II SA/Łd 579/24

II SA/Łd 579/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-03-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Marcin Olejniczak /sprawozdawca/
Michał Zbrojewski
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
Art. 7, art. 10, art. 28, art. 61 § 1 i 4, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 503
Art. 35, art. 59 ust. 1-3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153, art. 200, art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 7 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.), , Protokolant Starszy asystent sędziego Marcelina Niewiadomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2025 roku sprawy ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 czerwca 2024 roku znak: SKO.4150.293.2024 w przedmiocie nakazu przywrócenia terenu działki do stanu zgodnego z obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego R. T. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z 10 czerwca 2024 r., po rozpatrzeniu odwołania Ł.G., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz.570.) oraz art. 59 ust 3 pkt 2 ustawy o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) uchyliło decyzję Burmistrza Rzgowa z 18 kwietnia 2024 r., którą odmówiono nałożenia na R.T. obowiązku wstrzymania użytkowania terenu w sprawie niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zagospodarowaniem działki nr [...] położonej w miejscowości [...] i orzekło co do istoty "nakazując właścicielowi działki nr [...] gm. R. w miejscowości [...] - przywrócenie terenu działki nr [...] w miejscowości [...] do stanu zgodnego z obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wprowadzonym uchwałą Rady Gminy Rzgów Nr [...] z dnia 30 marca 2022 r. dla części miejscowości [...] - poprzez dostosowanie lokalizacji prowadzonej działalności do ustalonych granic, odpowiadających funkcjom wprowadzonym miejscowym planem oraz doprowadzenie do zgodności z wymogami (obostrzeniami) zapisanymi w miejscowym planie, dotyczącymi poszczególnych funkcji dla tego terenu.
Z akt sprawy wynika, że zawiadomieniem z 21 sierpnia 2023 r. Burmistrz Rzgowa, powołując się na treść art. 61 § 4 k.p.a., poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zagospodarowana działki nr [...], położonej w miejscowości [...].
Organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, przyjmując, że:
1. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Rzgów Nr [...] z dnia 30 marca 2022r. dla części miejscowości [...] dla działki nr [...] ustalono przeznaczenie:
- teren (24%) działki o powierzchni 2053 m2 oznaczony symbolem 1PU - zabudowy usługowej, produkcyjnej, składów-magazynów;
- teren (14% działki) o powierzchni ok. 1200 m2, oznaczony symbolem 4MN - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;
- teren (56% działki) o powierzchni ok. 4790 m2, oznaczony symbolem 2R – rolniczy; - teren (4% działki) o powierzchni ok. 344m2, oznaczony symbolem 1 WSr - wód powierzchniowych (rowy melioracyjne);
- teren (2% działki) o powierzchni ok. 171 m2, oznaczony symbolem 1KDL - pas poszerzenia drogi publicznej klasy lokalnej.
Zgodnie z rysunkiem oraz z ustaleniem planu w § 5 ust. 1 pkt 8, w terenie 1PU, w znacznej części na granicy z terenami MN przewidziana jest strefa zieleni izolacyjnej. Strefa zdefiniowana w § 4 pkt 6 jako "pas zieleni zwartej, w której gatunki zimozielone powinny stanowić minimum 80% nasadzeń lub wał ziemny obsadzony zielenią, o docelowej wysokości 7,0 m, tworzące barierę wizualną i akustyczną, z możliwością przerwania w miejscach sytuowania bram wjazdowych". Strefa nasadzeń zieleni izolacyjnej to jednocześnie spełnienie wymogu § 19 pkt 3b m.p.z.p., czyli udziału powierzchni biologicznie czynnej: minimum 20% powierzchni działki budowlanej. Tu w stosunku do powierzchni całego terenu 1PU w liniach rozgraniczających (2053 m2) wymagane 20%, to ok. 410 m2. Na wielkość tej powierzchni w zagospodarowaniu terenu składać się będą: realizowane na długości ok. 130 mb nasadzenia strefy zieleni izolacyjnej, istniejąca na działce od strony południowej, część kępy zieleni wysokiej oraz powierzchnia gruntowa dojazdu z możliwymi miejscami do parkowania samochodów.
