II SA/Łd 551/05

II SA/Łd 551/05 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2007-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Barbara Rymaszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Czesława Nowak-Kolczyńska
Joanna Sekunda-Lenczewska
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 27 kwietnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2007 roku sprawy ze skargi A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia do ponownego rozpoznania decyzji dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania oddala skargę. -
Uzasadnienie
W dniu 23 grudnia 2002 roku, w związku z projektowaną rozbudową istniejącego zakładu wędliniarskiego o powierzchnię 90 m2 na cele socjalne i magazynowe oraz lokalną kotłownię opalaną olejem opałowym, A.D. wystąpił do Burmistrza Miasta K. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości położonej w miejscowości G. przy ul. A 4 o nr ewid. działki 118.
Burmistrz Miasta K., postanowieniem z dnia [...], nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko.
Postanowieniem z dnia [...] Starosta Powiatu [...] uzgodnił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ochrony środowiska dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie zakładu wędliniarskiego na działce nr 118, położonej przy ul. A w G. Postanowieniem z tego samego dnia [...] również Państwowy Inspektor Sanitarny w Ł. uzgodnił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.
Burmistrz Miasta K., decyzją z dnia [...], ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie zakładu wędliniarskiego przewidzianej do realizacji w G. przy ul. A 4.
Od powyższej decyzji odwołania wnieśli J.U. i W.S., zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 79 k.p.a. Zdaniem odwołujących się organ administracji nie wziął pod uwagę, iż zlokalizowany na małej działce obiekt zakłóca i oddziałuje w wysoce negatywny sposób na środowisko, a ponadto nie przewidziano żadnej strefy bezpieczeństwa.
Postanowieniem z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł., po rozpoznaniu zażalenia J.U., uchylił postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu odwołań J.U. i W.S., decyzją z dnia [...], uchyliło decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, iż w toku postępowania odwoławczego moc obowiązującą utracił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję, nadto uchylone zostało postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego dotyczące uzgodnienia inwestycji.
Postanowieniem z dnia [...] Państwowy Inspektor Sanitarny w Ł. uzgodnił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na rozbudowę zakładu wędliniarskiego z ubojnią, czyniąc jednak zastrzeżenia dotyczące obowiązków: obsadzenia terenu gęstym szpalerem zieleni izolacyjnej, odsunięcia wjazdu do zakładu od granic posesji nr 2a, zaprojektowania zbiornika w rejonie istniejących zbiorników bezodpływowych oraz przedłożenia do uzgodnienia projektu budowlanego na rozbudowę zakładu.
Pismem z dnia 3 marca 2004 roku pełnomocnik A.D. zwrócił się do Burmistrza Miasta K. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie zakładu wędliniarskiego.
Wojewoda [...], postanowieniem Nr [...] z dnia [...], stwierdził zgodność z prawem przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie zakładu wędliniarskiego.
Burmistrz Miasta K., decyzją z dnia [...] (znak: [...]), ustalił dla A.D. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie zakładu wędliniarskiego przewidzianej do realizacji w G. przy ul. A 4. Organ administracji stwierdził, że planowana inwestycja obejmuje modernizację zakładu wędliniarskiego polegającą na jego rozbudowie o powierzchnię 90 m2, wykorzystaną na cele socjalne i magazyny, budowie lokalnej kotłowni opalanej olejem opałowym o zapotrzebowaniu energii cieplnej 15 kW przy temperaturze zewnętrznej -20°C dla ogrzewania pomieszczeń i wody. Projektowane pomieszczenia zostaną wyposażone w niezbędne instalacje, tj. wentylację, klimatyzację, urządzenia chłodnicze i instalację wodociągową; zapotrzebowanie na wodę zwiększy się o około 5 m3, zużycie energii elektrycznej pozostanie bez zmian. Planowana inwestycja obejmuje także budowę drogi dojazdowej z bramą.
