II SA/Łd 575/04

II SA/Łd 575/04 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Stępień /sprawozdawca/
Grzegorz Szkudlarek /przewodniczący/
Renata Kubot-Szustowska
Symbol z opisem
6321 Zasiłki stałe
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 18 lutego 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie: Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnie- nia się wyroku.
Uzasadnienie
II SA/Łd 575/04
Uzasadnienie
Decyzją dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w S. po rozpatrzeniu z urzędu sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] i zmieniającej ją decyzji z dnia [...], wydanych przez Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., przyznających Z. M. zasiłek stały wyrównawczy, działając na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 2a ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1, art. 27 ust. 4 i 6, art. 28 oraz art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej ( Dz.U. z 1998r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B.:
1/ z dnia [...] (znak: [...]), przyznającej zasiłek stały wyrównawczy w kwocie 364 zł od dnia 1 sierpnia 2000r. - bezterminowo oraz
2/ z dnia [...] (znak: [...]), zmieniającej decyzję wyżej wskazaną w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że Z. M. wnioskiem z dnia 5 lipca 2000r. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy B. o przyznanie "stałej zapomogi", załączając jednocześnie orzeczenie PZds.OoSN w Ł. z dnia [...] ustalające mu umiarkowany stopień niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] Kierownik Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. przyznał Z. M. zasiłek stały wyrównawczy od dnia 1 sierpnia 2000r. bezterminowo, w pełnej wysokości, stanowiącej wówczas kwotę 364 zł miesięcznie. Decyzja ta stała się ostateczna.
W dniu [...] wskazany wyżej organ I instancji w związku z waloryzacją świadczeń z pomocy społecznej zmienił decyzję własną z dnia [...] w części dotyczącej wysokości przyznanego zasiłku stałego wyrównawczego i ustalił go na kwotę 406 zł miesięcznie. Ta decyzja również stała się ostateczna.
Pismem z dnia 5 stycznia 2004r. Kierownik Miejsko- Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o stwierdzenie nieważności wskazanych wyżej dwóch decyzji wydanych przez ten organ z uwagi na to, że są one dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, gdyż wydane zostały z naruszeniem przepisów ustawy o pomocy społecznej.
Uznano, że w toku postępowania, jak i w podstawie prawnej nie uwzględniono art. 28, art. 38 ust. 3 i 4 oraz art. 43 ust. 6 w/w ustawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po wszczęciu z urzędu postępowania zważyło, co następuje:
Organ I instancji, rozpatrując wniosek Z. M. z dnia 5 lipca 2000r, w sprawie przyznania świadczenia w formie zasiłku stałego wyrównawczego, oparł się wyłącznie na przepisie wyrażonym w art. 27 ust. 4 wskazanej wyżej ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...], zasiłek stały wyrównawczy przysługuje osobie:
1) samotnej całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego, określonego w art. 4 ust. 1,
2) całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie jest niższy od kryterium dochodowego, określonego w art. 4 ust. 1.
Organ I instancji nie wziął natomiast pod uwagę przepisów wyraźnie regulujących kwestie przyznawania tego świadczenia osobom tymczasowo aresztowanym lub odbywającym karę pozbawienia wolności, co jest - w ocenie Kolegium - niewątpliwie naruszeniem świadczącym o wyczerpaniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dacie wydania pierwszej decyzji, tj. w dniu [...] treść art. 28 ust. w/w ustawy brzmiała następująco: "osobie, o której mowa w art. 27 ust. 4 pkt 1 oraz w art. 27a ust. 1 i 2 tymczasowo aresztowanej lub odbywającej karę pozbawienia wolności, przysługuje 30% przyznanego świadczenia. Pozostała część zasiłku może być w razie potrzeby, przeznaczona na pokrycie wydatków na opłaty mieszkaniowe tej osoby."
Zdaniem Kolegium, nie ulega wątpliwości, że w chwili złożenia wniosku o przyznanie pomocy społecznej Z. M. odbywał karę pozbawienia
wolności, a więc jako osoba samotna był uprawniony do przyznania wyłącznie 30%
kwoty zasiłku stałego wyrównawczego. Świadczy o tym zebrany w sprawie materiał
dowodowy (pismo Zakładu Karnego w Ł. z dnia 18 lutego 2004r. i pismo
Zakładu Karnego w P. z dnia 19 lutego 2004r.), z którego wynika, że
początek odbywania kary przypada na dzień 12 kwietnia 1999r., zaś koniec kary na
dzień 12 kwietnia 2014r.
W świetle powyższych ustaleń Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż w omawianej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2, powodujące stwierdzenie nieważności decyzji. Naruszenie prawa polega na tym, że jeden z przepisów ustawy o pomocy społecznej, tj. art. 28, ograniczający wysokość do świadczeń z pomocy społecznej dla osób tymczasowo aresztowanych lub odbywających karę pozbawienia wolności i dający m.in. podstawę do wydania decyzji w sprawie przyznania zasiłku stałego wyrównawczego, nie został przez organ I instancji zastosowany.
