II SA/Łd 567/22

II SA/Łd 567/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /sprawozdawca/
Piotr Mikołajczyk
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 161/23 - Wyrok NSA z 2025-06-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Protokolant Asystent sędziego Robert Latek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 4 maja 2022 r. nr SKO.4150.134.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 4 maja 2022r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm.), zwanej k.p.a. i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 503), zwanej u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 18 lutego 2022r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, z garażem podziemnym oraz infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] [...] na działce nr [...] w obrębie [...].
W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że w ocenie organu I instancji, planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co pozwala na określenie w decyzji parametrów i gabarytów budynków oraz pozostałych cech planowanej zabudowy. Ustalenia te zostały dokonane w oparciu o parametry i cechy zabudowy zlokalizowanej w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego rozporządzenie, w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji (3 x 23,0 m = [...],0 m).
Następnie organ odwoławczy podkreślił, że wprawdzie od dnia 3 stycznia 2022r. zasady wyznaczania granic obszaru analizowanego reguluje art. 61 ust. 5a u.p.z.p., jednakże zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021r. poz. 1986), do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w brzmieniu dotychczasowym.
Kolegium wskazało, że analiza urbanistyczna przeprowadzona w granicach wyznaczonego obszaru analizy składa się z mapy w skali 1:500 oraz z części opisowej. Analizą objęto wszystkie zabudowane działki znajdujące się w wyznaczonym obszarze analizowanym. Uwzględnia ona cechy i parametry zabudowy w obszarze analizowanym, o których mowa w rozporządzeniu oraz zawiera wyliczenie średnich wielkości poszczególnych parametrów. Z treści tego opracowania wynika, że w otoczeniu terenu inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, usługowa (w tym handlowa, biurowa, usługi zdrowia) wraz z zabudową towarzyszącą: garażową i gospodarczą.
W ocenie zatem organu odwoławczego, planowana inwestycja - budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze kontynuuje istniejącą zabudowę mieszkaniową pod względem funkcji.
W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że w decyzji z dnia 18 lutego 2022r. nr DPRG-UA-VIII.223.2022 wskazano jednoznacznie, że zabudowa istniejąca na działkach sąsiednich pozwala na określenie pozostałych cech oraz wymaganych prawem parametrów i gabarytów dla planowanego budynku, o których mowa w § 4 - § 8 rozporządzenia. Określenie tych wielkości (wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzie elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu) zostało dokonane poprzez wskazanie wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć. Przeprowadzona analiza stanowiła podstawę do określenia w decyzji organu I instancji warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, tj.:
- nieprzekraczalnej linii zabudowy - od ul. [...], zgodnie z załącznikiem graficznym;
- wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] w obr. [...] - od 0,26 do 0,33;
- szerokości elewacji frontowej - od 8,0 m do 23,0 m;
- wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej: jej gzymsu/attyki - od 11,0 do 16,5 m,
- geometrii dachu: dach płaski o kącie nachylenia głównych połaci dachu od 1° do 10°. Główna kalenica / lub najwyżej położona krawędź dachu głównej bryły budynku na wysokości od 11,5 m do 16,5 m. Gzyms / attyka równoległa lub prostopadła do wyznaczonej linii zabudowy.
W odniesieniu do powyższego organ II instancji dodał, że jak wynika z opisowej (w tym tabelarycznej) części analizy urbanistycznej, zawiera ona informacje dotyczące położenia, funkcji oraz parametrów i gabarytów wszystkich obiektów w obszarze analizowanym, ale także wyliczenia średnich wielkości tych parametrów.
Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że w istocie przypadku parametrów, tj. wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy, przynajmniej w przypadku jednej z granicznych wielkości przedziału zastosowano odstępstwo od ogólnej zasady wyznaczania parametrów na podstawie średniej wielkości z obszaru analizowanego, uznając, że takie działanie nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego w otoczeniu terenu inwestycji.
Zdaniem organu odwoławczego, przyjęcie w tej sprawie funkcji zabudowy jako budynku wielorodzinnego, a także parametrów zabudowy (wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej elewacji frontowej i kalenicy) odmiennych od średnich wartości danego parametru na obszarze analizowanym jest zgodne z obowiązującymi przepisami rozporządzenia, a przede wszystkim nie spowoduje powstania obiektu, który byłby nie do pogodzenia z istniejącym ładem przestrzennym w okolicy.
