II SA/Łd 578/25

II SA/Łd 578/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Robert Adamczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1283
art. 106 ust. 5 w zw. z art. 107 ust. 4a
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)
Sentencja
Dnia 18 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 września 2025 roku sprawy ze sprzeciwu T. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z 4 lipca 2025 roku znak: KO.4111.60.2025 w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek stały oddala sprzeciw. dc
Uzasadnienie
II SA/Łd 578/25
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach po rozpatrzeniu odwołania T.M., reprezentowanej przez pełnomocnika - L.F., od decyzji Wójta Gminy D. z 20 maja 2025 r. (znak: PS.5101.3.2023) uchylającej prawo do zasiłku stałego, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 106 ust. 5 w zw. z art. 107 ust. 4a ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1238 ze zm.) [dalej: ustawa o pomocy społecznej], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Z akt sprawy wynika, że decyzją Wójta Gminy D. z 13 lutego 2023 r. (znak: PS.5101.3.2023) T.M. przyznano zasiłek stały na okres od 1 lutego 2023 r. do 31 grudnia 2025 r. z uwagi na zakreślony termin orzeczenia o niepełnosprawności. Następnie powołując się na art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej organ pierwszej instancji wskazał, że w przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację wywiadu środowiskowego sporządza się, mimo braku zmiany danych, nie rzadziej niż co 6 miesięcy. Ostatnia aktualizacja wywiadu środowiskowego odnośnie skarżącej miała miejsce 6 marca 2024 r. pod adresem [...], gm. D.. Wobec powyższego 4 oraz 9 września 2024 r. pracownik socjalny podjął próby przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, jednak nie zastał strony w domu. W związku z tym do jej pełnomocnika - L.F. zostało wysłane wezwanie do podania terminu w którym możliwe byłoby przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Pełnomocnik strony zgłosił się 24 września 2024 r. informacją, że w wezwaniu jest błąd, ponieważ T.M. nigdy nie mieszkała w [...]. Wówczas wyjaśniono, że numer posesji został omyłkowo wpisany zamiast [...], napisano [...]. Kolejnym wezwaniem z 4 października 2024 r. pełnomocnik strony został ponownie zobowiązany do złożenia wyjaśnień oraz ustalenia terminu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Wreszcie po raz kolejny 10 grudnia 2024 r. pracownicy socjalni podjęli próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z T.M. w miejscowości [...]. Właścicielka posesji znajdującej się pod tym numerem, poinformowała pracowników, że strona nie przebywa pod wskazanym adresem. Następnie pismem z 21 lutego 2025 r., L.F. działając w mieniu strony, zażądał zainteresowania się jej sytuacją, zapewnienia jej mieszkania chronionego i wypłaty przez GOPS zaległych świadczeń. Pismem z 26 lutego 2025 r. organ szczegółowo odniósł się do zarzutów umieszczonych w piśmie i pouczył pełnomocnika o procedurze uruchomienia wypłaty zasiłku stałego dla T.M. przez właściwy miejscowo ośrodek pomocy społecznej. Następnie pismem z 14 kwietnia 2025 r., skierowanym do pełnomocnika strony, organ wyjaśnił zasadność przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego.
Brak odpowiedzi na wezwanie organ potraktował jako odmowę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i na podstawie art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej uznał, że niewyrażenie zgody na aktualizację rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osobę korzystającą ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia. Decyzja Wójta Gminy D. z 20 maja 2025 r. (znak: PS.5101.3.2023) uchylająca prawo do zasiłku stałego została doręczona na adres pełnomocnika strony, której odbiór został potwierdzony 26 maja 2025 r.
Od powyższej decyzji L.F., jako pełnomocnik T.M., wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach. Zwrócił się o ponowne zainteresowanie się przez organ sytuacją osobistą T.M. oraz wyłączenie od rozpoznania sprawy A.M.. Pełnomocnik wskazał, że w toku rozpatrywanej sprawy wielokrotnie naruszone zostały zasady Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7a, art. 10, art. 8 § 1 i 2. Do odwołania załączony został odpis protokołu przyjęcia ustnego zawiadomienia o przestępstwie i przesłuchaniu w charakterze świadka T.M. złożony w Komendzie Powiatowej Policji w Z.
Wskazaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach uchyliło w całości zakwestionowane rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że organ pierwszoinstancyjny wzywał stronę za pośrednictwem pełnomocnika do podania terminu w którym możliwe będzie przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania, a przypadku zmiany miejsca pobytu podanie nazwy placówki w której strona aktualnie przebywa lub adresu (pisma z 4 i 9 września 2024 r.). Wezwania zwierały pouczenia o skutkach niezastosowania się do wskazanych czynności poprzez uchylenie prawa do zasiłku stałego lub wstrzymania wypłaty. Pełnomocnik, choć powinien zadbać o interesy strony, aby nie poniosła negatywnych konsekwencji, nie wskazał żadnego terminu na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jak również nie udzielił informacji o miejscu pobytu T.M. domagając się przy tym zainteresowania losem jego mocodawczyni. Takie działanie świadczy o braku współpracy pełnomocnika z organem, bowiem z uwagi na nieznany adres pobytu strony i postawę pełnomocnika nie było niemożliwe ustalenie sytuacji bytowej skarżącej.
Kolegium zwróciło uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że za błędy i zaniechania pełnomocnika odpowiedzialność ponosi jego mocodawca. Organ podkreślił, iż w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej rola i funkcja pełnomocnika nie obejmuje wszelkich czynności; choć pełnomocnik może być obecny podczas wywiadu, to jednak nie może zastąpić strony postępowania w kwestii przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Ta czynność ma charakter osobisty i nie może być dokonana przez pełnomocnika, wobec czego ze względu na cel wywiadu środowiskowego i jego zakres przedmiotowy nie można go przeprowadzić z pominięciem osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej. Jak stanowi § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 893 ze zm.) wywiad przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy podmiotu uprawnionego, albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie precyzują realizacji obowiązku współpracy pełnomocnika z organem, odnoszą się bowiem wprost do strony (art. 11 ust. 2 pkt 1 - brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym, art. 107 ust. 4a - niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny). W tym kontekście podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądowym uznaje się, że zaniechanie przez stronę obowiązkowi współdziałania z organem poprzez brak lub uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego musi mieć charakter świadomy i zawiniony, a zatem negatywny skutek może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy u podstaw zachowania strony leży jej zła wola. Dla wykazania faktu niewyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu nie jest zatem wystarczające twierdzenie organu, że nie było możliwe przeprowadzenie tego dowodu, gdyż ta okoliczność zachodzi dopiero wówczas gdy po stronie samej zainteresowanej w jej postawie i działaniach zaistnieje zła wola lub niedbalstwo, które uniemożliwiają przeprowadzenie wywiadu i w konsekwencji skutkują odmową przyznania świadczenia. Takiej złej woli nie sposób jednak odkodować z postawy T.M., gdyż nie wiadomo czy jej pełnomocnik poinformował swoją mocodawczynię o otrzymanych wezwaniach i skutkach niezastosowania się do nich. Zatem kwestia zaniechań i postawy pełnomocnika, którego obowiązkiem jest działać w imieniu i na rzecz osoby korzystającej z pomocy społecznej oraz zastępować stronę w relacji z organem winna zostać oceniona w świetle celów pomocy społecznej, gdyż podstawę ograniczenia świadczeń może stanowić okoliczność związana z sytuacją osobistą strony postępowania.
Z opisanego stanu faktycznego wynika, że główny problem związany z brakiem możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z T.M. wiąże się w niniejszej sprawie nie tyle z odmową, czy brakiem zgody strony na przeprowadzenie wywiadu, bądź też nieobecnością strony w domu, ale ze zmianą miejsca zamieszkania i brakiem dysponowania przez organ właściwym adresem, pod którym ma być przeprowadzony wywiad. Kluczowe jest bowiem to, że podczas próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni, pracownik socjalny został poinformowany, że T.M. nie przebywa pod dotychczasowym adresem.
