II SA/Łd 550/23

II SA/Łd 550/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /sprawozdawca/
Magdalena Sieniuć /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
III OSK 3364/23 - Wyrok NSA z 2024-05-29
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 888
art. 1a, art. 1b, art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6, art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 1 lit. a) i lit. b), ust. 2a pkt 2, art. 6c ust. 1 i 2, 6r ust. 2d, ust. 3, ust. 3a
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 40 ust. 1, art. 91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 87 ust. 2, art. 92, art. 94,
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 7
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2016 poz 283
§ 6, § 143
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 § 2 pkt 5, art. 147 § 1, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 5 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Ozorków z dnia 1 lipca 2021 roku nr XLII/312/21 w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy Ozorków na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda Łódzki zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Nr XLII/312/21 Rady Gminy Ozorków z dnia 1 lipca 2021 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w całości, zarzucając naruszenie:
1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) – dalej: "Konstytucja RP" – oraz art. 6r ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 888) – dalej jako: "ustawa" – poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i pominięcie w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały oraz w § 14 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały tj. "Regulaminu Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych" frakcji odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny takich jak: odpady niebezpieczne;
2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 6r ust. 2d w związku z art. 6c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, poprzez wyłączenie w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) zaskarżonej uchwały odbierania sprzed nieruchomości bioodpadów takich jak: "odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy", podczas gdy każda gmina ma obowiązek takiego ukształtowania przepisów prawa miejscowego, by zapewniał mieszkańcom gminy możliwość zarówno odbioru odpadów bezpośrednio z terenów posesji, jak i dostarczenie tychże odpadów do punktów selektywnej zbiórki odpadów (dalej PSZOK);
3. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 6r ust. 2d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez ustalenie w § 2 ust. 2 pkt 1 lit. i), zaskarżonej uchwały oraz § 14 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały tj. "Regulaminu Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych", że odbiór odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy z terenu Gminy O. będzie odbywał się wyłącznie w PSZOK, bez możliwości odbioru tej kategorii odpadów bezpośrednio z nieruchomości;
4. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b), § 2 ust. 2 pkt 1 lit. b), § 3 pkt 1 lit c), § 3 pkt 2 lit. c), § 3 pkt 3 lit. c), zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim Rada w miejsce frakcji "metale" wprowadziła nazwę frakcji "metal";
5. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a), poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wprowadzenie w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. e), § 2 ust. 2 pkt 1 lit. e), § 2 ust. 3 w miejsce nazwy frakcji "odpady opakowaniowe wielomateriałowe" nazwę frakcji nieznaną ustawie "opakowania wielomateriałowe";
6. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), poprzez użycie w § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały pojęć nieostrych tj. "wyjątkowe okoliczności i czynniki zewnętrzne", podczas gdy przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy;
7. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 6r ust. 3 ustawy, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały terminu na zgłoszenie niewłaściwego świadczenia usługi przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne tj. "do 2 dni, licząc od dnia niewłaściwego świadczenia usługi", podczas gdy przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie nie przewidują wskazywania w akcie prawa miejscowego terminu w tym zakresie;
8. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 6r ust. 3 ustawy w związku z art. 3 ust. 2 pkt 6 i art. 6r ust. 3a ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i określenie w § 15 pkt 1-6, 8 Regulaminu PSZOK stanowiącego załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały, że w PSZOK nie będą przyjmowane odpady zawierające azbest, papa, części samochodowe, wszystkie odpady wskazujące na źródło pochodzenia inne niż z gospodarstwa domowego (np. chemikalia nietypowe dla prac domowych), podczas gdy organ stanowiący gminy w akcie prawa miejscowego, uprawniony jest wyłącznie do ograniczenia ilości przyjmowanych w PSZOK odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych, a nie określenia ich rodzaju;
9. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 6r ust. 3 ustawy w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1893 ze zm.), poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i określenie w § 17 Regulaminu PSZOK stanowiącego załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały, że "zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny nie może być zdekompletowany".
10. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 6r ust. 3 w zw. z art.. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez ograniczenie w § 15 pkt 5 Regulaminu PSZOK stanowiącego załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały, że w PSZOK nie będą przyjmowane odpady w opakowaniach cieknących podczas gdy przepis ustawy nie uprania do ograniczenia możliwości przyjmowania odpadów komunalnych od faktu dostarczenia ich w opakowaniach cieknących;
11. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 6r ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy poprzez brak spójności zaskarżonej uchwały Nr XLII/312/21 Rady Gminy Ozorków z Uchwałą Nr XLIV/316/21 Rady Gminy Ozorków z dnia 31 sierpnia 2021 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O. przez pominięcie wskazania w zaskarżonej uchwale punktów aptecznych przyjmujących przeterminowane leki, podczas gdy § 10 Regulaminu utrzymania czystości i porządku stanowi, że ten rodzaj odpadów "może być zbierany także w wyznaczonych punktach aptecznych".
Zarzucając powyższe Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Wojewody Łódzkiego podniósł, że analiza postanowień § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały oraz § 14 Regulaminu PSZOK wskazuje, że zostały one uchwalone z istotnym/rażącym naruszeniem prawa. W § 2 ust. 2 uchwały Rada wymieniła rodzaje odpadów komunalnych przyjmowanych w PSZOK w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pomijając jednakże taką frakcję jak odpady niebezpieczne. Podobnie w § 14 Regulaminu PSZOK, w którym Rada wymieniła rodzaje odpadów komunalnych przyjmowanych do PSZOK, pomijając także wskazanie frakcji odpadów niebezpiecznych. Zaniechanie takie stanowi niewypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 6r ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy (obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały) gmina tworzy w sposób umożliwiający łatwy dostęp wszystkim mieszkańcom gminy punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych wymienionych w pkt 5 oraz odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych, które powstały w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży. Odpady niebezpieczne są zatem frakcją odpadów komunalnych zbieranych selektywnie, których możliwość pozbywania się musi zostać zapewniona właścicielom nieruchomości przez gminę. W myśl art. 6r ust. 2d ustawy, w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Brak zapewnienia i wskazania w uchwale innego sposobu przyjmowania konkretnego rodzaju odpadów (np. odpadów niebezpiecznych), oznacza konieczność zapewnienia przez gminę przyjmowania ich przez PSZOK. Rada nie wypełniła zatem delegacji określonej w art. 6r ust. 3 ustawy, ponieważ w treści § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały oraz w § 14 Regulaminu PSZOK (załącznik Nr 1 do uchwały), pominęła odpady niebezpieczne – jako rodzaj odpadów komunalnych, które właściciele mogą na własny koszt dostarczyć do PSZOK.