Nadto Kolegium zauważyło, że ww. rozporządzenie wprawdzie nakazuje w pierwszej kolejności ustalać wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki oraz wielkości pozostałych parametrów, jako wartości średnie z obszaru analizowanego, ale równocześnie dopuszcza odstępstwo od tej reguły zawsze jeżeli jest to uzasadnione wynikami analizy.
Odwołując się do § 4 ust. 1 rozporządzenia organ odwoławczy wskazał, że w obszarze objętym analizą, zabudowa zlokalizowana jest w różnych odległościach od działek drogowych. Po zachodniej stronie ul. [...] do pasa drogowego ulicy przylegają małe działki, w tym działka objęta wnioskiem, na których zabudowa zlokalizowana jest w pasie frontowym działek. Istniejący na terenie inwestycji budynek przeznaczony do wyburzenia zlokalizowany jest w odległości 2,0 m od pasa drogowego, tj. w odległości 9,0 m od krawędzi jezdni. Budynek na działce nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] [...], znajduje się w granicy pasa drogowego, tj. 7,0 m od krawędzi jezdni. Po zachodniej stronie ul. [...] budynki zlokalizowane są w odległości od 6,0 m do 11,5 m od pasa drogowego, tj. w odległości od 11,0 m do 17,5 m od krawędzi jezdni. Dla planowanego budynku na działce nr [...] linię zabudowy wyznaczono jako nieprzekraczalną na przedłużeniu linii zabudowy budynku na działce nr [...] przy ul. [...] [...]. W ocenie organu II instancji, tak ustalona linia zabudowy jest zgodna z § 4 ust. 1 rozporządzenia oraz z przepisami ustawy o drogach publicznych.
Mając na uwadze § 5 ust. 1 rozporządzenia Kolegium wyjaśniło, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym w stosunku do powierzchni terenu/działek zabudowanych w obszarze analizy jest zróżnicowany i zawiera się w przedziale od 0,12 do 0,86; średnio 0,33. Wskaźnik zabudowy na działkach z zabudową mieszkaniową wielorodzinną zawiera się w przedziale od 0,17 do 0,29. Teren inwestycji zabudowany jest obecnie w 26%, budynkiem przeznaczonym, zgodnie z wnioskiem, do rozbiórki. W decyzji wskaźnik ten w stosunku do powierzchni działki nr [...] ustalono w przedziale od 0,26 (wskaźnik obecnie istniejący na tej działce) do 0,33 (wartość średnia dla całej zabudowy w obszarze analizy). Tym samym – zdaniem Kolegium - należy przyjąć, że jest to najbardziej optymalny sposób ustalania tego parametru, mający gwarantować zachowanie ładu przestrzennego w otoczeniu terenu inwestycji.
Przywołując § 6 ust. 1 rozporządzenia organ II instancji zauważył, że szerokość elewacji frontowej zabudowy obszaru analizy zawiera się w przedziale od 8,0 m do 65,0 m; średnio 37,3 m. Średnia wielkość tego parametru jest zatem większa od szerokości frontu działki inwestycyjnej, która wynosi 23,0 m. W decyzji szerokość elewacji frontowej ustalono w przedziale od 8,0 m do 23,0 m, tj. do pełnej szerokości frontu działki. Jednocześnie Kolegium dodało, że ustalona rozpiętość tego parametru jest dość znaczna, ale w wynikach analizy urbanistycznej zawarto wyjaśnienie dlaczego w tej sprawie możliwe było ustalenie szerokości elewacji frontowej w takim właśnie przedziale wielkości. W wyznaczonym obszarze analizowanym trudno bowiem w zakresie tej cechy zabudowy mówić o jednolitej lub nawet dominującej wielkości przedmiotowego parametru na poszczególnych nieruchomościach. W zasadzie każdy z budynków w otoczeniu terenu inwestycji charakteryzuje inna szerokość elewacji frontowej, w tym skrajnie różna. A zatem ustalenie w tej sprawie przedziału wielkości od minimalnej w obszarze (8,0 m) do szerokości frontu działki nr [...] (23,0 m), w szczególności w sytuacji, gdy w obszarze tym występuje zabudowa do pełnej szerokości działki, w ocenie Kolegium, nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego.
