II SA/Łd 554/25

II SA/Łd 554/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-12-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Michał Zbrojewski
Robert Adamczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ
Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1075
art. 85aa ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt
Sentencja
Dnia 2 grudnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Porczyński, Sędzia WSA Michał Zbrojewski, , Protokolant Starszy asystent sędziego Marcelina Niewiadomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2025 roku sprawy ze skargi L. W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Łodzi z dnia 5 czerwca 2025 roku nr 9/2025 znak: WIW-Zdr.913.18.18.2025 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za uchylanie się od obowiązku nałożonego w ramach nadzoru weterynaryjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Piotrkowie Trybunalskim nr 123/2025 z dnia 14 kwietnia 2025 roku, znak: Z.4221.1.2025.MK; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Łodzi na rzecz skarżącego L.W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc
Uzasadnienie
II SA/Łd 554/25
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z 5 czerwca 2025 r. (nr 9/2025), na podstawie art. 85aa ust. 2 pkt 2 ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tj.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1075 ze zm.) [dalej: ustawa o ochronie zwierząt] oraz § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 grudnia 2004 r. w sprawie określenia jednostek chorobowych, sposobu prowadzenia kontroli oraz zakresu badań kontrolnych zakażeń zwierząt (tj.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2161) [dalej: rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi], po rozpatrzeniu odwołania L.W., utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Piotrkowie Trybunalskim z 14 kwietnia 2025 r. (nr 123/2025) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za uchylanie się od obowiązku nałożonego w ramach nadzoru weterynaryjnego.
Z akt sprawy wynika, że dla wykrycia występowania zakażeń czynnikami wywołującymi choroby zakaźne zwierząt lub poszerzanie wiedzy o ryzyku występowania takich chorób na mocy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 grudnia 2004 r. w celu kontroli występowania gruźlicy oraz brucelozy bydła, o których mowa w § 6 i 7 tego rozporządzenia urzędowy lekarz weterynarii 14 marca 2025 r. przeprowadził w gospodarstwie L.W. czynności zlecone, tj. poddał zwierzęta próbie tuberkulinowej w ramach programu zwalczania i monitorowania gruźlicy oraz pobrał próbki krwi od zwierząt kwalifikujących się do badania w ramach programu zwalczania i monitorowania brucelozy oraz enzootycznej białaczki bydła. Wskazane powyżej próbki krwi od dwóch sztuk bydła zostały skierowane do Zakładu Higieny Weterynaryjnej w Łodzi celem wykonania badań.
Ten sam urzędowy lekarz weterynarii 17 marca 2025 r. ponownie udał się do gospodarstwa skarżącego, aby wykonać odczyt próby tuberkulinowej, którego ostatecznie nie wykonał, z uwagi na brak współpracy ze strony właściciela stada oraz brak poskromu zwierząt. Zgodnie z decyzją PLW nr 123/2025 z 14 kwietnia 2025 r. w ww. gospodarstwie przebywa obecnie 5 sztuk bydła, które nie zostały poddane badaniu monitoringowemu.
Skarżący pismem z 26 marca 2025 r. złożył wyjaśnienia dotyczące zdarzeń mających miejsce podczas wykonywania czynności zleconych w jego gospodarstwie.
W oparciu o zebrany materiał dowodowy 14 kwietnia 2025 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Piotrkowie Trybunalskim decyzją (nr 123/2025, znak: Z.4221.1.2025.MK) wymierzył L.W. karę pieniężną w wysokości 1.650,00 zł (jeden tysiąc sześćset pięćdziesiąt złotych 00/100) za uchylanie się od obowiązków określonych w programie mającym na celu wykrycie występowania zakażeń czynnikami wywołującymi choroby zakaźne zwierząt lub poszerzanie wiedzy o ryzyku występowania takich chorób tj. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 grudnia 2004 r. w sprawie określenia jednostek chorobowych, sposobu prowadzenia kontroli oraz zakresu badań kontrolnych zakażeń zwierząt.
Wysokość kary pieniężnej została ustalona przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 85aa ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt. Ustalając wysokość kary pieniężnej, Powiatowy Lekarz Weterynarii w Piotrkowie Trybunalskim w oparciu o dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej określone w przepisie art. 85aa ust. 3 przedmiotowej ustawy uznał, iż jest ona adekwatna do skali naruszeń.
W ustawowym terminie skarżący złożył odwołanie wskazując, że podczas wykonywania czynności urzędowych urzędowy lekarz weterynarii był agresywny, wykazywał nieodpowiednie zachowanie, co wywołało strach i niepokój zwierząt, u których z tego powodu nie udało ostatecznie wykonać badania monitoringowego w kierunku gruźlicy. Strona wniosła o wykonanie powtórnych badań bydła.
