II SA/Łd 581/21

II SA/Łd 581/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Magdalena Sieniuć
Marcin Olejniczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 950/22 - Wyrok NSA z 2024-05-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2407
art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2a, art. 13 ust. 1, art. 13a ust. 1, art. 27
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci
Sentencja
Dnia 3 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2022 roku sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...]. ał
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z [...] r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., orzekającą o zmianie prawa do świadczenia wychowawczego R.S. na dziecko A.S., w ten sposób, że organ pierwszej instancji odmówił stronie prawa do świadczenia wychowawczego na A.S. od 1 sierpnia 2020 r.
Z akt sprawy wynika, że 1 lipca 2019 R.S. wniósł o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A.S. Organ uznał, że spełnione zostały kryteria określone w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i przyznał świadczenie w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r.
W dniu 19 marca 2021 r. do Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. wpłynęła kopia wyroku Sądu Okręgowego w Ł. z [...] r., z której wynika, że miejsce pobytu dziecka A.S. jest przy matce S.K-.S. W konsekwencji Prezydent Miasta Ł. uznał, iż z uwagi na fakt, iż miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania matki, świadczenie wychowawcze nie przysługuje R.S. od 1 sierpnia 2020 r., i wydał wspomnianą decyzję z [...] r.
R.S. w złożonym odwołaniu wyjaśnił, że świadczenie wychowawcze wpływało na wspólne konto jego i byłej żony i to żona z niego korzystała, a środki finansowe były przeznaczane na potrzeby syna. Załączył wydruki bankowe oraz oświadczenie S.K.-S. Poinformował ponadto, iż wniosek o świadczenie wychowawcze złożył w trakcie trwania związku małżeńskiego i nie wiedział, że po jego zakończeniu należy przedsięwziąć jakiekolwiek kroki związane z nowym wnioskiem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania i uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł, iż świadczenie wychowawcze na A.S. od 1 sierpnia 2020 r. nie przysługuje R.S. Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu wyjaśniło, że bezspornie dziecko, zgodnie z wyrokiem sądu, przebywa u matki S.K.-S. Obowiązkiem strony było zatem poinformowanie organu o wszelkich zmianach mających wpływ na przyznanie prawa do świadczenia, o czym strona była poinformowana. Wnioskodawca nie może samodzielnie przekazywać pieniędzy matce dziecka, ponieważ jego obowiązkiem było poinformowanie organu o zmianach w sytuacji rodzinnej. W Konsekwencji organ uznał, że od 1 sierpnia 2020 r. uprawnioną do świadczenia była matka dziecka i to ona winna złożyć stosowny wniosek do organu.
Skargę na powyższą decyzje wnieśli R.S. i S.K.-S., wskazując, że także w okresie od 1 sierpnia 2020 r. przedmiotowe świadczenie wpływało każdorazowo na wspólne konto, którego współwłaścicielem jest matka A.S. – S.K.-S., w imieniu której również składany był wniosek, podczas trwania związku małżeńskiego. Przypomnieli, że do odwołania dołączone zostało oświadczenie S.K.-S., że otrzymywała na konto, którego jest współwłaścicielem, świadczenie na syna A.S., w wysokości 500 zł, co miesiąc, wraz z wydrukiem potwierdzeń wypłat świadczeń wypłacanych na jej konto od 1 sierpnia 2020 r. S.K.-S. potwierdziła w nim otrzymywanie świadczenia i wyjaśniła, że nie wnosi żadnych zastrzeżeń. Tym samym w ocenie skarżących organ powinien zaniechać zobowiązania do zwrotu rzekomo nienależnie przyznanego świadczenia, skoro trafiało ono do matki, z którą zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu dziecko A.S. Decyzja o zwrocie uderza zatem bezpośrednio w syna, który jest de facto poszkodowany, gdyż świadczenie musiałoby być zwracane ze środków, które otrzymywał na konto S.K.-S. Zdaniem skarżących wprawdzie wniosek został złożony przez R.S., lecz ponowne złożenie wniosku przez S.K.-S. po ustaniu związku małżeńskiego, byłoby tylko procedurą, która nie wpłynęłaby w żadnej mierze na zmianę sytuacji, gdyż świadczenie i tak wpływałoby na jej konto, tak jak to miało miejsce. Sytuacja taka godzi w dobro dziecka, gdyż świadczenia nie zostało przez skarżącego przywłaszczone, a wypłacone na konto również S.K.-S., co poświadczyła w załączonym do skargi piśmie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.
Prawomocnym postanowieniem z 29 września 2021 r. tutejszy sąd odrzucił skargę S.K.-S.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji, na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji zmieniającą prawo R.S. do świadczenia wychowawczego na dziecko (syna) skarżącego, w ten sposób, że organ orzekł o odmowie świadczenia wychowawczego w wysokości 500 zł od 1 sierpnia 2020 r.
Biorąc pod uwagę powyżej nakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnych, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, co tym samym uzasadnia uchylenie tych decyzji w całości.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm. - u.p.p.w.d.).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje: 1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo 3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo 4) dyrektorowi domu pomocy społecznej (art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d.).