W ocenie Kolegium, aby nieobecność strony w miejscu ostatniego zamieszkania można było zakwalifikować jako niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu w rozumieniu art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej konieczne było uprzednie podjęcie dodatkowych działań w kierunku ustalenia aktualnego miejsca pobytu T.M. poprzez próbę kontaktu bezpośrednio ze stroną lub jej bliskimi bądź skorzystać z pomocy innych instytucji. Takich czynności organ pierwszej instancji nie podjął, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy. Miejsce pobytu T.M. ujawnione zostało dopiero pośrednio na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ pełnomocnik do odwołania załączył odpis protokołu przyjęcia ustnego zawiadomienia o przestępstwie i przesłuchaniu w charakterze świadka T.M. złożony w Komendzie Powiatowej Policji w Z., z którego wynika, że zainteresowana przebywa pod adresem [...] gm. Z. Kolegium dostrzegło, iż organ I instancji w reakcji na powyższe podjął wprawdzie czynności administracyjne związane ze zleceniem przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego z gminy Z., jednakże działania te prowadzone były już po wydaniu zaskarżonej decyzji i nie zostały zakończone przed rozstrzygnięciem sprawy w organie odwoławczym.
Braki w wyjaśnieniu stanu faktycznego w zakresie ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącej nie mogą zostać usunięte w trybie art. 136 k.p.a. ponieważ sprawa wymaga uzupełnienia materiału dowodowego w znacznym zakresie i ponownej jego oceny wykracza poza kompetencje organu odwoławczego. Z powyższych względów Kolegium uznało, iż konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponowne rozpatrzenie sprawy związane jest bezpośrednio z czynnością przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego, którą ma dokonać pracownik socjalny z terenu gminy Z.. Te wyjaśnienia będą częścią toczącego się postępowania, na podstawie których - w zależności od poczynionych ustaleń - organ I instancji podejmie decyzję.
Odnosząc się do wniosku o wyłączenie A.M. od rozpatrzenia sprawy Kolegium wyjaśniło, że pełnomocnik strony nie wskazał z jakich przyczyn żąda wyłączenia tego pracownika od rozpatrzenia sprawy, nie uprawdopodobnił też okoliczności związanych z zasadnością żądania. Z tej przyczyny wniosek nie może zostać rozpatrzony.
W związku z wydaniem powyższej decyzji T.M. złożyła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji w trybie art. 64c § 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nakazanie Ośrodkowi pomocy społecznej w D. niezwłocznej wypłaty zaległego świadczenia.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. który - w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - stanowił, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).
Ustawodawca zatem wyodrębnił dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, a mianowicie:
1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,
2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Jednocześnie zaakcentować należy użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a", który wskazuje na kumulatywne spełnienie przesłanek. Oznacza to, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest jeszcze wystarczające. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Powyższe rozumieć należy w ten sposób, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania - jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Rozpatrując zagadnienie prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. oczywiście nie można pomijać, że organ odwoławczy ma prawo do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, co wynika z treści art. 136 k.p.a. Przepis powyższy w § 1 określa, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Według § 2 art. 136 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Stosowanie do 136 § 3 k.p.a. przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. W myśl art. 136 § 4 k.p.a. przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.
Powyższe oznacza, że wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione w sytuacji, kiedy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (wyrok NSA z 16 października 2019 r., II OSK 3080/19).
Wydanie więc przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
W tym miejscu przypomnienia wymaga, iż w sprawie poddanej kontroli przedmiotem sporu jest uchylenie ostatecznej decyzji przyznającej skarżącej zasiłek stały z powodu niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 106 ust. 5 w zw. z art. 107 ust. 4a ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r. poz. 1238 ze zm.) [dalej: ustawa o pomocy społecznej]. Wydanie decyzji poprzedzone zostało czynnościami organu pierwszej instancji zmierzającymi do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.