Wspomnianą na wstępie decyzją Łódzki Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że gruźlica bydła to przewlekła choroba zakaźna zwierząt, należąca do grupy zoonoz, co oznacza, że może być przenoszona ze zwierząt na ludzi. Choroba ta objęta jest programem zwalczania i monitorowania, a status "wolny od gruźlicy" jest istotny w handlu zwierzętami. Gruźlica u bydła bardzo często przebiega bezobjawowo, zwłaszcza we wczesnym stadium. Objawy pojawiają się zazwyczaj dopiero przy zaawansowanym stadium choroby i są niespecyficzne, co utrudnia rozpoznanie, dlatego też koniecznym jest przeprowadzanie badań diagnostycznych. Ostateczne rozpoznanie możliwe jest tylko na podstawie badań diagnostycznych: testu tuberkulinowego (§ 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych niezbędnych do uzyskania i zachowania uznania stada lub gospodarstwa za urzędowo wolne lub wolne od chorób zakaźnych zwierząt), badań laboratoryjnych lub sekcyjnych.
Organ podał, że skarżący nie dopełnił obowiązków poddawania hodowanych zwierząt badaniom kontrolnym w kierunku wykrywania choroby zakaźnej podlegającej obowiązkowi zwalczania na obszarze całego kraju. Powołując się na art. 19 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy z 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej organ podniósł, że w zakresie wykonywania czynności pracownicy Inspekcji oraz urzędowy lekarz weterynarii mają prawo w każdym czasie do pobierania nieodpłatnie próbek do badań od zwierząt utrzymywanych w celu umieszczenia na rynku. Co istotne, przy wykonywaniu czynności, o których mowa w ww. ust. 3 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, podmioty kontrolowane są obowiązane zapewnić pracownikom Inspekcji oraz osobom wyznaczonym na podstawie art. 16 i 18 pomoc niezbędną do wykonywania ich obowiązków (art. 19 ust. 4 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej). Zdaniem organu z przytoczonych powyżej regulacji prawnych wynika, że zwierzęta znajdujące się w danym gospodarstwie, w celu wykonania badań monitoringowych winny być do tego celu przygotowane przez właściciela stada. W ocenie organu nie jest spornym, że skarżący odmówił urzędowemu lekarzowi weterynarii pomocy przy poskramianiu zwierząt.
Dalej powołując się na art. 85aa ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt lekarz weterynarii wskazał, że wziął pod uwagę stopień spowodowanego zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt oraz zakres stwierdzonych naruszeń lub ich stopień, a także odpowiednio wielkość gospodarstwa, liczbę zwierząt, powierzchnię gospodarstwa lub wielkość produkcji w zakładzie, których dotyczy dane naruszenie.
W ocenie organu treść przepisu wyraźnie wskazuje, że nałożenie kary pieniężnej jest obowiązkiem organu, natomiast uznaniu administracyjnemu podlega jedynie wysokość kary. W tym kontekście organ zaakcentował, że wymierzono karę w najniższej wysokości. Zdaniem organu naruszenie przez skarżącego obowiązku udostępnienia organom inspekcji weterynaryjnej zwierząt do badań, a także udzielania pomocy przy ich wykonywaniu stworzyło niebezpieczeństwo zawleczenia i co za tym idzie rozprzestrzenienia gruźlicy bydła. Niezmiernie ważnym jest przestrzeganie przez właścicieli stad zasad mających na celu zapobieżenie jej szerzeniu się. W ocenie Łódzkiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii wymierzona kara administracyjna jest adekwatna do naruszenia.
Ponadto organ wskazał, że stosownie do przepisów ustawy o finansach publicznych ustawodawca przewidział możliwość udzielenia ulg w spłacie nieopodatkowanych należności budżetu Państwa, czyli należności takich jak nałożona kara pieniężna polegających na odroczeniu terminu płatności, rozłożenia na raty. umorzenia w całości lub części (art. 64 ust. 1 pkt 2).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi L. W. podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W szczególności wskazał, że decyzja jest dla niego krzywdząca. Wyjaśnił, że utrzymuje się z renty w kwocie 692,96 zł, ma orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym, posiada także zaświadczenie, z treści którego wynika, że jest osobą całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym. Zdaniem skarżącego z powyższego wynika, że nie był stanie pomóc lekarzowi w czynnościach. Podtrzymał swoje stanowisko, że to lekarz rozjuszył zwierzęta uderzając jedno z nich. Taki stan rzeczy spowodował, iż nawet chcąc poskromić zwierzynę nie był w stanie tego zrobić.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie przeprowadzonej 2 grudnia 2025 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi skarżący poparł skargę i jednocześnie podniósł, że w pierwszym terminie lekarz weterynarii nie wykonał próby tuberkulinowej, dopiero kolejny weterynarz wykonał próbę tuberkulinową. Skarżący zakwestionował stanowisko organu, że utrudniał wykonanie badań zwierząt. Z kolei pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wskazał, że podnoszone przez stronę na rozprawie okoliczności wcześniej nie były zgłaszane, nawet w formie skargi powszechnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej była w niniejszej sprawie decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Piotrkowie Trybunalskim w przedmiocie wymierzenia kary pieniężną za uchylanie się od obowiązku nałożonego w ramach nadzoru weterynaryjnego.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 85aa ust. 2 pkt 2 ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1075 ze zm.) [dalej: ustawa o ochronie zdrowia zwierząt]. Zgodnie z powołaną normą, kto uchyla się od wprowadzonych na podstawie przepisów ustawy obowiązków określonych w programie mającym na celu wykrycie występowania zakażeń czynnikami wywołującymi choroby zakaźne zwierząt lub poszerzenie wiedzy o ryzyku występowania takich chorób, podlega karze pieniężnej w wysokości od 0,2 do 0,8 kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
W pierwszej kolejności należy odwołać się do podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Wymierzenie bowiem kary pieniężnej w oparciu o niepodpisaną notatkę służbową urzędowego lekarza weterynarii oraz o formularz badań, który nie zawiera podpisu strony uczestniczącej w czynnościach służbowych oznacza, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie podjęte zostało bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i przy wadliwie przeprowadzonej ocenie materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji powyższego w warunkach niewykazania w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżący istotnie dopuścił się deliktu administracyjnego.
