II SA/Łd 578/22

II SA/Łd 578/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-11-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-07-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Magdalena Sieniuć /przewodniczący/
Michał Zbrojewski /sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II OSK 1120/23 - Wyrok NSA z 2025-11-05
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 9 ust. 1 pkt 4, pkt 5, art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2021 poz 1973
art. 73, art. 74, art. 248
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skarg R. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. i B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ś. na uchwałę Rady Miasta Zgierza z dnia 9 lutego 2022 r. nr XLIV/583/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza dla terenów przemysłowych, położonych w rejonie ulicy [...] – [...] oddala skargi.
Uzasadnienie
W dniu 9 lutego 2022 r. Rada Miasta Zgierza, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.s.g."), art. 20 ust. 1 i art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.p.z.p.") w związku z uchwałą nr LIII/483/10 Rady Miasta Zgierza z dnia 30 września 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza dla terenów przemysłowych, położonych w rejonie ulicy Konstantynowskiej – Zachód, po stwierdzeniu zgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zgierza przyjętego Uchwałą nr XI/120/15 Rady Miasta Zgierza z dnia 27 sierpnia 2015 r., podjęła uchwałę nr XLIV/583/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza dla terenów przemysłowych, położonych w rejonie ulicy Konstantynowskiej – Zachód (dalej w skrócie "m.p.z.p.", "uchwała").
W dniu 6 czerwca 2022 r. R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem zaskarżyła powyższą uchwałę w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi domagając się: stwierdzenia jej nieważności; stwierdzenia, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonywana; zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Wobec zaskarżonej uchwały autor skargi sformułował zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 - dalej w skrócie "Konstytucja RP") poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie w toku procedury planistycznej prawa własności przysługującego skarżącej oraz ustalenie wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy bez wyważenia interesu prywatnego, co skutkowało ustaleniem wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy na poziomie drastycznie niższym aniżeli ustalony w obowiązującym na tym terenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza (uchwała nr Xl/120/15 Rady Miasta Zgierza z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza w granicach administracyjnych miasta Zgierza – określana dalej jako "Studium")
- ze wskaźnika "nie przekracza 60%" do "nie większa niż 10%" - w sytuacji kiedy taka zmiana stanowi zbyt daleko idącą i naruszającą zasadę proporcjonalności ingerencję w prawo własności strony skarżącej i jawi się jako nadużycie władztwa planistycznego gminy, zwłaszcza w sytuacji, kiedy strona skarżąca od lat świadczy na rzecz Miasta Zgierza usługi w zakresie odbioru odpadów i zamierzona przez skarżącą inwestycja w tym przedmiocie ma na celu przede wszystkim usprawnienie tego procesu z pożytkiem dla mieszkańców Miasta Zgierza,
2) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszającego ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w zakresie w jakim w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 10P, z przeznaczeniem: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, obiekty i instalacje związane z gospodarowaniem odpadami innymi niż niebezpieczne, na którym dopuszczalny wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi (nie większy niż) 10%, w sytuacji kiedy obowiązujące w momencie podejmowania uchwały Studium uwzględniało dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, obejmując działkę skarżącej w ramach obszaru oznaczonego symbolem 26/P, z przeznaczeniem: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, na którym dopuszczono elementy zagospodarowania związane z obsługą techniczną i komunalną miasta, w tym związane z segregacją i przetwarzaniem odpadów, gdzie wskaźnik dopuszczalnej powierzchnia zabudowy wynosił (nie powinien przekraczać) 60% - które to naruszenia doprowadziły w konsekwencji do naruszenia prawa skarżącej do swobodnego realizowania uprawnień właścicielskich przysługujących mu względem ww. nieruchomości
- poprzez drastyczne i niczym nie uzasadnione ograniczenie możliwości zabudowy tej nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wyjaśniła, że R. Sp. z o.o. z siedzibą w Z., jest właścicielem nieruchomości położonej w Zgierzu przy ul. [...], oznaczonej nr ew. 149/2, 149/3, i 149/4 obręb [...]. Spółka R. Sp. z o.o. z/s w Z. prowadzi działalność gospodarczą, której przeważającym przedmiotem jest zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne. Działalność ta prowadzona jest obecnie w Zgierzu przy ul. [...]. Skarżąca świadczy usługi na terenie Miasta Zgierza w zakresie odbioru odpadów komunalnych od 1995 r. W początkowym okresie współpraca ta prowadzona była w ramach działalności gospodarczej pod firmą: Przedsiębiorstwo Usługowe R. G. T.. Począwszy od momentu, kiedy usługi z zakresu odbioru odpadów świadczy na rzecz Miasta Zgierz R. Sp. z o.o., skarżąca działa jako podwykonawca tego podmiotu, odpowiadając za obsługę ok. 70% terenu całego Miasta Zgierza. Dodatkowo skarżąca prowadzi na rzecz gminy Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych (tzw. PSZOK).
Spółka R. Sp. z o.o. z/s w Z. dokonała zakupu ww. nieruchomości w 2020 r. z zamiarem jej przeznaczenia na poszerzenie zakresu dotychczas prowadzonej działalności gospodarczej (dotychczas wykorzystywana na ten cel nieruchomość przestała być wystarczającą pod względem wolnej przestrzeni), a także m.in. celem jej zagospodarowania na potrzeby realizacji inwestycji polegającej na budowie stacji przeładunkowej odpadów innych niż niebezpieczne wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i towarzyszącą. Na moment zakupu, zgodnie z obowiązującym wówczas studium nieruchomość znajdowała się na obszarze jednostki ewidencyjnej oznaczonej symbolem 26/P, z przeznaczeniem: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, na którym dopuszczono elementy zagospodarowania związane z obsługa techniczna i komunalna miasta, w tym związane z segregacją i przetwarzaniem odpadów, gdzie wskaźnik dopuszczalnej maksymalnej powierzchni zabudowy wynosił do 60%. Powyższe parametry zagospodarowania nieruchomości były kluczowe przy wyborze gruntu pod realizację wspomnianej wyżej inwestycji planowanej przez skarżącą. Rzeczona inwestycja ma na celu usprawnienie usług oferowanych przez skarżącą na rzecz miasta Zgierza, a więc mieszczących się w przeznaczeniu planistycznym określonym w Studium. Mimo to, zgodnie z podjętą uchwałą nieruchomość skarżącej znalazła się w obszarze jednostki ewidencyjnej oznaczonej symbolem 10Pz przeznaczeniem: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, obiekty i instalacje związane z gospodarowaniem odpadami innymi niż niebezpieczne, na którym dopuszczalny wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy wynosi do 10%. Na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały zmieniony został w sposób drastyczny wskaźnik dopuszczalnej maksymalnej powierzchni zabudowy - ze wskaźnika "nie przekracza 60%" do "nie większa niż 10%" - bez jednoczesnej zmiany innych parametrów zagospodarowania danego obszaru, która to zmiana byłaby uzasadnieniem dla ograniczenia powierzchni możliwej zabudowy. Doszło zatem do bezprawnego ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżącej w stosunku do tej nieruchomości i możliwości swobodnego zarządzania nieruchomością, jak również uniemożliwiono skarżącej realizację planowanej wcześniej inwestycji, która miała służyć przede wszystkim miastu Zgierz i usprawnić segregację odpadów innych niż niebezpieczne, bez jakiegokolwiek należytego uzasadnienia.
Autor skargi dodał również, że mimo braku obowiązku poprzedzenia skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g., Spółka R. Sp. z o.o. z/s w Z. pismem z 29 kwietnia 2022 r. wezwała Radę Miasta Zgierza do usunięcia naruszenia prawa w postaci podjęcia z naruszeniem przepisów prawa materialnego zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Miasta Zgierza 26 maja 2022 r. podjęła uchwałę nr XLVIII/652/2022 w której, poza wyjaśnieniem kwestii proceduralnych, nie odniosła się w merytoryczny sposób do zarzutów podniesionych w wezwaniu.