Wskazując § 7 rozporządzenia organ odwoławczy stwierdził, że podstawę do wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanego budynku stanowił jego ust. 4, bowiem z ustaleń dokonanych przy sporządzaniu analizy wynika, iż w obszarze analizowanym wielkość tego parametru w przypadku całej zabudowy zawiera się w przedziale od 2,5 m do 33,0 m; średnio ok. 11,0 m, w przypadku zaś budynków wielorodzinnych od 10,5 m do 33,0 m. W decyzji organu I instancji parametr ten ustalono w przedziale od 11,0 m do 16,5 m, tj. w przedziale od średniej wielkości w obszarze analizy do wysokości górnej krawędzi elewacji budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych (tak jak teren inwestycji) w pasie frontowym ul. [...] (ul. [...] [...] i [...]). Taki sposób ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie narusza § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynika w sposób logiczny z analizy urbanistycznej i w celu zachowania ładu przestrzennego, dostosowana jest do wysokości budynków znajdujących się w sąsiedztwie terenu inwestycji. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że z uwagi na ustalenia analizy, co do lokalizacji budynków o wysokości elewacji frontowej 33,0 m w oddaleniu od ul. [...], w tzw. "drugim szeregu" brak było podstaw do uwzględnienia wniosku inwestora w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Jak już bowiem wyżej wskazano, teren inwestycji zlokalizowany jest bezpośrednio przy ulicy, w pasie frontowym, w którym zabudowa nie przekracza 16,5 m.
Analizując geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych) organ odwoławczy wskazał, że w obszarze analizowanym wstępują budynki o wysokości kalenic/attyk od 3,5 m do 33, 0 m usytuowanych równolegle lub prostopadle do granic frontowych działek. Dominują dachy płaskie o kątach nachylenia połaci dachowych od 0° do 10°. Dla planowanego budynku kąt nachylenia połaci dachowych ustalono: kąt nachylenia połaci dachu od 1° do 10°. Główna kalenica / lub najwyżej położona krawędź dachu głównej bryły budynku na wysokości od 11,5 m do 16,5 m. Gzyms / attyka równoległa lub prostopadła do wyznaczonej linii zabudowy. Zdaniem zatem Kolegium, ustalone elementy geometrii dachu, tj. wysokość i kierunek głównej kalenicy oraz kąt nachylenia i układ połaci dachowych znajdują odzwierciedlenie w obszarze analizowanym.
Odnosząc się do ustalonych w decyzji parametrów, w kontekście wniosku inwestora, Kolegium wskazało, że nie można nie dostrzec, że poszczególne wnioskowane parametry inwestycji, w szczególności wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokość głównej kalenicy są większe od ustalonych w decyzji organu I instancji. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wyjaśnił, że organ administracji nie jest bezwzględnie związany parametrami technicznymi obiektu budowlanego, które mogą być przez organ ustalone odmiennie od wskazanych we wniosku, o ile nie niweczy to zamierzenia budowlanego. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że oznacza to, iż wobec braku możliwości uwzględnienia wniosku inwestora w zakresie planowanych parametrów inwestycji możliwe są dwa rozwiązania. Po pierwsze odmowa ustalenia warunków zabudowy z uwagi na fakt, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy, która pod względem cech, parametrów i gabarytów może stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji. Po wtóre możliwe jest też ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia na podstawie cech, parametrów i gabarytów zabudowy istniejącej. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Kolegium, mamy właśnie do czynienia z tą drugą sytuacją. Przy czym, co potwierdza odstąpienie od zaskarżenia decyzji organu I instancji, zaakceptowaną przez inwestora.
Kolegium podkreśliło również, że nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej (powiatowej) - ul. [...] przez istniejący zjazd. Teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zaś istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Decyzja także jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.
Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że w tej sprawie spełnione zostały wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., co obligowało organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, które kwestionują możliwość lokalizowania przy ul. [...] zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z częścią usługową, Kolegium oceniło, że należy je uznać za chybione, skoro w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z regułą § 3 ust. 2 rozporządzenia, tego rodzaju zabudowa (tj. mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa) istnieje. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, zasadnym jest wskazanie, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymagają, aby decyzja o warunkach zabudowy miała określać szczegółowe wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, tak jak w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Warunki realizacji planowanej inwestycji w tej części w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi zostały określone bardzo ogólnie, poprzez nakazanie zabezpieczenia interesów osób trzecich w bardzo wielu aspektach. Tym samym organ I instancji wywiązał się z obowiązku określonego w art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. Ocena, czy zamierzona inwestycja budowlana, z uwagi na jej uciążliwości, może prowadzić do naruszeń praw osób trzecich przy korzystaniu z sąsiednich nieruchomości należy wprawdzie do organów administracji publicznej, ale dopiero na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.