Za istotne naruszenie prawa pełnomocnik Wojewody uznał regulacje zawarte w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) zaskarżonej uchwały, w którym Rada postanowiła, że sprzed nieruchomości będą odbierane m.in. bioodpady z wyłączeniem odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy. Rada zatem postanowiła o wyłączeniu odbierania sprzed nieruchomości ww. odpadów komunalnych. W ocenie skarżącego, każda gmina ma obowiązek tak ukształtować przepisy prawa miejscowego, aby zapewniała mieszkańcom gminy możliwość zarówno odbioru odpadów bezpośrednio z terenów nieruchomości, jak i dostarczenie tychże odpadów do PSZOK. Dotyczy to także odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy. Wojewoda wskazał, że postanowienia Regulaminu sugerują, że odpady te nie są w ogóle odbierane z terenów nieruchomości. Natomiast zapewniona jest jedynie możliwość ich zawiezienia do PSZOK na koszt właściciela nieruchomości. Należy wskazać, że czym innym jest odbieranie odpadów z nieruchomości, a czym innym przyjmowanie odpadów w PSZOK, do czego to zobowiązana jest każda gmina zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy. Tym samym na gminie spoczywa obowiązek utworzenia punktu selektywnego zbierania odpadów, do którego mieszkańcy sami mogą przywozić pewne rodzaje odpadów, ale to nie zwalnia gminy od zorganizowania odbierania odpadów od mieszkańców gminy, bezpośredni z nieruchomości. Z powyższych względów należy uznać, że samo umożliwienie przyjmowania odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, po dostarczeniu ich do PSZOK, stanowi prawidłowe wypełnienie ustawowego obowiązku zorganizowania odbioru odpadów komunalnych. Możliwość dostarczenia odpadów przez mieszkańca Gminy O. do PSZOK w kontekście brzmienia wskazanego przepisu stanowi zatem dodatkowy sposób ich pozbycia się przez właściciela, ale nie może wyłączać obowiązku odbierania z nieruchomości zamieszkałych na terenie Gminy O. odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy. Obowiązkiem gminy, jako jednostki samorządu terytorialnego, jest zapewnienie zarówno odbioru odpadów komunalnych, jak i ich przyjmowanie w punkcie selektywnej zbiórki odpadów, w tym także odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy.
Pełnomocnik Wojewody wskazał, że zgodnie z art. 6r ust. 2d ustawy, w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Z powyższego zatem wynika to, że ustawodawca rozróżnia pojęcia "odbierania" odpadów komunalnych od "przyjmowania" odpadów i wprowadza odrębnie różne sposoby oddawania odpadów, a co za tym idzie mechanizmy te jakkolwiek służą jednemu celowi, to jednak nie mogą być traktowane jako formy zamienne, kształtowane według uznania gminy. Mają bardziej charakter komplementarny. Czym innym jest bowiem odbieranie odpadów z nieruchomości, a czym innym przyjmowanie odpadów w określonym punkcie selektywnej zbiórki odpadów, do czego to zobowiązana jest każda gmina (...). Tym samym na gminie spoczywa obowiązek utworzenia odrębnego punktu selektywnego zbierania odpadów, do którego mieszkańcy sami mogą przywozić pewne rodzaje odpadów, ale to nie zwalnia gminy od zorganizowania odbierania odpadów od mieszkańców gminy (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2892/18) – także obecnie wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 4944/21. Przytoczone orzeczenie podkreśla wskazywaną komplementarność obu sposobów postępowania z odpadami w ramach opłaty oraz konieczność zorganizowania obu tych sposobów na terenie gminy. Zatem orzecznictwo sądów administracyjnych w powyższej materii jest jednolite, zarówno na dzień podejmowania przedmiotowej uchwały jak i obecnie.
W ocenie pełnomocnika skarżącego, art. 6r ust. 2d ustawy skutkuje uznaniem, że na gminie ciąży obowiązek odbierania odpadów komunalnych bezpośrednio z nieruchomości odnośnie bioodpadów, dotyczy wszystkich bioodpadów, w tym także odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy. W ocenie skarżącego Rada podejmując zaskarżoną uchwałę pominęła fakt, że w wyniku nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie z 2019 r., ustawodawca wykreślając termin "odpadów zielonych" dodał jednocześnie art. 1b. Zgodnie z tym przepisem do postępowania z odpadami komunalnymi stanowiącymi części roślin pochodzących z terenów zielonych lub cmentarzy, a także z targowisk, stosuje się przepisy dotyczące postępowania z bioodpadami stanowiącymi odpady komunalne. Z powyższego wynika, że w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, jak i w obecnym stanie prawnym bioodpady pochodzące z pielęgnacji terenów zielonych lub cmentarzy, a także z targowisk nie mieszczą się w zakresie definicji odpadów komunalnych, określonej w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, jednakże z woli ustawodawcy uznawane są za odpady komunalne i objęte są ciążącym na gminie obowiązkiem ich odbioru bezpośredniego z nieruchomości, zgodnie z dyspozycją art. 6c ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie.
W związku z powyższym regulacja powyższa w zakresie w jakim reguluje sposób zagospodarowania przez gminę bioodpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy jedynie poprzez umożliwienie ich bezpośredniego oddania w prowadzonym przez gminę PSZOK stanowi rażące naruszenie art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie.
Pełnomocnik Wojewody podkreślił, że powyższe rozważania mają także zastosowanie do postanowień § 2 ust. 2 pkt 1 lit. i) zaskarżonej uchwały oraz § 14 Regulaminu PSZOK. Jak już wyżej wskazano, przepis art. 6r ust. 2d ustawy, w zakresie ciążącego na gminie obowiązku zagospodarowania wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, w tym bioodpadów, w zamian za pobieraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przewiduje dwa niezależne od siebie obowiązki polegające na: odbieraniu tych odpadów bezpośrednio z nieruchomości oraz ich przyjmowaniu w utworzonym PSZOK. Ponadto pomimo nowelizacji przepisów ustawy w myśl art. 1b ustawy do odpadów komunalnych stanowiącymi części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych lub cmentarzy, a także z targowisk, stosuje się przepisy dotyczące postępowania z bioodpadami stanowiącymi odpady komunalne. Tym samym dokonane przez Radę Gminy Ozorków odmienne uregulowanie sposobów zagospodarowania tych odpadów pozostaje w sprzeczności z obowiązującym prawem.
W związku z powyższym, według pełnomocnika Wojewody, regulacja § 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) polegająca na wyłączeniu odbierania odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy z nieruchomości, a jednocześnie regulująca w § 2 ust 2 pkt 1 lit. i) uchwały oraz w § 14 Regulaminu PSZOK sposób zagospodarowania tychże odpadów wyłącznie poprzez bezpośrednie przyjmowanie w PSZOK, stanowi rażące naruszenie art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie.
Zdaniem pełnomocnika Wojewody powyższe regulacje kwestionowanej skargą uchwały naruszają prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w całości, co czyni skargę uzasadnioną.
