandrowa Łódzkiego decyzją z 30 grudnia 2022 r. nr IR-GO.6236.12.2021/ 2022.AT/14, adresowaną do E.W. nakazał w punkcie 1 właścicielowi działki o nr ewidencyjnym [...], obręb R., gmina A., usuniecie z powyższego terenu wszystkich odpadów, a w szczególności odpadów wymienionych w treści decyzji. Orzekł w punkcie 2, że obowiązek o którym mowa w pkt. 1 zostanie wykonany w ten sposób, że odpady zostaną wywiezione zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa tj. poprzez zawarcie umowy na usunięcie transport i zagospodarowanie odpadów z podmiotem (lub podmiotami) posiadającym odpowiednie zezwolenia właściwego organu. W punkcie 3 ustalił, iż obowiązek o którym mowa w pkt. 1 zostanie wykonany w terminie do 31 marca 2023 r. w punkcie 4 nakazał posiadaczowi odpadów przedłożenie pisemnego powiadomienia o wykonaniu nałożonego obowiązku oraz potwierdzenia wypełnienia nałożonego obowiązku stosownymi dokumentami w terminie 14 dni od wykonania nakazanych czynności.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji szczegółowo opisał przebieg postępowania poprzedzającego jej wydanie oraz przytoczył przepisy prawa mające związek ze sprawą. Następnie skonstatował, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i wszystkich obowiązujących przepisów uznać należy, iż zachodzą podstawy do wydania decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów usunięcia odpadów o kodach jw. z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.
Jednocześnie organ wydał 30 grudnia 2022 r. dwie kolejne decyzje o identycznej treści, dacie i numerze, adresowane odpowiednio do P.K. oraz H.K.
Odwołanie od doręczonej mu decyzji wniósł E.W..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi rozpatrując powyższe odwołanie uznało, że nie zasługuje ono na uwzględnienie.
W uzasadnieniu Kolegium szczegółowo przedstawiło przebieg postępowania administracyjnego i stwierdziło, że z akt sprawy bezspornie wynika, że właścicielem działki ewidencyjnej o nr [...], obręb R. gmina A. od 2014r. jest E.W.. Nie budzi też wątpliwości, że na nieruchomości stanowiącej własność E.W. znajdują się odpady: opakowania z tworzyw sztucznych, opakowania z metali, opakowania ze szkła, opakowania z drewna, zużyte opony, szkło, wełna mineralna, styropian, pianka montażowa, materiały budowlane zawierające azbest, tworzywa sztuczne np. wiaderka, folie budowlane, rury plastikowe oraz niesegregowane odpady komunalne oraz to, że E.W. nie ma zezwolenia na zbieranie odpadów lub ich przetwarzanie. Działka, na której znajdują się sporne odpady, nie była przeznaczona do składowania ani przetwarzania odpadów. Organ zaznaczył, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, że właściciela nieruchomości jako wytwórcę odpadów można zwolnić z odpowiedzialności wyłączne w jeden sposób, przez wykazanie, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot (posiadacz odpadów) lecz w niniejszej sprawie właściciel nieruchomości nie dysponuje takimi dowodami i nie wynikają one z materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie postępowania. W konsekwencji zgodnie z definicją zawartą w art. art. 3. ust. 1 pkt 19, organ uznał, że to E.W. jest posiadaczem odpadów, jako podmiot władający obecnie nieruchomością, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z [...] września 2012 r.
W skardze E.W. zarzucił naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 15, w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a., w zw. z art. 26 ust. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że E.W. należy uznać za posiadacza przedmiotowych odpadów, podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do odmiennych wniosków. Wobec tego wskazał na naruszenie art. 26 ustawy o odpadach, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, albowiem w realiach przedmiotowej sprawy nie sposób było uznać skarżącego za posiadacza odpadów.
W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zwrot kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej wskazane.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z 30 grudnia 2022 r. IR.GO.6236.12.2021/2022.AT/14 w przedmiocie usunięcia odpadów, której adresatem jest E.W.. Podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy, art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r., poz. 699 ze zm. – u.o.), przy czym dane adresata decyzji znajdują się jedynie w jej nagłówku, zaś w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji operuje wyłącznie pojęciem "właściciela działki o nr ewid. [...], obręb R.. Gmina A. (...)".
W aktach sprawy znajdują się ponadto dwie kolejne decyzje o identycznej treści, dacie i numerze, adresowane odpowiednio do P.K. oraz H.K., w których uzasadnieniach organ pierwszej instancji operuje wyłącznie tym samym pojęciem "właściciela działki o nr ewid. [...], obręb R.. Gmina A. (...)".
Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.o. posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Decyzję (...) wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami (...). Za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji posiadacze odpadów odpowiedzialni są solidarnie. Z kolei w myśl art. 3 ust. 1 pkt 9 u.o. przez posiadacza odpadów należy rozumieć wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.
Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że ustawodawca przewidział solidarną odpowiedzialność wszystkich posiadaczy odpadów, zatem ustalenie ich kręgu jest kluczowe dla ustalenia jaki podmiot (podmioty) zostaną zobowiązane do usunięcia odpadów a wszyscy adresaci decyzji za jej realizację odpowiadają w sposób solidarny. Przez oznaczenie strony lub stron zakończonego postępowania rozumieć należy podanie danych pozwalających na jednoznaczną identyfikację adresata (adresatów) decyzji administracyjnej, a więc podmiotu (podmiotów), do którego skierowany jest indywidualny akt administracyjny. Określenie w decyzji, kto jest stroną postępowania, pozwala na przypisanie praw lub obowiązków, potwierdzonych bądź ustalonych na mocy decyzji, do sfery prawnej konkretnego podmiotu, ewentualnie urzędowe stwierdzenie, że do takiego przypisania nie dochodzi z uwagi na brak wystąpienia przesłanek kreujących stosunek administracyjnoprawny w określonym kształcie. Co równie istotne, ten element decyzji umożliwia także weryfikację samej dopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie w świetle art. 28 k.p..a., poprzez ocenę, czy adresat aktu mieści się w kręgu podmiotów prawnie legitymowanych, wyznaczonym hipotezą normy materialnoprawnej, stanowiącej podstawę uprawnień lub obowiązków konkretyzowanych na drodze procesu administracyjnego. W przypadku gdy stroną postępowania administracyjnego jest osoba fizyczna, niezbędne jest wskazanie w decyzji administracyjnej co najmniej jej imienia i nazwiska, w przypadku zaś osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej – firmy oraz siedziby tych podmiotów. Z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, ważne jest, by była ona w sposób jednoznaczny określona (zob. przykładowo wyrok NSA z 7 lutego 2018r., II OSK 937/16). Decyzja organu administracji publicznej nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania lub też konkretyzująca określone uprawnienia powinna obowiązek ten lub uprawnienie wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Treści rozstrzygnięcia nie można też domniemywać z treści uzasadnienia. Wobec powyższego, nawet w sytuacji gdy z uzasadnienia decyzji, w powiązaniu z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy wynika jaka była intencja organu, winno to w sposób jednoznaczny znaleźć się również w treści rozstrzygnięcia. O tym do kogo skierowana jest decyzja decyduje jej treść, w której musi się znaleźć miejsce na oznaczenie strony stosownie do dyspozycji przepisu art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a.
W niniejszej sprawie w aktach sprawy znajdują się trzy jednobrzmiące decyzje z 30 grudnia 2022 r. o tym samym numerze, adresowane do trzech różnych osób, nakazujące, niesprecyzowanemu w ich uzasadnieniach właścicielowi działki o nr ewid. [...], obręb R.. Gmina A. usunięcie z jej terenu zalegających odpadów. W aktach brak jest jednocześnie informacji, by któraś z tych decyzji została wyeliminowana z obrotu prawnego i z jakich przyczyn. Okoliczności tej nie dostrzegł organ odwoławczy, który winien mieć na względnie, że sytuacja taka jest niedopuszczalna.
Jak wskazano powyżej w sprawie, której przedmiotem jest obowiązek usunięcia odpadów ich posiadacze odpowiadają solidarnie, zatem postepowanie prowadzone w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z nieruchomości jest postępowaniem prowadzonym w jednej sprawie administracyjnej, które powinno zakończyć się wydaniem jednej decyzji administracyjnej. Tożsamość przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzonego z udziałem wielu stron, nawet o spornych interesach, ma ten skutek, że obowiązki tych stron należy ustalić w jednej sprawie (decyzji), gdyż każde rozstrzygniecie organu administracji publicznej wpływa na sytuację prawną tych stron równocześnie. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji prowadził postepowanie z udziałem wielu stron, o czym świadczy choćby treść uzasadnień wydanych 30 grudnia 2022 r. decyzji. Pozwala to na przyjęcie, że według organu stronami postępowania poza skarżącym byli także H. K. i P. K., choć z akt sprawy nie wynika czy według organu byli oni jednocześnie posiadaczami odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 9 u.o. Mimo to odrębne decyzje, nakazujące właścicielowi działki [...], zostały skierowane do każdej z tych osób, skoro w ich treści występują odpowiednio jedynie ich imiona i nazwiska.
Należy zatem jeszcze raz podkreślić, że postępowanie prowadzone w jednej sprawie administracyjnej kończy się zawsze wydaniem jednej decyzji. Rozpoznanie jednej sprawy administracyjnej w kilku odrębnych postępowaniach albo potraktowanie jej jako spraw odrębnych z uwagi na wielość stron i zakończenie jej odrębnymi decyzjami jest rażącym naruszeniem prawa, dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i powrotu do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jednym postępowaniu przez organ pierwszej instancji (zob. wyrok NSA z 8 lutego 2017r. II OSK 1957/15 oraz B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2016, s. 354-356). Zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Jako rażące naruszenie prawa należy w realiach niniejszej sprawy uznać rozstrzygnięcie jednej sprawy administracyjnej w trzech oddzielnych decyzjach.
W niniejszej sprawie po przeprowadzeniu postępowania z udziałem wielu stron organ pierwszej zakończył je wydaniem trzech odrębnych decyzji, opatrzonych tą samą datą i tym samym numerem, co skutkuje stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W konsekwencji także zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z rażącym naruszeniem prawa, skoro organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 2 pkt 1 k.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji adresowaną do skarżącego jedynie w zakresie punktu 3, odnoszącego się do terminu wykonania nałożonego obowiązku, w pozostałym zakresie utrzymując ją w mocy, a przy tym pomijając zupełnie okoliczność wydania przez organ pierwszej instancji dwóch odrębnych decyzji adresowanych do P.K. i H.K.. Tym samym także zaskarżona decyzja zawiera wadę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z uwagi na ciężar gatunkowy wskazanych przez sąd nieprawidłowości, bezprzedmiotowa była kontrola legalności decyzji organów obu instancji z punktu widzenia zarzutów podniesionych w skardze i odwołaniu, a także odnoszenie się do kontrargumentacji przedstawionej w uzasadnieniu decyzji i odpowiedzi na skargę.
Mając powyższe na uwadze i uznając, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, w zw. z art. 135 p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.