Celem planowanej inwestycji (modernizacji i rozbudowy zakładu wędliniarskiego) będzie usprawnienie procesów produkcyjnych oraz poprawa warunków sanitarnych przez dostosowanie do wymogów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 20 stycznia 1999 roku w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych w przetwórstwie mięsa i składowania przetworów mięsnych (Dz.U. Nr 10, poz. 91 ze zm.). Po rozbudowie zakład nadal będzie się specjalizował w uboju trzody chlewnej i produkcji wędlin przy zachowaniu dotychczasowego poziomu produkcji. Planowana inwestycja, z wyjątkiem zwiększenia emisji zanieczyszczeń do atmosfery przez projektowaną do celów sanitarnych zakładu ciepłownię oraz okresu trwania prac budowlanych i w przypadku likwidacji zakładu, nie spowoduje zmian w sposobie korzystania ze środowiska. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania terenu winny odpowiadać postanowieniom rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 20 stycznia 1999 roku w sprawie szczegółowych warunków wymaganych przy uboju zwierząt rzeźnych oraz rozbiorze i składowaniu mięsa (Dz.U. Nr 10, poz. 90 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi, przyrody i krajobrazu powinny być zgodne z przepisami: rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 179, poz. 1490), ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627), rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 28 lutego 2000 roku w sprawie warunków sanitarnych oraz zasad przestrzegania higieny przy produkcji i obrocie środkami spożywczymi, używkami i substancjami dodatkowymi dozwolonymi (Dz.U. Nr 30, poz. 377 ze zm.). Poziom emitowanych do powietrza atmosferycznego substancji nie może przekraczać norm zawartych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu, alarmowych poziomów niektórych substancji w powietrzu oraz marginesów tolerancji dla dopuszczalnych poziomów niektórych substancji (Dz.U. Nr 87, poz. 769). Poziom punktowych źródeł hałasu (ruchu pojazdów) i stacjonarnych (wentylacji, klimatyzacji i agregatów chłodniczych) na terenach objętych ochroną akustyczną nie może przekraczać norm zawartych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 maja 1998 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 66, poz. 436). Rozwiązania w zakresie gospodarki wodno-ściekowej muszą spełniać wymogi zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002 roku w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzeniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 212, poz. 1799). Zasady postępowania z odpadami muszą zapewniać ochronę środowiska, zdrowia i życia ludzi zgodnie z wymogami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628), co oznacza m. in. konieczność gromadzenia odpadów poprodukcyjnych w kontenerach i pojemnikach, które spełniają wymagania rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 20 stycznia 1999 roku (Dz.U. Nr 10, poz. 91) oraz przestrzegania zasad magazynowania odpadów niebezpiecznych do czasu przekazania ich odbiorcom, zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 21 października 1998 roku w sprawie szczegółowych zasad usuwania, wykorzystywania i unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych (Dz.U. Nr 145, poz. 942 ze zm.).
Projekt budowlany inwestycji winien uwzględniać ww warunki i zawierać uzgodnienia wynikające z obowiązujących przepisów prawa w szczególności: ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j. - Dz.U. 2003 roku, Nr 207, poz. 216), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 20 stycznia 1999 roku w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych przy przetwórstwie mięsa i składowaniu przetworów mięsnych (Dz.U. Nr 10, poz. 91), rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 20 stycznia 1999 roku w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych przy uboju zwierząt rzeźnych oraz rozbiorze i składowaniu mięsa (Dz.U. Nr 10, poz. 90 ze zm.), rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 28 lutego 2000 roku w sprawie warunków sanitarnych oraz zasad przestrzegania higieny przy produkcji i obrocie środkami spożywczymi, używkami i substancjami dodatkowymi dozwolonymi (Dz.U. Nr 30, poz. 377 ze zm.), ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o ochronie przeciwpożarowej (t.j. - Dz.U. z 1991 roku, Nr 81, poz. 351 ze zm.) oraz ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku – Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.).