Dalej pełnomocnik Wojewody wskazał, że regulacja przyjęta przez Radę Gminy Ozorków w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz lit. i) , § 2 ust. 2 pkt 1 lit. b), § 3 pkt 1 lit. c), § 3 pkt 2 lit. c), § 3 pkt 3 lit. c), zaskarżonej uchwały oraz w § 14 Lp. 2 Regulaminu PSZOK stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy. Przepis ten zobowiązuje gminę do zapewnienia czystości i porządku na swoim terenie i tworzenia warunków niezbędnych do ich utrzymania w szczególności: zapewnienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmujących co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Natomiast Rada w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz lit. i) , § 2 ust. 2 pkt 1 lit. b), § 3 pkt 1 lit. c), § 3 pkt 2 lit. c), § 3 pkt 3 lit. c), zaskarżonej uchwały oraz w § 14 Lp. 2 Regulaminu PSZOK, wprowadziła nazwę frakcji "metal", podczas gdy ustawodawca posługuje się nazwą frakcji "metale". Tym samym przekroczyła upoważnienie ustawowe z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy i dokonała nieuprawnionej modyfikacji regulacji ustawowych. Rada Gminy nie jest upoważniona do tworzenia własnych pojęć. Działanie takie uznać należy za wykroczenie poza granice uzyskanego ustawą upoważnienia.
Podobnie pełnomocnik Wojewody Łódzkiego stwierdził, że regulacja przyjęta przez Radę Gminy Ozorków w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. e), § 2 ust. 2 pkt 1 lit. e), § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy. Ustawodawca w art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy nałożył na gminę obowiązek zapewnienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych o nazwie "odpady opakowaniowe wielomateriałowe" i rada gminy nie jest uprawniona do dokonywania modyfikacji pojęć ustawowych. Rada wprowadziła zatem do niniejszej uchwały (§ 2 ust. 1 pkt 2 lit. e), § 2 ust. 2 pkt 1 lit. e), § 2 ust. 3) rodzaj odpadów, których ustawa nie przewiduje. Mając na uwadze przepis art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy stwierdzić należy, że Rada dokonała nieuprawnionej modyfikacji przepisów powszechnie obowiązujących w zakresie nazewnictwa jednej z frakcji odpadów. Wskazać należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego (normatywny akt wykonawczy) co oznacza, że Rada uchwalając przedmiotową uchwałę nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Jak już powyższej wskazano Rada Gminy nie jest upoważniona do tworzenia własnych pojęć. Działanie takie uznać należy za wykroczenie poza granice uzyskanego ustawą upoważnienia.
W ocenie skarżącego § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały w zakresie wyrazów "wyjątkowe okoliczności i czynniki zewnętrzne", wykracza poza delegację zawartą w art. 6r ust. ustawy oraz narusza § 6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Rada w § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały postanowiła, że "Dopuszcza się zmianę dnia wywozu z uwagi na wyjątkowe okoliczności i czynniki zewnętrzne". Przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. W ocenie skarżącego, użycie przez Radę nieokreślonych zwrotu "wyjątkowe okoliczności i czynniki zewnętrzne" powoduje niejasność przepisu uchwały. Wobec takiego sformułowania, nie sposób stwierdzić, jakie okoliczności będą tymi właściwymi przesłankami, dopuszczającymi zmianę dnia wywozu odpadów. Należy zauważyć, że "wyjątkowe okoliczności i czynniki zewnętrzne" są pojęciami subiektywnymi i dla różnych odbiorców wskazanych norm prawnych może mogą różne znaczenie.
Zatem według pełnomocnika skarżącego Rada naruszyła Zasady techniki prawodawczej także w zakresie redagowania postanowień załącznika do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z treścią § 6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Przepis prawa miejscowego musi być zatem sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny.
W ocenie pełnomocnika skarżącego regulacja § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały przekracza upoważnienie ustawowe z art. 6r ust. 3 ustawy. W § 7 ust. 2 Rada postanowiła, że zgłoszenie przez właściciela nieruchomości składa zgłoszenie niewłaściwego świadczenia usługi wykonanej przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne w formie pisemnej w terminie do 2 dni, licząc od dnia niewłaściwego świadczenia usługi. W ocenie skarżącego regulacja powyższa wykracza poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6r ust. 3 ustawy. W wyroku z dnia 18 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2302/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewiduje w swojej treści upoważnienia dla Rady do ustanowienia jakiegokolwiek terminu, w którym mieszkańcy mieliby informować organy gminy o wskazanych w tym przepisie sytuacjach. W zakresie delegacji art. 6r ust. 3 ustawy nie mieści się zatem ograniczenie terminu zgłaszania reklamacji przez właścicieli nieruchomości, którego Rada dokonała w § 7 ust. 2 uchwały.
Zdaniem pełnomocnika Wojewody z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6r ust. 3 ustawy w związku z art. 3 ust. 2 pkt 6 i art. 6r ust. 3a ustawy, Rada uchwaliła także zapis § 15 pkt 1-6, 8 Regulaminu PSZOK stanowiącego Załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały. W treści, którego Rada postanowiła, że do PSZOK nie będą przyjmowane: odpady zawierające azbest (pkt 1); papa (pkt 2); części samochodowe (pkt 3); wszystkie odpady wskazujące na źródło pochodzenia inne niż z gospodarstwa domowego (np. chemikalia nietypowe dla prac domowych) (pkt 4); odpady w opakowaniach cieknących (pkt 5); odpady budowlane zmieszane (gruz zmieszany z opakowaniami materiałów budowlanych, drewna itp.) (pkt 6); odpady niezidentyfikowane (pkt 8). W tym miejscu warto przypomnieć, że obowiązkiem gminy wynikającym z art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy jest zapewnienie przyjmowania przez PSZOK odpadów budowlanych i rozbiórkowych (stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia uchwały, w obecnym stanie prawnym do tej frakcji odpadów dodano "z gospodarstw domowych"). Zgodnie natomiast z art. 6r ust. 3a ustawy, w uchwale podjętej na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy, Rada uprawniona jest do ograniczenia wyłącznie ilości przyjmowanych w PSZOK odpadów budowlanych i rozbiórkowych, a nie ich rodzaju. Wprowadzenie zatem innego ograniczenia (poza ilościowym) przyjmowania odpadów budowlanych i rozbiórkowych przez PSZOK, stanowić musi, w ocenie skarżącego, naruszenie prawa i przekroczenie zakresu kompetencji określonej w art. 6r ust. 3 i 3a ustawy.
Wojewoda uznał, że nie mieści się także w granicach upoważnienia ustawowego płynącego z art. 6r ust. 3 ustawy w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1893 ze zm.), treść § 17 Regulaminu PSZOK stanowiącego załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały, że "zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny nie może być zdekompletowany". Zgodnie z powołanym art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, zakazuje się zbierania niekompletnego zużytego sprzętu oraz części pochodzących ze zużytego sprzętu podmiotowi niebędącemu odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub prowadzącym punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, o których mowa w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Sprzętem w rozumieniu ustawy jest, w myśl art. 2 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny. Z treści powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że niekompletny zużyty sprzęt elektryczny lub elektroniczny oraz części pochodzące ze zużytego sprzętu elektrycznego lub elektronicznego nie mogą być odbierane przez podmioty, które nie są enumeratywnie w nim wymienione. A contrario - art. 35 ust. 1 pkt 3 ustanawia zatem obowiązek zbierania niekompletnego zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz części pochodzących ze zużytego sprzętu przez podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub prowadzące punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, o których mowa w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Mając na uwadze powyższe twierdzenia należy uznać, że treść § 17 Regulaminu PSZOK stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 6r ust. 3 ustawy w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym.
