II SA/Łd 561/23

II SA/Łd 561/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Beata Czyżewska
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
Art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 250 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
Art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 682
Art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. b, art. 30 ust. 2, ust. 5 i ust. 6 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1225
Par. 3 pkt 2, pkt 3 i pkt 7
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 1405
Art. 2 pkt 2 i pkt 3, art. 6 ust. 1
Usatwa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 1360
Art. 55 (3)
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 2020 poz 333
Art. 2 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 221
Art. 6 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 1553
Art. 3 ust. 1 pkt 8, art. 35 ust. 3
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 18
Par. 4 ust. 1 i 3, par. 21 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej  pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 18 października 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2023 roku sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 29 maja 2023 r. nr 141/2023 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu odnośnie do zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Tomaszowskiego z dnia 06 kwietnia 2023 r. znak: WAB.6743.328.2023; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi P. N. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Łodzi przy ul. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. ał
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 29 maja 2023 r. nr 141/2023, znak: GPB-III.7721.109.2023 MGJ Wojewoda Łódzki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., powoływanej dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej również jako: "Prawo budowlane") utrzymał w mocy decyzję Starosty Tomaszowskiego z dnia 6 kwietnia 2023 r. znak: WAB.6743.328.2023 o wniesieniu sprzeciwu odnośnie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie dwóch budynków rekreacji indywidualnej o pow. zabudowy do 70 m2 każdy, usytuowanych na działce o nr ewid. 95 w obrębie [...], gmina C.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
W dniu 21 marca 2023 r. Z. K. wniósł do Starostwa Powiatowego w T. zgłoszenie dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie dwóch budynków rekreacji indywidualnej o pow. zabudowy do 70 m2 każdy, usytuowanych na działce o nr ewid. 95 w obrębie [...], gmina C. Termin rozpoczęcia prac określono na 12 kwietnia 2023 r. Jak wynika z powyższego zgłoszenia, pierwszy z projektowanych budynków będzie miał wymiary 7,8 x 8,75 m i wysokość 7 m, a drugi będzie posiadał wymiary 10 x 9,3 x 3,33 m i wysokość 3,5 m. Budynki powstaną z cegły i płyt betonowych, dachy pokryte będą blachą. Dachy będą w kolorze zielonym, natomiast elewacja w stonowanych kolorach. Minimalny wskaźnik zabudowy wyniesie 0,9, natomiast maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy 0,4. Inwestor wskazał minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej jako 40%. Do zgłoszenia dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz rysunki poglądowe projektowanych budynków wraz z mapą przedstawiającą lokalizację przedmiotowej inwestycji na działce.
Dla obszaru przedmiotowej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr LX/316/18 Rady Gminy C. z dnia 18 października 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w gminie C. (dalej również jako: "plan miejscowy" lub "m.p.z.p."). Zgodnie z ww. uchwałą działka objęta przedmiotowym zgłoszeniem położona jest na terenach, objętych kilkoma różnymi symbolami planistycznymi, a mianowicie: 24EF, 28ZL, 26ZL, 27ZL, 25R. Projektowane budynki zlokalizowane są w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 25R, dla której zgodnie z § 28 ust. 1 pkt 1 planu jako podstawowe przeznaczenie terenu ustala się uprawy rolne. Ponadto zabudowę zagrodową w formie budynku mieszkalnego wraz z zabudową gospodarczą związaną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, z zastrzeżeniem w ust. 2 pkt 2 (jako dopuszczalne przeznaczenie terenu) oraz sieci infrastruktury technicznej (jako dopuszczalne przeznaczenie terenu). Ponadto na podstawie § 28 ust. 2 pkt 3 lit a powyższej uchwały dla terenu oznaczonego symbolem 25R ustala się jako dopuszczalne przeznaczenie terenu usługi agroturystyczne i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Starosta Tomaszowski, decyzją z dnia 6 kwietnia 2023 r., znak: WAB.6743.328.2023 na podstawie art. 30 ust. 6 pkt. 2 Prawa Budowlanego wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia Z. K. W uzasadnieniu ww. decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że realizacja robót objętych zgłoszeniem inwestora narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rodzaj planowanego zamierzenia budowlanego, tj. budowa dwóch budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 70 m2, nie został bowiem ujęty ani w podstawowym, ani w uzupełniającym przeznaczeniu terenu objętego inwestycją. Budynek rekreacji indywidualnej, a więc przeznaczony do okresowego wypoczynku, nie stanowi zabudowy zagrodowej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ani zabudowy służącej świadczeniu usług agroturystycznych, ponieważ agroturystyka obejmuje świadczenie usług turystycznych w czynnych gospodarstwach rolnych. Taka działalność może być prowadzona w ramach czynnego gospodarstwa, którego w tym przypadku brak.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. K., wskazując iż nie zgadza się z decyzją Starosty Tomaszowskiego, jednak Wojewoda Łódzki zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko przedstawione przez Starostę Tomaszowskiego, zgodnie z którym realizacja budynku do okresowego wypoczynku nie stanowi zabudowy zagrodowej ani zabudowy jednorodzinnej, o której mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225, dalej jako: "Rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.). W ocenie Wojewody Łódzkiego budynku rekreacji indywidualnej nie można przypisać także do zabudowy służącej świadczeniu usług agroturystycznych, która obejmuje świadczenia usług turystycznych w czynnych gospodarstwach rolnych, co również słusznie zauważył organ pierwszej instancji. Dlatego też, w ocenie organu drugiej instancji, planowana inwestycja jest niezgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie, w związku z powyższym, organ odwoławczy odstąpił od merytorycznej oceny przedmiotowego zgłoszenia.