Stosownie zaś do treści art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.p.p.w.d. ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka albo dyrektora domu pomocy społecznej. Natomiast, jak wynika z art. 13a ust. 1 u.p.p.w.d., przyznanie przez organ właściwy lub wojewodę świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenie lub zmiana prawa do świadczenia wychowawczego oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wymagają wydania decyzji.
Zawarta w powyżej powołanym przepisie art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. norma wprost określa cel wprowadzenia przez prawodawcę świadczenia wychowawczego, które to świadczenie ma na celu "częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych". Intencje ustawodawcy w powyższym zakresie potwierdza uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (druk VIII.216), gdzie wskazano, że "celem projektowanej ustawy jest przede wszystkim pomoc finansowa kierowana do rodzin wychowujących dzieci. Rodziny wychowujące potomstwo będą mogły otrzymać nowe świadczenie wychowawcze. Świadczenie skierowane będzie do rodzin wychowujących dzieci do 18 roku życia. Proponowane rozwiązanie ma zmniejszyć obciążenia finansowe rodzin związane z wychowywaniem dzieci, a tym samym zachęcać do podejmowania decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci". W uzasadnieniu projektu podniesiono nadto, że "istotą wprowadzanych projektowaną ustawą regulacji jest objęcie świadczeniem wychowawczym możliwie jak najszerszego zakresu osób posiadających na swoim utrzymaniu dzieci, realizując tym samym podstawowy cel, tj. wsparcie ekonomiczne rodzin, w szczególności tych zagrożonych ubóstwem, oraz częściowe pokrycie wydatków rodziców lub opiekunów dzieci z tytułu wysokich kosztów ich wychowania i wykształcenia". Podkreślić należy, że zgodnie z wypracowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, które sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, użyte przez ustawodawcę pojęć takich jak: "wydatki", "opieka", "zaspokojenie potrzeb", charakteryzują faktyczne działania, odwołujące się do ich rzeczywistego ponoszenia lub realizowania przez podmioty uprawnione do świadczenia wymienione w art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d.
Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że podmiot, który wnosi o wypłatę tego świadczenia, musi sprawować nad dzieckiem faktyczną rzeczywistą opiekę, uczestniczyć w jego wychowywaniu, czy też zaspokajać potrzeby życiowe podopiecznego, a jednym z wyznaczników sprawowania faktycznej opieki nad dzieckiem jest niewątpliwie wspólne zamieszkiwanie z nim (por. wyroki NSA z 16 czerwca 2020 r., I OSK 2001/19; z 9 lipca 2020 r., I OSK 3053/19; z 23 lipca 2020 r., I OSK,3123/19; wyrok WSA w Gliwicach z 24 lutego 2021 r., II SA/Gl 1233/20, WSA w Łodzi z 10 listopada 2021 r., II SA/Łd 448/21 – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie bezsporne pozostaje, że w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia, zarówno skarżący, jak i matka dziecka posiadali pełnię praw rodzicielskich względem syna A. Ponadto, jak wynika z ustaleń faktycznych sprawy, nie zostało wydane orzeczenie sądu o ustaleniu opieki naprzemiennej nad dzieckiem, co oznacza, że w sprawie nie znajdował zastosowania przepis art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d.
Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Przepis ten został powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji i stanowił podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji organów obu instancji.
W utrwalonym już obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wydawana na podstawie art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze ma charakter konstytutywny, czyli kształtuje sytuację prawną adresata i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość, od daty wydania decyzji) (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2018 r., I SA/Wa 1759/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 kwietnia 2019 r., II SA/Bd 70/19; wyrok WSA w Lublinie z 18 października 2017 r., II SA/Lu 432/17; wyroki NSA: z 27 września 2017 r., I OSK 196/16; z 7 lutego 2018 r., I OSK 1894/17; z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1269/19; z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2390/19).
Podzielając powyższe stanowisko, sąd stwierdza, że skoro decyzja wydana w trybie art. 27 u.p.p.w.d. kształtuje sytuację strony wyłącznie na przyszłość, to datą utraty prawa do świadczenia wychowawczego winna być data wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. W trybie art. 27 u.p.p.w.d. nie podlega bowiem uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane.
W konsekwencji sąd stwierdza, że Prezydent Miasta Ł. wydając [...] r. decyzję o zmianie przyznanego skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na syna A. niewątpliwie w sposób nieprawidłowy zakreślił datę, z jaką odmówił skarżącemu prawa do przedmiotowego świadczenia wychowawczego. Wskazując bowiem datę [...] r., organ pierwszej instancji wydał decyzję, na mocy której zmienił dotychczasowe uprawnienia skarżącego, wynikające z pierwotnie przyznanego mu prawa do świadczenia wychowawczego ze skutkiem ex tunc. Zdaniem sądu, działanie to ze względu na wsteczny charakter, nie znajduje oparcia w przepisach u.p.p.w.d. w zakresie, w jakim prawo do świadczenia wychowawczego zostało już wcześniej skonsumowane. Powyższe naruszenie prawa materialnego nie zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy, który pomimo przysługującego mu ogółu uprawnień orzeczniczych, wynikających z art.138 k.p.a., utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Podkreślić należy, że w przypadku pobrania świadczenia, które się stronie nie należało zamiast procedury uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego, organ zobowiązany jest w oparciu o materialnoprawną podstawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 25 ust. 1 u.p.p.w.d.) wdrożyć postępowanie administracyjne polegające na uznaniu świadczenia pobranego za nienależnie pobrane i doprowadzić do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi (wydając w tym przedmiocie decyzję administracyjną przewidzianą w art. 25 u.p.p.w.d.).