W ocenie skarżącego także regulacja § 15 pkt 5 Regulaminu PSZOK stanowiącego załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały, przekracza upoważnienie ustawowe z art. 6r ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy. Rada postanowiła ograniczyć przyjmowanie odpadów w opakowaniach cieknących, natomiast przepisy ustawy nie uprawniają do ograniczenia możliwości przyjmowania odpadów komunalnych od faktu dostarczenia ich w opakowaniach cieknących. Ponadto ustawodawca nie upoważnił Rady do wprowadzania do uchwały wymagań co do opakowań, w jakich dostarczane będą odpady do PSZOK.
Na koniec pełnomocnik skarżącego podniósł, że zaskarżona uchwała jest niespójna z uchwałą Nr XLIV/316/21 Rady Gminy Ozorków z dnia 31 sierpnia 2021 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O. (dalej Regulamin utrzymania czystości i porządku). Skarżący podkreślił, że Rada w § 10 Regulaminie utrzymania czystości i porządku postanowiła, że "odpady przeterminowanych leków mogą być zbierane również w wyznaczonych punktach aptecznych". Natomiast w treści zaskarżonej uchwały Rada nie wskazała ww. punktów aptecznych. Należy wskazać, że uchwała niniejsza, będąca przedmiotem zaskarżenia, (podjęta jest na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy) oraz uchwała podejmowana na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy (regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy) powinny zawierać regulacje spójne. Wskazać należy, że zaskarżona uchwała oraz uchwała Nr XLIV/316/21 Rady Gminy Ozorków z dnia 31 sierpnia 2021 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O. to akty prawa miejscowego (normatywne akty wykonawczy), które powinny być sformułowane w sposób czytelny i zrozumiały dla każdego mieszkańca gminy. Stanowią także źródło informacji w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych na terenie gminy. Zatem uchwała w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów – nie może być podejmowana w oderwaniu od uregulowań regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to warunkuje legalność zakwestionowanej uchwały. Z powyższych przyczyn powinny zawierać regulacje spójne. Z powyższych przyczyn, w ocenie skarżącego ww. regulacje stanowią naruszenie art. 6r ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi w całości. Jednakże na wypadek nie podzielenia przez Sąd argumentacji organu Rada Gminy wniosła o stwierdzenie, że poszczególne zaskarżone przepisy uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa ewentualnie o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej wyłącznie przepisów istotnie naruszających zdaniem Sądu powszechnie obowiązujące przepisy prawa.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów pełnomocnik organu po pierwsze stwierdził, że zarzut naruszenia art. 6r ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i pominięcie w § 2 ust. 2 uchwały oraz w § 14 Załącznika nr 1 do uchwały frakcji odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny takich jak "odpady niebezpieczne" jest niezasadny i całkowicie abstrahuje od systemowej wykładni ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie oraz ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach. Kluczowe znaczenie w tym zakresie ma odesłanie zawarte w art. 1a ustawy, zgodnie z którym w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy o odpadach.
Ustawa o odpadach stanowi z kolei, że odpady niebezpieczne oznaczają odpady wykazujące co najmniej jedną spośród właściwości niebezpiecznych. Właściwości powodujące, że odpady są odpadami niebezpiecznymi, oraz warunki uznania odpadów za niebezpieczne, z wyjątkiem warunków uznania odpadów za posiadające właściwości zakaźne, określają przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 1357/2014 z dnia 18 grudnia 2014 r. zastępującego załącznik III do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L 365 z 19.12.2014, str. 89, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem (UE) nr 1357/2014" oraz rozporządzenia Rady (UE) 2017/997 z dnia 8 czerwca 2017 r. zmieniającego załącznik III do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE w odniesieniu do niebezpiecznej właściwości HP 14 "Ekotoksyczne" (Dz. Urz. UE L 150 z 14.06.2017, str. 1), zwanego dalej "rozporządzeniem (UE) 2017/997".
W tym kontekście wskazać również należy na rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów, który strukturalizuje katalog odpadów, określający grupy, podgrupy i rodzaje odpadów oraz ich kody, ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych. Z rozporządzenia tego wynika, że odpady niebezpieczne mogą znajdować się zatem w obrębie każdej grupy czy podgrupy odpadów określonych w rozporządzeniu.
I tak przykładowo w grupie 20 "Odpady komunalne łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie" do odpadów niebezpiecznych zaliczono: - Rozpuszczalniki (20 01 13); - Kwasy (20 01 14); - Alkalia (20 01 15); - Odczynniki fotograficzne (20 01 17); - Środki ochrony roślin (20 01 19); - Lampy fluorescencyjne i inne odpady zawierające rtęć (20 01 21); - Urządzenia zawierające freony (20 01 23); - Oleje i tłuszcze inne niż wymienione w 20 01 25 (20 01 26); - Farby, tusze, farby drukarskie, kleje, lepiszcze i żywice zawierające substancje niebezpieczne (20 01 27); - Detergenty zawierające substancje niebezpieczne (20 01 29); - Leki cytotoksyczne i cytostatyczne (20 01 31); - Baterie i akumulatory łącznie z bateriami i akumulatorami wymienionymi w 16 06 01, 16 06 02 lub 16 06 03 oraz niesortowane baterie i akumulatory zawierające te baterie (20 01 33); - Zużyte urządzenia elektryczne i elektroniczne inne niż wymienione w 20 01 21 i 20 01 23 zawierające niebezpieczne składniki (20 0135); - Drewno zawierające substancje niebezpieczne (20 01 37).
Pełnomocnik organu wyjaśnił, że odpady komunalne zaliczane do odpadów niebezpiecznych - bo tylko o takich odpadach niebezpiecznych można mówić na gruncie ustawy - to odpady komunalne, których charakter lub skład pozwala na zakwalifikowanie ich jako odpadów niebezpiecznych. Do tej kategorii zaliczyć można zarówno: - przeterminowane leki (por. leki cytotoksyczne i cytostatyczne - kod: 20 01 31); - chemikalia (por. Środki ochrony roślin - kod: 20 01 19); - zużyte baterie i akumulatory (por. baterie i akumulatory łącznie z bateriami i akumulatorami wymienionymi w 16 06 01, 16 06 02 lub 16 06 03 oraz niesortowane baterie i akumulatory zawierające te baterie - kod: 20 01 33); - odpady budowlane i rozbiórkowe z gospodarstw domowych (por. drewno zawierające substancje niebezpieczne - kod: 20 01 37); - zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny (por. zużyte urządzenia elektryczne i elektroniczne inne niż wymienione w 20 01 21 i 20 01 23 zawierające niebezpieczne składniki - kod: 20 01 35). Tym samym odpady niebezpieczne nie stanowią odrębnej grupy, podgrupy czy rodzaju odpadu, lecz oznaczają właściwości określonych odpadów komunalnych, z którymi należy postępować w szczególny sposób. W konsekwencji za niebezpieczne mogą być przez prawodawcę uznane określone rodzaje odpadów składające się na frakcje wymienione wprost w ustawy.
