II SA/Łd 57/23

II SA/Łd 57/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-03-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Beata Czyżewska
Piotr Mikołajczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 9, art. 10, art. 11, art. 15, art. 61 par. 4, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2134
art. 7 ust. 3, art. 25 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 29 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.), Asesor WSA Beata Czyżewska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2023 roku sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 czerwca 2019 r. nr SKO.4118.219.2019 w przedmiocie uznania ze nienależnie pobrane i zwrotu świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 15 maja 2019 roku, nr SOC.VI.3328-1/172895-SW/1952-IJ/2019. MR
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 15 maja 2019 r. nr SOC.VI.3328-1/172895-SW/1952-IJ/2019 orzekł o:
1. uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia wychowawczego na dziecko M. G. w wysokości 500,00 zł za okres od 1 kwietnia 2019 r. do 30 kwietnia 2019 r.;
2. o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na dziecko M. G. w wysokości 500,00 zł za okres od 1 kwietnia 2019 r. do 30 kwietnia 2019 r. wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie naliczonymi od dnia 16 maja 2019 r. w kwocie 1,44 zł., co łącznie stanowi kwotę 501,44 zł.
Po rozpatrzeniu odwołania A. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z 27 czerwca 2019 r. nr SKO.4118.219.2019, wydaną na podstawie o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", i art. 25 w związku z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.p.", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskiem z 22 sierpnia 2018 r. A. G. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko – M. G.. Decyzją z 26 września 2018 r., Prezydent Miasta Łodzi przyznał A. G. prawo do wnioskowanego świadczenia na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. Podjęcie przez A. G. zatrudnienia na Uniwersytecie Łódzkim od dnia 26 lutego 2019 r. dało podstawę do zastosowania instytucji dochodu uzyskanego. Na tej podstawie Prezydent Miasta Łodzi dokonał ponownego przeliczenia dochodu rodziny i stwierdził, że miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 1 379,67 zł i przekracza próg dochodowy 800,00 zł. Jak wskazał organ, zgodnie z art. 18 ust. 6 u.p.p., w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został osiągnięty. W związku z tym, świadczenie wychowawcze na dziecko pierwsze M. G. nie przysługiwało A. G. od 1 kwietnia 2019 r. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że świadczenie wychowawcze na dziecko wypłacone za okres od 1 kwietnia 2019 r. do 30 kwietnia 2019 r. w wysokości 500,00 zł na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 u.p.p. jest świadczeniem nienależnie pobranym podlegającym zwrotowi. Kolegium podkreśliło, że w sytuacji, gdy w części upłynął już okres, na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie w trybie art. 27 ust 1 u.p.p. z mocą wsteczną tj. od 1 kwietnia 2019 r. W takim wypadku zastosowanie znajduje jedynie instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres od 1 kwietnia 2019 r. do 30 kwietnia 2019 r. Wobec tego, Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 29 kwietnia 2019 r. uchylił od dnia 1 maja 2019 r. (tj. od dnia zaprzestania wypłaty) decyzję z 26 września 2018 r. Poza tym, organ II instancji podkreślił, że we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz w decyzji przyznającej świadczenie, A. G. była pouczona o przypadkach, w których nie przysługuje świadczenie wychowawcze, jak również o obowiązku niezwłocznego poinformowania organu I instancji o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń.
Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi A. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której zarzuciła organowi naruszenie: art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.p. oraz art. 6, art. 15 i art.138 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu podkreśliła, że w decyzji organ odwoławczy pominął wskazane przez stronę uchybienia proceduralne, w tym przede wszystkim naruszenie prawa materialnego przez wydanie decyzji z powołaniem się na podstawę prawną z art. 25 ust. 3 u.p.p. w sytuacji niewystąpienia określonych w tym przepisie przesłanek. Skarżąca w odwołaniu nie poddawała w wątpliwość wskazanych kwot oraz tego, czy próg dochodowy został przekroczony. W przedmiotowej sprawie to organ dokonał nienależnej wypłaty tego świadczenia, pomimo dopełnienia przez stronę obowiązków informacyjnych związanych ze zmianą sytuacji zawodowej i finansowej. Nie można więc stronie przypisać winy, czy złej woli w przyjęciu świadczenia. Strona miała wszelkie podstawy by sądzić, że świadczenie za miesiąc kwiecień 2019 jest jeszcze należne, skoro jego wypłata, pomimo przedstawionych żądanych przez organ dokumentów, to jest zaświadczenia o dochodach oraz kopii umowy o pracę, nie została wstrzymana. Skarżąca podkreśliła, że organ l instancji wydał decyzję bez podstawy prawnej wskazanej w art. 25 ust. 2 pkt 1 u.p.p. Organy administracyjne nie mogą rozpoznawać sprawy w przedmiocie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego bez ustalenia złej lub dobrej wiary po stronie świadczeniobiorcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie jest zasadna i skargę oddalił.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. G., zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, to jest:
1. art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 151 p.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi i braku stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności decyzji w sytuacji, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. decyzja wydana została bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art 145 § 1 pkt 4, art. 61 § 1 i § 4 K.p.a. oraz art. 27 ust. 1 i art. 28 u.p.p. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie, polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji, było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organ administracji publicznej prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ze względu na okoliczność, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu, o którego wszczęciu z urzędu organ nie zawiadomił skarżącej; w efekcie naruszone zostały ogólne zasady postępowania administracyjnego, w tym m.in. zasada czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania oraz zasada praworządności, a strona została pozbawiona możliwości wniesienia ponaglenia na przewlekłość postępowania, zgodnie z art. 37 K.p.a., co stanowi przesłankę wznowienia postępowania zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a oraz art. 25 ust. 2 pkt 1 u.p.p., polegające na:
1. braku rzeczywistego rozpoznania zarzutów proceduralnych podnoszonych przez skarżącą, w szczególności zarzutu naruszenia przez SKO zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasady dwuinstancyjności postępowania, przez nieustosunkowanie się do postawionych w odwołaniu zarzutów przeprowadzenia przez organ postępowania z naruszeniem zasad szybkości i prostoty postępowania, udzielania informacji, wysłuchania stron i zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania,
2. rozstrzygnięciu w granicach danej sprawy w bardzo wąskim zakresie, podczas gdy przepis art. 134 § 1 p.p.s.a stanowi, że sąd rozstrzyga nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; konsekwencją tego było niewłaściwe ustalenie przez Sąd I instancji stanu sprawy oraz niedostrzeżenie błędów proceduralnych popełnionych w postępowaniu administracyjnym, a mających istotny wpływ na wynik sprawy i wydanie przez SKO zaskarżonej decyzji, co do której występuje przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;
4. art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 25 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 pkt 20 u.p.p., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przez powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentów organu bez wykazania błędów w argumentacji skarżącej, która kontrargumentację sformułowała już w odwołaniu od decyzji, uzupełniając ją w złożonej skardze na decyzję, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie;
2. na postawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:
1. art. 25 ust. 1, art. 25 ust. 2 pkt 1, art. 25 ust. 3 oraz ust. 8 u.p.p. przez ich błędną wykładnię i zastosowanie do stanu faktycznego, w którym - z uwagi na daty wypłaty świadczeń - nie wystąpiły łącznie obie przesłanki uznania "świadczenia nienależnego" za "świadczenie nienależnie pobrane", to jest świadczenie zostało wypłacone pomimo wystąpienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczenia, jednak w dacie po zastosowaniu się przez skarżącą do pouczeń w zakresie obowiązku informowania o zmianie sytuacji dochodowej, mające wpływ na prawo do świadczenia;
2. art. 2 pkt 20 lit. a w związku z art. 20 ust. 1 oraz art. 25 ust. 2 pkt 1 u.p.p. przez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie z uwagi na fakt, że zgodnie z ww. przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o uzyskaniu dochodu – oznacza to uzyskanie dochodu spowodowane zakończeniem urlopu wychowawczego, o czym skarżąca poinformowała organ prowadzący postępowanie w sprawie świadczeń wychowawczych niezwłocznie, tj. 22 lutego 2019 r., wypełniając tym samym obowiązek wynikający z udzielonego stronie pouczenia o konieczności poinformowania o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1012/20, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, jednocześnie odstępując od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyraził pogląd, że "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".
Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 1 marca 2023 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 23 stycznia 2023 r. Rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można jednak przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżąca nie potwierdziła technicznych możliwości uczestnictwa w rozprawie zdalnej. Skutkowało to skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu.
Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro w wykonaniu zarządzenia z 1 marca 2023 r. skarżąca i organ administracji zostali powiadomieni o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. Strony miały zatem możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Z możliwości tej strony jednak nie skorzystały.
Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259), cytowanej dalej także w skrócie jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).
Końcowo należy wyjaśnić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 ustawy P.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).
Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji, mając na uwadze, że w sprawie zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1013/20, należy w pierwszej kolejności wskazać na znaczenie tego wyroku dla rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do treści art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a., jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni. Zgodnie zaś z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten dotyczy zasadniczo "oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania" formułowanych w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednakże art. 153 P.p.s.a. może wyjątkowo stanowić podstawę do wyrażania takiej oceny w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym w postępowaniu kasacyjnym (tak: A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 153).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w powyższym trybie i granicach nakreślonej na wstępie kognicji sądów administracyjnych Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji winny być wyeliminowane z obrotu prawnego.
W rozpoznawanej sprawie decyzje organów administracji zapadły na gruncie przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 z późn. zm.), powoływanej również jako "u.p.p.".
Stosownie do art. 25 ust. 1 tej ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. W myśl zaś art. 25 ust. 2 pkt 1 tej ustawy (w brzmieniu na dzień wydania decyzji przez organ II instancji) za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania. W świetle powołanej regulacji uznanie świadczenia za nienależnie pobrane wymaga zaistnienia dwu przesłanek: po pierwsze – świadczenie zostało wypłacone; po drugie: - zaistniały okoliczności powodujące ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia albo wstrzymania wypłaty, przy czym jednocześnie osoba pobierająca świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania. Zgodnie zaś z art. 25 ust. 3 u.p.p. od kwot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ust. 2 pkt 1-3 i 5, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie.
Zwrócić przy tym należy uwagę na treść art. 20 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego osoba otrzymująca świadczenie wychowawcze jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego to świadczenie.
Z cytowanych wyżej przepisów wynika, że u.p.p. reguluje obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, co jest czym innym niż świadczenie nienależne. Należy rozróżnić te dwa pojęcia. Nienależne świadczenie jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi, gdy zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy ta podstawa odpadła. W przypadku nienależnie pobranego świadczenia chodzi o świadomość jego pobierania mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia lub zmniejszenie wysokości przysługującego świadczenia albo wstrzymanie wypłaty świadczeń w całości lub w części. W tym zakresie organy winny kierować się zasadami postępowania, wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organy wydały decyzje przedwcześnie, bowiem nie wyjaśniły w sposób dostateczny, czy skarżąca w sposób dla niej zrozumiały została zapoznana z pouczeniem o braku prawa do świadczenia i konsekwencjami wynikającymi z faktu niezastosowania się do jego treści. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że skuteczne pouczenie to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że – zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego – można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia. Pouczenie nie może być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia – winno być ono jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Nie może ono odnosić się do wszystkich hipotetycznych okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Oznacza to, że pouczenia zamieszczane standardowo na drukach wniosków o przyznanie konkretnego rodzaju pomocy, z którym świadczeniobiorca ma możliwość zapoznania się jedynie w momencie składania wniosku, a które następnie pozostawione są w aktach