II SA/Łd 555/24

II SA/Łd 555/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Magdalena Sieniuć
Tomasz Porczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Odpady
Sygn. powiązane
III OSK 2884/24 - Wyrok NSA z 2025-09-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1112
art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 80 ust. 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1839
par. 2 ust. 1 pkt 47
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Sentencja
Dnia 11 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 września 2024 roku sprawy ze skargi M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 czerwca 2024 roku nr SKO.4170.50.2024 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Zgierz z dnia 25 marca 2024 roku, znak: ZŚ.6220.15.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz strony skarżącej M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 10 czerwca 2024 r. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: k.p.a.; art. 71 ust. 2 pkt 1 i art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1112)- dalej: u.i.o.ś.; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Zgierz z dnia 25 marca 2024 r., znak ZŚ.6220.15.2023 o odmowie wydania, na wniosek M. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Instalacja do odzysku i recyklingu tworzyw sztucznych zlokalizowana w miejscowości [...], gmina Z. przewidzianego do realizacji na działce ew. nr [...], obręb [...].
Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia spółka M. wystąpiła w dniu 21 września 2023 r. Z danych przedstawionych przez inwestora wynika między innymi, że w ramach planowanego przedsięwzięcia planuje się budowę: hali produkcyjno-magazynowej, budynku biurowego, zbiornika retencyjnego na wodę, zbiornika ppoż., trafostacji, warsztatu, infrastruktury drogowej i technicznej, systemu fotowoltaicznego o powierzchni poniżej 2 ha. Główną działalnością firmy jest przetwarzanie odpadów poprodukcyjnych oraz opakowaniowych tworzyw sztucznych, bazujących na polietylenie, polipropylenie, polistyrenie oraz szeroką gamę tworzyw konstrukcyjnych – ABS, ASA,SAN, PC. Proporcje pomiędzy przetwarzanymi rodzajami odpadów zależą od warunków handlowych i możliwości komercyjnej pozyskania danego strumienia odpadów. W wyniku przetwarzania odpadów w projektowanej instalacji będą powstawały produkty, które będą spełniały wymagania odbiorców oraz odpady z procesu segregacji, które będą przekazywane uprawnionym odbiorcom odpadów do odzysku. Odzysk prowadzony jest przy użyciu posiadanych urządzeń i linii produkcyjnych, a główne rodzaje materiałów, które będą uzyskiwane w procesie recyklingu, to przemiały, regranulaty i aglomeraty. Planowane przedsięwzięcie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839).
Z akt sprawy wynika również, że teren planowanej inwestycji (działka ew. nr [...], obręb [...]) objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu [...]-[...], przyjętego uchwałą Rady Gminy Zgierz z dnia 30 marca 2006 r., nr XLIII/364/06 (Dz.U. Woj. Łódzkiego z 20 maja 2006 r. Nr 167 poz. 1337) i znajduje się w jednostkach planistycznych: 10P – przeznaczenie podstawowe: zabudowa produkcyjna, magazynów, składów, a zabudowa usługowa i rzemieślnicza oraz obiekty zaplecza transportu, jako funkcja uzupełniająca; 11ZL – zieleń leśna; 23E – przeznaczenie podstawowe pod lokalizację urządzeń elektroenergetycznych; 4KDL – droga lokalna o szerokości w liniach rozgraniczających 12m; 13KDW – droga wewnętrzna o parametrach spełniających wymagania transportu wielkogabarytowego. Przy czym zgodnie z rysunkiem inwestora wykonanym na przedłożonej wraz z wnioskiem mapie ewidencyjnej, las oznaczony symbolem 11ZL znajduje się poza terenem planowanej inwestycji.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 25 marca 2024 r. Wójt Gminy Zgierz orzekł o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, uznając, że pozostaje ona niezgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Gminy Zgierz z dnia 30 marca 2006 r. Zdaniem organu I instancji, planowane przez spółkę przedsięwzięcie – budowa zakładu odzysku odpadów z tworzyw sztucznych, a więc działalność z zakresu gospodarowania odpadami, nie stanowi budowy zakładu produkcyjnego lub magazynu, a więc nie odpowiada podstawowemu przeznaczeniu terenu oznaczonego symbolem 10P, jak również nie wpisuje się w żadną z funkcji uzupełniającej przewidzianej dla tego terenu. Wskazując na zasadność wyrażonego stanowiska odwołał się do regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587) obowiązującego w dacie uchwalania planu z 2006 r., wywodząc, iż tereny przeznaczone w planie na gospodarowanie odpadami winny być oznaczone symbolem "O" i na rysunku planu wyróżnione kolorem ciemnoszarym.