Pełnomocnik organu zaznaczył, że dodatkowe wymienienie w ustawie odpadów niebezpiecznych ma na celu podkreślenie, iż gminne systemy gospodarki odpadami komunalnymi mają obejmować wszystkie ustawowo wymienione rodzaje odpadów komunalnych bez względu na to czy są uznawane za odpady niebezpieczne czy też nie (np. nakaz objęcia systemem przeterminowanych leków obejmuje wszystkie leki zaliczane do odpadów komunalnych, w tym leki cytotoksyczne i cytostatyczne klasyfikowane przez prawodawcę jako odpady niebezpieczne). Jednocześnie prawodawca lokalny nie może ograniczyć katalogu przyjmowanych odpadów poprzez wyraźne wyłączenie z niego odpadów niebezpiecznych.
W przypadku zaskarżonej uchwały brak wymienienia expressis verbis odpadów niebezpiecznych oznacza, iż gminny system gospodarowania odpadami komunalnymi obejmuje wszystkie określone w uchwale rodzaje odpadów bez względu na to czy mają one charakter odpadów niebezpiecznych czy też nie. Uchwała nie wyłącza z systemu gminnego odpadów niebezpiecznych i nie uniemożliwia właścicielom nieruchomości pozbywania się tych odpadów na zasadach określonych w uchwale.
W ocenie pełnomocnika skarżącego, szczególna technika legislacyjna przyjęta przez ustawodawcę polegająca na wymienieniu odpadów niebezpiecznych wśród innych odpadów komunalnych w art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy nie może być kwalifikowana jako uznanie odpadów niebezpiecznych na nową, odrębną frakcję odpadów, inną niż pozostałe frakcje wymienione w tym przepisie, lecz jako doprecyzowanie, iż pozostałe frakcje obejmują także odpady komunalne kwalifikowane jako odpady niebezpieczne. Rozwiązania przyjęte w zaskarżonej uchwale realizują zatem w pełni delegację ustawową i nie stanowią modyfikacji norm wyrażonych w ustawie.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 6r ust. 2d w związku z art. 6c ust. 1 ustawy poprzez wyłączenie w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) uchwały odbierania sprzed nieruchomości bioodpadów takich jak: "odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy", podczas gdy każda gmina ma obowiązek takiego ukształtowania przepisów prawa miejscowego, by zapewniał mieszkańcom gminy możliwość zarówno odbioru odpadów bezpośrednio z terenów posesji, jak i dostarczania tychże odpadów do punktów selektywnej zbiórki oraz zarzutu naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 6r ust. 2d ustawy poprzez ustalenie w § 2 ust. 2 pkt 1 lit. i) uchwały oraz w § 14 Załącznika Nr 1 do uchwały, że odbiór odpadów stanowiący części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy z terenu Gminy O. będzie odbywał się wyłącznie w PSZOK, bez możliwości odbioru tego kategorii odpadów bezpośrednio z nieruchomości pełnomocnik organu wskazał należy, iż rada gminy - zgodnie z art. 4 ust. 2a pkt 2 ustawy - może w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne. Podstawowym (bazowym) rozwiązaniem jest zatem na gruncie ustawy łączna zbiórka wszystkich bioodpadów w sposób określony w regulaminie, zgodny z Rozporządzeniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 10 maja 2021 roku w sprawie sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów [dalej: Rozporządzenie MKiŚ 2021]. Rada gminy może jednakże, uwzględniając szeroko rozumiane uwarunkowania lokalne, postanowić o rozdzieleniu tej frakcji na dwa odrębne strumienie:
- bioodpady stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie (tzw. odpady zielone);
- pozostałe bioodpady (tzw. odpady kuchenne).
Logiczną i konieczną konsekwencją tego typu decyzji jest wprowadzenie odrębnego sposobu zbierania każdej z wydzielonej frakcji, w tym ewentualne określenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach w jakich pojemnikach/workach zbierane będą poszczególne frakcje i jak pojemniki/worki w tym zakresie będą oznaczone. W tym zakresie nie znajdą zastosowania wprost przepisy Rozporządzenia MKiS 2021 dotyczące kolorystyki i oznaczenia pojemników/worków przeznaczonych na bioodpady. Rozporządzenie to nie uwzględnia bowiem powyższej sytuacji. Nie sposób bowiem przyjąć, aby obie frakcje zbierane były w tak samo oznaczonych kolorystycznie i słownie pojemnikach i workach. Uniemożliwiłoby to prawidłową kontrolę poprawności selektywnej zbiórki odpadów komunalnych.
Już tylko ta okoliczność dowodzi, że wprowadzenie przez radę gminy podziału frakcji bioodpadów wymusza modyfikację szeregu dalszych przepisów związanych z selektywną zbiórką odpadów komunalnych, w sytuacji gdy przepisy wprost nie określają takiej sytuacji.
Powyższa możliwość podziału przez radę gminy frakcji bioodpadów na dwa odrębne strumienie została wprowadzona do ustawy na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw [dalej: Ustawa nowelizująca 2019]. Jednocześnie ta sama ustawa nowelizująca usunęła zarówno z ustawy, jak i ustawy o odpadach, pojęcie odpadów zielonych, które przed jej wejściem w życie definiowane były jako "odpady komunalne stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, a także z targowisk, z wyłączeniem odpadów z czyszczenia ulic i placów".
Z ustawy nie wynika wprost cel ani skutki wprowadzenia ww. rozdzielenia frakcji bioodpadów. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej 2019 Ministerstwo Klimatu i Środowiska, które przygotowało przedmiotowy projekt ustawy, wskazało, iż gmina będzie miała możliwość określenia "na podstawie analizy możliwości przetwarzania odpadów komunalnych, czy będzie zbierała odpady zielone łącznie z odpadami kuchennymi, czy też postanowi o oddzielnym ich zbieraniu [podk. Autor]". Tym samym projektodawcy wiązali rozdzielenie strumienia bioodpadów z możliwościami technologicznymi instalacji, w których miały być zagospodarowane poszczególne strumienie. Z uzasadnienia nie wynika jednakże, że jest to cel jedyny (wyłączny).
Jednocześnie z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej 2019 nie wynikają inne skutki o charakterze pozytywnym lub negatywnym związane z wprowadzeniem przedmiotowego podziału. W szczególności w oparciu o dostępny materiał z procesu legislacyjnego nie da się przyjąć, aby ustawodawca wykluczał możliwość określenia odrębnych zasad odbioru poszczególnych strumieni bioodpadów, tak jak nie uczynił tego wprost w zakresie odrębnego oznakowania pojemników/worków przeznaczonych na każdą z wydzielonych przez radę gminy frakcji.