Skargę na powyższą decyzję wniósł Z. K. W jej uzasadnieniu skarżący wskazał, iż chce uzyskać zezwolenie na wybudowanie dwóch domów rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 70 m2 każdy, na działce nr. 95 o powierzchni 8 hektarów i 3 ary, VI klasa ziemi. Budynki będą oddalone od najbliższej granicy działki o około 100 metrów. Jest to gospodarstwo rolne z nadanym numerem ewidencyjnym przez ARiMR, obsiane żytem o obszarze 4,5 ha i 2,58 ha to las, a pozostała część to nieużytki, na których mają powstać wnioskowane budynki. Na działce jest prąd i woda. Skarżący podkreślił, iż graniczy z gminą R. i sąsiad, którego działka jest już na terenie gminy R., też nie posiada wpisu w planie zagospodarowania przestrzennego, że może budować dom rekreacji indywidualnej, a otrzymał od Starostwa w R. zezwolenie na wybudowanie dwóch takich domów. Skarżący natomiast posiada wpis w planie zagospodarowania przestrzennego, że zezwala mu się prowadzić usługi agroturystyczne i zezwala się na zabudowę mieszkaniową. W Gminie C., gdy zmieniano plan zagospodarowania przestrzennego, zapewniano skarżącego, że na podstawie obecnej zmiany zagospodarowania przestrzennego będzie mógł wybudować takie domy. Zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dokonano specjalnie pod tym kątem w ubiegłym roku. Sąsiedzi zadeklarowali się wybudować te domy, gdy skarżący otrzyma zezwolenie.
Z uwagi na powyższe okoliczności Z. K. wniósł o pozytywne rozpatrzenie jego sprawy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w konsekwencji wniósł o oddalenie skargi.
Pismem z dnia 30 sierpnia 2023 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, uzupełnił skargę, wskazując iż zaskarża decyzję Wojewody Łódzkiego nr 141/2023 z dnia 29 maja 2023 r. w całości i zarzuca jej:
a) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na niepodjęciu z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę tych dowodów, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty Tomaszewskiego.
b) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
– art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz 1a ustawy Prawo Budowlane polegający na ich niezastosowaniu w sytuacji, w której zgłoszona przez skarżącego budowa spełnia warunki tam wskazane, a nadto jest objęta MPZP, co powinno skutkować niewniesieniem sprzeciwu przez organ,
– art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. b ustawy Prawo Budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne zaniechanie dokonania rzetelnej i wszechstronnej analizy zgłoszenia budowy dokonanego przez skarżącego, która powinna doprowadzić organ do konstatacji, że skarżący dokonał de facto zgłoszenia budowy wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, względnie wolno stojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m2, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie w całości decyzji ją poprzedzającej, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, wskazując, że nie zostały one uiszczone ani w całości, ani w części.