Kwestionując podjęte rozstrzygnięcie spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, w którym wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zarzucała naruszenie:
- art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. w zw. z § 9 z dnia 30 marca 2006 r. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż przedsięwzięcie zakładające budowę instalacji do odzysku i recyklingu tworzyw sztucznych nie może być zlokalizowane na obszarze produkcyjnym, oznaczone w miejscowym planie literą "P", w sytuacji gdy działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów w procesie recyklingu i odzysku, której celem jest użyteczne zastosowanie odpadów przez zastąpienie innych materiałów, spełnia kryteria działalności produkcyjnej, gdyż proces ten prowadzi do pozyskania (wytworzenia) materiałów służących do wyrobu dalszych produktów; bezpodstawne uznanie sprzeczności przedmiotowej inwestycji z postanowieniami planu, który nie zawiera jakichkolwiek postanowień zakazujących realizacji określonej inwestycji produkcyjnej na terenie oznaczonym litera "P";
- pkt 7 załącznika nr 1 do rozporządzenia z 2003 r. poprzez nieuzasadnione uznanie, że gospodarowanie odpadami sensu stricte możliwe jest tylko na terenach ściśle określonych, oznaczonych w planach symbolem "O" z pominięciem, iż w dacie wydania rozporządzenia pojęcie gospodarowania odpadami było rozumiane odmiennie niż aktualnie i ograniczało się jedynie do składowisk odpadów, a nie prowadzenia działalności gospodarczej – produkcyjnej i usługowej w zakresie odzysku odpadów; wadliwe uznanie, iż sama okoliczność zaliczenia planowanego przedsięwzięcia do działalności z zakresu gospodarowania odpadami a priori nie oznacza niedopuszczalności jego realizacji na obszarze przeznaczonym w planie na cele działalności gospodarczej, produkcyjnej, czy przemysłowej; pominiecie, iż symbolem "O" oznaczane są przede wszystkim tereny, na których dana gmina ma zamiar prowadzić gospodarkę odpadami lub, na których zamierza umożliwić innym podmiotom prowadzenie gospodarki odpadami, np. w formie składowisk odpadów, spalarni odpadów lub regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a nie tereny przeznaczone do prowadzenia działalności gospodarczej przetwarzającej odpady w ramach produkcji w wyniku której pozyskuje się (wytwarza) materiał do produkcji innych wyrobów; pominięcie, iż symbol "O" odnosi się do terenów infrastruktury technicznej, do których planowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się, gdyż polega ono na przetwarzaniu odpadów jedynie w ramach produkcji gotowych produktów lub półproduktów wykorzystywanych w procesach gospodarczych;
- art. 80 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób wszechstronny, skutkujące nieuzasadnionym przyjęciem, iż zamierzone przedsięwzięcie jest niezgodne z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a.
W uzupełnieniu odwołania spółka, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, wywodziła, iż zaliczenie planowanego przez nią przedsięwzięcia do gospodarowania odpadami nie wyklucza możliwości jego realizacji na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele działalności produkcyjnej czy przemysłowej, jak również, że gospodarka odpadami, w szczególności polegająca na ich recyklingu i odzysku nie musi być prowadzona wyłącznie na terenach oznaczonych w planie symbolem "O".
Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia 10 czerwca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. Uzasadniając Kolegium wskazało na podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia, w tym między innymi na przepis art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.i.o.ś. wywodząc, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, a jej uzyskanie jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Organ wskazał nadto, iż w myśl art. 59 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. realizacja przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Podkreślił, iż co nie jest kwestionowane przez skarżącą, planowane przez spółkę przedsięwzięcie pod nazwą "Instalacja do odzysku i recyklingu tworzyw sztucznych zlokalizowana w miejscowości [...], gmina Z." kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), tj. instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r. poz. 2389 ze zm.). Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli, jak podkreślił organ został on uchwalony. Tym samym możliwość pozytywnego żądania, co do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji uzależnione jest od wyniku oceny zgodności tej inwestycji z ustaleniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym przeprowadzenie tej oceny następuje na wstępnym etapie postępowania. Dokonywana w powyższym zakresie ocena opiera się przede wszystkim na złożonej przez inwestora karcie informacyjnej przedsięwzięcia lub też, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie na raporcie oddziaływania na środowisko.