Ponadto stwierdzono, że zgodnie z treścią art. 43 ust. 6 ustawy świadczenia pieniężne z pomocy społecznej wypłaca się w okresach miesięcznych, od miesiąca kalendarzowego, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku Z. M. wniosek o przyznanie świadczenia został złożony w lipcu 2000r., zaś świadczenie zostało przyznane od sierpnia 2000r.
Analiza sprawy pozwala, zdaniem Kolegium, ocenić, że naruszenie prawa w tym przypadku jest "rażące", gdyż przyznanie osobom odbywającym karę pozbawienia wolności prawa do świadczeń z pomocy społecznej bez ograniczeń dawałoby im niczym nieuzasadniony przywilej. Zgodnie z art. 2 w/w ustawy celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zatem realizowanie podstawowych potrzeb takich, jak np. całodzienne wyżywienie, zapewnienie odzieży, obuwia czy odpowiednich warunków mieszkaniowych przekracza najczęściej ich możliwości. Natomiast osoby odbywające karę pozbawienia wolności nie borykają się z tymi problemami. Kwestią uznaniową jest natomiast przeznaczenie pozostałej części zasiłku stałego wyrównawczego, w razie potrzeby, na pokrycie wydatków na opłaty mieszkaniowe tej osoby, ale o tym decyduje postępowanie wyjaśniające.
W tym stanie rzeczy orzeczono, jak w sentencji.
Z. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym kwestionuje wydaną decyzję i podnosi, że w jego ocenie unieważnione decyzje były zgodne z prawem, gdyż ma do opłacenia świadczenia za wynajem lokalu, składki KRUS, światło.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 2a ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1, art. 27 ust. 4 i 6, art. 28 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., rozpatrując ponownie sprawę zważyło, co następuje:
Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, wynikającej z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego też może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych wart. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do § 1 pkt 2 tego artykułu podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być m.in. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
W dotychczasowym orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ) następuje wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami określonymi w tym przepisie. Taka sytuacja, zdaniem Kolegium, miała miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 28 ustawy o pomocy społecznej osobie, o której mowa wart. 27 ust. 4 pkt 1, tj. osobie, której przysługuje zasiłek stały wyrównawczy - tymczasowo aresztowanej lub odbywającej karę pozbawienia wolności, przysługuje 30% przyznanego świadczenia. Pozostała część zasiłku może być w razie potrzeby przeznaczona na pokrycie wydatków na opłaty mieszkaniowe tej osoby. Organ I instancji, przyznając powyższe świadczenie, nie wziął pod uwagę tych okoliczności i wydał decyzję przyznającą zasiłek w pełnej wysokości. Z akt sprawy wynika, że pan Z. M. w chwili ubiegania się o przyznanie zasiłku stałego wyrównawczego, tj. w dniu 5 lipca 2000r. odbywał karę pozbawienia wolności, a więc był uprawniony do przyznania wyłącznie 30% kwoty świadczenia. Nieuwzględnienie tego stanu faktycznego, a tym samym nie zastosowanie przez MOPS w B. art. 28 ustawy o pomocy społecznej, dawało zainteresowanemu nieuzasadnione prawo do pobierania całego świadczenia. Naruszenie tego przepisu nie budzi, w ocenie Kolegium, wątpliwości interpretacyjnych.
Ponieważ decyzje wydane w sprawie przez organ I instancji rażąco naruszają prawo należało je wyeliminować z obrotu prawnego.
Odnosząc się do uwag Z. M., podniesionych w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium stwierdziło, że decyzja MGOPS B. z dnia [...] znak: [...], na mocy której zainteresowany otrzymuje obecnie 30% świadczenia, nie była przedmiotem rozpatrywania przez Kolegium, zaś o tym, czy pozostała część zasiłku zostanie przeznaczona na pokrycie wydatków na opłaty mieszkaniowe, zdecyduje odrębne postępowanie administracyjne prowadzone przez organ I instancji, gdyż ten będzie zobowiązany do ponownego rozpatrzenia wniosku z dnia 5 lipca 2000r.
W związku z powyższym Kolegium nie znalazło podstaw prawnych do uchylenia własnej decyzji z dnia [...] i dlatego orzekło, jak w sentencji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. M. zarzucił, iż wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzje są dla niego bardzo krzywdzące. W obszernej skardze opisuje swoją sytuację osobistą i zdrowotną. Podniósł ponadto, że w związku z pożarem swojego mieszkania jest zobowiązany ponosić koszty związane z wynajmem lokalu mieszkalnego u T. S., u którego ulokował swoje rzeczy.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu ponowiono argumentację z zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium organ I instancji dopuścił się rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, świadczącego o wyczerpaniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga wykładni prawa. Chodzi tu o przekroczenie prawa w sposób jednoznaczny. Takim przepisem jest, zdaniem Kolegium, art. 28 ustawy o pomocy społecznej.
Zgodnie z art. 2 w/w ustawy celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zatem realizowanie podstawowych potrzeb, takich jak np. całodzienne wyżywienie, zapewnienie odzieży, obuwia czy odpowiednich warunków mieszkaniowych przekracza najczęściej ich możliwości. Natomiast osoby odbywające karę pozbawienia wolności nie borykają się z tymi problemami.