Zdaniem autora skargi Rada Miasta Zgierza dopuściła się także naruszeń w zakresie procedury planistycznej, świadczących o rażącej wadliwości uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Organ zignorował płynący z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. obowiązek uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (a więc w szczególności w procedurze planistycznej) prawa własności. Władztwo planistyczne gminy nie jest władztwem nieograniczonym, a ewentualne ograniczenie praw właścicieli nieruchomości, których dana uchwała planistyczna dotyczy, musi miesić się w granicach wyznaczonych tzw. zasadą proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji PR. W tej sprawie prawo własności Spółki zostało ograniczone do tego stopnia, że na nieruchomości dotychczas dedykowanej pod zabudowę w zakresie m.in. infrastruktury związanej z obsługą techniczną i komunalną miasta, w tym związanej z segregacją i przetwarzaniem odpadów, gdzie wskaźnik dopuszczalnej maksymalnej powierzchni zabudowy wynosił do 60%, w efekcie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczalna zabudowa (mimo zachowania parametrów co do dopuszczalnego przeznaczenia terenu na infrastrukturę związaną z gospodarowaniem odpadami innymi niż niebezpieczne) została ograniczona do maksymalnie 10% powierzchni zabudowy. Za wspomnianą zmianą nie przemawiały w żadnym razie kwestie środowiskowe. Skarżąca nabyła przedmiotową nieruchomość w 2020 r., kierując się ustaleniami zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zamiarem jej przeznaczenia na realizację inwestycji polegającej na budowie stacji przeładunkowej odpadów innych niż niebezpieczne wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i towarzyszącą - która to inwestycja miała usprawnić proces segregacji odpadów na terenie miasta Zgierza, w ramach współpracy opisanej powyżej. Działała przy tym w pełnym zaufaniu co do tego, iż organ, będąc zresztą związany ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie dopuści się nadużycia swojego władztwa planistycznego poprzez arbitralne i nieuzasadnione żadnymi obiektywnymi przesłankami odstąpienie od ustaleń studium w takim zakresie, iż de facto realizacja wcześniej zamierzonej (i znanej zresztą organowi) inwestycji w zakresie segregowania odpadami stanie się całkowicie nierentowna - biorąc pod uwagę wskaźnik dopuszczalnej maksymalnej powierzchni zabudowy ustalony w uchwale Spółka R. Sp. z o.o. z/s w Z. ma możliwość zabudowania ok. 1000 m2 powierzchni jej nieruchomości, co jest nieadekwatne do potrzeb. Ustalenie dopuszczalności zabudowy na powierzchni maksymalnie do 10% powierzchni działki uniemożliwia całkowicie zaawansowaną technologicznie i nowoczesną gospodarkę odpadami. Realizując swoje uprawnienia planistyczne w procedurze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ zaniechał obowiązku wyważenia interesu publicznego jak również prywatnego właścicieli nieruchomości objętych obszarem obowiązywania planu, ograniczając ich uprawnienia i możliwości swobodnego korzystania z prawa własności w znaczącym stopniu bez zachowania zasady proporcjonalności, która by ustanawianiu takich ograniczeń winna być bezwzględnie przestrzegana. Dodatkowo autor skargi podniósł zarzut rażącego naruszenia obowiązku zachowania zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jego zdaniem powinna zachodzić pełna zgodność nie tylko przewidywanych rozwiązań (przed sporządzeniem planu), ale także rozwiązań projektowanych z ustaleniami studium.
Autor skargi uzasadniając zdolność skargową Spółki, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wskazał, że na skutek podjęcia przez organ zaskarżonej uchwały, która to uchwała ograniczyła wskaźnik dopuszczalnej maksymalnej powierzchni zabudowy na obszarze, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej, zaledwie do 10%, naruszone zostało jej prawo własności podlegające ochronie w oparciu o art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, które to prawo własności winno być bezwzględnie uwzględnione przez organ w toku procedury planistycznej, również w kontekście ważenia interesów prywatnych zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu (art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 u.p.z.p). Na skutek zmiany tego wskaźnika skarżąca została pozbawiona możliwości realizacji inwestycji polegającej na budowie stacji przeładunkowej odpadów innych niż niebezpieczne wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i towarzyszącą, która to inwestycja miała usprawnić proces segregacji odpadów na terenie miasta Zgierza, w ramach współpracy z Miastem Zgierz, z uwagi na nierentowność tej inwestycji - możliwość zabudowania zaledwie ok. 1000 m2 powierzchni nieruchomości, co jest nieadekwatne do potrzeb i uniemożliwia całkowicie zaawansowaną technologicznie i nowoczesną gospodarkę odpadami.
Skarga została zarejestrowana przez Sąd pod sygn. akt II SA/Łd 578/22.
Odpowiadając na skargę Rada Miasta Zgierza wniosła o jej oddalenie, argumentując, że uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Celem ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, na podstawie art. 14 ust 1 u.p.z.p., Rada Miasta Zgierza uchwałą Nr LIII/483/10 z dnia 30 września 2010 r. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza dla terenów przemysłowych, położonych w rejonie ulicy Konstantynowskiej - Zachód. Zgodnie z art. 20 ust 1 u.p.z.p., uchwałą Nr XLIV/583/2022 z dnia 9 lutego 2022 r. Rada Miasta Zgierza uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza dla terenów przemysłowych, położonych w rejonie ulicy Konstantynowskiej - Zachód. Przedmiotowa uchwała wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych została przedstawiona wojewodzie w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Wojewoda w ustawowym czasie nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 22 marca 2022 r. poz. 1532 i weszła w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.
Zdaniem organu nie można zgodzić się ze stanowiskiem Spółki o nieuwzględnieniu w toku procedury planistycznej prawa własności oraz, że organ określając przeznaczenie terenu nie ważył interesu publicznego i prywatnego. Interes prywatny został uwzględniony w szerokim zakresie, w szczególności poprzez uwzględnienie obecnego zagospodarowania terenów i wniosków o zmianę ich przeznaczenia. W ramach terenu 1IT przeznaczonego pod tereny gospodarki komunalnej miasta, w tym bazy techniczne, magazyny, wyznaczono odrębny teren oznaczony symbolem 10P, dla którego w zakresie przeznaczenia terenu ustalono przeznaczenie: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, obiekty i instalacje związane z gospodarowaniem odpadami innymi niż niebezpieczne. Wyznaczenie jednostki 10P z terenu 1IT miało na celu konkretne wskazanie, a przez to zawężenie terenu, na którym można prowadzić gospodarowanie odpadami innymi niż niebezpieczne w ramach gospodarki komunalnej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określone zostały zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, m.in. powierzchnia zabudowy nie większa niż 10% powierzchni działki budowlanej. Ustalając ww. wskaźniki analizowane były ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza oraz informacje zawarte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji przeładunkowej odpadów innych niż niebezpieczne wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i towarzyszącą, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] w Zgierzu, złożonej przez stronę skarżącą 19 sierpnia 2020 r. wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację ww. przedsięwzięcia. W ramach przedmiotowej inwestycji planowane do realizacji były specjalne boksy, waga oraz budynek socjalny. W ocenie możliwości realizacji powyższej inwestycji kluczowe jest określenie jakich obiektów budowlanych dotyczy określony w treści planu miejscowego parametr - powierzchnia zabudowy. W obowiązującym prawodawstwie brak jest definicji powierzchni zabudowy, jednak norma PN-ISO 9836:1997, której konieczność stosowania wynika z rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, definiuje powierzchnię zabudowy jako: "powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym gdzie powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu". Zgodnie z definicją zawartą w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W judykaturze, z uwagi na brak legalnej definicji wiaty, za jej podstawowe cechy uznaje się przede wszystkim: wsparcie budowli na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem. Natomiast częściowe wyposażenie w ściany nie zmienia charakteru obiektu, zwłaszcza jeżeli nie stanowią one elementu konstrukcyjnego, a konstrukcja nadal pozostaje słupowa, gdy funkcję nośną spełniają słupy, a nie ściany. Wobec powyższego planowane do realizacji na terenie 10P boksy nie spełniają warunku zawartego w definicji budynku - nie są wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. W związku z tym, określony w planie miejscowym parametr ograniczający powierzchnię zabudowy nie znajduje dla nich zastosowania.
Zdaniem organu nietrafne jest stanowisko strony skarżącej o naruszeniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z zapisami Studium (uchwała Nr XI/120/15 Rady Miasta Zgierza z dnia 27 sierpnia 2015 r.) rozdział XXV. INTERPRETACJA ZAPISU STUDIUM: "(...) Studium wyraża kierunki polityki przestrzennej miasta, nie jest jednak ścisłym przesądzeniem o granicach zainwestowania i użytkowania terenów. W stosunku do ustaleń Studium przyjmuje się następującą interpretację:
1) granice terenów zostaną precyzyjnie określone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (...), z uwzględnieniem podziałów własnościowych i uwarunkowań terenowych;
2) w Studium przedstawiono zgeneralizowany obraz użytkowania terenów miejskich (...);
3) określone w Studium wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować jako uśrednione wytyczne do uszczegółowienia na etapie sporządzania planów miejscowych (...); (...)".
Jak zauważył organ projekt miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza dla terenów przemysłowych, położonych w rejonie ulicy Konstantynowskiej - Zachód został sporządzony zgodnie z zapisami Studium oraz przepisami odrębnymi, został zaopiniowany i uzgodniony przez wymagane przepisami organy i instytucje, i zgodnie z art. 20 u.p.z.p., został uchwalony przez Radę Miasta Zgierza po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń Studium. Aktualnie obowiązująca treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wymaga, aby studium i plan miejscowy zawierały identyczne ustalenia. Użyty w przepisie zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium a treścią planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność. Wystarczy, aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. Plan miejscowy ma doprecyzować określone w studium zasady prowadzenia polityki przestrzennej i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zasadniczej zmiany lub modyfikacji. W związku z powyższym ustalony dla terenu 10P wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 10% nie narusza ustaleń Studium. Nie doszło zatem do naruszenia interesu prawnego skarżących poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez rzekome niezgodne z prawem naruszenie ich prawa własności. Uchwalenie przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miało na celu realizację celu określonego w art. 14 ust 1 u.p.z.p. tj. ustalenie przeznaczenia terenu, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy.