W odwołaniu od powyższej decyzji J.U. zarzuciła nieuwzględnienie interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji w zakresie warunków, jakie powinny spełniać zakład przetwórstwa mięsnego i ubojnia. W ocenie wnoszącej odwołanie organ administracji pominął, iż przedmiotowa inwestycja dotyczy nie tylko zakładu wędliniarskiego, ale także ubojni, z którą związane są największe uciążliwości, zaś decyzja w tym przedmiocie powinna być również uzgodniona z Powiatowym Inspektorem Weterynaryjnym. Zaskarżona decyzja nie uwzględnia praw właścicieli sąsiednich nieruchomości, gdyż dotyczy rozbudowy zakładu, który w ogóle nie powinien być zlokalizowany w miejscu zwartej zabudowy mieszkaniowej. Wskazanie, że uciążliwość zakładu winna się zamykać w granicach działki ewidencyjnej nr 118, w ocenie odwołującej się, jest czystą hipotezą. O tym, że warunki te nie mogą zostać spełnione świadczy obecnie istniejąca uciążliwość zakładu dla otoczenia. Ponieważ nowo wybudowane magazyny zostaną wyposażone w urządzenia chłodnicze i klimatyzacyjne, które w znacznym stopniu zwiększą uciążliwość związaną z hałasem, nieprawdą jest, że rozbudowa zakładu nie zwiększy jego uciążliwości. W wyniku rozbudowy zakładu nastąpi zwiększenie uciążliwości zakładu z uwagi na jego przybliżenie do granicy działki J.U., z której to strony planowana jest droga transportowa.
Dodatkowo strona podniosła, że w zaskarżonej decyzji powołano nieobowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 20 stycznia 1999 roku w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych przy przetwórstwie mięsa i składowaniu przetworów mięsnych (Dz.U. Nr 10, poz. 91), które utraciło moc z dniem 5 grudnia 2002 roku w zakresie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych przy przetwórstwie mięsa i składowaniu przetworów mięsnych, zastąpione przez rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2002 roku w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych przy przetwórstwie mięsa i zwierząt rzeźnych oraz składowaniu i transporcie przetworów z tego mięsa (Dz.U. Nr 192, poz. 1610). Tożsame zastrzeżenia podniesiono w stosunku do rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 20 stycznia 1999 roku w sprawie warunków weterynaryjnych wymaganych przy uboju zwierząt rzeźnych oraz rozbiorze i składowaniu mięsa (Dz.U. Nr 10, poz. 90 ze zm.), które utraciło moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2003 roku, uchylone ustawą z dnia 25 lipca 2001 roku o zmianie ustawy o zawodzie lekarza weterynarii, ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz inspekcji weterynaryjnej oraz ustawy o organizacji hodowli i rozrodu zwierząt gospodarskich.
Odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] wniosła również A.P. zarzucając nieuwzględnienie interesu właścicieli nieruchomości sąsiednich i stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją Nr [...] z dnia [...], uchyliło decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zauważył, że w dniu 11 lipca 2003 roku weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 85 ust. 1 przedmiotowej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu A.D. wystąpił w dniu 23 grudnia 2002 roku, postępowanie w sprawie winno się toczyć na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. - Dz.U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm.). Po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], decyzji organu I instancji z dnia [...], w dniu 3 marca 2004 roku do Burmistrza Miasta K. wpłynęło pismo inwestora, w którym domagał się on ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr 118. W podstawie prawnej decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] wskazano art. 40 ust. 1, art. 42 i art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie wskazano, iż decyzja zapadła w wyniku rozpoznania wniosku A.D. z dnia 23 grudnia 2002 roku uzupełnionego wnioskiem z dnia 3 marca 2004r.. Powołana przez organ I instancji okoliczność, iż pismo strony z dnia 3 marca 2004 roku jest uzupełnieniem wniosku z dnia 23 grudnia 2002 roku nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Nie wynika to ani z treści pisma, ani oświadczenia strony. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kwestia ta, jako zasadnicza z punktu widzenia przepisów według których toczyć się powinno postępowanie w sprawie wymaga wyjaśnienia.