W omawianym przypadku organ I instancji nie miał sam możliwości wzruszenia ostatecznych decyzji. Dlatego decyzje dotknięte wadami materialnoprawnymi należało wycofać z obrotu prawnego jedynie przez stwierdzenie ich nieważności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne
sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności
administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ), zwanej dalej w skrócie p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie, uwzględniając skargę, może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu.
Przeprowadzając taką kontrolę, sąd - zgodnie z art. 134 § 1 p.s.a. - nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z uchybieniami, które spowodowały konieczność uchylenia tychże decyzji.
Nie sposób podważać twierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż z treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej obowiązującej w dacie wydania przedmiotowych decyzji (tekst jedn. Dz.U. nr 64 z 1998r., poz. 414 ze zm.), wynika, iż celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka.
Zgodzić się również należy ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż osoby odbywające karę pozbawienia wolności, a więc takie jak skarżący, nie borykają się z realizacją podstawowych potrzeb życiowych związanych z zapewnieniem całodziennego wyżywienia, odzieży, obuwia czy odpowiednich warunków mieszkaniowych. Tym samym można przyjąć, iż przyznanie takim osobom prawa do świadczenia z pomocy społecznej bez ograniczeń dawałoby im nieuzasadniony przywilej.
Jednakże, w ocenie Sądu rozpatrującego przedmiotową sprawę, nie zachodzą przesłanki do wzruszenia decyzji ostatecznych, przyznających Z. M. prawo do zasiłku stałego wyrównawczego, w trybie stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez uznanie, iż decyzje te wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 28 wskazanej wyżej ustawy o pomocy społecznej.
Zgodnie z jego treścią osobie, o której mowa w art. 27 ust. 4 pkt 1 oraz w art. 27a ust. 1 i 2, tymczasowo aresztowanej lub odbywającej karę pozbawienia wolności, przysługuje 30% przyznanego świadczenia. Pozostała część zasiłku może być, w razie potrzeby, przeznaczona na pokrycie wydatków na opłaty mieszkaniowe tej osoby. W sprawie okolicznością poza sporem jest, iż w momencie składania wniosku przez skarżącego o przyznanie mu świadczenia, spełniał on przesłanki do uznania go za osobę, o której mowa w art. 27 ust. 4 pkt 1 ustawy, a jednocześnie odbywał karę pozbawienia wolności. Winien więc mieć do niego zastosowanie art. 28 ustawy. Faktem jest, iż organ I instancji nie wskazał powyższego przepisu w wydanych przez siebie decyzjach. Nie może to jednak przesądzać o uznaniu, że decyzje te zostały dotknięte rażącym naruszeniem prawa.
Zdaniem Sądu, treść wskazanego wyżej przepisu art. 28 ustawy o pomocy społecznej, nie jest bowiem w pełni jednoznaczna, a tym samym nie pozwala na przyjęcie, że organ I instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Wskazane wyżej unormowanie nie przesądza bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, że uprawniony do zasiłku wyrównawczego nie ma prawa do pozostałej części tegoż świadczenia. Przepis wskazuje jedynie na to, iż pozostałe 70% zasiłku może być, w razie potrzeby, przeznaczona na pokrycie wydatków na opłaty mieszkaniowe tej osoby, ale nie wyjaśnia, w jakim ma to być uczynione trybie i czy winna być w tym zakresie wydana odrębna decyzja.
Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i które stanowiło podstawę stwierdzenia nieważności decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jest natomiast kwalifikowaną postacią i za wadliwe należy uznać utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem. Zachodzi ono bowiem wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego, jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Jeśli jednak przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, jak ma to miejsce - w ocenie Sądu - w przedmiotowej sprawie, nie można mówić o naruszeniu prawa w sposób "rażący" (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 listopada 1999r. sygn. V SA 876/99 - LEX nr 50137, z dnia 21 października 1992r. sygn. V SA 86/92 - ONSA 1993/1/23 i z dnia 25 lipca 2002r. sygn. III SA 3081/00 - nie publik.).
O rażącym naruszeniu prawa, a w związku z tym o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika MGOPS z dnia 26 września 2000r, nie może również przesądzić okoliczność, iż organ I instancji przyznał skarżącemu prawo do świadczenia w postaci zasiłku wyrównawczego począwszy od sierpnia 2000r., pomimo, że wniosek został złożony w lipcu 2000r.
Niewątpliwie, z uwagi na treść art. 43 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, przyznanie świadczenia od miesiąca sierpnia, zamiast od lipca 2000r. stanowi naruszenie prawa, natomiast - w ocenie Sądu - z przyczyn, o których mowa była wyżej, naruszenie to nie ma cech naruszenia rażącego. Decyzja dotknięta powyższym naruszeniem nie wywołuje bowiem skutków prawnych, których nie dałoby się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994r. sygn. IIISA 1705/93, Wspólnota nr 42 z 1994r., s. 16).
Reasumując, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 sentencji wyroku wydane zostało na podstawie art. 152 p.s.a.