Rada Miasta Zgierza podkreśliła, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po raz pierwszy, po siedemnastu latach, porządkuje kwestię działań inwestycyjnych na terenach parku przemysłowego po dawnych zakładach "Boruta". Zawiera kompromisowe rozwiązania, pozwalające na weryfikację i ograniczenie pojawienia się podmiotów nieodpowiedzialnych, które mogą przez swoje działania wpływać negatywnie na środowisko, a tym samym stanowić potencjalne zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był wyłożony do publicznego wglądu i konsultowany z mieszkańcami dwukrotnie - w 2018 r. i 2021 r. Projekt planu miejscowego dla terenów dawnych zakładów "Boruta", jego zapisy i przebieg procedury, były przedmiotem zainteresowania wielu mieszkańców, lokalnych działaczy i mediów. Przeprowadzone w ramach wyłożenia do publicznego wglądu dyskusje publiczne zgromadziły wiele zainteresowanych osób, czego dowodem są protokoły z dyskusji publicznych zamieszczone w dokumentacji prac planistycznych. Podczas drugiego wyłożenia do publicznego wglądu w 2020 r. do projektu planu złożono łącznie 372 uwagi. Wobec powyższego strona skarżąca miała wielokrotnie możliwość zapoznania się z projektem planu miejscowego podczas jego wyłożenia do publicznego wglądu m.in. projekt planu został umieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Zgierza zgodnie z wymogiem art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Strona skarżąca na żadnym etapie procedury nie składała zastrzeżeń, co do rozwiązań przyjętych w projekcie planu.
Skargę na wspomnianą wyżej uchwałę nr XLIV/583/2022 Rady Miasta Zgierza z dnia 9 lutego 2022 r. wywiodła również B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ś. reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcę prawnym, kwestionując ją w zakresie:
1) § 9 pkt 1 m.p.z.p. oraz § 23 ust. 5 pkt 2 m.p.z.p. w zw. z § 23 ust. 5 pkt 1 m.p.z.p.;
2) § 9 pkt 3 m.p.z.p. w zw. z § 9 pkt 2 oraz § 23 ust. 5 pkt 1 m.p.z.p. w części, w której § 9 pkt 3 m.p.z.p. potencjalnie ogranicza prawo rozbudowy i przebudowy obiektów budowlanych i instalacji, zaliczanych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - wprowadzając dopuszczalność takiej rozbudowy lub przebudowy wyłącznie dla obiektów i instalacji istniejących w dniu wejścia w życie planu;
3) § 9 pkt 5 m.p.z.p. w zw. z § 9 pkt 4 m.p.z.p. w części, w której § 9 pkt 5 m.p.z.p.:
a) potencjalnie ogranicza prawo rozbudowy i przebudowy obiektów budowlanych i instalacji związanych z gospodarowaniem odpadami – wprowadzając dopuszczalność takiej rozbudowy lub przebudowy wyłącznie dla obiektów i instalacji istniejących w dniu wejścia w życie planu;
b) posługuje się niejasnymi pojęciami tego samego rodzaju przedsięwzięć oraz tego samego rodzaju odpadów.
Autor skargi zarzucił zaskarżonej uchwale:
1. w odniesieniu do § 9 pkt 1 m.p.z.p. oraz § 23 ust. 5 pkt 2 m.p.z.p. w zw. z § 23 ust. 5 pkt 1 m.p.z.p. - naruszenie:
a) art. 248 ustawy Prawo ochrony środowiska (dalej w skrócie "P.o.ś.") poprzez ujęcie w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazu realizacji zakładów o zwiększonym ryzyku i zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej określonych w przepisach odrębnych - podczas gdy przepisy art. 248 i n. P.o.ś. pojęcie zakładu o zwiększonym i o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej wprowadzają wyłącznie w celu nałożenia obowiązków technicznoprawnych na prowadzącego taki zakład, jednocześnie wskazując, iż okoliczność uzyskania takiego statusu następuje ex lege i pociąga za sobą określone następstwa (w postaci m.in. obowiązku zgłoszenia do PSP, sporządzenia programu zapobiegania awariom, wdrożenia systemu zarządzania bezpieczeństwem, opracowania raportu o bezpieczeństwie, opracowania planu ratowniczego etc.), zaś uzyskanie ale i utrata statusu takiego zakładu następuje bez ingerencji jakichkolwiek organów, nadto zaś żaden przepis P.o.ś. nie zabrania uzyskiwania takiego statusu, ani też nie uzależnia jego uzyskania od decyzji jakiegokolwiek organu, a to z uwagi na fakt, iż przepisy P.o.ś. mają charakter wyłącznie kwalifikacyjny, służąc wyłącznie do nakładania ex lege obowiązków na podmiot, który w trakcie swojej działalności zaczyna spełniać przesłanki uznania za taki zakład, a nie do zakazywania uzyskania takiego statusu (wobec czego w istocie niemożliwe jest zakazywanie uzyskania takiego statusu, gdyż byłoby to sprzeczne z ratio legis wprowadzenia związanych z tym obowiązków);
b) art. 32 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. i art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa oraz równej ochrony własności polegające na wprowadzeniu zakazu realizacji zakładów o zwiększonym ryzyku i zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej określonych w przepisach odrębnych względem działki skarżącego, oznaczonej w treści m.p.z.p. jako 1P/U, podczas gdy m.in. sąsiadująca działka oznaczona w treści m.p.z.p. jako 2P/U uzyskała w § 23 ust. 5 pkt 2) m.p.z.p. odstępstwo zezwalające na realizację takiego zakładu i to w warunkach w których:
1) sąsiadujące działki znajdują się na tym samym obszarze przemysłowym przy ul. Struga w Zgierzu,
2) przeznaczenie sąsiadujących działek jest identyczne i obejmuje lokalizację zakładów przemysłowych,
3) nie zachodzi żadna podstawa dla zróżnicowania prawa własności podmiotu władającego działką oznaczoną jako 2P/U względem Skarżącego, władającego działką oznaczoną jako 1P/U
- zaś takie zróżnicowane potraktowanie dwóch sąsiadujących ze sobą działek prowadzi do całkowicie nieuzasadnionej dyskryminacji w sposobie wykonywania prawa własności, gdyż w zakresie działki skarżącego niesie za sobą ryzyko znaczącego utrudnienia prowadzenia przezeń zamierzonej działalności; nadto tak zróżnicowane potraktowanie dwóch sąsiadujących ze sobą działek bez wskazania żadnego uzasadnienia dla takiego zróżnicowania pozwala na stwierdzenie, iż zróżnicowanie to ma charakter całkowicie arbitralny i nie znajduje poparcia w rzetelnym wyważeniu interesu publicznego i prywatnego
c) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. i art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i wprowadzenie zakazu realizacji zakładów o zwiększonym ryzyku i zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej określonych w przepisach odrębnych wobec działki skarżącego, podczas gdy w tym samym obszarze organ nie widział żadnych przeciwwskazań dla dopuszczenia nie tylko przebudowy czy rozbudowy już istniejących, ale także lokalizacji (jak należy przypuszczać - nowych, nieistniejących jeszcze) zakładów o takim charakterze na działce sąsiadującej względem działki skarżącego, a oznaczonej w m.p.z.p. jako 2P/U, co dowodzi, iż wprowadzony zakaz realizacji ww. zakładów nie został poprzedzony analizą zasadności jego wprowadzenia na poszczególnych obszarach i tym samym nie sposób przyjąć, że spełnia wymóg zachowania zasady proporcjonalności, gdyż w innym (acz tożsamym jakościowo) przypadku działki 2 P/U prawodawca lokalny zakaz taki uznał za całkowicie zbędny;
- a w konsekwencji powyższych:
d) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady stosowania wyważenia interesów przy wykonywaniu władztwa planistycznego i błędną ocenę oraz nieprawidłowe wyważenie interesu publicznego i prywatnego i wprowadzenie zakazu realizacji zakładów o zwiększonym ryzyku i zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej określonych w przepisach odrębnych w sytuacji, w której z uzasadnienia ani z treści m.p.z.p. nie sposób wyczytać przesłanek z zakresu interesu publicznego, jakimi kierował się organ wprowadzając taki zakaz, zaś zakaz ten ewidentnie stoi w sprzeczności tak z interesem prywatnym (rozumianym jako prawo skarżącego do realizacji zamierzonego przedsięwzięcia),
e) art. 15 u.p.z.p. poprzez całkowity brak odniesienia się w treści uzasadnienia projektu m.p.z.p. do powyższych kwestii, w tym w szczególności do kwestii uwzględnienia zasady proporcjonalności w procesie planistycznym, ze szczególnym uwzględnieniem sytuacji, w której sporządzona Prognoza oddziaływania na środowisko uznaje za poprawną sytuację dopuszczenia na obszarach oznaczonych symbolem P/U lokalizowania realizacji zakładów o zwiększonym ryzyku i zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej określonych w przepisach odrębnych a więc w istocie uznaje za poprawny pod kątem wymogów ochrony środowiska stan nawet bardziej liberalny, aniżeli ostatecznie odzwierciedlony w treści m.p.z.p. (które takich lokalizacji zabrania);
a nadto także:
f) art. 2 Konstytucji RP oraz § 6, 10 w zw. z § 143 oraz § 147 rozporządzenia prezesa Rady Ministrów w sprawie "zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r. poprzez posłużenie się nader niejasnym sformułowaniem
1) zakazu realizacji zakładów o ryzyku awarii przemysłowej, podczas gdy w dalszej treści przepisu § 9 m.p.z.p. prawodawca posługuje się sformułowaniami:
2) zakazu lokalizowania przedsięwzięć (por. § 9 pkt 2 i 4 m.p.z.p.)
oraz
3) dopuszczenia przebudowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i instalacji (por. § 9 pkt 3 i 5 m.p.z.p.),
a następnie pojęciem:
4) lokalizacji jako rozbudowy zakładów (por. § 23 ust. 5 pkt 2 m.p.z.p.)