2. Powierzchnia całej działki nr [...] obr. [...] to [...] ha. Zgodnie z załącznikiem graficznym do planu, działka została podzielona konturem linii rozgraniczających, na kilka odrębnych jednostek planistycznych (terenów) o zróżnicowanej klasie przeznaczenia.
3 W trakcie oględzin przeprowadzonych 6 października 2023 r. na terenie nieruchomości położonej w miejscowości [...] działka nr [...] stwierdzono, że na terenie posesji funkcjonuje wejście i wjazd od drogi [...]. Po wejściu na nieruchomość po stronie [...] waga, po stronie [...] budynek biurowy. Za budynkiem biurowym cztery kontenery, koleby ze złomem dwie sztuki. Na działce znajduje się wózek widłowy. Mniej więcej w połowie - około 36 m działki, znajduje się świeży nasyp wysokości ok. 1 m. na którym posadzono [...] (osłona zimozielona). Po północnej stronie nasyp ok. 2,5 m wysokości. We wschodniej części działki dwa kontenery na złom. Po stronie południowej nieliczne ilości złomu. Południowa jak i zachodnia część działki bez nasypu. [...] mają ok. 60 cm wysokości.
4. Mieszkańcy [...], R. i okolicznych miejscowości złożyli w dniu [...] 2023 r. petycję do Burmistrza Rzgowa, z treści której wynika, że skup złomu w miejscowości [...]jest dla osób podpisanych pod petycją inwestycją nie stanowiącą uciążliwości. Skup jest prowadzony w godzinach 9:00 - 16:00 teren jest ogrodzony, należycie utwardzony. Złom znajduje się w kontenerach mobilnych oraz magazynowych a także innych pojemnikach oraz workach typu big-bag. Nie jest składowany na skarpach. Skup jest małym, lokalnym skupem, bez żadnych ciężkich sprzętów, powodujących hałas. Skup jest prowadzony na terenie, który zgodnie z m.p.z.p., jest terenem przemysłowym pod składy i magazyny. Skup złomu posiada wszelkie stosowne decyzje i zezwolenia. Na skupie zostały spełnione wszystkie warunki, które minimalizują jakiekolwiek oddziaływanie na środowisko i okolicznych sąsiadów. Utworzono bariery wizualno-izolacyjne w postaci wału, a także nasadzeń. Posadowiono kontenery magazynowe mobilne, gdzie gromadzony jest zakupiony złom. Na skupie zachowane jest oznakowanie oraz czystość i porządek. Skup złomu tego przedsiębiorcy znany jest na terenie gminy od [...] roku, (wcześniej R. ul. [...]). Skup był zawsze prowadzony z należytą starannością i dbałością o klienta. Skup posiada własny transport i dużą wagę najazdową, co jest dla mieszkańców bardzo ważnym udogodnieniem, poza tym jest w gminie potrzebny i spełnia swoje zadanie.
5. Z jednej z wykonanych w ramach postępowania ekspertyz wynika, że w przypadku działki nr [...] (jej zachodniej części) przedsięwzięcie z zakresu gospodarki odpadami prowadzone jest co najmniej od 2018 roku. W konsekwencji, zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.z.p., uchwalony w dacie późniejszej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości [...] zatwierdzony uchwałą z 30 marca 2022 r. sam w sobie nie stanowi przeszkody dla kontynuacji zagospodarowania istniejącego przed wejściem przedmiotowego planu w życie. Przed rozpoczęciem ewentualnych dalszych czynności merytorycznych w sprawie organ winien dokładnie przeanalizować czy istnieją podstawy do prowadzenia postępowania w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., w świetle faktu, iż przepis ten dotyczy zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości, podczas gdy działalność w zakresie gospodarki odpadami (skup odpadów) była prowadzona na działce nr [...], co najmniej kilka lat przed wejściem w życie planu z 2022 r. z wniosków ekspertyzy wynika, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p.