Pełnomocnik organu podkreślił, że odpady kuchenne charakteryzują się wytwarzaniem ich w sposób ciągły. Powstają one nieprzerwanie przez cały rok, co nie oznacza, że w każdym miesiącu w porównywalnej ilości. Odchylenia w tym zakresie związane np. z dostępnością określonych produktów spożywczych nie powinny być jednak znaczne. Tzw. odpady zielone charakteryzują się z kolei sezonowością skutkującą tym, że w okresie zimowym praktycznie nie występują (bądź występują w minimalnych ilościach), zaś w okresie wegetacyjnym występować mogą w znacznych ilościach.
Powyższe w sposób istotny wpływa na koszty funkcjonowania gminnych systemów gospodarowania odpadami komunalnymi, które przekładają się na wysokość publicznoprawnych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Obowiązkiem organów gminy jest zatem takie skonstruowanie gminnego systemu odpadowego, aby z uwzględnieniem specyfiki lokalnej, realizując zadania ustawowe, optymalnie zaspokajał potrzeby mieszkańców przy możliwie niski obciążeniu finansowym.
Znowelizowana ustawa - w brzmieniu obowiązującym na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały - nie dostarczała wprost odpowiedzi na pytanie, czy gmina w przypadku podziału frakcji bioodpadów na dwa odrębne strumienie zobowiązana jest zapewnić odbiór każdego z nich "u źródła" (tj. w miejscu ich wytworzenia) czy też możliwe jest postanowienie o odbieraniu u źródła jedynie "odpadów kuchennych" przy jednoczesnym przyjmowaniu pozostałych "odpadów zielonych" w inny sposób. Brak było przepisu jednoznacznie i wprost regulującego tę kwestię. Istotną wskazówką interpretacyjną jest w tym zakresie art. 3 ust. 2c ustawy, zgodnie z którym gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych (co jest regułą), jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania.
Tym samym ustawodawca dopuszcza sytuacje, w których nie całość strumienia bioodpadów będzie odbierana z miejsc ich wytwarzania - w takiej sytuacji gmina zobowiązana jest do odbierania reszty bioodpadów (tych, które nie są odbierane "u źródła") na PSZOKach. Podkreślić w tym zakresie należy, że system gminny na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały mógł być skonstruowany w taki sposób, że tylko cześć strumienia bioodpadów mogła być odbierana z miejsca ich wytworzenia, zaś pozostała cześć tego strumienia mogła być przyjmowana wyłącznie w PSZOKach.
Według pełnomocnika organu ustawodawca nie wskazuje w jakich przypadkach sytuacja taka może mieć miejsce. Powyższa regulacja została wprowadzona do ustawy na skutek Ustawy nowelizującej 2019 i zaczęła obowiązywać od 6 września 2019 roku, a więc na 2 lata wcześniej niż w ustawie przywrócono przepisy umożliwiające limitację odbierania lub przyjmowania bioodpadów oraz zanim umożliwiono nieodbieranie przez gminę bioodpadów od właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym i korzystających z tzw. ulgi kompostownikowej. Tym samym z ustawy wynika możliwość nieodbierania całości strumienia bioodpadów "u źródła" przy jednoczesnym braku w ówczesnym stanie prawnym podstaw do limitacji ilości przyjmowanych bioodpadów (na skutek nowelizacji art. 6r ust. 3 ustawy) oraz braku wyraźnej podstawy do ograniczenia odbioru bioodpadów w przypadku właścicieli nieruchomości korzystających ze zwolnienia kompostownikowego.
Zmiany dokonane w ustawie w 2027 roku nie obejmowały przy tym nowelizacji art. 3 ust. 2c ustawy - przepis ten nie uległ zmianie. Tym samym wprowadzone wówczas rozwiązania dotyczące limitacji bioodpadów oraz nieodbierania bioodpadów w związku ze zwolnieniem kompostownikowym stanowiły uzupełnienie wcześniejszej regulacji i dodatkowe dwie sytuacje, w których w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina w całości nie zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania. Nie można zatem utożsamiać zakresu stosowania art. 3 ust. 2c obowiązującego wcześniej z zakresem stosowania dwóch innych przepisów wprowadzonych do ustawy dwa lata później.
W ocenie pełnomocnika organu powyższe uwagi prowadzą do wniosku, iż rozdzielenie frakcji bioodpadów na dwa strumienie może wynikać z:
- różnic w sposobie zagospodarowania (poszczególne frakcje mogą trafiać do różnych instalacji);
- częstotliwości odbioru (każda z frakcji może być odbierana z różną częstotliwością);
- wyposażenia nieruchomości w pojemniki/worki na określone frakcje (możliwe jest stosowanie systemu workowego do jednej z frakcji, przy jednoczesnym stosowaniu systemu pojemnikowego przy drugiej);
- sposobu odbierania/przyjmowania poszczególnych frakcji przez gminę (z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie).
Na poparcie swojego stanowiska pełnomocnik organu przytoczył interpretacje Ministerstwa Środowiska i Ministerstwa Klimatu (obecnie: Ministerstwo Klimatu i Środowiska) i stwierdził, że to w sposób jednoznaczny dowodzi, że przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązania pozostają w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym z przepisami ustawy i Rozporządzenia MKiŚ 2021.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b), § 2 ust. 2 pkt 1 lit. b), § 3 pkt 1 lit. c), § 3 pkt 2 lit. c), § 3 pkt 3 lit. c) zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim Rada Gminy w miejsce frakcji "metale" wprowadziła nazwę frakcji ,"metal", zdaniem pełnomocnika organu zarzut ten uznać należy za całkowicie niezrozumiały i bezpodstawny.
Jednym z kluczowych zadań gminy w ramach zapewnienia czystości i porządku na swoim terenie i tworzenia niezbędnych warunków do ich utrzymania jest zapewnienie selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej:
- papier, - metale, - tworzywa sztuczne, - szkło, - odpady opakowaniowe wielomateriałowe, - bioodpady.
Z powyższym zadaniem skorelowane są kompetencje prawodawcze gminy określone w art. 4 ust. 2 - 2a ustawy oraz obowiązki edukacyjno-informacyjne wynikające z art. 3 ust. 2 pkt 8 ustawy.
Gmina O. stworzyła system gospodarki odpadami komunalnej obejmujące selektywną zbiórkę ww. odpadów komunalnych. W szczególności system ten obejmuje odpady frakcji: metale, tworzywa sztuczne, odpady opakowaniowe wielomateriałowe, które gromadzone są w pojemnikach/workach koloru żółtego.
Za modyfikację rozwiązań ustawowych w tym zakresie nie sposób jest uznać posłużenie się przez prawodawcę lokalnego określeniem "metal" zamiast "metale". Posłużenie się w tym zakresie liczbą pojedyncza zamiast liczby mnogiej nie wywołuje żadnych skutków normatywnych. Norma prawna zakodowana w zaskarżonym przepisie miałaby dokładnie taką samą treść, gdyby w uchwale posłużono się liczbą mnogą słowa "metal" zamiast liczby pojedynczej.