- co prowadzi do całkowitego chaosu znaczeniowego i niejasności zredagowanego tekstu prawnego, a w konsekwencji wręcz do niemożliwości wykładni stosowanych w niejasnej do siebie relacji pojęć: lokalizowania, przebudowy lub rozbudowy oraz lokalizacji jako rozbudowy, co z kolei w konsekwencji wprowadza tak znaczącą niepewność względem stanu prawnego, która nie może zostać zaakceptowana i musi prowadzić do wyeliminowania tak niejasnych sformułowań z obiegu prawnego;
2. w odniesieniu do § 9 pkt 3 m.p.z.p. w zw. z § 9 pkt 2 oraz § 23 ust. 5 pkt 1 m.p.z.p. - naruszenie:
a) art. 2 Konstytucji RP oraz § 6, 10 w zw. z § 143 oraz § 147 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r. poprzez: rażąco niejasne posługiwanie się nieostrymi pojęciami:
1) budowy nowych obiektów budowlanych i instalacji,
2) rozbudowy i przebudowy istniejących w dniu wejścia w życie m.p.z.p. obiektów budowlanych i instalacji
- mogących potencjalnie oraz zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, przy jednoczesnym posłużeniu się w § 9 pkt 2 m.p.z.p. pojęciem:
3) lokalizowania przedsięwzięć
i jednoczesnym posłużeniu się w § 23 ust. 5 pkt 1) m.p.z.p. pojęciem:
4) dopuszczenia przedsięwzięć
- mogących potencjalnie oraz zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym rażąco niejasne określenie sytuacji prawnej dotyczącej inwestycji skarżącego, która (jak należy wnosić) może być traktowana, jako już zlokalizowana, ale nie została jeszcze ukończona, a więc w praktyce może być uznana za niepodpadającą ani pod pojęcie nowego obiektu, ani lokalizowanego przedsięwzięcia, ani też (jak należy się obawiać) obiektu istniejącego w dniu wejścia w życie m.p.z.p. i w konsekwencji dopuszczenie do sytuacji, gdy niemal identyczny zakres zastosowania przepisów m.p.z.p. regulują cztery całkowicie niejednoznaczne i niejasne względem siebie pojęcia, prowadząc do stanu całkowitej niewiedzy co do dopuszczalności rozbudowy, przebudowy i budowy nowych obiektów lub instalacji w ramach przedsięwzięcia takiego, jak inwestycja skarżącego;
- a w przypadku przyjęcia wykładni § 9 pkt 3 m.p.z.p. uznającej niedopuszczalność rozbudowy, przebudowy i budowy nowych obiektów lub instalacji w ramach przedsięwzięcia skarżącego:
b) art. 32 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. i art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa oraz równej ochrony własności, polegające na wprowadzeniu dyskryminującego dla obiektów budowlanych i instalacji jeszcze nieukończonych zakazu ich rozbudowy i przebudowy wobec równoległego dopuszczenia rozbudowy i przebudowy tylko istniejących w dniu wejścia w życie planu obiektów budowlanych i instalacji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przy jednoczesnym całkowicie niejasnym statusie nowych inwestycji tego rodzaju będących w trakcie realizacji, które z jednej strony mogą być ukończone jako już zlokalizowane (por. § 9 pkt 2 m.p.z.p.), z drugiej zaś całkowicie niejasnym jest status dopuszczalności ich późniejszej przebudowy lub rozbudowy, podczas gdy jeśli wykładnia § 9 pkt 3 m.p.z.p. miałaby prowadzić do wniosku, że dopuszczalna jest przebudowa lub rozbudowa istniejących w dniu wejścia w życie (zrealizowanych) instalacji lub obiektów budowlanych, a niedopuszczalna jest identyczna przebudowa lub rozbudowa obiektów lub instalacji już zlokalizowanych, ale jeszcze nieukończonych (jak w wypadku skarżącego), to nie zachodzą żadne przesłanki dla tak jednostronnego i arbitralnego zróżnicowania sytuacji tego typu inwestycji w świetle m.p.z.p., a zróżnicowanie takie rażąco narusza zasadę równości wobec prawa i tym samym dyskryminująco ogranicza wykonywanie prawa własności;
c) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. i art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez naruszenie zasady proporcjonalności polegające na wprowadzeniu nieuzasadnionego zakazu rozbudowy i przebudowy obiektów budowlanych i instalacji w ramach przedsięwzięcia jeszcze nieukończonego wobec równoległego dopuszczenia rozbudowy i przebudowy obiektów budowlanych i instalacji wyłącznie w ramach przedsięwzięć istniejących w dniu wejścia w życie planu, a mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co przesądza o tym, iż prawodawca lokalny wprowadził przedmiotowy zakaz arbitralnie, bez żadnego uzasadnienia i bez przestrzegania zasady proporcjonalności, w żadnym miejscu uzasadnienia projektu m.p.z.p. nie wskazując, z jakiego powodu zdecydował się na tego typu zróżnicowanie (tzn. jaki argument przemawia za dopuszczeniem przebudowy lub rozbudowy wyłącznie obiektów budowlanych i instalacji już istniejących z jednoczesną dyskryminacją tych będących dopiero w fazie prac budowlanych),
- a w konsekwencji wszystkich powyższych:
d) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady wyważenia interesów publicznego i prywatnego przy wykonywaniu władztwa planistycznego i błędną ocenę oraz nieprawidłowe wyważenie interesu publicznego oraz interesów prywatnych i wprowadzenie zbędnego z punktu widzenia interesu publicznego zakazu przebudowy lub rozbudowy takich obiektów budowlanych i instalacji, których realizacja została już rozpoczęta, ale nie została jeszcze ukończona (tj. nieistniejących w dniu wejścia w życie m.p.z.p.), podczas gdy prawodawca lokalny uznał, że nie stoi w sprzeczności z interesem publicznym aprobata dla przebudowy i rozbudowy istniejących w dniu wejścia w życie m.p.z.p. obiektów budowlanych i instalacji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko,
e) art. 15 u.p.z.p. poprzez całkowity brak odniesienia się w treści uzasadnienia projektu m.p.z.p. do powyższych kwestii, w tym w szczególności do kwestii uwzględnienia zasady proporcjonalności w procesie planistycznym, ze szczególnym uwzględnieniem sytuacji, w której sporządzona Prognoza oddziaływania na środowisko uznaje za poprawną sytuację dopuszczenia na obszarach oznaczonych symbolem P/U lokalizowania przedsięwzięć zarówno mogących zawsze, jak i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko a więc w istocie uznaje za poprawny pod kątem wymogów ochrony środowiska stan nawet bardziej liberalny, aniżeli ostatecznie odzwierciedlony w treści m.p.z.p.;
3. w odniesieniu do § 9 pkt 5 m.p.z.p. w zw. z § 9 pkt 4 m.p.z.p. - naruszenie:
a) art. 32 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. i art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa oraz równej ochrony własności polegające na wprowadzeniu dyskryminującego dla obiektów budowlanych i instalacji już realizowanych, ale jeszcze nieukończonych zakazu ich rozbudowy i przebudowy wobec równoległego dopuszczenia rozbudowy i przebudowy tylko istniejących w dniu wejścia w życie planu obiektów budowlanych i instalacji związanych z gospodarowaniem odpadami podczas gdy nie zachodzą żadne przesłanki dla tak jednostronnego i arbitralnego zróżnicowania sytuacji tego typu inwestycji w świetle m.p.z.p., a zróżnicowanie takie rażąco narusza zasadę równości wobec prawa, i wprowadza dyskryminujące ograniczenia w wykonywaniu własności;
b) art. 31 ust 3 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. i art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez naruszenie zasady proporcjonalności polegające na wprowadzeniu nieuzasadnionego zakazu rozbudowy i przebudowy obiektów budowlanych i instalacji jeszcze nieukończonych wobec równoległego dopuszczenia rozbudowy i przebudowy tylko istniejących w dniu wejścia w życie planu obiektów budowlanych i instalacji związanych z gospodarowaniem odpadami, co przesądza o tym, iż prawodawca lokalny wprowadził przedmiotowy zakaz arbitralnie, bez żadnego uzasadnienia i bez przestrzegania zasady proporcjonalności, w żadnym miejscu uzasadnienia projektu m.p.z.p. nie wskazując, z jakiego powodu zdecydował się na tego typu zróżnicowanie (tzn. jaki argument przemawia za dopuszczeniem przebudowy lub rozbudowy wyłącznie obiektów budowlanych i instalacji już istniejących z jednoczesną dyskryminacją tych będących dopiero w fazie prac budowlanych),
- a w konsekwencji wszystkich powyższych:
c) 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady wyważenia interesów publicznego i prywatnego przy wykonywaniu władztwa planistycznego i błędną ocenę oraz nieprawidłowe wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych i wprowadzenie zbędnego z punktu widzenia interesu publicznego zakazu przebudowy lub rozbudowy takich obiektów budowlanych i instalacji, których realizacja została już rozpoczęta, ale nie została jeszcze ukończona (tj. nieistniejących w dniu wejścia w życie m.p.z.p.), podczas gdy prawodawca lokalny uznał, że nie stoi w sprzeczności z interesem publicznym aprobata dla przebudowy i rozbudowy istniejących w dniu wejścia w życie m.p.z.p. obiektów budowlanych i instalacji związanych z gospodarowaniem odpadami;
d) art. 15 u.p.z.p. poprzez całkowity brak odniesienia się w treści uzasadnienia projektu m.p.z.p. do powyższych kwestii, w tym w szczególności do kwestii uwzględnienia zasady proporcjonalności w procesie planistycznym oraz ze szczególnym uwzględnieniem braku wyważenia interesu publicznego i prywatnego i uwzględnienia zasady proporcjonalności i brak uzasadnienia dla rozróżnienia zakazu przebudowy i rozbudowy obiektów związanych z gospodarowaniem odpadami już istniejących, względem tych, których realizacja już trwa, jednak nie została jeszcze ukończona;
a nadto:
e) art. 2 Konstytucji RP oraz § 6, 10 w zw. z § 143 oraz § 147 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r. poprzez posługiwanie się niejasnymi pojęciami tego samego rodzaju przedsięwzięć oraz tego samego rodzaju odpadów, podczas gdy są to niezdefiniowane w samym m.p.z.p., co - w szczególności w odniesieniu do kryterium tego samego rodzaju odpadów oraz zmienności kodów odpadów - prowadzi do potencjalnej znaczącej niejasności tekstu prawnego m.p.z.p. przy rozstrzyganiu kwestii dopuszczalności bądź niedopuszczalności rozbudowy i przebudowy danego obiektu budowlanego czy instalacji.
Wobec powyższych zarzutów B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ś. wniosła o stwierdzenie nieważności § 9 pkt 1 m.p.z.p. w całości; stwierdzenie nieważności § 9 pkt 3 m.p.z.p. w części dotyczącej słów: "w ramach istniejących przedsięwzięć" oraz "istniejących w dniu wejścia w życie planu"; stwierdzenie nieważności § 9 pkt 5 m.p.z.p. w części dotyczącej słów: "istniejących w dniu wejścia w życie planu" oraz "w zakresie tego samego rodzaju przedsięwzięć", a także " oraz [w zakresie] tego samego rodzaju odpadów"; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie strona skarżąca na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów:
a) wydruku działu I-O oraz działu II elektronicznej księgi wieczystej nieruchomości skarżącego na okoliczność posiadania przez skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu objętego skargą aktu prawa miejscowego;
b) pisma skarżącego do Prezydenta Miasta Zgierza z 25 lutego 2022 r.,
c) odpowiedzi Prezydenta Miasta Zgierza z 14 marca 2022 r.
- oba dokumenty: na okoliczność możliwego rozumienia zapisów m.p.z.p., w tym traktujących przedsięwzięcie skarżącego, jako nieistniejące w dniu wejścia w życie planu;
2) na podstawie art. 106 § 4 p.p.s.a. o wzięcie pod uwagę z urzędu faktów powszechnie znanych, w postaci treści:
a) uzasadnienia projektu m.p.z.p.;
b) treści Prognozy oddziaływania na środowisko (głównie: s. 37 i s. 70), których oryginalna i pełna treść dostępna jest na stronie Organu pod adresem: https://zgierz.bip.net.pl/?a= 1060. a których odpowiednio: wydruk oraz wyciąg (s. 37 i s. 70 Prognozy) przedłożono w załączeniu;
c) Załącznika Nr 2 do m.p.z.p.: Rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag wniesionych do projektu planu - dostępnego pod adresem: https://www.prawomiejscowe.pl/UrzadMiastaZgierza/document/813771/Uchwała -XLIV 583 2022;
d) zapisu wideo oraz jego transkrypcji z XLIV Sesji Rady Miasta Zgierza w dniu 9 lutego 2022 r., na której przyjęto m.p.z.p. dostępnego pod adresem: http://zgierz.esesja.pl/posiedzenie/97bc84ee-986c-4.
Uzasadniając interes prawny przysługujący stronie skarżącej w sprawie niniejszej autor skargi stwierdził, że B. sp. z o.o. prowadzi obecnie prace budowlane w związku z realizacją inwestycji pn. Budowa zakładu termicznego przekształcania odpadów i wytwarzania energii - na podstawie decyzji Starosty Zgierskiego nr 91/2014 z dnia 28 stycznia 2014 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Na potrzeby tej inwestycji pozyskano również decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 5 grudnia 2011 r., znak: OR.6220-2-10/11 wyrażającą zgodę na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu termicznego przekształcania odpadów i wytwarzania energii wraz z infrastrukturą planowaną do realizacji na działce nr 290/1 przy ul. [...] w Z. w obrębie [...] (dalej: decyzja OOŚ). Przedsięwzięcie jest kwalifikowane z § 2 ust 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz. U. nr 213, poz. 1397), co oznacza, że w jego ramach będą przetwarzane m.in. odpady niebezpieczne. Nieruchomość ujęta w decyzji OOŚ, tj. działka nr 290/1 przy ul. [...] w Zgierzu w obrębie [...], zlokalizowana jest w obszarze uchwalonego m.p.z.p. na terenie oznaczonym symbolem 1P/U. Skarżący jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości obejmującej ww. działkę nr 290/1 przy ul. [...] w Zgierzu w obrębie [...], dla której to nieruchomości Sąd Rejonowy w Zgierzu, V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr: [...]. Przedsięwzięcie realizowane przez skarżącego w oparciu o decyzję OOŚ polega na budowie zakładu termicznego przekształcania odpadów i wytwarzania energii. Zakład ten spełnia dwie funkcje: utylizacji odpadów oraz odzysku energii. Skarżący zauważył, że w trakcie eksploatacji swojego przedsięwzięcia może być zobowiązany do zmiany sposobu jego eksploatacji, a to z uwagi na pojawienie się konkluzji BAT, które wskażą - wraz z rozwojem technologicznym - na pojawienie się nowych, dostępnych, najlepszych technik, do wdrożenia których skarżący zostanie prawnie zobligowany. Oznacza to więc, że skarżący - niezależnie od swej woli - może spotkać się z koniecznością przebudowy lub rozbudowy obiektu budowlanego lub instalacji w czasie ich eksploatacji, a to ze względu na nowowchodzące w życie regulacje prawne, zaostrzające wymogi ochrony środowiska. Mając na względzie powyższe skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta Zgierza.
Skarga B. Sp. z o.o. została zarejestrowana przez Sąd pod sygn. akt II SA/Łd 763/22.
Odpowiadając na wspomnianą wyżej skargę Rada Miasta Zgierza wniosła o jej oddalenie. Organ odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że nie można przyjąć, jak podaje strona skarżąca, iż doszło do naruszenia art. 248 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r. poz. 1973 z późn.zm. - dalej w skrócie "P.o.ś."), poprzez wprowadzenie zakazu realizacji zakładów o zwiększonym ryzyku i zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej określonych w przepisach odrębnych.
Jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587) ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające m.in. z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 P.o.ś.
W art. 72 i 73 P.o.ś. ustawodawca określił wymagania w zakresie ochrony środowiska jakie powinny spełniać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Przepisy powyższe w powiązaniu z koniecznością stosowania w procedurze planistycznej zasady zrównoważonego rozwoju nakładają wręcz na organ obowiązek zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb społeczności, obecnych jak i przyszłych pokoleń, do potrzeb takich należy między innymi ochrona środowiska, przyrody i krajobrazu. Warunki utrzymania równowagi przyrodniczej są jednym z elementów, które muszą znaleźć obligatoryjne odzwierciedlenie w treści planu miejscowego. Dopuszczalność i potrzebę wprowadzenia do planu miejscowego ograniczeń prawa własności w zakresie lokalizacji zakładów o zwiększonym ryzyku i zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej wyraźnie przewiduje art. 73 ust. 3 P.o.ś., który stanowi, że w obrębie zwartej zabudowy miast jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej; rozbudowa takich zakładów jest dopuszczalna pod warunkiem, że doprowadzi ona do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym ograniczenia wystąpienia poważnych awarii przemysłowych. W związku z powyższym, jak również mając na względzie art. 73 ust. 3 i 3a P.o.ś. w przedmiotowym planie miejscowym został wprowadzony w § 9 pkt 1 uchwały zakaz realizacji zakładów o zwiększonym ryzyku i zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej określonych w przepisach odrębnych, uwzględniając tym samym potrzeby w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi.