6. Z kolejnej ekspertyzy, dotyczącej interpretacji zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości [...], w zakresie ustaleń dotyczących zieleni izolacyjnej wynika, że w uchwale (§ 4 pkt 6) jest mowa o zieleni izolacyjnej, przez co należy rozumieć pas zwartej zieleni, w której gatunki zimozielone powinny stanowić minimum 80% nasadzeń, lub wał ziemny obsadzony zielenią, o docelowej wysokości minimum 7,0 m, tworzące barierę wizualną i akustyczną, z możliwością przerwania w miejscach sytuowania bram wjazdowych, dróg oraz w przypadku konieczności ominięcia istniejących przeszkód (np. obiektów infrastruktury technicznej).
7. Z przeprowadzonych 3 kwietnia 2024 r. oględzin nieruchomości wynika, iż działalność "skup złomu" prowadzona jest na terenie 1PU dla którego ustala się: przeznaczenie podstawowe - zabudowa usługowa, produkcyjna, składów i magazynów. Skup złomu kwalifikuje się jako składy-magazyny.
8. Z opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, która jest organem doradczym Burmistrza Rzgowa, wynika, że punkt skupu złomu nie stanowi usługi. Teren 1PU przeznaczony jest pod realizację zabudowy usługowej lub jako składy i magazyny, zatem plan ustalił dla terenu znaczenie szerszy katalog funkcji niż wyłącznie usługowy. Punkt skupu złomu kwalifikować należy jako "składy-magazyny", gdzie składowanie i magazynowanie możliwe jest w formule poligonowej, w kontenerach, koszach, workach i na paletach. Plan dla terenu 1PU ustalił parametry ewentualnych budynków (obiektów), dedykowane całemu katalogu przeznaczeń, zgodnie z § 19 m.p.z.p. Tym samym nie było podstaw do wszczęcia postępowania w związku z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Powyższe ustalenia stały się podstawą decyzji organu pierwszej instancji z 18 kwietnia 2024 r. Burmistrza Rzgowa o odmowie nałożenia na R.T. "obowiązku wstrzymania użytkowania terenu w sprawie niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zagospodarowaniem działki nr [...] położonej w miejscowości [...]".
W uzasadnieniu decyzji z 10 czerwca 2024 r., Kolegium, oceniając postępowanie organu pierwszej instancji stwierdziło, że zasadniczą kwestią prowadzonego postępowania jest to, że obecnie na działce nr [...] (obr. [...]) obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości [...] przyjęty uchwałą z 30 marca 2022 r., którego ustalenia weszły do obiegu prawa lokalnego gminy R. 20 maja 2022 r. Zgodnie z załącznikiem graficznym do ww. planu, działka nr [...] została podzielona konturem linii rozgraniczających, na kilka odrębnych jednostek planistycznych (terenów) o zróżnicowanej klasie przeznaczenia (funkcji).
Zdaniem organu odwoławczego znajdujący się w aktach sprawy załącznik nr 4A przedstawia zagospodarowanie działki nr [...] z nałożonym zasięgiem granic poszczególnych terenów ustalonych w planie, natomiast załącznik nr 4B przedstawia to samo zagospodarowanie w zbliżeniu na zachodnią część działki. Analiza wszystkich załączników wskazuje, iż działalność z zakresu gospodarki odpadami prowadzona jest w zachodniej części działki nr [...], dla której plan z 2022 r. ustala w przeważającej części przeznaczenie jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (4MN), podczas gdy analiza tekstu planu z 2022 r. wskazuje, iż w granicach terenu 4MN nie jest możliwa realizacja przedsięwzięć z zakresu gospodarki odpadami. Bez znaczenia w tej sytuacji, zdaniem organu, jest okoliczność daty rozpoczęcia prowadzonej działalności, skoro w chwili obowiązywania miejscowego planu prowadzona jest niezgodnie z granicami przewidzianymi dla poszczególnych funkcji. Organ odwoławczy podkreślił, że w trakcie postępowania nikt nie kwestionował faktu, że działalność prowadzona przez właściciela działki nr [...] nie jest niezgodna z zapisami planu. Jedyne co należało wyjaśnić to okoliczność, na którą Kolegium wcześniej zwracało uwagę, że skoro sama gmina ustaliła [w planie z 2022 r.] precyzyjne granice dla danej funkcji, to ustalenie czy jest ona realizowana w tych granicach jest niezbędne do stwierdzenia zgodności lub niezgodności z tymże planem. Wobec tego na działce o funkcji mieszkaniowej nie mogą znajdować się elementy (wszystkie sprzęty, kontenery czy budynki, skład złomu) wykorzystywane stricte do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na gospodarce odpadami. Natomiast na działce o funkcji 1PU taka działalność jest dopuszczona i akceptowalna.