Trzeba podkreślić, że w aktach znajduje się formularz monitoringu BR, EBB i TBC noszący datę 14 marca 2025 r., a także formularz wyników badań w kierunku gruźlicy opatrzony datą 17 marca 2025 r., pod którymi nie podpisał się właściciel stada, czyli skarżący. Organ nie podjął się oceny tej okoliczności, ani wyjaśnienia z jakich powodów strona nie złożyła podpisu pod wskazanymi dokumentami. W szczególności nie zostało to wyjaśnione w notatce służbowej dotyczącej spornej okoliczności, a sporządzonej przez lekarza weterynarii, który dokonywał analizowanych czynności (wykonania badań monitoringowych).
Następnie istotne jest, że organ w toku ustalania kluczowych okoliczności w sprawie oparł się na notatce służbowej noszącej datę 17 marca 2025 r. sporządzonej przez urzędowego lekarza weterynarii. Zauważyć przy tym należy, iż notatka ta nie zawiera podpisu autora.
Zaakcentowania więc wymaga, że powyższe działania organu stanowią obrazę art. 67 i 68 k.p.a., zobowiązujących organ do sporządzenia protokołu "z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy". Możliwość sporządzenia adnotacji, przewidziana w art. 72 k.p.a., nie może dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy, gdyż stanowi się tam jedynie o znaczeniu dla sprawy. Mogą to więc być bieżące adnotacje o wartości drugorzędnej, wprawdzie pomocne przy rozpatrywaniu sprawy lub w toku postępowania, niemniej jednak nieobejmujące ustaleń, od których rozstrzygnięcie zależy lub może zależeć. Natomiast ustalenia "istotne" objęte są dyspozycją z art. 67 i nast. k.p.a.
W kontekście powyższych uwag dodatkowo warto podkreślić odmienny sposób udokumentowania kontroli stada skarżącego, która odbyła się w terminie od 21 do 24 marca 2025 r. W tym wypadku sporządzono protokoły, które również podpisał skarżący.
Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę na tę kluczową różnicę w sposobie dokumentowania istotnych okoliczności faktycznych, z której wynika, że podczas kontroli w marcu 2025 r. skarżący nie odmawiał współpracy z pracownikiem nadzoru weterynaryjnego. Dalej z akt wynika, że pismem z 25 marca 2025 r. skarżący wniósł o powtórzenie badań bydła, co również wskazuje na wolę współpracy z organem.
Stwierdzić zatem należy, że organy administracji w niniejszej sprawie w ogóle nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w sposób przewidziany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, czy naruszyły przepisy art. 75, 77 § 1, art. 79, 80 i 81 k.p.a. Innymi słowy, twierdzenia organów administracji o udowodnieniu deliktu administracyjnego zarzucanego skarżącemu są co najmniej przedwczesne.
Ponownie prowadząc postępowanie organ uwzględni, że zobligowany jest do dokumentowania każdej czynności postępowania, w drodze protokołu (w przypadku czynności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - art. 67 § 1 k.p.a.) albo adnotacji (w przypadku czynności, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania - art. 72 § 1 k.p.a.). Jeśli organ zaniechał udokumentowania czynności postępowania, to ponosi on negatywne skutki takiego stanu rzeczy (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r., II OSK 2624/20). Obowiązek dokumentowania czynności postępowania administracyjnego ma charakter bezwzględny. Służy bowiem zagwarantowaniu stronie możliwości skontrolowania działań organu z punktu widzenia ich zgodności z prawem. W razie zaniechania wykonania tego obowiązku należy uznać, że czynność nie została przez organ administracji podjęta.
Z uwagi na stwierdzone przez Sąd uchybienia uznać należało, że doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i w konsekwencji art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi, gdyż w realiach niniejszej sprawy byłoby to przedwczesne.
W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na mocy art. 200 powoływanej ustawy p.p.s.a.