W uzasadnieniu pisma wskazano, iż organ administracji zupełnie błędnie ocenił, że budowa dwóch budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni do 70 m2 nie została ujęta ani w podstawowym, ani w uzupełniającym przeznaczeniu terenu objętego inwestycją, w sytuacji w której z par. 28 ust. 2 pkt 3 lit a uchwały nr LX/316/18 Rady Gminy C. z dnia 18 października 2018 r., dla terenu oznaczonego symbolem 25R ustalono dopuszczalne przeznaczenie terenu jako usługi agroturystyczne i zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną. W myśl par. 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. pod pojęciem zabudowy jednorodzinnej należy rozumieć jeden budynek mieszkalny lub zespół takich budynków. Prawidłowa, rzetelna i wszechstronna analiza zgłoszenia budowy dokonanego przez skarżącego, powinna doprowadzić organ do konstatacji, że skarżący dokonał de facto zgłoszenia budowy wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, względnie wolno stojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m2, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora. Organ jednakże nie dokonał nawet próby ustalenia przeznaczenia budowy zgłoszonej przez skarżącego, w szczególności, nie zbadał, jakie faktyczne przeznaczenie będzie dedykowane planowanej inwestycji.
W ocenie skarżącego na uwagę zasługuje okoliczność, że samo określenie przez niego w zgłoszeniu budowy planowanej inwestycji jako budynku rekreacji indywidualnej, nie było i nie mogło być dla organu wiążące. Użycie przez Z. K. określonej nazwy wobec planowanej inwestycji nie zwalnia organu z ustalenia rzeczywistego charakteru prawnego przedsięwzięcia i odpowiedniego przypisania go pojęciem Prawa budowlanego. Istotą sporu jest więc także klasyfikacja i reglamentacja prawna planowanej przez skarżącego inwestycji budowlanej w zakresie formy prawnej, jaką powinny być objęte planowane roboty budowlane.
Zdaniem skarżącego realizacja tej inwestycji, którą należy traktować jako budowę, możliwa jest na podstawie zgłoszenia oraz jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działka skarżącego znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 25R. Zgodnie z treścią MPZP, dopuszczalnym przeznaczeniem terenu są zarówno usługi agroturystyczne, jak i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.
Skarżący podkreślił, że przy kwalifikacji danych robót nie ma miejsca na automatyzm. W każdym przypadku właściwe zakwalifikowanie takich robót musi poprzedzać szczegółowa analiza technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji lub zrealizowanego. Z tej perspektywy użycie przez skarżącego określonej nazwy wobec planowanej inwestycji nie zwalniało organu z ustalenia rzeczywistego charakteru prawnego przedsięwzięcia i odpowiedniego przypisania go pojęciem Prawa budowlanego.
Z uwagi na powyższe okoliczności, skarżący wniósł jak na wstępie pisma.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna, bowiem rozstrzygnięcia wydane przez organy administracji w niniejszej sprawie były co najmniej przedwczesne.
Na wstępie należy jednak wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu administracji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 29 maja 2023 r., nr 141/2023, znak: GPB-III.7721.109.2023 MGJ, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Tomaszowskiego z dnia 6 kwietnia 2023 r., znak: WAB.6743.328.2023 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu odnośnie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie dwóch budynków rekreacji indywidualnej o pow. zabudowy do 70 m2 każdy, usytuowanych na działce o nr ewid. 95 w obrębie [...], gmina C. Kontrolując zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Tomaszowskiego, Sąd stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało ich usunięcie z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy Prawa budowlanego, jak również rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. b Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m, przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki. W myśl art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Stosownie zaś do art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.
Organy obu instancji, uzasadniając konieczność wniesienia sprzeciwu, wskazały na naruszenie przez planowaną inwestycję przepisów uchwały Rady Gminy C. z dnia 18 października 2018 r. Nr LX/316/18 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w gminie C., tj. powołały się na przesłankę z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Prawidłowo przy tym ustaliły, iż teren inwestycyjny znajduje się na obszarze, oznaczonym w planie miejscowym symbolem "25R".
Zgodnie z § 28 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały, dla terenów oznaczonych symbolem 25R ustala się uprawy rolne jako podstawowe przeznaczenie terenu, zaś zabudowę zagrodową w formie budynku mieszkalnego wraz z zabudową gospodarczą związaną z prowadzenie gospodarstwa rolnego z zastrzeżeniem w ust. 2 pkt 2 oraz sieci infrastruktury technicznej jako dopuszczalne przeznaczenie terenu. Stosownie zaś do § 28 ust. 2 pkt 3 lit. a tejże uchwały dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 25R ustalono usługi agroturystyczne i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jako dopuszczalne przeznaczenie terenu. Należy przy tym wskazać, iż zgodnie z § 4 pkt 7 i 8 ww. uchwały przez podstawowe przeznaczenie terenu należy rozumieć takie przeznaczenie, które przeważa na danym terenie (tj. stanowi powyżej 50 % powierzchni nieruchomości, terenu oznaczonego danym symbolem) wyznaczonym liniami rozgraniczającymi, zaś dopuszczalne przeznaczenie terenu to rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe.