administracyjnych sprawy lub pouczenia zawarte w decyzjach, lecz dotyczące wszystkich możliwych sytuacji, w odniesieniu do konkretnego świadczenia, nie mogą być uznane za należyte, w szczególności, gdy przytaczają one jedynie przepis ustawy, bez nawet jakiejkolwiek próby jego wyjaśnienia. Takie sformułowania są bowiem dla większości osób nieposiadających wykształcenia prawniczego zupełnie nieczytelne i nie mogą być traktowane jako pouczenie o tym, kiedy i jakie okoliczności osoba taka winna wziąć pod uwagę w toku pobierania świadczenia. Ponieważ prawidłowe pouczenie stanowi warunek sine qua non żądania zwrotu nienależnie zrealizowanych kwot świadczenia, uznać należy, że brak prawidłowego pouczenia powoduje, że świadczeniobiorca nie ma obowiązku zwrotu pobranych kwot, choćby nawet z innych źródeł mógł powziąć wiadomość o tychże okolicznościach (vide: np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1701/12).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się także, że celem pouczenia nie jest tylko wyczerpujące wyjaśnienie sytuacji prawnej i faktycznej zainteresowanego, lecz pouczenie o konsekwencjach prawnych niezastosowania się świadczeniobiorcy do dyspozycji normy prawnej. Dlatego też pouczenie o okolicznościach, których wystąpienie w przyszłości spowoduje brak prawa do świadczeń, musi odnosić się indywidualnie do pobierającego świadczenie, a nie zawierać jedynie normy ogólne, nieodnoszące się w danym momencie w ogóle do konkretnej sytuacji świadczeniobiorcy (vide: np. wyrok NSA z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt I OSK 762/11; wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 329/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 556/17). W konsekwencji ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, to jest, czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie miało wpływ na istnienie uprawnienia, przy czym owa skuteczność oznacza formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy, z równoczesnym wskazaniem grożących stronie sankcji za wprowadzenie organu w błąd (vide: wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3175/15).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że na formularzu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, który skarżąca wypełniła i podpisała w dniu 22 sierpnia 2018 r., w części II wniosku zatytułowanej "Pouczenia i oświadczenia" wskazano m.in., że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, w szczególności zaistnienia okoliczności dotyczących uzyskania dochodu lub wystąpienia innych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, w tym związanych z koniecznością ponownego ustalenia prawa do tego świadczenia na podstawie art. 7 ust. 1-4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. O pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, osoba ubiegająca się jest obowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach gminny organ właściwy realizujący świadczenia wychowawcze. W dalszej zaś części pouczenia wskazano, że niepoinformowanie gminnego organu właściwego prowadzącego postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego o zmianach, o których mowa powyżej, może skutkować powstaniem nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, a w konsekwencji koniecznością jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Obowiązek informowania o zmianach w sytuacji dochodowej rodziny, w szczególności uzyskania dochodu, dotyczy wyłącznie osób ubiegających się/otrzymujących świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko.
Niemniej jednak zwrócić należy uwagę na fakt, że prawidłowego pouczenia w rozważanym względzie nie zawiera decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 września 2018 r. o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko M. G.. Ponadto organ w istocie ograniczył się do powołania treści art. 20 ust. 1 u.p.p., art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., przywołując uprzednio i to, co należy podkreślić, nie w pełni pouczenie zawarte w części II wniosku skarżącej. Organ w pouczeniu nie powołał także treści art. 5 ust. 3 u.p.p., zgodnie z którym świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. W tej sytuacji oceniając wymogi, jakim powinno odpowiadać prawidłowe pouczenie, uznać należy, że organ nie sprostał temu obowiązkowi w przedmiotowej sprawie, strona bowiem nie została w pełni pouczona o tym, kiedy winna poinformować organ o zmianie sytuacji dochodowej.
Wprawdzie z akt sprawy wynika, że skarżąca poświadczyła, że zapoznała się z pouczeniem, które znajduje się we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, jednak wskazać należy, że pouczenie to jest bardzo obszerne, zawiera bardzo dużo powołanych przepisów prawnych i po podpisaniu przez skarżącej pozostawione zostało w aktach sprawy. Zatem skarżąca z całą pewnością nie miała możliwości, żeby właściwie zapoznać się z tak skomplikowanym pouczeniem, a tym bardziej odnieść to pouczenie w sposób prawidłowy do przyszłej sytuacji życiowej, tak by należycie ocenić skutki związane z podjęciem wskazanego zatrudnienia.