SKO wyjaśniło także, iż zmiana zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest pojęciem, które nie zostało ustawowo zdefiniowane, niemniej jednak mając na uwadze charakter urbanistyczny tego pojęcia, odwołuje się ona do funkcjonalnego przekształcenia terenu, a zatem określonych działań faktycznych, podejmowanych samowolnie, które przekształcają w przestrzeni dany teren, zmieniając jego dotychczasową prawem przewidzianą funkcję. Zmiana ta może nastąpić poprzez nadanie terenowi nowego przeznaczenia, lub poprzez pozbawienie cech pozwalających na wykorzystywanie go zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy lub m.p.z.p.
Wobec powyższego Kolegium uznało, że istnieją podstawy do stwierdzenia, że działalność gospodarcza na działce nr [...] w miejscowości [...] może być prowadzona jedynie na terenie funkcji 1PU, co w konsekwencji oznacza, że koniecznym jest nakazanie przywrócenie na działce o funkcji 4MN stanu zgodnego z miejscowym planem.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zgodnie bowiem z § 7 pkt 6 m.p.z.p. w przypadku wykorzystania fragmentu nieruchomości o symbolu 1PU pod zabudowę usługowo-produkcyjną teren ten powinien być ogrodzony strefą zieleni izolacyjnej. Pojęcie zieleni izolacyjnej zostało zdefiniowane w § 4 pkt 6 tej samej uchwały jako pas zwartej zieleni, w której gatunki zimozielone powinny stanowić minimum 80% nasadzeń, lub wał ziemny obsadzony zielenią, o docelowej wysokości minimum 7,0 m, tworząc barierę wizualną i akustyczną, z możliwością przerwania w miejscach sytuowania bram wjazdowych, dróg oraz w przypadku konieczności ominięcia istniejących przeszkód (np. obiektów infrastruktury technicznej). Jak wynika z protokołów oględzin oraz opinii znajdujących się w aktach sprawy plac składowy zajmuje powierzchnię ok 1500 m2. Istniejący zasięg składowiska na terenie działki, obsadzony jest krzewami młodych tui, o wysokości ok. 70 cm. Szpaler tych nasadzeń odpowiada (jak twierdzi organ) za tworzenie w granicy z terenami MN, przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wymaganego (zgodnie z § 7 pkt 6) nakazu realizacji zieleni izolacyjnej. W miarę upływu czasu, [...], jako gatunek zimozielony, szybko rosnący wszerz i wzwyż stworzą pas zieleni zwartej, czyli wymaganą planem barierę wizualną i akustyczną sąsiadujących z istniejącym skupem złomu, perspektywicznie zabudowywanych terenów domami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Ponadto na terenie, działki istnieje część kępy wysokich zadrzewień śródpolnych (pozostała jej część jest na terenie rolniczym i na obcej nieruchomości sąsiadującej od strony południowej). Powyższe, zdaniem SKO, stanowi o naruszeniu postanowień wskazanego planu. Przyjęte przez organ argumenty nie zasługują na akceptację. Interpretacja organu (opierająca się na opinii) stanowi, że konieczne jest nasadzenie gatunków roślinności, które są w stanie osiągnąć co najmniej wysokość 7,0 m, jednakże nie jest konieczne, aby taką wysokość rośliny miały w momencie wykonywania nasadzeń. Z powyższą interpretacją Kolegium się nie zgodziło, wskazując, że zgodnie z m.p.z.p. rośliny lub wał ziemny z roślinami mają stanowić strefę izolacyjną, która ma za zadanie oddzielić teren przeznaczony pod działalność usługową od terenu zabudowy mieszkaniowej. Aby dana funkcja izolacyjna mogła być realizowana roślinność musi być odpowiednio wysoka i gęsta. Użycie w przepisie słowa "docelowej wysokości" należy interpretować jako łączną wysokość wału z roślinnością, a nie wysokość do jakiej mają mieć możliwość wzrostu zasadzone rośliny.