Zarówno Starosta Tomaszowski, jak i Wojewoda Łódzki w uzasadnieniach swoich decyzji trafnie odwołali się do przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., zawierającego definicje zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej oraz budynku rekreacji indywidualnej. Zgodnie z § 3 pkt 2 tego rozporządzenia przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Stosownie do § 3 pkt 3 rozporządzenia przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Natomiast pod pojęciem budynku rekreacji indywidualnej, w myśl § 3 pkt 7 ww. rozporządzenia, należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Trafnie więc organy administracji uznały, iż planowane budynki rekreacji indywidualnej nie stanowią ani zabudowy jednorodzinnej, ani zabudowy zagrodowej.
W ocenie Sądu jako dowolna jawi się jednak ocena, zgodnie z którą objęte zgłoszeniem budynki rekreacji indywidualnej nie stanowią zabudowy służącej świadczeniu usług agroturystycznych, ponieważ agroturystyka obejmuje świadczenie usług turystycznych w czynnych gospodarstwach rolnych, którego w tym przypadku brak. W toku postępowania administracyjnego organy nie podjęły żadnych czynności w celu ustalenia, czy skarżący prowadzi gospodarstwo rolne. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2569 ze zm.) ilekroć w ustawie jest mowa o "gospodarstwie rolnym" - należy przez to rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego, w którym powierzchnia nieruchomości rolnej albo łączna powierzchnia nieruchomości rolnych jest nie mniejsza niż 1 ha. Art. 2 pkt 3 wskazanej ustawy mówi natomiast, że ilekroć w ustawie jest mowa o "prowadzeniu działalności rolniczej" - należy przez to rozumieć prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Stosownie zaś do treści art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.) za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.
Własne definicje gospodarstwa rolnego i działalności rolniczej zawiera ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 333 ze zm.). Art. 2 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 tejże ustawy za działalność rolniczą uważa się produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych, grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowlę i produkcję materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego fermowego oraz chów i hodowlę ryb.
Brak jest natomiast ustawowej definicji gospodarstwa agroturystycznego, jak i agroturystyki jako takiej. Pomocne do zdefiniowania tego pojęcia mogą być przepisy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 221 ze zm.). Art. 6 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, iż przepisów ustawy nie stosuje się do wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów. Inaczej sprawa przedstawia się w przypadku wynajmowania przez rolnika całych domków. Wówczas znajdą zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1944). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 8 ww. ustawy przez użyte w ustawie określenie "usługi hotelarskie" należy rozumieć krótkotrwałe, ogólnie dostępne wynajmowanie domów, mieszkań, pokoi, miejsc noclegowych, a także miejsc na ustawienie namiotów lub przyczep samochodowych oraz świadczenie, w obrębie obiektu, usług z tym związanych. Art. 35 ust. 3 tejże ustawy stanowi zaś, że za inne obiekty, w których mogą być świadczone usługi hotelarskie, uważa się także wynajmowane przez rolników pokoje i miejsca na ustawianie namiotów w prowadzonych przez nich gospodarstwach rolnych, jeżeli obiekty te spełniają minimalne wymagania co do wyposażenia, o których mowa w art. 45 pkt 4, oraz wymagania określone w ust. 1 pkt 2.
Natomiast w myśl art. 6 ust. 1 przywoływanej już powyżej ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo.