W tym kontekście znaczenia nabiera podniesiona w odwołaniu argumentacja, skarżącego, że przyznane świadczenie było przelewane na konto bankowe matki dziecka i było wykorzystywane przez matkę dziecka na potrzeby ich syna, zatem skarżący świadczenia nie pobierał. Dla porządku należy zauważyć, że dołączone do odwołania potwierdzenia realizacji przelewu nie wskazują, kto jest właścicielem rachunku bankowego, na który wpływały sporne świadczenia, wskazują tylko adresata przelewu.
Wobec podniesionych zarówno w odwołaniu, jak i treści skargi zarzutów oraz stwierdzenia Kolegium w treści zaskarżonej decyzji, że "wnioskodawca nie może samodzielnie przekazywać pieniędzy matce, ponieważ jego obowiązkiem było poinformowanie organu o zamianach sytuacji rodzinnej", oraz, że "naturalną konsekwencję powyższego, stanowi fakt wszczęcia postępowania w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na dziecko A.S." (strona 3 decyzji), podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych (ukształtowanym na tle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, aczkolwiek zachowującym aktualność także na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci) przyjmuje się, że "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przepis art. 25 ust. 1 u.p.p.w.d., analogicznie jak art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadza pojęcie "świadczenia nienależnie pobranego", co oznacza, że obowiązek zwrotu takiego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. O świadczeniu nienależnie pobranym można mówić wówczas, gdy nie tylko doszło do jego wypłaty mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale przy zaistnieniu świadomości osoby, która świadczenie pobiera, iż świadczenie jej nie przysługuje. Taka jest generalna reguła wykładni pojęcia świadczenia nienależnie pobranego. Skoro jest to zasada ogólna, to przez jej pryzmat należy rozważać każdą z ustalonych przez organ podstaw uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Nawet ustalenie przez organ, że wypłacone świadczenie w świetle dowodów ujawnionych po jego przyznaniu, okazało się świadczeniem nienależnym, nie przesądza jeszcze o tym, że było ono "świadczeniem nienależnie pobranym" i można orzec obowiązek jego zwrotu wraz z odsetkami na podstawie art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czy art. 25 u.p.p.w.d. W postępowaniu w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia organ jest zobowiązany zatem ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 grudnia 2020 r., II SA/Łd 395/20). Dodać także należy, że sądy administracyjne orzekające w sprawach zasiłków rodzinnych podkreślają, że podmiotem uprawnionym do świadczenia jest rodzic, to faktycznym beneficjentem świadczenia jest dziecko. Taka prokonstytucyjna wykładnia przepisu prawa materialnego powinna znaleźć również zastosowanie w sprawach z zakresu prawa do świadczenia wychowawczego. Celem świadczenia wychowawczego jest bowiem, podobnie jak w przypadku zasiłków rodzinnych, zapewnienie pokrycia kosztów utrzymania dziecka, które niewątpliwie wpisują się w zaspokajanie jego potrzeb życiowych. Decydujące znaczenie ma zatem najistotniejsze w sprawie dobro – dobro dziecka, które z uwagi na cel ustawy wyrażony w art. 4 ust. 1 ustawy wymaga wzmożonej ochrony, o której organy prowadzące postępowanie nie mogą zapominać. Wszakże mocą art. 72 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP ciąży na nich obowiązek zapewnienia ochrony praw dziecka w kontekście rozpoznawanej przez nie sprawy, tak aby dziecko nie zostało w nieuprawniony sposób pozbawione środków na pokrycie kosztów swego utrzymania i zaspokojenie potrzeb życiowych (por. wyroki WSA w Łodzi z 28 września 2021 r. i z II SA/Łd 29/21, wyrok WSA w Gorzowie z 27 stycznia 2022 r., II SA/Go 866/21) .
W niniejszej sprawie skarżący podkreślił w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie w skardze, że przyznane świadczenie było przelewane na konto bankowe matki dziecka, zatem z oświadczenia tego wynika, że skarżący świadczenia nie pobierał, a świadczenie było wykorzystywane przez matkę na potrzeby ich syna. Potwierdzają to oświadczenia matki dziecka załączone do odwołania oraz skargi. Podkreślenia w tym miejscu jeszcze raz wymaga, że chociaż świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi (faktycznemu albo prawnemu), to w istocie świadczenie to służy dziecku. W konsekwencji okoliczność, na co zostało przeznaczone wypłacone świadczenie ma istotny wpływ na ocenę, czy świadczenie to było nienależnie pobrane.
Zatem okoliczność ta powinna być wzięta pod uwagę przez organy w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranego świadczenia, z uwzględnieniem powyższych rozważań.
Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
is