Organ II instancji podzielił zarzut odwołujących się co do powołania w treści decyzji nieobowiązujących przepisów prawa:
- rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 20 stycznia 1999 roku w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych przy uboju zwierząt rzeźnych oraz rozbiorze i składowaniu mięsa (Dz.U. Nr 10, poz. 90 ze zm.), które zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych przy uboju zwierząt rzeźnych oraz rozbiorze i wprowadzaniu na rynek mięsa tych zwierząt (Dz.U. Nr 135, poz. 1272),
- rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 28 lutego 2000 roku w sprawie warunków sanitarnych oraz zasad przestrzegania higieny przy produkcji i obrocie środkami spożywczymi, używkami i substancjami dodatkowymi dozwolonymi (Dz.U. Nr 30, poz. 377 ze zm.), które w momencie uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 26 kwietnia 2004 roku w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych w zakładach produkujących lub wprowadzających do obrotu środki spożywcze (Dz.U. Nr 104, poz. 1096),
- rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998 roku w sprawie dopuszczalności poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 66, poz. 436), zastąpionego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 roku w sprawie dopuszczalności poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 178, poz. 1841),
- rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002 roku w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 212, poz. 1799), zastąpionego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 roku w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 168, poz. 1763),
- rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 20 stycznia 1999 roku w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych przy przetwórstwie mięsa i składowaniu przetworów mięsnych (Dz.U. Nr 10, poz. 91 ze zm.), zastąpionego rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2002 roku w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych przy przetwórstwie mięsa zwierząt rzeźnych oraz składowaniu i transporcie przetworów z tego mięsa (Dz.U. Nr 192, poz. 1610).
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wskazane wyżej uchybienia nie mogą być konwalidowane w postępowaniu odwoławczym.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], wnosząc o jej uchylenie w całości lub stwierdzenie nieważności, złożył A.D. W ocenie skarżącego decyzja ta jest krzywdząca i niezgodna z obowiązującym prawem. Podał, że w grudniu 2002 roku złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie przewidzianym ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, a organ I instancji nie wydał decyzji o umorzeniu postępowania. Nazwane "uzupełnieniem" pismo z dnia 3 marca 2004 roku miało na celu przedstawienie istoty sprawy, wobec czego nie może być traktowane jako nowy wniosek złożony w czasie obowiązywania nowych przepisów prawa. W ocenie skarżącego organy administracji rozstrzygające w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu winny rozważyć proporcje słusznego interesu stron. Organ administracji II instancji uchylając decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu z powodu naruszenia procedury wykazanej w uzasadnieniu decyzji nie może się powoływać na rzekome naruszenia nowych przepisów prawa materialnego z ustawy nieobowiązującej w dacie złożenia wniosku.
W odpowiedzi na skargę, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi.
Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 22 lutego 2007 roku uczestnicy postępowania: J.U., A.P. i A.R. wnieśli o oddalenie skargi, podnosząc, że istniejący zakład zatruwa okolicę, masarnia jest zlokalizowana w centrum zabudowy jednorodzinnej, a zaprojektowane zabezpieczenie nie gwarantuje zabezpieczenia działek sąsiednich przed uciążliwością działki należącej do skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./).
Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie była, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] uchylająca decyzję organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie z treścią wskazanego wyżej przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, tj. kiedy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło wydaną w I instancji decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...], albowiem nie wyjaśniono charakteru pisma skarżącego z dnia 3 marca 2004 roku oraz z uwagi na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o przepisy, które utraciły moc obowiązującą.
Rozpatrując wpływ powyższych uchybień na postępowanie wyjaśniające należy podnieść, że samo wyjaśnienie charakteru pisma skarżącego z dnia 3 grudnia 2004 roku nie pociąga za sobą konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Ustalenie charakteru przedmiotowego pisma wymaga bowiem jedynie zasięgnięcia informacji od skarżącego, który jest wyłącznym dysponentem swojego pisma i jako jedyny może wyjaśnić zamiar leżący u podstaw jego wniesienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ odwoławczy, dokonuje ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Tym samym nie jest zwolnione z obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zobowiązane jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), zapewnić stronom możliwość wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.), wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.) oraz działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Kwestia oceny takiego wyjaśnienia i dalszego prowadzenia postępowania stanowi już odrębne zagadnienie. Nie można bowiem wykluczyć, że sprecyzowanie pisma wymagałoby istotnie przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ale jest to uzależnione od treści dodatkowych wyjaśnień, których – jak wyżej wspomniano-mógł zażądać od strony organ odwoławczy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia wyłącznie w celu uzyskania od strony informacji co do charakteru pisma, złożonego w toku postępowania, stanowiłoby naruszenie zasady szybkości postępowania oraz przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej.