Zgodnie z rejestrem zakładów o dużym i zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, prowadzonym przez WIOŚ w Łodzi, na terenie objętym planem znajdują się dwa zakłady, na terenie oznaczonym w planie symbolem 2P/U i 7P. Powyższe zostało uwzględnione w przedmiotowym planie miejscowym.
Ponadto zgodnie z dyspozycją art. 17 pkt 6 lit. a tiret szóste u.p.z.p. projekt planu miejscowego uzyskał opinię właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w zakresie lokalizacji zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii.
Według Rady Miasta Zgierza nie można również zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że w toku procedury planistycznej została naruszona zasada równości wobec prawa oraz równej ochrony własności, zasada proporcjonalności oraz, że organ nie wyważył interesu publicznego i prywatnego.
Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, gmina waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Interes prywatny został uwzględniony w szerokim zakresie, w szczególności poprzez uwzględnienie obecnego sposobu zagospodarowania terenów i wniosków o zmianę ich przeznaczenia, a także uwzględnienie wydanych decyzji administracyjnych.
Z istoty planowania przestrzennego wynika, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności nieruchomości i prawo użytkowania wieczystego. Świadczą o tym przepisy art. 36 i 37 u.p.z.p., w których ustawodawca przewidział środki ochrony w przypadku, gdy na skutek uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe, bądź istotnie ograniczone.
Ograniczenia w zagospodarowaniu wynikające z § 9 pkt 1 i §9 pkt 2 uchwały zostały wprowadzone z uwagi na potrzebę ochrony zdrowia i życia ludzi mieszkających w sąsiedztwie obszaru planu lub przebywających w bezpośredniej bliskości terenu, którego te ustalenia dotyczą.
Ustalone w § 9 uchwały zakazy oraz dopuszczenia nie dotyczą praw nabytych na podstawie uzyskanych już decyzji administracyjnych.
Skarżąca spółka uzyskała decyzję Prezydenta Miasta Zgierza znak OR.6220-2-10/11 z 5 grudnia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach wyrażająca zgodę na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu termicznego przekształcania odpadów i wytwarzania energii wraz z infrastrukturą oraz decyzję Starosty Zgierskiego nr 91/2014 z dnia 28 stycznia 2014 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla ww. przedsięwzięcia. Przedmiotowa inwestycja planowana jest do realizacji na działce nr ew. 290/1, w obrębie [...], przy ul. [...] , w Zgierzu.
Ponadto przedmiotowa inwestycja jest zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 2 ust 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71).
Powyższe znajduje odzwierciedlenie w zapisach § 9 pkt 4 lit b uchwały dopuszczających lokalizowanie obiektów i instalacji związanych z gospodarowaniem odpadami w ramach przedsięwzięć, które posiadały w dniu wejścia w życie planu miejscowego ostateczne i pozostające w obiegu prawnym decyzje na ich realizację z zakresu budownictwa oraz w zapisach § 23 ust. 5 pkt 1 uchwały dopuszczający na terenie 1P/U przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
W związku z powyższym Rada Miasta Zgierza zaznaczyła, że przepisy uchwalonego planu miejscowego nie uniemożliwiają skarżącej Spółce realizacji inwestycji polegającej na budowie zakładu termicznego przekształcania odpadów i wytwarzania energii wraz z infrastrukturą zgodnie z ww. wydanym i prawomocnym pozwoleniem na budowę.
Ponadto, mając na uwadze powyższe organ wyjaśnił, iż na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...], w Zgierzu (dz. nr ew. 290/1 w obrębie [...]), na dzień sporządzenia niniejszej odpowiedzi, nie znajdują się żadne obiekty budowlane, za które zgodnie z definicją zawartą w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351) należy uznać budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych, oraz instalacje związane z gospodarowaniem odpadami, czy też przedsięwzięcia zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z czym ustalenia § 9 ust. 3 oraz § 9 ust. 5 uchwały, dopuszczające możliwość rozbudowy i przebudowy istniejących w dniu wejścia w życie planu obiektów budowlanych i instalacji, nie mają zastosowania dla przedmiotowej inwestycji.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza dla terenów przemysłowych, położonych w rejonie ulicy Konstantynowskiej - Zachód, uchwalony dnia 9 lutego 2022 r., po raz pierwszy, po siedemnastu latach, porządkuje kwestię działań inwestycyjnych na terenach parku przemysłowego po dawnych zakładach "Boruta". Uchwalenie przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miało na celu realizację celu określonego w art. 14 ust 1 u.p.z.p. tj. ustalenie przeznaczenia terenu, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Zawiera kompromisowe rozwiązania, pozwalające na weryfikację i ograniczenie pojawienia się podmiotów potencjalnie nieodpowiedzialnych, które mogą przez swoje działania wpływać negatywnie na środowisko, a tym samym stanowić potencjalne zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców.
Ponadto projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z uzasadnieniem, sporządzonym zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., został zaopiniowany i uzgodniony przez wymagane przepisami organy i instytucje, i zgodnie z art. 20 u.p.z.p., został uchwalony przez Radę Miasta Zgierza po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza. W związku z powyższym nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżących, iż doszło do naruszenia zasady równości wobec prawa oraz, równej ochrony własności, zasady proporcjonalności oraz że organ nie wyważył interesu publicznego i prywatnego.
Zdaniem organu nie można również przyjąć, jak podaje Spółka, iż doszło do naruszenia § 143 oraz §147 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zgodnie z zasadą konsekwencji terminologicznej w ramach aktu wyrażoną w § 147 ust. 1 w powiązaniu z § 149 w/w rozporządzenia, plan miejscowy nie może powielać przepisów, w tym definicji, zamieszczonych w innych ustawach czy aktach normatywnych. Pojęcia użyte w uchwale tj. "przebudowa", "rozbudowa", "przedsięwzięcie" i "rodzaj odpadów" należy rozumieć zgodnie z obowiązującymi przepisami ustaw odpowiednio z zakresu budownictwa, ochrony środowiska i odpadów. Określenia użyte w planie miejscowym, a niezdefiniowane w uchwale, dotyczące zagadnień przewidzianych u.p.z.p. lub przepisami odrębnymi przywołanymi w treści uchwały, należy rozumieć w sposób określony w ustawie lub w tych przepisach, a w przypadku braku definicji - w rozumieniu powszechnym.
Ustalenia zawarte w przedmiotowej uchwale są precyzyjne, sporządzone zgodnie z zasadami techniki prawodawczej i nie powinny budzić wątpliwości na etapie stosowania prawa.
Reasumując organ stwierdził, że przepisy zaskarżonej uchwały nie stoją na przeszkodzie realizacji inwestycji przez stronę skarżącą zgodnie z wydanymi dla niej prawomocnymi decyzjami z zakresu budownictwa. W świetle powyższego skarga Spółki nie zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie na rozprawie w dniu 24 listopada 2022r., Sąd na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. połączył sprawę o sygn. akt II SA/Łd 578/22 ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd 763/22 w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz postanowił prowadzić dalej sprawę pod sygn. akt II SA/Łd 578/22.
W niniejszej sprawie Sąd na rozprawie oddalił wnioski dowodowe skarżącej Spółka B. z/s w Ś. zawarte w skardze, jako nie spełniające przesłanek z art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Natomiast z uwagi na treść z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi jest uchwała nr XLIV/583/2022 z dnia 9 lutego 2022 r. Rady Miasta Zgierza, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 z zm.) oraz art. 20 ust. 1 i art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 z zm.) oraz w związku z uchwałą nr LIII/483/10 Rady Miasta Zgierza z dnia 30 września 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza dla terenów przemysłowych, położonych w rejonie ulicy Konstantynowskiej – Zachód, po stwierdzeniu zgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zgierza przyjętego Uchwałą nr XI/120/15 Rady Miasta Zgierza z dnia 27 sierpnia 2015 r., podjęła uchwałę nr XLIV/583/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza dla terenów przemysłowych, położonych w rejonie ulicy Konstantynowskiej – Zachód.
Uchwała ta, zgodnie z zapisem art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", jest aktem prawa miejscowego objętym zakresem art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W związku z powyższym kontrola sądowoadministracyjna jest zatem dopuszczalna, koniecznym jest tym samym jej scharakteryzowanie.
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że niniejsza kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.". Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.
Takie rozumienie legitymacji każdego skarżącego znajduje odzwierciedlenie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003/8/4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (por. wyroki: NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09 lub WSA w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1288/19, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").