Skargę na tę decyzję złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z siedzibą w Ł., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucając naruszenie:
1. prawa procesowego, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I
instancji, niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów w zakresie przesłanek
uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, naruszenia zasady ładu
przestrzennego i dobrego sąsiedztwa oraz oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie;
2. prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków
zabudowy, w sytuacji:
a) pominięcia przez organy administracyjne interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela i uwzględnienie wyłącznie interesu inwestora;
b) błędnego przyjęcia, że zamierzenie inwestycyjne jest zlokalizowane
w bezpośredniej bliskości innych zabudowań o podobnej funkcji i stanowić będzie ich
kontynuację;
c) nieustalenia rzeczywistego oddziaływania planowanej inwestycji na działki
sąsiednie, w sytuacji gdy na sąsiednich nieruchomościach posadowione są budynki
o charakterze mieszkalnym, a posadowienie budynku z funkcją mieszkalno-usługową
na działce będącej przedmiotem wniosku charakteryzować się będzie dużym
stopniem uciążliwości dla mieszkańców działek sąsiednich wykraczającym ponad
przeciętną miarę wynikającą. ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia
nieruchomości i stosunków miejscowych.
W oparciu o te zarzuty pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że mieszkańcy skarżącej Spółdzielni nie zgadzają się z zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Łodzi i uważają, że posadowienie budynku mieszkalnego z usługami na sąsiedniej działce do budynków Spółdzielni zakłóci istniejący ład przestrzenny i ich codzienne funkcjonowanie.
Wskazano również, że zasadniczym zarzutem skarżącej Spółdzielni działającej jako reprezentant interesów swoich mieszkańców jest nieuwzględnienie przez organ orzekający w niniejszej sprawie zasad ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa, które wynikają z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz z art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 tej ustawy.
Ponadto podniesiono, że ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie wykazały w sposób należyty przyczyny, dla której uznały za zasadne ustalenie warunków zabudowy dla określonego we wniosku zamierzenia. W uzasadnieniach swych decyzji organy zreferowały ustalenia i wnioski analizy architektoniczno-urbanistycznej, jednak nie wzięły pod uwagę negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości. W ocenie Spółdzielni oraz osób zamieszkujących jej zasoby (przede wszystkim nieruchomość położoną w Ł. przy ul. [...] [...]), w niniejszej sprawie nie zostanie spełniona zasada dobrego sąsiedztwa oraz zachowany ład przestrzenny. Zdaniem Spółdzielni i jej mieszkańców, planowana inwestycja w sposób zbyt daleko idący w świetle konieczności kontynuacji funkcji zabudowy naruszać będzie dotychczasową zabudowę mieszkaniową i usługową na przedmiotowym terenie. Projektowany budynek bez wątpienia będzie uciążliwy dla mieszkańców, a także będzie zakłócać istniejący ład urbanistyczny oraz będzie negatywnie wpływać na atrakcyjność i funkcjonalność okolicznych działek, w tym znajdujących się w zasobach Spółdzielni.
W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022r. poz. 329), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl powyżej regulacji sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Kontrolując zaskarżoną w tej sprawie decyzję – Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, organy nie dopuściły się bowiem istotnego naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, uzasadniającego usunięcie z obrotu prawnego decyzji obu instancji.
W pierwszej kolejności należy wskazać, tak jak słusznie zauważyło Kolegium, że do sprawy tej nie mają zastosowania przepisy znowelizowane ustawą z dnia 17 września 2021r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021r., poz. 1986), która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022r. Zgodnie z jej art. 4 do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Wobec zatem wszczęcia w tej sprawie postępowania wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z dnia 8 lipca 2021r. i niezakończenia go decyzją ostateczną przed wejściem w życie ww. ustawy z dnia 17 września 2021r., w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 741 ze zm.), zwanej u.p.z.p., w brzmieniu sprzed nowelizacji. Ponadto zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021r. (Dz. U. z 2021r., poz. 2399) zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które weszło w życie w dniu 3 stycznia 2022r., do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Podkreślić należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji zgodnie stwierdziły, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co w konsekwencji pozwala na określenie parametrów i cech planowanej inwestycji. W sprawie został wyznaczony obszar analizowany, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia w odległości odpowiadającej trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. 69,0 m czyli trzykrotność szerokości działki, która wynosi 23,0 m.