Kolegium wskazało, iż wobec dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych bezspornym pozostaje, że opisany we wniosku inwestora teren inwestycji (działka ew. nr [...]) objęty jest postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu [...]-[...], przyjętego uchwałą Rady Gminy Zgierz z dnia 30 marca 2006 r., nr XLIII/364/06 i oznaczony jest jednostkami planistycznymi: 10P – przeznaczenie podstawowe: zabudowa produkcyjna, magazynów, składów; funkcja uzupełniająca -zabudowa usługowa i rzemieślnicza oraz obiekty zaplecza transportu; 11ZL – zieleń leśna; 23E – przeznaczenie podstawowe pod lokalizację urządzeń elektroenergetycznych; 4KDL – droga lokalna o szerokości w liniach rozgraniczających 12m; 13KDW – droga wewnętrzna o parametrach spełniających wymagania transportu wielkogabarytowego. Przy czym, co nie budzi wątpliwości organu, zgodnie z rysunkiem inwestora wykonanym na przedłożonej wraz z wnioskiem mapie ewidencyjnej, las oznaczony symbolem 11ZL znajduje się poza terenem planowanej inwestycji.
Dalej Kolegium wskazało, iż wobec wykazanego przez inwestora zakresu planowanego przedsięwzięcia, obejmującego budowę: hali produkcyjno-magazynowej, budynku biurowego, zbiornika retencyjnego na wodę, zbiornika ppoż., trafostacji, warsztatu, infrastruktury drogowej i technicznej, systemu fotowoltaicznego o powierzchni poniżej 2 ha; jak również głównej działalności spółki, którą jest przetwarzanie odpadów poprodukcyjnych oraz opakowaniowych tworzyw sztucznych, bazujących na polietylenie, polipropylenie, polistyrenie oraz szeroką gamę tworzyw konstrukcyjnych – ABS, ASA,SAN, PC., zasadnym jest stwierdzenie, że na terenie planowanej inwestycji wnioskodawca prowadzić będzie działalność polegającą na gospodarowaniu odpadami. Za powyższym przemawia przedstawiony przez spółkę zakładany proces technologiczny, który obejmuje między innymi etapy przyjmowania odpadów, ich magazynowania, segregację, przetwarzanie, rozdrabnianie, sortowanie, a więc czynności wpisujące się w pojęcie gospodarowania odpadami.
Zdaniem Kolegium, wskazane wyżej ustalenia faktyczne niewątpliwe potwierdzają, iż obowiązujące postanowienia planu miejscowego dla przedmiotowego terenu, co do jego przeznaczenia, nie obejmują działalności związanej z gospodarowaniem odpadami, planowanej przez skarżącą, co zasadnie skutkowało odmową wydania , na wniosek spółki, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium zaznaczyło, że słusznie wskazywał organ I instancji, iż w dacie uchwalania planu z 2006 r. obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587). Akt ten określał wymagany zakres projektu planu miejscowego tak w części graficznej, jak i tekstowej, uwzględniając wymogi w szczególności dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. W przywołanym rozporządzeniu wskazano, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. W przypadku terenów infrastruktury technicznej przeznaczonych na gospodarowanie jest to symbol "O" i kolor ciemnoszary. W ocenie Kolegium powyższe oznacza, iż teren na którym mogłaby zostać zrealizowana planowana przez spółkę inwestycja powinien być przeznaczony na gospodarowanie odpadami i oznaczony w obowiązującym na tym terenie miejscowym planie zagospodarowania terenu symbolem "O". Plan ten nie przewiduje tego rodzaju przeznaczenia terenów nim objętych, zarówno jako funkcja podstawowa, jak i uzupełniająca. Jednocześnie wbrew stanowisku skarżącej, brak wyraźnego zakazu w treści obowiązującego planu miejscowego dotyczącego prowadzenia działalności polegającej na gospodarowaniu odpadami na terenach oznaczonych symbolem "P" (tereny produkcyjne) nie oznacza, że każde przedsięwzięcie z zakresu gospodarowania odpadami będzie możliwe do realizacji na tych terenach.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, ponowiła zarzuty odwołania, co do naruszenia:
- art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. w zw. z § 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwalą Rady Gminy Zgierz z dnia 30 marca 2006 r. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż przedsięwzięcie zakładające budowę instalacji do odzysku i recyklingu tworzyw sztucznych nie może być zlokalizowane na obszarze produkcyjnym, oznaczone w miejscowym planie literą "P", w sytuacji gdy działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów w procesie recyklingu i odzysku, której celem jest użyteczne zastosowanie odpadów przez zastąpienie innych materiałów, spełnia kryteria działalności produkcyjnej, gdyż proces ten prowadzi do pozyskania (wytworzenia) materiałów służących do wyrobu dalszych produktów; bezpodstawne uznanie sprzeczności przedmiotowej inwestycji z postanowieniami planu, który nie zawiera jakichkolwiek postanowień zakazujących realizacji określonej inwestycji produkcyjnej na terenie oznaczonym litera "P";
- pkt 7 załącznika nr 1 do rozporządzenia z 2003 r. poprzez nieuzasadnione uznanie, że gospodarowanie odpadami sensu stricte możliwe jest tylko na terenach ściśle określonych, oznaczonych w planach symbolem "O" z pominięciem, iż w dacie wydania rozporządzenia pojęcie gospodarowania odpadami było rozumiane odmiennie niż aktualnie i ograniczało się jedynie do składowisk odpadów, a nie prowadzenia działalności gospodarczej – produkcyjnej i usługowej w zakresie odzysku odpadów; wadliwe uznanie, iż sama okoliczność zaliczenia planowanego przedsięwzięcia do działalności z zakresu gospodarowania odpadami a priori nie oznacza niedopuszczalności jego realizacji na obszarze przeznaczonym w planie na cele działalności gospodarczej, produkcyjnej, czy przemysłowej; pominiecie, iż symbolem "O" oznaczane są przede wszystkim tereny, na których dana gmina ma zamiar prowadzić gospodarkę odpadami lub, na których zamierza umożliwić innym podmiotom prowadzenie gospodarki odpadami, np. w formie składowisk odpadów, spalarni odpadów lub regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a nie tereny przeznaczone do prowadzenia działalności gospodarczej przetwarzającej odpady w ramach produkcji w wyniku której pozyskuje się (wytwarza) materiał do produkcji innych wyrobów; pominięcie, iż symbol "O" odnosi się do terenów infrastruktury technicznej, do których planowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się, gdyż polega ono na przetwarzaniu odpadów jedynie w ramach produkcji gotowych produktów lub półproduktów wykorzystywanych w procesach gospodarczych.
Skarżąca spółka zarzuciła nadto naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, co skutkowało nieuzasadnionym przyjęciem, iż zamierzone przedsięwzięcie jest niezgodne z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Jednoczesnej pełnomocnik strony skarżącej wnosił o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
W obszernym uzasadnieniu skarżąca wskazywała na produkcyjny charakter planowanego przez nią przedsięwzięcia, podkreślając, iż zgodnie z przedłożoną do wniosku dokumentacją, dotyczącą także procesu technologicznego przedsięwzięcia, w wyniku procesu recyklingu odpadów uzyska materiały (gotowe wyroby), wykorzystywane do procesu produkcji innych wyrobów. Spółka zaznaczyła, że zgodnie z art. 14 pkt 1 ustawy o odpadach, odpady wykorzystywane w procesie produkcyjnym, po spełnieniu określonych prawem warunków, którym planowane przez stronę przedsięwzięcie odpowiada, tracą status odpadów. Strona odniosła się również do postanowień planu z 2006 r. podkręcając, iż nie wprowadza ona jakichkolwiek ograniczeń, co do rodzaju działalności produkcyjnej na terenach oznaczonych symbolem "P", jak i materiałów produkcyjnych , jakie mogą być wykorzystywane. Zaznaczyła, że postanowienia planu nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, skutkujący domniemaniem ograniczeń, co do sposobu wykorzystania terenu. Zdaniem skarżącej brak wyraźnego ustalenia, co do dopuszczalności przetwarzania odpadów na terenach oznaczonych symbolem "P" nie oznacza, iż jest to zabronione. Strona podnosiła, iż planowane przez nią przedsięwzięcie – zakład produkcyjny granulatu pry wykorzystaniu poddanych recyklingowi odpadów, nie stanowi infrastruktury technicznej, której definicji, z uwagi na brak zdefiniowania tego terminu w powoływanym przez organy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zdaniem skarżącej należy poszukiwać w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wnosił o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga M. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935) – dalej: p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym wnioskowały obie strony postępowania.