Tym samym wykazana w skardze rozbieżność pomiędzy językowym brzmieniem przepisów ustawy a brzmieniem przepisów uchwały jest pozbawiona normatywnego znaczenia, co jednoznacznie dowodzi bezzasadności podniesionego w tym zakresie zarzutu. Pełnomocnik organu podkreślił dodatkowo, że w samej uchwale - w jej dalszych przepisach - prawodawca lokalny posługuje się także słowem "metal" w liczbie mnogiej. Powyższe w sposób jednoznaczny dowodzi bezzasadności powyższego zarzutu oraz prawidłowości przyjętych w tym zakresie w uchwale rozwiązań.
W zakresie zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wprowadzenie w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. e), § 2 ust. 2 pkt 1 lit. e), § 2 ust. 3 w miejsce nazwy frakcji "odpady opakowaniowe wielomateriałowe" nazwę frakcji nieznaną ustawie "opakowania wielomateriałowe" pełnomocnik organu zauważył, że jest on zbliżony do zarzutu omówionego powyżej. Także w tym zakresie skarżący próbuje wywodzić daleko idące skutki prawne ze sposobu (być może niezbyt zręcznego) zredagowania przepisów uchwały. Skarżącemu umyka przy tym całościowa analiza uchwały, jej interpretacja systemowa, cel prawodawcy lokalnego, a przede wszystkim prawidłowa interpretacja norm prawnych zakodowanych w przepisach uchwały.
Nie ulega najmniejszej wątpliwości, iż gminny system gospodarki odpadami komunalnymi na terenie Gminy O. obejmuje zbiórkę odpadów opakowaniowych wielomateriałowych, co stanowi realizację zadań ustawowych określonych w ustawie. Bezsprzecznie wynika to z samej uchwały, która w dalszych postanowieniach odnosi się do "odpadów opakowaniowych wielomateriałowych".
Zdaniem pełnomocnika organu także kontekst językowy zakwestionowanych przepisów jednoznacznie wskazuje, że mamy do czynienia z odpadami opakowaniowymi wielomateriałowymi, nie zaś z opakowaniami wielomateriałowymi nie będącymi odpadami. Jednocześnie nie można powyższych rozbieżności językowych traktować jako naruszenia zasady konsekwencji terminologicznej wynikającej z zasad prawidłowej legislacji.
Powyższe dowodzi, że także w tym zakresie uchwała pozostaje w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.
Pełnomocnik organu uznał za całkowicie bezzasadny zarzut naruszenia § 6 w zw. z § 143 ZTP poprzez użycie w § 5 ust. 2 uchwały pojęć nieostrych tj. "wyjątkowe okoliczności i czynniki zewnętrzne", podczas gdy przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nim norm prawnych wyrażały intencje prawodawcy.
Po pierwsze, według pełnomocnika organu, ZTP nie znajduje zastosowania do samorządowych aktów prawa miejscowego. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 roku o Radzie Ministrów, która reguluje funkcjonowanie organów administracji rządowej. Rozporządzenia wykonawcze do ustaw nie mogą swoim zakresie wykraczać poza zakres ustawy, na podstawie której są wydawane. Tym samym zakres ZTP w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego odnieść można wyłącznie do aktów prawa miejscowego stanowionych przez terenowe organy administracji rządowej.
Nawet gdyby wbrew powyższym argumentom natury ustrojowo-systemowej przyjąć, iż ZTP dotyczą samorządowych aktów prawa miejscowego, to zakwestionowany w skardze przepis nie narusza zawartych w nim zasad legislacji administracyjnej. ZTP nakazują bowiem, aby przepisy redagować się zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, a zarazem w sposób, w jaki opisuje się typowe sytuacje występujące w dziedzinie spraw regulowanych danym aktem.
Co więcej ZTP w § 155 przewidują, że jeżeli zachodzi potrzeba zapewnienia elastyczności tekstu aktu normatywnego, można posłużyć się określeniami nieostrymi, klauzulami generalnymi albo wyznaczyć nieprzekraczalne dolne lub górne granice swobody rozstrzygnięcia. Przepis ten zawarty w Dziale VIII ZTP (Typowe środki techniki prawodawczej) znajduje zastosowanie do wszystkich aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego (w przypadku przyjęcia, ze ZTP dotyczą samorządowych aktów prawa miejscowego - także do nich).
Powyższe wpisuje się w podstawowe założenia legislacyjne nakazujące prawodawcy - w tym prawodawcy lokalnemu - zapewnić odpowiednią elastyczność teksu prawnego.
Kierując się powyższymi zaleceniami uchwale zapewniono niezbędną elastyczność m.in. poprzez przewidzenie wyjątku od zasady, że odbiór odpadów będzie odbywał się według ustalonego harmonogramu przy założeniach wynikających z zapisów określonych w uchwale, tak aby odbiór odpadów był prowadzony regularnie i powtarzalnie.
Wyjątek ten - określony w zakwestionowanym przez skarżącego przepisie -dopuszcza zmianę dnia wywozu wynikającego z ustalonego harmonogramu z uwagi na wyjątkowe okoliczności i czynniki zewnętrzne. Nie da się uprzednio stworzyć zamkniętego kazuistycznego katalogu sytuacji mogących wpłynąć na odbiór odpadów w innej dacie, aniżeli wynika z harmonogramu. Wszelkie próby w tym zakresie - z uwagi na bogactwo mogących wystąpić stanów faktycznych - skazane są na niepowodzenie. Tym samym sposób redakcji zaskarżonego przepisu - zapewniający niezbędną elastyczność - pozostaje w zgodzie z zasadami prawidłowej legislacji.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 6r ust. 3 ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 7 ust. 2 uchwały terminu na zgłoszenie niewłaściwego świadczenia usługi przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne, tj. "do 2 dni licząc od dnia niewłaściwego świadczenia usługi", podczas gdy przepisy ustawy nie przewidują wskazywania w akcie prawa miejscowego terminu w tym zakresie pełnomocnik organu wskazał, że powołany wyżej przepis stanowi upoważnienie dla rady gminy ustanowienia lokalnych przepisów proceduralnych określających sposób postępowania właścicieli nieruchomości zgłaszających określone zdarzenia. Procedura w tym zakresie musi umożliwić nie tylko skuteczne zgłoszenie nieprawidłowości, ale także zebranie przez gminę odpowiedniego materiału dowodowego umożliwiającego rzeczywiste zweryfikowanie wniesionego zgłoszenia. Stąd konieczne jest zakreślenie terminu, w którym należy dokonać zgłoszenia, aby możliwym było jego zweryfikowanie. Zgłoszenie nieprawidłowości po zbyt długim czasie od zdarzenia, biorąc pod uwagę dynamikę systemu odpadowego, może znacząco utrudnić lub uniemożliwić jego weryfikację.
Co więcej tryb i sposób określonego działania powszechnie obejmuje terminy związane z podejmowaniem określonych działań - jest to powszechna praktyka legislacyjna.
Powyższe dowodzi, że Rada Gminy w przedmiotowym zakresie działała w granicach przy znanych jej przepisami ustawy kompetencji prawodawczych.