Kończąc Kolegium zaznaczyło, że m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, a zatem ma charakter przepisów powszechnie obowiązujących. W rozpoznawanej sprawie sposób sformułowania przepisów uchwały o miejscowym planie w odniesieniu do działki jest na tyle jasny i precyzyjny, że nie wywołuje wątpliwości co do sposobu wykonywania prawa własności. Zatem skoro można w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy - bez konieczności jego uzupełniania - stwierdzić, że zaistniała sytuacja, polegająca na niezgodnym z ustaleniami planu miejscowego sposobie zagospodarowania terenu - tym samym zaistniała sytuacja zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 3 u.p.z.p., która dała podstawę do zastosowania sankcji prawnych wynikających z tych przepisów.
W skardze R.T. zarzucił naruszenie:
- art. 61a, w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, skoro we wniosku z 3 maja 2023 r., który zainicjował postępowanie administracyjne wnioskodawca odnosząc się do własnego interesu prawnego, wskazał jedynie, że jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości [...], nie precyzując której, co nie przesądza o istnieniu jego interesu prawnego;
- art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, bowiem właścicielami działki nr [...] w ramach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej są: R. T. oraz A. T., zatem zaskarżona decyzja winna być skierowana do wszystkich właścicieli przedmiotowej nieruchomości, a nie jedynie do skarżącego;
- art. 35 ust. 1 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niezastosowanie;
- art. 59 ust. 3 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię;
- art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., w związku z art. 59 ust. 3 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie, gdyż organ nie przeanalizował, czy po wejściu w życie planu z 2022 r. doszło do zmiany sposobu zagospodarowania działki, podczas gdy zgodnie z treścią art. 59 ust. 3 u.p.z.p. organ winien był ustalić, czy po dniu wejścia w życie planu z 2022 r. doszło do zmiany sposobu zagospodarowania działki, i nie zastosował art. 35 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy wskazywana najazdowa waga elektroniczna znajdowała się na działce na kilka lat przed wejściem w życie planu z 2022 r.;
- § 7 pkt 6, w zw. z § 4 pkt 6 m.p.z.p. z 2022 r., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że właściciel działki winien obsadzać całą strefę zielenią o wysokości dwóch pełnych kondygnacji.
Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzająca ją decyzją organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 poz. 935 ze zm), a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.
W piśmie procesowym datowanym na 28 października 2024 r. skarżący podtrzymał zarzuty podniesione w skardze.
Na rozprawie skarżący poparł skargę, nie podzielił stanowiska organu, że kwestionowane rozstrzygnięcie wydano z urzędu, skoro inicjatorem postępowania był uczestnik postępowania. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja jest obarczona wadami skutkującymi koniecznością stwierdzenia ich nieważności, bowiem nie została skierowana do żony skarżącego oraz jest niewykonalna. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego,
ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że działalność gospodarczą na działce nr [...] prowadzi od momentu uzyskaniu zezwolenia na prowadzenie skupu złomu, natomiast wcześniej na tej działce prowadził magazyn pomocniczy i przechowywał tam złom.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm. - u.p.z.p.).
Zgodnie z dyspozycją art. 59 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2). W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:
1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo
2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (ust. 3).