Zgodnie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi M. Sp.. z o.o. z siedzibą w Ł., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 czerwca 2024 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Zgierz z dnia 25 marca 2024 r., znak ZŚ.6220.15.2023 o odmowie wydania, na wniosek skarżącej spółki, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Instalacja do odzysku i recyklingu tworzyw sztucznych zlokalizowana w miejscowości [...], gmina Z. przewidzianego do realizacji na działce ew. nr [...], obręb [...].
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024. poz. 112)- dalej: u.i.o.ś.
Stosownie do art. 71 ust. 1 u.i.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Według ust. 2 tego artykułu uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z dokumentacja przedłożoną przez spółkę główną działalnością firmy jest przetwarzanie odpadów poprodukcyjnych oraz opakowaniowych tworzyw sztucznych, bazujących na polietylenie, polipropylenie, polistyrenie oraz szeroką gamę tworzyw konstrukcyjnych – ABS, ASA,SAN, PC. Planowane przez skarżącą przedsięwzięcie, przewidziane do realizacji na działce ew. nr [...], obręb [...], polegać ma na przetwarzaniu odpadów w wyniku czego uzyskane zostaną produkty spełniające wymagania odbiorców, wykorzystywane do produkcji innych wyrobów oraz odpady pochodzące z procesu segregacji, które będą przekazywane uprawnionym odbiorcom odpadów do odzysku. Odzysk prowadzony będzie przy użyciu posiadanych urządzeń i linii produkcyjnych, a główne rodzaje materiałów, które będą uzyskiwane w procesie recyklingu, to przemiały, regranulaty i aglomeraty.
Tym samym procedujące w sprawie organy administracji obu instancji zasadnie uznały, że przedmiotowa inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r. poz. 2389 ze zm.), co wymagało uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Powyższe nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą.
Zgodnie z art. 80 ust. 2 zdanie 1 u.i.o.ś. właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim - z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, jeżeli plany te zostały odpowiednio uchwalone albo przyjęte.
W sprawie pozostaje bezsporne, iż teren na którym spółka zamierza zrealizować przedmiotową inwestycję objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu [...]-[...], przyjętego uchwałą Rady Gminy Zgierz z dnia 30 marca 2006 r., nr XLIII/364/06 (Dz.U. Woj. Łódzkiego z 20 maja 2006 r. Nr 167 poz. 1337). Teren ten położony jest w jednostkach planistycznych: 10P – przeznaczenie podstawowe: zabudowa produkcyjna, magazynów, składów, a zabudowa usługowa i rzemieślnicza oraz obiekty zaplecza transportu, jako funkcja uzupełniająca; 11ZL – zieleń leśna; 23E – przeznaczenie podstawowe pod lokalizację urządzeń elektroenergetycznych; 4KDL – droga lokalna o szerokości w liniach rozgraniczających 12m; 13KDW – droga wewnętrzna o parametrach spełniających wymagania transportu wielkogabarytowego. Przy czym zgodnie z rysunkiem inwestora wykonanym na przedłożonej wraz z wnioskiem mapie ewidencyjnej, las oznaczony symbolem 11ZL znajduje się poza terenem planowanej inwestycji.
Natomiast istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty wyżej powołaną uchwałą z dnia 30 marca 2006 r. dopuszcza zlokalizowanie planowanej przez spółkę inwestycji na działce nr ew. [...], obręb [...].
Opierając się na treści postanowień planu z 2006 r. procedujące w sprawie organy obu instancji wywiodły, że na działce objętej wnioskiem inwestora nie jest dopuszczalna działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów, gdyż tego rodzaju działalność, zgodnie z treścią obowiązującego w dacie uchwalania planu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587), jest dopuszczalna wyłącznie na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na gospodarowanie odpadami, które byłyby oznaczone symbolem "O" oraz kolorem ciemnoszarym na części graficznej planu. Brak występowania takiego oznaczenia, a co za tym idzie brak przeznaczenia terenów objętego ustaleniami planu z 2006 r. na cele gospodarowania odpadami, oznacza zdaniem organów, iż brak jest możliwości realizacji na danym terenie planowanej przez skarżącą inwestycji.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę z powyższym stwierdzeniem nie sposób się zgodzić.