W oparciu o wspomniane wyżej unormowania, a także poglądy judykatury (por. choćby wyrok WSA w Gliwicach z 21 czerwca 2023 r., sygn. II SA/Gl 554/23 dostępny, podobnie jak inne przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: "www.orzeczenia.nsa.gov.pl", dalej również jako: "CBOSA"), należy stwierdzić, iż świadczenie usług agroturystycznych jest nierozerwalnie związane z czynnym prowadzeniem gospodarstwa rolnego, co również prawidłowo stwierdziły organy administracji w niniejszej sprawie. Starosta Tomaszowski, a za nim Wojewoda Łódzki, dowolnie jednak przyjęli, iż skarżący nie może prowadzić działalności agroturystycznej z uwagi na brak prowadzenia czynnego gospodarstwa rolnego. W zaskarżonych decyzjach brak jest uzasadnienia takiego stanowiska organów, przy jednoczesnym braku poczynienia jakichkolwiek ustaleń w tym kierunku. Tymczasem Z. K. w treści skargi wskazuje, iż działka nr 95, na której planowane jest przedmiotowe przedsięwzięcie, ma powierzchnię 8 hektarów i 3 arów, z których 4,5 ha obsiane jest żytem, 2,58 ha stanowią lasy, a reszta to nieużytki, na których powstać mają powyższe dwa budynki. Ponadto skarżący wskazał, iż ta działka "jest to gospodarstwo rolne z nadanym numerem ewidencyjnym przez ARiMR". Skoro natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na terenie oznaczonym symbolem 25R usługi agroturystyczne, organy przed wniesieniem sprzeciwu zobowiązane były dokonać wyczerpujących ustaleń w zakresie ewentualnego prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa rolnego, nawet jeśli skarżący w toku postępowania administracyjnego nie podnosił okoliczności, o których wspomniał w skardze. Organy obu instancji naruszyły tym samym dyspozycję art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie czyniło przedwczesnym zastosowanie prawa materialnego w postaci art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego.
Nie sposób jednak podzielić argumentacji przytoczonej przez skarżącego w piśmie z dnia 30 sierpnia 2023 r. uzupełniającym skargę. Skarżący stwierdził w nim bowiem, iż dokonał de facto zgłoszenia budowy wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, względnie wolno stojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m2, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, zaś budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora. Wprawdzie w judykaturze reprezentowany jest pogląd, zgodnie z którym użycie przez skarżącego określonej nazwy wobec planowanej inwestycji nie zwalnia organu z ustalenia rzeczywistego charakteru prawnego przedsięwzięcia i odpowiedniego przypisania go pojęciem Prawa budowlanego (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z 11 maja 2023 r., sygn. II SA/Wr 551/22, publ. CBOSA). W ocenie Sądu powyższe stanowisko powinno być jednak stosowane wyłącznie w przypadku wystąpienia wątpliwości pomiędzy nazwą zamierzenia budowlanego użytą przez inwestora, a jego rzeczywistym charakterem. Stosownie bowiem do art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres, miejsce i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. To na inwestorze dokonującym zgłoszenia spoczywa zatem obowiązek precyzyjnego określenia rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych, a składane przez niego dokumenty powinny zawierać konkretne dane o planowanej inwestycji w zakresie umożliwiającym ich skonfrontowanie z przepisami technicznymi i dokonanie oceny, czy zamierzenie jest zgodne z prawem (por. wyrok NSA z 8 września 2021 r., sygn. II OSK 319/21, publ. CBOSA). Skarżący zaś w swoim zgłoszeniu wskazał wprost, iż jego zamiarem jest wybudowanie dwóch budynków rekreacji indywidualnej. Przyjąć zatem należy, iż organy prawidłowo, bez żadnych wątpliwości, oceniły charakter planowanej przez skarżącego zabudowy. Powyższe stanowisko skarżący przedstawił również w skardze, gdzie wskazał, iż "chce uzyskać zezwolenie na wybudowanie dwóch domów rekreacji indywidualnej".
Z uwagi jednak na opisane powyżej naruszenie przepisów postępowania, organy poczyniły nieprawidłowe, bowiem niepełne, ustalenia faktyczne, które skutkowały przedwczesnym zastosowaniem normy prawa materialnego – art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art.135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym organy uwzględnią powyższe rozważania oraz ustalą w sposób jednoznaczny, stosując się do dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., czy skarżący prowadzi czynne gospodarstwo rolne. Pozwoli to na jednoznaczną ocenę, czy planowana przez skarżącego zabudowa, od zgłoszenia której Starosta Tomaszowski wniósł sprzeciw, może zostać zaliczona do zabudowy służącej prowadzeniu usług agroturystycznych, a w konsekwencji być posadowiona na działce, której przeznaczenie określono w planie miejscowym symbolem "25R". Swoim ustaleniom organy dadzą wyraz w wyczerpujących uzasadnieniach decyzji, spełniających wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej skarżącemu z urzędu, Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 18 ze zm.) w zw. z art. 250 § 1 p.p.s.a.
lp