W skardze wskazano, że zasadniczym zarzutem jest nieuwzględnienie przez organ zasady ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa, które wynikają z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p.
Mając na uwadze ten zarzut należy odnieść się do poglądów orzecznictwa, które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada kontynuacji (zasada dobrego sąsiedztwa) nie oznacza realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich i ich subiektywnym rozumieniem ładu przestrzennego, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy (wyrok NSA z dnia 27 lipca 2022r., II OSK 2356/19, LEX nr 3403919). Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego) (wyrok NSA z dnia 13 lipca 2021r., II OSK 3020/18, LEX nr 3243993). Nawet jednorodna funkcja na działkach sąsiednich nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale jej uzupełnieniem i nie wchodzi z nią w kolizję. Zasada dobrego sąsiedztwa nie jest zatem naruszona, jeżeli nowa funkcja jest do pogodzenia z istniejącą, stanowiąc jej uzupełnienie, nie naruszając ładu przestrzennego na analizowanym terenie (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2022r., II OSK 525/19, LEX nr 3334088). Zatem warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 października 2017r., II SA/Rz 810/17, LEX 2393105).
Przedmiotowa inwestycja polegać ma na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i podziemnym garażem wraz z niezbędną infrastrukturą. W ocenie strony skarżącej, posadowienie przedmiotowej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie budynków strony skarżącej zakłóci istniejący ład przestrzenny i ich codzienne funkcjonowanie. Zauważyć należy, iż budynek strony skarżącej posadowiony na działce nr [...], sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji, jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym o większych rozmiarach niż planowana inwestycja, bo o powierzchni zabudowy (zgodnie z analizą urbanistyczną) 809 m², o 11 kondygnacjach, o wysokości górnej krawędzi elewacji 33 m i szerokości elewacji frontowej 75 m. Tymczasem dla planowanej inwestycji ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 11,0 m do 16,5 m, szerokość elewacji frontowej od 8,0 do 23,0 m. Planowana zabudowa obok funkcji mieszkalnej przewiduje również funkcję usługową. Z wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, iż planowana jest funkcja handlowa, ponieważ wskazano powierzchnię sprzedaży. Zauważyć należy, że z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, iż w granicach obszaru analizowane występuje zabudowa usługowa, w tym handlowa, biurowa, usługi zdrowia oraz zabudowa towarzysząca o funkcji innej (np. garażowej, gospodarczej). Usługi występują np. na działce [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (szkoła). Nie ulega wątpliwości, iż "zasada dobrego sąsiedztwa" może obejmować dopuszczalność lokalizacji obiektu o funkcji "handlowo-usługowo-biurowej" pomiędzy zabudową mieszkaniową jednorodzinną, nawet jeżeli funkcja mieszkaniowa jest przeważająca na terenie objętym analizą urbanistyczno-architektoniczną. Zależy to od okoliczności konkretnej sprawy, tj. jakie funkcje występują na danym terenie, czy ustalona na tej podstawie funkcja dla nowej zabudowy nie koliduje z tymi, które już istnieją na danym terenie (wyrok NSA z dnia 10 maja 2019r., II OSK 1109/19, LEX nr 2673902). Okoliczności niniejszej sprawy, tj. znajdująca się w obszarze analizowany zabudowa o wspomnianej funkcji usługowej oraz dominująca zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna wskazują, iż planowana zabudowa o funkcji mieszkalnej z usługami w parterze spełnia warunek kontynuacji zabudowy i nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa.
Wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej w kontekście planowanej zabudowy wskazują, iż wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, ustalone warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie naruszają interesu społecznego.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, które w ocenie Sądu, nie znalazły uzasadnionych podstaw, należy wskazać – jak słusznie zresztą podniósł organ odwoławczy - iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają warunku określenia w decyzji o warunkach zabudowy szczegółowych wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Natomiast ocena, czy zamierzona inwestycja budowlana, z uwagi na jej uciążliwości, może prowadzić do naruszeń praw osób trzecich przy korzystaniu z sąsiednich nieruchomości dokonywana jest na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.
W orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Wpływ inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest przedmiotem rozstrzygnięć w odrębnym postępowaniu, ujmowanym jako proces budowlany i nie mieści się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019r., II OSK 826/17, LEX nr 2683298). Na etapie ustalania warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich nie może oznaczać ich badania w sposób właściwy dla przepisów prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 26 października 2017r., II OSK 319/16, LEX nr 2467449). W realiach niniejszej sprawy należy ponadto zauważyć, że zarzuty skarżącego ograniczają się do wskazania, że projektowany budynek bez wątpienia będzie uciążliwy dla mieszkańców oraz będzie negatywnie wpływać na atrakcyjność i funkcjonalność okolicznych działek, w tym znajdujących się w zasobach spółdzielni. Skarżący nie precyzuje w czym upatruje przyczyn uciążliwości oraz negatywnego wpływu planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości. W aktach postępowania brak danych, które mogłyby stanowić podstawę dla powyższych zarzutów skarżącego.
Analiza wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazuje, iż poszczególne określone decyzją parametry inwestycji są niższe od tych, o które wnioskował inwestor, a dotyczy to wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, czy wysokości głównej kalenicy, a także wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Projekt decyzji organu I instancji, jak również ostateczna wersja tej decyzji, a także zaskarżona decyzja organu II instancji, zostały skutecznie doręczone inwestorowi, który nie wniósł odwołania, ani w dalszej konsekwencji skargi do Sądu. Wprowadza to przeświadczenie, że decyzje obu instancji są zgodne z oczekiwaniami inwestora i akceptuje on parametry inwestycji wskazane w decyzji organu I instancji.
Przy ustaleniu parametrów inwestycji dotyczących: wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy - w przypadku jednej z granicznych wielkości przedziału - zastosowano odstępstwo od ogólnej zasady wyznaczania parametrów na podstawie średniej wielkości z obszaru analizowanego, uznając, że takie działanie nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego w otoczeniu terenu inwestycji. Podkreślenia jednak wymaga, że analiza załączonej do decyzji organu I instancji analizy urbanistycznej wskazuje, iż odstępstwo od parametrów średnich wynika z uzasadnionych przesłanek zawartych w tejże analizie i czyni zadość zasadzie ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).
W odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy zauważyć należy, że ustalono ten parametr w przedziale od 0,26 do 0,33, a zatem uwzględniono wskaźnik obecnie istniejący na terenie działki nr [...] – na której planowana jest inwestycji, tj. 0,23 i średnią tego parametru dla całej zabudowy w obszarze analizowanym. Określenie wielkości tego wskaźnika nie budzi wątpliwości i jest zgodne z § 5 ust. 2 rozporządzenia.
Mając na uwadze szerokość elewacji frontowej wskazać należy, że została ona określona w przedziale od 8,0 m do 23,0 m czyli z uwzględnieniem najmniejszej szerokości elewacji istniejącej w obszarze analizowanym oraz całej szerokości frontu działki inwestycyjnej, co jest zgodne z § 6 ust. 2 rozporządzenia.
Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczona została dla nowej zabudowy ustalona na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, co znajduje uzasadnienie w wynikach analizy urbanistycznej. Parametr ten określono, jako przedział od 11,0 do 16,5 m czyli od wielkości średniej w obszarze analizowany do wysokości górnej krawędzi elewacji budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych w pasie frontowym ul. [...]. Zabudowa w pasie frontowym nie przekracza w zakresie tego parametru 16,5 m, a przedmiotowa inwestycja planowana jest do zabudowy w pasie frontowym czyli bezpośrednio przy ulicy.
Również geometria dachu, tj. wysokość i kierunek głównej kalenicy, a także kąt nachylenia i układ połaci dachowej, została ustalona odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowany czyniąc zadość § 8 rozporządzenia.
Linia zabudowy dla terenu inwestycji jako nieprzekraczalna wyznaczona została jako przedłużenie linii zabudowy budynku zlokalizowanego na działce nr [...], a zatem zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia.
Pozostałe ustalenia organów w przedmiotowej sprawie, niekwestionowane również przez stronę skarżącą, nie budzą wątpliwości Sądu.
Nie okazał się zasadny zarzut naruszenia art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego oraz dokonały ustaleń faktycznych w zakresie umożliwiającym wydanie decyzji administracyjnej. Zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, a organ dokonał jego właściwej analizy i oceny, opierając się na racjonalnych przesłankach, wynikających z analizy faktycznych okoliczności sprawy oraz stanu prawnego odnoszącego się do terenu, na którym planowana jest inwestycja. Podsumowując, organy obu instancji opierając się na właściwych przepisach i dokonując stosownych ustaleń, prawidłowo rozstrzygnęły sprawę.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
dc