Wskazać należy, że powoływane przez organy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa wymagany zakres projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Z przepisów tego rozporządzenia wynika, że w projekcie rysunku planu miejscowego należy stosować podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów. W przypadku terenów infrastruktury technicznej przeznaczonych na gospodarowanie odpadami jest to symbol "O" i kolor ciemnoszary. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został jednak pogląd, który to pogląd Sąd rozpoznający przedmiotową skargę w pełni podziela i przyjmuje za własny, iż taki zapis rozporządzenia nie oznacza, że tylko na tak oznaczonych terenach dopuszczalne jest gospodarowanie odpadami. Tego rodzaju wąska wykładnia przepisów rozporządzenia prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia zarówno władztwa planistycznego gminy, jak i swobody działalności gospodarczej. Oznaczałaby bowiem, że gospodarowanie odpadami możliwe jest tylko na terenach oznaczonych symbolem "O", a więc tylko w ściśle określonych i z góry przewidzianych miejscach. Nie ulega zaś wątpliwości, że tego rodzaju działalność dopuszczalna jest na terenach przewidzianych w planach miejscowych w sposób ogólny na prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej lub związanej z infrastrukturą techniczną. Symbolem "O" oznaczane są przede wszystkim tereny, na których to dana gmina ma zamiar prowadzić gospodarkę odpadami lub, na których zamierza umożliwić innym podmiotom prowadzenie gospodarki odpadami, np. w formie składowiska odpadów, spalarni odpadów lub regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Nie można jednak przyjąć, że gospodarka odpadami może być prowadzona wyłącznie na terenach oznaczonych w planie literą "O" (por. wyroki NSA: z 31 stycznia 2017 r., II OSK 1553/16; z 12 stycznia 2021 r., III OSK 3318/21; z 12 września 2023 r., II 779/22; wyrok WSA w Lublinie z 19 grudnia 2019 r., II SA/Lu 594/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy analizowanego rozporządzenia wydane zostały jako akt wykonawczy do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie art. 16 ust. 2 tej ustawy, stanowiącego, iż minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, wymagany zakres projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Akt ten, z uwagi na swój charakter, nie ustanawia ani obowiązków zmieszczenia w planie terenów przewidzianych pod gospodarowanie odpadami, ani nie przesądza możliwości prowadzenia działalności w tym zakresie wyłącznie na obszarach oznaczonych symbolem "O". Podobnie, lokalizacja pozostałych elementów infrastruktury technicznej wskazanych w punkcie 7 załącznika tj. z zakresu elektroenergetyki, gazownictwa, wodociągów kanalizacji, czy ciepłownictwa nie musi być ograniczona wyłącznie do terenów wyraźnie w planie na taki właśnie cel przeznaczonych (por. wyrok WSA w Gdańsku z 21 czerwca 2018 r., II SA/Gd 208/18; wyrok WSA w Łodzi z 22 lutego 2022 r., II SA/Łd 855/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro zatem obowiązujące przepisy prawa nie wprowadzają ograniczenia, czy też nakazu, z których wynikałoby, iż gospodarka odpadami w zakresie ich przetwarzania może być prowadzona jedynie na terenach wyraźnie przeznaczonych na ten cel w miejscowy planie zagospodarowania przestrzennego, to za uzasadniony w ocenie Sądu uznać należało zarzut skargi, co do naruszenia pkt 7 załącznika nr 1 do rozporządzenia rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zasadnymi w ocenie Sądu okazały się również zarzuty skargi, co do naruszenia art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. w zw. z § 9 planu z 2006 r. oraz art. 80 k.p.a. Podkreślenia bowiem wymaga, iż jak wynika z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji negatywne dla strony rozstrzygnięcie oparto w zasadzie jedynie o stwierdzony brak zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami planu z 2006 r., z uwagi na fakt, iż ustalenia tego planu nie przewidują terenów oznaczonych symbolem "O", przeznaczonych na działalność zakresie gospodarki odpadami. Zdaniem Sądu procedujące w sprawie organy nie odniosły się jednak w należyty sposób do argumentacji spółki, co do możliwości (zasadności) uznania planowanego przez nią przedsięwzięcia za działalność o