Sąd w składzie orzekającym nie neguje, iż obowiązkiem organu w stosunku do T.M., jako osoby korzystającej z zasiłku stałego, było przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego. Bez wątpienia jest to obligatoryjna czynność procesowa służąca weryfikacji ustalonej wcześniej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej świadczeniobiorcy wynikająca z art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W niniejszej sprawie ostatnia aktualizacja wywiadu środowiskowego miała miejsce 6 marca 2024 r. pod adresem zamieszkania, którym dotąd organ dysponował w posiadanej dokumentacji. Po tej dacie organ kilkukrotnie podejmował próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego pod w/w adresem, jednakże posesja w dwóch pierwszych terminach była zamknięta, natomiast podczas kolejnej próby pracownik socjalny uzyskał informację, że strona pod tym adresem już nie przebywa. Wobec takiej sytuacji organ pierwszej instancji zwrócił się do pełnomocnika T.M., który reprezentuje stronę, o wskazanie terminu w którym możliwe będzie przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania, a w przypadku zmiany miejsca pobytu podanie nazwy placówki, w której strona aktualnie przebywa lub adresu. Wezwania zwierały pouczenia o skutkach niezastosowania się do wskazanych czynności poprzez uchylenie prawa do zasiłku stałego lub wstrzymania wypłaty. Reprezentujący stronę pełnomocnik nie wskazał możliwego terminu na przeprowadzenie wywiadu ani miejsca pobytu skarżącej.
Wyjaśnienia tutaj wymaga, że rodzinny wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w ustawy o pomocy społecznej i pełni on w sprawach pomocowych niezwykle ważną rolę. Przeprowadza się go w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia oraz korzystających ze świadczeń. Jest on ustawowo określonym sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), szczególnym rodzajem postępowania dowodowego. Rodzinny wywiad środowiskowy ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby i rodziny starającej się o przyznanie świadczenia lub korzystającej z pomocy. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Co istotne, nie można czynności wywiadu środowiskowego zastąpić innymi środkami dowodowymi, co oznacza, że strona musi się liczyć z koniecznością ścisłej aktywności podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego.
Zaakcentować jednocześnie należy, iż uznanie, że postawa beneficjenta stanowi o braku zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i tym samym wypełnia znamiona braku współpracy z pracownikiem socjalnym, wymaga jednak uprzedniego zachowania przez organ pomocy społecznej odpowiednich standardów postępowania administracyjnego w ramach działań podjętych w celu przeprowadzenia wywiadu i oceny ich skutków. Organy orzekające w sprawach z zakresu pomocy społecznej są wszakże zobowiązane do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego według reguł określonych w k.p.a. W myśl art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena dowodów powinna być przy tym dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Ponadto zgodnie z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od powyższej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2).
Zachowanie powyższych reguł jest o tyle istotne, że odmowa współpracy (w tym wyrażająca się w braku zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego), aby mogła stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania wypłaty świadczenia wcześniej przyznanego, musi być jednoznaczna i nie może budzić żadnych wątpliwości (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 11 września 2018 r., II SA/Łd 62/18).
Sąd w składzie orzekającym przychyla się do poglądu Kolegium, że w niniejszej sprawie - wbrew powszechnej zasadzie odpowiedzialności mocodawcy za czynności pełnomocnika - należy dostrzec, że wywiadu rodzinnego może udzielić jedynie strona, a nie jej pełnomocnik.
Na uwagę dodatkowo zasługuje specyficzny stan faktyczny (zmiana miejsca pobytu przez stronę wymuszona szczególną sytuacją rodzinną), który nie pozwalał na przyjęcie, iż brak aktualizacji wywiadu środowiskowego wynikał ze złej woli strony. W rezultacie uchylenie decyzji przyznającej zasiłek stały bez uprzedniego ustalenia miejsca pobytu strony było przedwczesne.
Tym bardziej za oddaleniem niniejszego sprzeciwu przemawia okoliczność, że dopiero na etapie postępowania odwoławczego organy powzięły wiedzę o aktualnym miejscu pobytu wnioskodawczyni i ponownie podjęły próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.
Z tych powodów Sąd aprobuje stanowisko Kolegium, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wręcz kluczowe znaczenie i zdecydowanie istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie. Z kolei merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy w oparciu o istniejący, niepełny stan faktyczny pozbawiłoby strony możliwości odwołania się od takiej decyzji z uwagi na jej ostateczny charakter, a tym samym godziłoby w normę prawną wyrażoną w art. 15 k.p.a. Nie można zatem w tym przypadku mówić o naruszeniu zasady praworządności, która nakazuje działać organom właśnie na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Wszak w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie już podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana, (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. np. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97). W świetle zasady dwuinstancyjności nie może jednak dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził zaistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił sprzeciw.
dc