Co więcej, nie można stracić z pola widzenia, że skarżąca niezwłocznie powiadomiła organ o zakończeniu urlopu wychowawczego i zatrudnienia z dniem 22 lutego 2019 r. Organ miał więc już w tym dniu świadomość, iż świadczenie to nie powinno być jej wypłacane, a pomimo tego obciążono skarżącą obowiązkiem uiszczenia odsetek. Nie można zatem przypisać jej złej wiary wyrażającej się w konkretnym i celowym zachowaniu dążącym z pełną świadomością lub godzącym się na uzyskanie nielegalnie pomocy finansowej ze środków publicznych. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skargi sprowadzającego się do naruszenia art. 130 § 2 K.p.a. poprzez naliczenie odsetek za okres od dnia wydania decyzji do dnia zapłaty świadczenia uznanego za nienależnie pobrane, to brak jest podstaw do przyjęcia, że rozstrzygnięcie decyzji w powyższym zakresie stanowiło naruszenie prawa. Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 9 zdanie drugie u.p.p. odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty. W powyższym zakresie rozstrzygnięcie decyzji jest zgodne z powołaną wyżej normą.
Na kanwie powyższych rozważań należało zdaniem Sądu stwierdzić, że w realiach niniejszej sprawy organy nieprawidłowo przyjęły, że zostały spełnione przesłanki z art. 25 ust. 2 pkt 1 u.p.p., uzasadniające wydanie decyzji ustalającej, że przedmiotowe świadczenie wychowawcze zostało nienależnie pobrane, a skarżąca zobowiązana jest do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami, a to z uwagi na brak prawidłowego pouczenia, co tym samym przesądza o naruszeniu także przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. (zob. np. Wyrok NSA z 26.04.2022 r., II OSK 2401/19). Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy nie uczyniły zadość obowiązkom wynikającym z powołanych wyżej przepisów K.p.a.
Mając na uwadze wytyczne NSA zawarte w wyroku z dnia 15 grudnia 2022 r. (sygn. akt I OSK 1013/20) należy ponadto stwierdzić, że organ I instancji nie powiadomił skarżącej o wszczęciu postępowania oraz uniemożliwił aktywne wzięcie udziału w sprawie stosownie do art. 61 § 4 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a., czym naruszył wskazane wyżej normy. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że brak powiadomienia skarżącej o wszczęciu przedmiotowego postępowania oraz uniemożliwienia jej wzięcia w nim aktywnego udziału w trakcie całego postępowania administracyjnego mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Wobec powyższego słuszne okazały się również zarzuty względem organu odwoławczego tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. Tym samym zarzuty skargi w powyższym zakresie okazały się w pełni zasadne. Odnosząc się końcowo do zarzutu skargi polecającego na naruszeniu art. 138 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to należy wskazać, że stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W realiach niniejszej brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Istniały bowiem podstawy prawne do wydania zaskarżonej decyzji, a mianowicie przepisy u.p.p. Fakt niewłaściwego ich zastosowania w niniejszej sprawie (o czym była mowa wyżej) nie uzasadnia przyjęcia, że brak było podstaw prawnych do wydania zaskarżonej decyzji, bądź też, że stanowiło to rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawne. Z taką sytuacją w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia. W tym powyższym więc zakresie zarzut skargi okazał się niezasadny.
Zauważyć też należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Skoro strona w ramach toczącego się postępowania administracyjnego sformułowała konkretne zarzuty w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, to mając na uwadze wymogi stawiane uzasadnieniu faktycznemu oraz prawnemu wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. oraz uwzględniając jednocześnie zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) jak również obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej, to strona ma prawo oczekiwać odniesienia się przez organ do podniesionych zarzutów oraz przedstawionej na ich poparcie argumentacji. Na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził, a w rezultacie z jakich przyczyn nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu (por. np. Wyrok WSA w Warszawie z 21.06.2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 653/22, Wyrok WSA we Wrocławiu z 8.03.2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 663/21, Wyrok WSA w Szczecinie z 14.07.2022 r., sygn. akt II SA/Sz 294/22). Ze wskazanych wyżej obowiązków organ II instancji nie wywiązał się, nie odniósł się w zasadzie w ogóle do jednoznacznie sformułowanych zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, co stanowi o naruszeniu ww. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy.
Ze wszystkich wskazanych wyżej powodów skarga okazała się zasadna. Wskazania dla organów administracji co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, które organy ponownie rozpoznając sprawę uwzględnią.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi.
ES