Stanowiący podstawę materialnoprawną wydanej decyzji art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. przewiduje, że właściwy organ administracji publicznej może w drodze decyzji nakazać właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Przesłanką nałożenia obowiązku na podstawie przywołanego przepisu jest stwierdzenie zmiany zagospodarowania terenu. Pojęcie to nie jest zwrotem normatywnym, a przypisywana mu treść kształtuje się na podstawie indywidualnego przypadku (por. wyroki WSA w Gliwicach: z 31 stycznia 2024 r., II SA/Gl 1108/23; z 25 listopada 2016r., II SA/Gl 823/16; z 25 października 2021 r., II SA/Gl 333/21). Z tego względu oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać każdorazowo indywidualnie, uwzględniając szczególne okoliczności konkretnego przypadku. Punktem wyjścia dla jej dokonania jest zidentyfikowanie zagospodarowania terenu, które występowało przed dokonaną zmianą (poprzedni sposób zagospodarowania) i zestawienie jej ze zmianą wprowadzoną przez dany podmiot (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lutego 2023r., II SA/Wr 627/22; wyroki WSA w Gliwicach: z 29 marca 2023 r., II SA/Gl 32/23; z 15 października 2021 r., II SA/Gl 333/21; z 27 maja 2022 r., II SA/Gl 279/22). Rozstrzygając w przypadkach, o których mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. - tj. w przedmiocie przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania - w odniesieniu do terenu objętego planem miejscowym, organ administracji powinien, poza ustaleniem przeznaczenia tego terenu w obowiązującym planie, ustalić także poprzedni sposób zagospodarowania terenu oraz sposób obecny (por. wyroki WSA: z 13 września 2021 r., II SA/Gl 918/21; z 24 lutego 2022 r., II SA/Gl 279/22; z 17 listopada 2022 r., IV SA/Po 281/22). Zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. ma miejsce w sytuacji zmiany zagospodarowania terenu względem ustaleń planu miejscowego i polega na przywróceniu poprzedniego stanu zagospodarowania, nie zaś na przywróceniu do stanu zgodnego z ustaleniami planu (zob. wyrok NSA z 17 stycznia 2024 r., II OSK 2056/22; wyroki: WSA w Krakowie z 30 października 2018 r., II SA/Kr 907/18; WSA w Białymstoku z 1 czerwca 2021 r., II SA/Bk 214/21). Kluczowym zagadnieniem w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest nie budzące jakichkolwiek wątpliwości ustalenie przez właściwy organ, czy na terenie danej nieruchomości doszło, czy też nie doszło, do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie (por. wyroki NSA: z 25 kwietnia 2018 r., II OSK 2763/17; z 10 marca 2020 r., II OSK 1224/18; z 15 listopada 2022 r., II OSK 1774/21; z 8 grudnia 2022 r., II OSK 888/20). Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie miejscowym ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Powołany przepis reguluje zatem kwestie związane z dalszym wykorzystaniem już zagospodarowanych terenów w sposób dotychczasowy, których przeznaczenie zmienił plan miejscowy (zob. wyrok WSA w Łodzi z 3 września 2020 r., II SA/Łd 932/19).
Przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. stanowi zatem o możliwości wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, a nie nakazu doprowadzenia sposobu użytkowania nieruchomości do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też jak w niniejszej sprawie "przywrócenia terenu do stanu zgodnego z obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego".
Wobec powyżej przedstawionych uwag natury ogólnej sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Kolegium nakazująca przywrócenie terenu działki nr [...] w miejscowości [...] do stanu zgodnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została wydana z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.. Przepis ten nie przewiduje kompetencji do wydania takiego nakazu, a w konsekwencji błędnej wykładni dokonanej przez organ odwoławczy doszło do niewłaściwego jego zastosowania.
Ponadto, wydając na podstawie przywołanego przepisu decyzję organ administracji powinien wskazać na czym polegać ma przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Oznacza to, że nakładane obowiązki powinny być określone w sposób jednoznaczny i precyzyjny, tak by z jednej strony adresat wiedział na czym polega nałożony na niego obowiązek, z drugiej strony - by możliwe było wykonanie tych obowiązków w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. W literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości, że w wypadku niewykonania przez adresata obowiązków nałożonych na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. mogą one być przedmiotem postępowania egzekucyjnego (Igor Zachariasz (w:) H. Izdebski (red.), I. Zachariasz (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2023, s. 568.
Tymczasem w osnowie zaskarżonej decyzji nakazano "właścicielowi działki nr [...] gm. R. w miejscowości [...] – przywrócenie terenu działki nr [...] w miejscowości [...] do stanu zgodnego z obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wprowadzonym uchwałą Rady Gminy Rzgów Nr [...] z dnia 30 marca 2022 r. dla części miejscowości [...] – poprzez dostosowanie lokalizacji prowadzonej działalności do ustalonych granic, odpowiadających funkcjom wprowadzonym miejscowym planem oraz doprowadzenie do zgodności z wymogami (obostrzeniami) zapisanymi w miejscowym planie, dotyczącymi poszczególnych funkcji dla tego terenu".