charakterze produkcyjnym, a co za tym idzie możliwym do realizacji na terenie objętym planem, oznaczonym symbolem 10P. W tym zakresie organy administracji, wskazując na główną działalność spółki polegającą na przetwarzaniu odpadów poprodukcyjnych oraz opakowaniowych tworzyw sztucznych, bazujących na polietylenie, polipropylenie, polistyrenie oraz szeroką gamę tworzyw konstrukcyjnych – ABS, ASA,SAN, PC, ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, iż zgodnie przedstawionym przez inwestora procesem technologiczny, który obejmuje między innymi etapy przyjmowania odpadów, ich magazynowania, segregację, przetwarzanie, rozdrabnianie, sortowanie, planowana przez skarżąca inwestycja wpisuje się w pojęcie gospodarowania odpadami, co jest sprzeczne z ustaleniami planu z 2006 r. Organy pominęły podnoszoną przez stronę okoliczność, że planowane przez nią przedsięwzięcie w zakresie recyklingu danego rodzaju odpadów, ma na celu i prowadzi do uzyskania produktów lub półproduktów (w szczególności przemiałów, regranulatów i aglomeratów), będących przedmiotem obrotu handlowego, wykorzystywanych w procesie produkcji innych wyrobów. Zauważyć zatem należy, że skoro na gruncie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1587) "przetwarzanie odpadów" to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (art. 3 ust. 1 pkt 21), "odzysk odpadów" to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (art. 3 ust. 1 pkt 14), a "recykling" to odzysk, w ramach którego odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach (art. 3 ust. 1 pkt 23), to obowiązkiem organów administracyjnych było przeprowadzenie wyczerpujących ustaleń, czy planowana przez skarżącą spółkę działalność może być uznana za działalność o charakterze produkcyjnym, zgodna z przeznaczeniem danego terenu, objętego ustaleniami, o których mowa w § 9 planu z 2006 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bowiem, że działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów, której wynikiem jest użyteczne zastosowanie przetwarzanych odpadów przez zastąpienie innych materiałów, spełnia jak najbardziej kryteria działalności produkcyjnej (wyrok WSA w Krakowie z 5 listopada 2019 r., II SA/Kr 498/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei NSA w wyroku z dnia 27 października 2017 r. II OSK 336/16 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził odnośnie do budowy zakładu odzysku odpadów z tworzywa sztucznego, że taka inwestycja stanowi budowę zakładu produkcyjnego i wobec tego jest dopuszczalna na terenach obiektów produkcyjno - usługowych.
Reasumując, Sąd stwierdza, że procedujące w sprawie organy administracji nie przeprowadziły w należyty sposób oceny planowanego przez skarżącą spółkę przedsięwzięcia, a wydając kwestionowane rozstrzygnięcia kierowały się jedynie literalnym brzmieniem ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy Zgierz z dnia 30 marca 2006 r., automatycznie zakładając, że działalność w zakresie przetwarzania odpadów nie odpowiada żadnemu (ani podstawowemu, ani uzupełniającemu) przeznaczeniu terenu 10P, jak również wadliwie przyjmując, że działalność gospodarcza polegająca na przetwarzaniu odpadów jest możliwa wyłącznie na terenach oznaczonych symbolem "O", które w przedmiotowym planie nie zostały w ogóle przewidziane.
W konsekwencji uznać należy, iż objęte skargą decyzje organów obu instancji podjęte zostały z istotnym naruszeniem prawa, mającym wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając sprawę ponownie organy zobowiązane będą do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w uzasadnieniu niemniejszego wyroku, w szczególności dokonają należytej oceny, co do produkcyjnego charakteru planowanej przez skarżącą inwestycji, co jest niezbędne do bezspornego ustalenia zgodności tego przedsięwzięcia z postanowieniami planu z 2006 r., a w konsekwencji możliwości wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W przedmiocie kosztów postępowania w łącznej kwocie 697 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1935), na które składają się: kwota 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sadowego, kwota 480 zł tytułem kosztów wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z wyboru, kwota 17 zł tytułem zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.