W świetle powyższych uwag, wątpliwości Sądu nie budzi legitymacja R. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Zgierzu do wniesienia skargi w odniesieniu do nieruchomości położonej w Zgierzu przy ul. [...], oznaczoną nr ew. 149/2, 149/3, i 149/4 obręb, której to nieruchomości jest właścicielem i która to nieruchomość została objęta treścią zaskarżonej uchwały. Sąd nie ma także wątpliwości, że do wniesienia skargi w odniesieniu do nieruchomości położonej w Zgierzu przy ul. [...] – działka nr 290/1 która w planie miejscowym zlokalizowana jest na terenie o symbolu 1P/U uprawniony jest także użytkownik wieczysty Spółka B. z/s w Ś..
Kolejną kwestią, która wymaga podkreślenia jest to, że naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza automatycznie uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane jednocześnie z naruszeniem przepisów prawa, tj. obowiązującej w dacie uchwalania planu normy prawa materialnego. W orzecznictwie podnosi się, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g., powinno być obiektywne tzn. takie, które polega na naruszeniu subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu i które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r. sygn. akt IV SA 346/93, CBOSA).
W przypadku skarg na uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego brak naruszenia interesu prawnego strony ma miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach, tzw. władztwa planistycznego gminy przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Na mocy przepisów u.p.z.p. organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (por. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H. Beck Warszawa 2006, s. 197 – 198 oraz wyroki: NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07; WSA w Lublinie z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 342/08 lub WSA w Białymstoku z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 418/18, CBOSA).
Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela stanowisko NSA zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 487/16, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Kontrola Sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie uwzględnia się skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wówczas, gdy naruszony został wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11, CBOSA).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że wprawdzie zapisy zaskarżonej uchwały ingerują w uprawnienia skarżących Spółek, to jednak nie naruszają obiektywnego porządku prawnego i mieszczą się w granicach przyznanego prawodawcy lokalnemu władztwa planistycznego. W tym miejscu należy stanowczo podkreślić, że prawo własności nie jest prawem nieograniczonym, a jego ochrona, choć gwarantowana zapisami Konstytucji RP (w szczególności art. 21 i art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3) nie ma charakteru absolutnego, dopuszcza określone ograniczenia, na co wskazuje sam art. 140 k.c., z którego wynika, że granice prawa własności wyznaczają: przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Jednym z takich ustawowych przepisów limitujących uprawnienia właścicielskie jest art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z przepisu tego jasno wynika możliwość wprowadzania do planu miejscowego szczegółowych ustaleń ścieśniających zakres uprawnień właścicielskich na obszarze objętym tym planem (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 48/17, CBOSA).
Zawarte przez R. Sp. z o.o. z/s w Z. w skardze zarzuty koncentrują się wokół sprzeczności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w zakresie w jakim w planie zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomość skarżącej ograniczono wskaźnik zabudowy do 10%. Spółka R. Sp. z o.o. z/s w Z. twierdzi że obowiązujące w dacie zakupu nieruchomości, studium dla tego terenu – oznaczonego symbolem 26P przewidywało wskaźnik dopuszczalnej maksymalnej zabudowy do 60 %. Na skutek uchwalenia planu nastąpiło drastyczne obniżenie wskaźnika dopuszczalnej maksymalnej powierzchni zabudowy – ze wskaźnika "nie przekracza" do określonej w m.p.z.p. " nie większa niż 10%". Doszło zatem do ograniczenia uprawnień właścicielskich w stosunku do nieruchomości, możliwości swobodnego zarządzania nieruchomością i uniemożliwienia skarżącej realizacji planowanej inwestycji, która miała służyć miastu Zgierz i usprawnić segregację odpadów innych niż niebezpieczne, bez jakiegokolwiek należytego uzasadnienia.
Zdaniem Sądu interes R. Sp. z o.o. z/s w Z. został naruszony zapisami zaskarżonej uchwały, jednak naruszenie to pozostaje w zgodzie z prawem. W sprawie trzeba wskazać, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 26/P, którego odpowiednikiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest teren o symbolu 10P – dla którego regulacje szczegółowe przewiduje § 22 ust. 2 oraz § 22 ust. 4 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W zakresie przeznaczenia terenu obowiązuje przeznaczenie: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, obiekty i instalacje związane z gospodarowaniem odpadami innymi niż niebezpieczne", "W zakresie zagospodarowania terenu i kształtowania ładu przestrzennego obowiązuje: powierzchnia zabudowy nie większa niż 10%. powierzchni działki. Sąd zauważa, że zapis ten w stosunku do nieruchomości Spółki oznacza możliwość zabudowy 1000 m2.
Według Studium teren 26/P – określa przeznaczenie terenu - teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów P, tereny gospodarowania odpadami O.
Dla terenu obiektów produkcyjnych, składów i magazynów P w pkt 3 dopuszcza się elementy zagospodarowania związane z obsługą techniczną i komunalną miasta w tym związane z segregacją i przetwarzaniem odpadów niebezpiecznych, pkt 9 – powierzchnia zabudowy nie powinna przekraczać 60% powierzchni działki budowlanej lub nieruchomości gruntowej (strona 150 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy).
W rozdziale XXV. Zatytułowanym Interpretacja zapisu Studium wskazano, że treść tekstu i rysunku Studium wyraża kierunki polityki przestrzennej miasta, nie jest jednak ścisłym przesądzeniem o granicach zainwestowania i użytkowania terenów. W zakresie wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu, na co zresztą zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę, należy je traktować jako uśrednione wytyczne do uszczegółowienia na etapie sporządzania planów miejscowych lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zestawienie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z przyjętym planem miejscowym, wykazuje, że plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium tym samym nie naruszono art. 20 ust. 1 w zw. z art. 10 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. Na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie doszło do ustalenia innego niż przewidziany w studium kierunku przeznaczenia terenu.
Sąd zauważa, że studium, w odróżnieniu od planu miejscowego, nie określa przeznaczenia tereny, a stanowi wytyczne i kierunki zagospodarowania. Studium określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Według art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium nie jest aktem prawa miejscowego. Jest to akt określający kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, których doprecyzowanie powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzi z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. Innymi słowy, ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego.
Wobec tego biorąc pod uwagę charakter uchwały w sprawie Studium strona skarżąca błędnie wywodzi, że miała w Studium zagwarantowany wskaźnik dopuszczalnej maksymalnej powierzchni zabudowy do 60 %. Zgodnie z treścią Studium wskaźniki zabudowy to uśrednione wytyczne do uszczegółowienia na etapie sporządzania planów miejscowych, co zresztą organ uczynił w m.p.z.p., uwzględniając jak można przypuszczać po analizie dokumentacji planistycznej liczne protesty lokalnej społeczności, która w obawie o własne zdrowie i życie, obawia się działalności i inwestycji związanych z gospodarowaniem odpadami. Przyjęty m.p.z.p. pozostaje w zgodzie ze Studium, i jak twierdzi organ w odpowiedzi na skargę nie stanowi przeszkody do realizacji planowanej przez Spółkę inwestycji. Co istotne R. Sp. z o.o. z/s w Z, nie składała uwag do projektu planu na etapie prac planistycznych ani też nigdzie nie wskazała jaki zapis by ja ustatysfakcjonował.
W tych okolicznościach skarga R. Sp. z o.o. z/s w Z. podlegała oddaleniu.
Spółka B. z/s w Ś. w swojej skardze faktycznie sprzeciwia się wprowadzeniu na terenie 1P/U potencjalnego ograniczenia prawa rozbudowy i przebudowy instalacji, zaliczanych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - wprowadzając dopuszczalność takiej rozbudowy lub przebudowy wyłącznie dla obiektów i instalacji istniejących w dniu wejścia w życie planu.
Skarżąca Spółka B. z/s w Ś. obecnie prowadzi prace budowlane w związku z realizacją inwestycji pn. Budowa zakładu termicznego przekształcania odpadów i wytwarzania energii - na podstawie decyzji Starosty Zgierskiego nr 91/2014 z dnia 28 stycznia 2014 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Na potrzeby tej inwestycji pozyskano również decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 5 grudnia 2011 r., znak: OR.6220-2-10/11 wyrażającą zgodę na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu termicznego przekształcania odpadów i wytwarzania energii wraz z infrastrukturą planowaną do realizacji na działce nr 290/1 przy ul. [...] w Zgierzu w obrębie [...]. Przedsięwzięcie jest kwalifikowane z § 2 ust 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz. U. nr 213, poz. 1397), co oznacza, że w jego ramach będą przetwarzane m.in. odpady niebezpieczne. Spółka B. z/s w Ś. nie wyklucza, że na skutek zmian w prawie będzie zmuszona w przyszłości dokonać przebudowy lub rozbudowy obiektu budowlanego lub instalacji.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na terenie 1 P/U wprowadza zakaz realizacji zakładów o zwiększonym ryzyku i zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, a dopuszcza ich realizację na terenie 2 P/U. Skarżąca nie wyklucza prowadzenia takiego zakładu i w takim rozróżnieniu między zapisami planu dopatruje się naruszenia swoich interesów oraz równości wobec prawa.