Prawidłowo natomiast uznał organ administracji II instancji, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o nieobowiązujące przepisy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Burmistrz Miasta K. powołał:
– rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 20 stycznia 1999 roku w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych przy uboju zwierząt rzeźnych oraz rozbiorze i składowaniu mięsa (Dz.U. Nr 10, poz. 90 ze zm.) uchylone na mocy art. 2 pkt 30 i art. 5 ustawy z dnia 25 lipca 2001 roku o zmianie ustawy o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych, ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o inspekcji weterynaryjnej oraz ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. Nr 129, poz. 1438 ze zm.),
– rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 28 lutego 2000 roku w sprawie warunków sanitarnych oraz zasad przestrzegania higieny przy produkcji i obrocie środkami spożywczymi, używkami i substancjami dodatkowymi dozwolonymi (Dz.U. 30, poz. 377 ze zm.) uchylone na mocy art. 50 i 60 ustawy z dnia 11 maja 2001 roku o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz.U. Nr 63, poz. 634 ze zm.),
– rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 66, poz. 436) uchylone na mocy art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.),
– rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002 roku w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 212, poz. 1799) uchylone na mocy art. 1 pkt i art. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 roku o zmianie ustawy – Prawo wodne (Dz.U. Nr 228, poz. 2259),
– rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 20 stycznia 1999 roku w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych przy przetwórstwie mięsa i składowaniu przetworów mięsnych (Dz.U. 10, poz. 91 ze zm.) uchylone na mocy § 27 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2002 roku w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych przy przetwórstwie mięsa zwierząt rzeźnych oraz składowaniu i transporcie przetworów z tego mięsa (Dz.U. Nr 192, poz. 1610),
– rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 października 1998 roku w sprawie szczegółowych zasad usuwania, wykorzystywania i unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych (Dz.U. Nr 145, poz. 942 ze zm.) uchylone na mocy art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.).
Wskazane wyżej akty prawne regulowały szczegółowe warunki inwestycji, ale w dniu [...], tj. w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, nie obowiązywały i nie mogły regulować warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak podniosła trafnie w odwołaniu J.U., przynajmniej część z uchylonych przepisów została zastąpiona nowymi jeszcze pod rządami ustawy z 1994r. i obowiązywała już w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji. Organ I instancji winien zatem uwzględnić warunki wynikające z tychże przepisów . W myśl art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa się m. in. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych. Uznając, iż w decyzji powinny być uwzględnione przepisy szczególne, obowiązujące w chwili rozstrzygania przez organ administracji nie ulega wątpliwości, że zbadanie zgodności planowanej inwestycji z nowoobowiązującymi przepisami pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części
Nie można się zgodzić z zawartą w skardze argumentacją, że, stosownie do dyspozycji art. 85 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym to przepisem sprawy indywidualne wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy, załatwiane są na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, a także innych przepisów prawa wówczas obowiązującego, w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy prawa materialnego obowiązujące w chwili składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym nieobowiązujące przepisy wykonawcze. Przepis ten został zamieszczony w rozdziale 7 przedmiotowej ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe i końcowe". Reguluje wyłącznie kwestie proceduralne. Przepisy przejściowe (intertemporalne) mają na celu płynne przejście rozwiązań dotychczas obowiązującej ustawy do rozwiązań ustawy nowej. Nie oznacza to natomiast, iż organ przy rozpatrywaniu sprawy może stosować przepisy wykonawcze, zastąpione w dacie orzekania nowymi uregulowaniami. Jeżeli wnioskodawca wystąpił o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przed 11 lipca 2003 roku (dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to organ orzekając po tej dacie, winien wydać stosowną decyzję na zasadach i w trybie przewidzianym ustawą z dnia 7 lipca 1994 roku, będąc jednak związany stanem prawnym (przepisami prawa materialnego) obowiązującymi w dacie rozstrzygania (por. K. Jaroszyński, Z. Niewiadomski, A. Szmytt, Ł. Złakowski Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego. 3. wydanie Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 573). Reasumując - szczegółowe warunki inwestycji winny zostać ocenione według przesłanek i rygorów zawartych w przepisach obowiązujących w dacie orzekania. Trafnie zatem organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, nie znajdując przesłanek do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.