Pomijając już przedstawione wyżej uwagi dotyczące braku podstawy prawnej do orzekania o "przywróceniu terenu do stanu zgodnego z obowiązującym planem" należy zauważyć, że tak sformułowana osnowa nie wskazuje do personaliów właściciela działki, do którego skierowany jest nakaz, nie wyjaśnia też na czym obowiązek adresata decyzji miałaby polegać. Wydając na podstawie przywołanego przepisu decyzję organ administracji powinien nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, a także wskazać na czym ono ma polegać. Oznacza to, że nakładane obowiązki powinny być określone w sposób jednoznaczny i precyzyjny, tak by z jednej strony adresat wiedział na czym polega nałożony na niego obowiązek, z drugiej strony – by możliwe byłoby wykonanie tych obowiązków w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Tym bardziej jest to niezbędne w sytuacji, gdy na przedmiotowej działce plan przewiduje różne przeznaczenie części nieruchomości: zabudowy usługowej, produkcyjnej, składów-magazynów (1PU); zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (4MN); rolniczy (2R); wód powierzchniowych - rowy melioracyjne (1 WSr); pas poszerzenia drogi publicznej klasy lokalnej (1KDL). Sformułowana w powyższy sposób osnowa nie wyjaśnia, w jaki sposób adresat obowiązku ma go zrealizować. Osnowa zaskarżonej decyzji nie wskazuje także w sposób precyzyjny położenia nieruchomości co do której skierowany jest nakaz, a w konsekwencji jej adresata. Organ w owej osnowie używa dwóch nazw miejscowości nakazując "właścicielowi działki nr [...] gm. R. w miejscowości [...] – przywrócenie terenu działki nr [...] w miejscowości [...]".
Także z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika wprost jakie działania ma podjąć właściciel nieruchomości, w stosunku do którego rodzaju terenu działki, by przywrócić poprzedni sposób jego zagospodarowania, stosownie do treści art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Jest to w rozpoznawanej sprawie o tyle istotne, że na owej działce plan miejscowy przewiduje różne przeznaczenie nieruchomości, a część nieruchomości ma przeznaczenie 1PU tj. zabudowy usługowej, produkcyjnej, składów-magazynów. Nadto skarżący otrzymał zezwolenie na zbieranie odpadów inne niż niebezpieczne, decyzją Starosty Łódzkiego Wschodniego z 21 marca 2023 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można, w sposób precyzyjny i jednoznaczny, odczytać nałożonych obowiązków, i w stosunku do jakich części nieruchomości, o jakim przeznaczeniu w m.p.z.p. zostały one skierowane. Organ nie wskazał w sposób precyzyjny jak skarżący zmienił sposób zagospodarowania terenu, o jakim przeznaczeniu wskazanym w m.p.z.p. jakie działania doprowadziły do owej zmiany, i w odniesieniu do którego w przeznaczeń terenu. Uzasadnienie decyzji Kolegium, podobnie jak jej osnowa, w istocie nakazuje dostosowanie lokalizacji prowadzonej działalności do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co jak już wskazano nie jest możliwe w trybie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.
Podkreślić także należy, iż obowiązki wymienione w przepisie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. mogą być nałożone jedynie na właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, jako na podmioty mające interes prawny. Obowiązki o których mowa powyżej muszą być skierowane do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, zatem dla prawidłowego zastosowania obowiązku, o jakim mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. niezbędne jest skierowanie go do wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości lub użytkownika wieczystego.
Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa działka stanowi własność R.T. oraz A.T.. Natomiast zarówno z zaskarżonej decyzji, jak i z materiału aktowego nie wynika, by do A.T. został skierowany obowiązek nałożony ową decyzją. Kolegium nie poczyniło żadnych ustaleń w zakresie ustalenia współwłaścicieli działki nr [...]. Nie można zatem stwierdzić czy orzeczony nakaz odnosił się do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Wobec wskazanych wyżej okoliczności, sąd stwierdza, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 7, art. 10, art. 28, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji także z tego powodu art. 59 ust. 3 u.p.z.p.