Sąd zauważa, że ze skargi raz wynika, że prace budowlane na terenie nieruchomości są prowadzone, innym razem, że inwestycja może być traktowana jako zlokalizowana a jeszcze nie ukończona, a zatem istniejąca w dniu wejścia w życie planu. W dniu rozprawy, prace się toczyły ale nie były zaawansowane. Zdaniem skarżącej Spółki B. z/s w Ś. zapisy planu są bardzo niejednoznaczne i dyskryminujące.
Stwierdzić trzeba, że jeśli Spółka legitymuje się ostatecznymi decyzjami zezwalającymi jej na realizację inwestycji to ma prawo ją zrealizować zgodnie z zatwierdzonymi w tych decyzjach warunkami i jak wiadomo z rozprawy prace budowlane trwają.
Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę na terenie działki nr 290/1 nie znajdują się żadne obiekty budowlane w rozumieniu Prawa budowlanego. Nie można więc uznać inwestycji za istniejącą w dacie wejścia w życie planu, ani za realizowaną / będącą w trakcie realizacji/. W dacie wejścia w życie planu inwestycja nie była więc realizowana i pomimo wydanych decyzji nie ma gwarancji jej zrealizowania w przyszłości. Zatem niewątpliwie zapisy § 9 pkt 3 i § 9 pkt 5 m.p.z.p. nie mają zastosowania dla przedmiotowej inwestycji.
Sąd oceniając § 9 pkt 3 i § 9 pkt 5 m.p.z.p. stoi na stanowisku, że nie naruszają one obowiązujących przepisów prawa, prawa własności (ograniczają ale nie naruszają), czy też zasady proporcjonalności. Prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego i może podlegać ograniczeniom. Uregulowania przyjęte w m.p.z.p. są wyrazem wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego w tym zgłaszanych przez mieszkańców licznych wniosków i uwag, głównie sprzeciwiających się realizacji takiej inwestycji, uwzględnienia przez organ uchwałodawczy gminy potrzeby ochrony zdrowia i życia ludzi mieszkających w sąsiedztwie obszaru planu lub przebywających w bezpośredniej bliskości terenu, którego ustalenia dotyczą.
Odnosząc się do naruszenia art. 248 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska to za trafny uznać należy argument organu podniesiony w odpowiedzi na skargę, co do regulacji art. 73 i 74 P.o.ś., iż w obrębie zwartej zabudowy miast i wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Rozbudowa takich zakładów jest dopuszczalna pod warunkiem, że doprowadzi ona do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym ograniczenia wystąpienia poważnych awarii przemysłowych.
Brak jest podstaw by twierdzić, że mpzp narusza prawo i dyskryminuje Spółkę, przyznając prawo rozbudowy takich zakładów na terenach o symbolu 2P/U. Jak zwróciła na to uwagę sama skarżącą inwestycja na terenie 2 P/U już funkcjonuje, zaś skarżąca inwestycję "dopiero realizuje".
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady poprawnej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP wskazać należy, że przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, określające te zasady do aktów prawa miejscowego, stosowane są jedynie odpowiednio. Zasady te nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych, w tym zwłaszcza aktów o tak szczególnej konstrukcji i charakterze jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, składający się z dwóch części: tekstowej i graficznej. Ponadto w pełni zaakceptować należy tezę, że nawet ewentualne naruszenie określonych w rozporządzeniu zasad legislacji nie może stanowić podstawy do uznania, że uchwalając plan miejscowy naruszono zasady jego sporządzania, co potwierdza przykładowo wyrok NSA z 22 marca 2012 r., II OSK 22/12.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się ponadto, że naruszenie zasad techniki prawodawczej nie zawsze stanowi o istotnym naruszeniu prawa prowadzącym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, bowiem organy gminy tworzące akty normatywne są ograniczone przede wszystkim przepisami rangi ustawowej, jednak gdy naruszenie to jest poważne, dotyczy np. naruszenia zasad konstytucyjnych i ma wpływ na kształt przyjętej regulacji, może prowadzić do uznania danego aktu normatywnego za nieważny.
W kwestii naruszenia zaskarżoną uchwałą zasad techniki prawodawczej trzeba mieć na uwadze, że zasady te nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego (rozporządzenia) nie zmienia tego, że mają jedynie charakter wskazówek (zaleceń).w praktyce są one ni mniej nie więcej zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Tym samym należy przyjąć, że zasadniczo nie służą one, jako wzorzec w ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. Uchybienie zasadom techniki prawodawczej jest kwalifikowane, jako istotne naruszenie prawa jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z konstytucyjnych zasad tworzenia prawa, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niej zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 ustawy zasadniczej) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Stanowisko takie zaprezentował chociażby Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 lutego 2003 r., K 28/02. Stąd, tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej, można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego. W świetle powyższego nie jest prawidłowa ocena zawarta w skardze, że w analizowanym przypadku mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Sąd podziela pogląd wyrażony przez organ, że wszelkie pojęcia należy rozumieć w sposób określony w ustawach lub przepisach uchwały a w przypadku braku definicji – w rozumieniu powszechnym. Sąd nie ma wątpliwości, że zapisy planu są jednoznaczne.
Odnosząc się do rozbieżności między prognozą oddziaływania na środowisko a planem to po pierwsze wyjaśnić należy, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, zobowiązani są sporządzić prognozę oddziaływania na środowisko, co wynika z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. Zgodnie przy tym z treścią § 12 pkt 13 rozporządzenia, dokument ten jest częścią dokumentacji prac planistycznych. Prognoza ta jest wyłącznie załącznikiem do projektu planu, a nie załącznikiem do podjętej uchwały, stanowiącej jej integralną część. Nie można jej przypisać charakteru normatywnego. W ocenie Sądu należy przypisać jej walor informacyjny, pozwalający dokładnie określić skutki dla środowiska, wywołane realizacją ustaleń projektowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym nie wiąże ona bezwzględnie rady gminy przy ustalaniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego.
W konsekwencji poczynionych rozważań Sąd stwierdza, że nawet wadliwość prognozy oddziaływania na środowisko nie może stanowić samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności Uchwały, a tym bardziej rozbieżność. Zdaniem Sądu przedmiotowa Prognoza zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy i informacje, a wnioski w niej zamieszczone nie zostały w żaden sposób skutecznie podważone.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego rozpatrzenia uwag do uchwały to Sąd pragnie zwrócić uwagę, że jak słusznie podnosi się w orzecznictwie (por. Alicja Plucińska - Filipowicz (red.), Artur Kosicki "Komentarz aktualizowany do art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", publ. LEX) uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu miejscowego lub jego zmiany, wyłożonym do publicznego wglądu. Wprawdzie uwaga nie jest środkiem swoistego zaskarżenia projektu planu miejscowego, niemniej stanowi wyrażenie krytycznego stanowiska względem ustaleń projektu tego planu. Jest ona jednym z instrumentów przewidzianych w komentowanej ustawie służących rozwiązywaniu konfliktów, jakie rodzi planowanie przestrzenne. Możliwość wniesienia uwag służy bowiem temu, aby ten, którego interes prawny lub uprawnienia zostaną naruszone przez ustalenia uchwalonego w przyszłości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mógł jeszcze w trakcie projektowania planu przedstawić do rozważenia swoje racje, które powinny zostać wzięte pod rozwagę (por. wyrok NSA z 9 maja 2008 r., II OSK 45/08, LEX nr 497582).
Sąd stoi na stanowisku, że w trakcie prac planistycznych trudno wymagać, by każda z uwag podczas głosowania była poddana dyskusji czy szerzej omówiona, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę ich ilość, w tej procedurze – 372. Nie ma żadnej normy prawnej, która zobowiązywała by organy do odrębnego rozpatrywania każdej uwagi i podejmowania odrębnej uchwały. Rozstrzygnięcia dotyczące uwag są załącznikiem do dokumentacji planistycznej. Sposób rozpatrzenia uwag przez Prezydenta, nie budzi zastrzeżeń sądu. Sąd nie podziela poglądu Spółki B. z/s w Ś., że doszło do naruszenia zasady proporcjonalności.
W tych okolicznościach skarga Spółki B. z/s w Ś. podlegała oddaleniu.
Reasumując, w ocenie Sądu, Rada Miejska w Zgierzu uchwaliła przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego na podstawie obowiązującego prawa, respektując zarówno przepisy prawa materialnego, jak przepisy proceduralne.
Sąd analizując uchwałę jak i skargi nie dopatrzył się naruszeń prawa, które mogły by skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części albo też w całości.
Mając to wszystko na uwadze, stwierdzić należy, że skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały – jak już wyżej wskazywano - powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Sąd nie można natomiast tego uczynić, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka zaś sytuacja, jak wykazano powyżej, wystąpiła w niniejszej sprawie.
Z tych wszystkich względów Sąd, nie podzielając zarzutów skarg, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi.
MR