Odnosząc do zarzutów skargi wskazać należy, że z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 21 sierpnia 2023 r. wynika, że podstawę prawną stanowił art. 61 § 4 k.p.a. w myśl, którego o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Regulacja ta stanowi rozwinięcie przepisu art. 61 § 1 k.p.a., z którego wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Sama okoliczność, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są efektem pisma uczestnika postępowania, nie przeczy temu, że niniejsze postępowanie prowadzone jest przez organy z urzędu. Zgłoszenie nieprawidłowości przez wniesienie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, przez osobę fizyczną uprawnia organ administracji także do wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie art. 61 § 1 k.p.a.
Odrębną kwestię w niniejszej sprawie jest natomiast to, czy Ł. G. powinien być potraktowany jako strona niniejszego postępowania. Podmiot ten, jak wskazuje jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie działki skarżącego i z tego tytułu wywodzi istnienie po swojej stronie interesu prawnego.
Wobec tego wyjaśnić należy, że kwestia kręgu podmiotowego stron w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., była już przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wskazywano w nim, że sprawa z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest sprawą z zakresu zagospodarowania przestrzennego, w ramach którego chroni się m.in. interesy osób trzecich. Zakres podmiotowy takiego postępowania kształtuje się więc analogicznie jak ma to miejsce w przypadku sprawy ustalenia warunków zabudowy. W orzecznictwie trafnie zwraca się uwagę, że wprawdzie co do zasady stronami postępowania z art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p. są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania, to jednak nie wyklucza to możliwości przyznania tego przymiotu właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości sąsiednich, a nawet położonych dalej niż w bezpośrednim sąsiedztwie. O interesie prawnym (art. 28 k.p.a.) osób ubiegających się o wszczęcie takiego postępowania decyduje zasięg oddziaływania danej zmiany na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (zob. np. wyrok WSA w Szczecinie z 19 listopada 2013r., II SA/Sz 509/13; wyrok WSA w Gdańsku z 9 maja 2018 r., II SA/Gd 182/18; wyrok WSA w Bydgoszczy z 25 listopada 2020 r., II SA/Bd 714/20).
Powyższe uwagi ogólne nie przesądzają o istnieniu/bądź braku, w kontrolowanej, sprawie interesu prawnego po stronie Ł.G.. Kwestia ta nie została zweryfikowana przez organy administracji. W ocenie sądu na obecnym etapie postepowania nie można wykluczyć istnienia interesu prawnego po stronie Ł.G., który brał udział w postępowaniu administracyjnym (w konsekwencji także sądowoadministrayjnym) jako storna (uczestnik postępowania). Dodatkowo tutejszy sąd oddalił prawomocnym wyrokiem z 14 listopada 2024 r., II SA/Łd 728/24 oddalił skargę Ł.G. na ww. uchwałę Rady Miejskiej w Rzgowie z dnia 30 marca 2022 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości [...], w której kwestionował on, jako właściciel działki położonej w sąsiedztwie, zgodność z planem prowadzonej przez skarżącego działalności na działce nr [...]. Wobec powyższego sąd zaznacza, że kwestia istnienia interesu prawnego Ł.G. powinna zostać jednoznacznie wyjaśniona w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Dotychczas brak jest w aktach dokumentów, które wskazywałyby na jakiekolwiek ustalenia organów w tym zakresie.
Mając na uwadze postulaty składane przez uczestnika postępowania, a także rozważania organu odwoławczego zawarte w treści uzasadnienia zaskarżonej, odnoszące się do kwestii konieczności ograniczenia, przez skarżącego, emisji hałasu z prowadzonej działalności, sąd wskazuje, że kwestia hałasu i jego poziomu wykracza poza zakres art. 59 ust. 3 u.p.z.p. i podlega ocenie w ramach odrębnego postępowania, na podstawie przepisów Działu V ustawy Prawo ochrony środowiska (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r., II OSK 541/22).
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego tj. ar. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, także do naruszenia wskazanych przepisów postępowania, które mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd, tym samym, nie stwierdził naruszenia przez organ prawa w sposób skutkujący koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie wskazanych przez skarżącego przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ ten będzie zobowiązany do zastosowania oceny prawnej wyrażonej przez sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 p.p.s.a.).
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu sądowego, wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego w stawce oraz opłatę z tytułu pełnomocnictwa.
dc