Zarzut naruszenia art. 6r ust. 3 zw. z art. 3 ust. 2 pkt 6 i art. 6r ust. 3a ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i określenie w § 15 pkt 1-6, pkt 8 Regulaminu PSZOK stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały, w ten sposób że w PSZOK nie będą przyjmowane odpady zawierające azbest, papa, części samochodowe, wszystkie odpady wskazujące na źródło pochodzenia inne niż z gospodarstwa domowego (np. chemikalia nietypowe dla prac domowych), podczas gdy organ stanowiący gminy w akcie prawa miejscowego, uprawniony jest wyłącznie do ograniczenia ilości przyjmowanych w PSZOK odpadów budowlanych o rozbiórkowych z gospodarstw domowych, a nie określenie ich rodzaju pełnomocnik organu uznał, że jest on wynikiem nieporozumienia.
Kwestionowany przepis uchwały nie odnosi się bowiem do limitacji przyjmowanych odpadów komunalnych, lecz dookreśla co nie stanowi odpadu komunalnego, a w konsekwencji nie jest odpadem przyjmowanym w PSZOKu (nie jest odpadem objętym zorganizowanym przez gminę systemem gospodarowania odpadami komunalnymi).
Zgodnie z ustawą o odpadach odpadem komunalnym jest odpad powstający w gospodarstwie domowym oraz odpad pochodzący od innych wytwórców odpadów, który ze względu na swój charakter i skład jest podobny do odpadu z gospodarstw domowych. W szczególności do odpadów komunalnych zalicza się niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i odpady selektywnie zebrane: a) z gospodarstw domowych, w tym papier i tektura, szkło, metale, tworzywa sztuczne, bioodpady, drewno, tekstylia, opakowania, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, zużyte baterie i akumulatory oraz odpady wielkogabarytowe, w tym materace i meble, oraz b) ze źródeł innych niż gospodarstwa domowe, jeżeli odpady te są podobne pod względem charakteru i składu do odpadów z gospodarstw domowych - przy czym odpady komunalne nie obejmują odpadów z produkcji, rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, zbiorników bezodpływowych, sieci kanalizacyjnej oraz z oczyszczalni ścieków, w tym osadów ściekowych, pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane przetwarzaniu odpadów, ale przetwarzanie to nie zmieniło w sposób znaczący ich właściwości.
Nie bez znaczenia pozostaje także to kto jest wytwórcą danego odpadu. Zgodnie z ustawą o odpadach wytwórcą odpadów jest każdy, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdy, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej; wytwórcą odpadów zdawanych do portowych urządzeń do odbioru odpadów ze statków w rozumieniu art. 5 pkt 9 ustawy z dnia 12 maja 2022 r. o portowych urządzeniach do odbioru odpadów (Dz. U. póz. 1250) jest podmiot świadczący usługę odbioru odpadów w porcie lub przystani morskiej.
Dodatkowo zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy wykonywanie obowiązków właściciela nieruchomości, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, na terenie budowy należy do wykonawcy robót budowlanych.
Z powyższych przepisów wynika, że takie odpady jak: 1) odpady zawierające azbest; 2) papa; 3) części samochodowe; 4) wszystkie odpady wskazujące na źródło pochodzenia inne niż z gospodarstwa domowego (np. chemikalia nietypowe dla prac domowych) nie stanowią w świetle powyższych przepisów odpadów komunalnych i jako takie nie mogą być przyjmowane w PSZOKu.
Rozwiązania przyjęte w tym zakresie w uchwale mają na celu uszczelnienie gminnego systemu gospodarowania odpadami i minimalizowanie ryzyko przekazywania do niego odpadów niekomunalnych, których późniejszy transport i zagospodarowanie wpływałoby na koszty systemy, a w konsekwencji na wysokość stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Działanie to zatem leży w interesie publicznym. Tego typu działania podejmowane są przez szereg innych gmin, co znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 października 2022 r., sygn. II SA/Wr 449/22).
W powołanym wyżej wyroku, odnośnie do części samochodowych Sąd słusznie uznał, że nie stanowią one odpadu komunalnego.
Powyższe ograniczenie wynika także ze względów bezpieczeństwa dotyczących pracowników PSZOKu, mieszkańców Gminy korzystających z PSZOK oraz pracowników innych podmiotów transportujących odpady zebrane na PSZOK. Odpady zawierające azbest czy odpady w cieknących opakowaniach stwarzać mogą zagrożenia na zdrowia i życia tych osób, a także dla środowiska naturalnego. Ochrony tych wartości jest obowiązkiem organów gminy, który musi być realizowany także w obszarze gospodarki odpadami.
Powyższe uwagi analogicznie odnieść należy do pozostałych frakcji błędnie kwestionowanych w przedmiotowej sprawie przez Skarżącego. Także odpady zawierające azbest, papa czy odpady wskazujące na źródło pochodzenia inne niż z gospodarstwa domowego (np. chemikalia nietypowe dla prac domowych) nie mogą zostać uznane za odpady komunalne i jako takie nie mogą być przyjmowane na PSZOK.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 6r ust. 3 ustawy w zw. z art 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2015 roku o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i określenie w § 17 Regulaminu PSZOK stanowiącego załącznik nr 1 do Uchwały, że "zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny nie może być zdekompletowany" pełnomocnik organu stwierdził, że zgodzić się należy ze skarżącym, iż w przypadku PSZOKów zakaz określony w art. 35 ust. 1 ww. ustawy nie obowiązuje, co jednak nie wyklucza możliwości jego wprowadzenia decyzją organu stanowiącego gminy, która zobowiązana jest ustalić szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
Tym samym rada gminy, uwzględniając uwarunkowania lokalne oraz przyjęte założenia gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, może wprowadzić dodatkowe ograniczenia kierując się m.in. względami ochrony środowiska oraz bezpieczeństwem życia i zdrowia mieszkańców oraz pracowników PSZOK. Zdekompletowanie zużytego sprzętu elektronicznego i elektrycznego może bowiem rodzić realne zagrożenia, którym wprowadzony przez radę gminy zakaz ma zapobiegać.
Pełnomocnik organu nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 6r ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez ograniczenie w § 15 pkt 5 Regulaminu PSZOK stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały, że w PSZOK nie będą przyjmowane odpady w opakowaniach cieknących podczas, gdy przepis ustawy nie uprawnia do ograniczenia możliwości przyjmowania odpadów komunalnych od form dostarczenia ich w opakowaniach cieknących
Pełnomocnik organu wyjaśnił, że rada gminy zobowiązana jest określić w uchwale podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług publicznych świadczonych na rzecz mieszkańców w zamian za uiszczaną przez ich opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów, a także prowadzenia PSZOK. W szczególności uchwała ta ma obejmować sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
Powyższe stanowi samoistną i wystarczającą podstawę do określenia wymagań w zakresie odpadów przyjmowanych na PSZOK. W szczególności przepis ten pozwala organowi stanowiącemu na sformułowanie wymagań pozwalających na określenie czy dany odpad stanowi odpad komunalny oraz wymagań pozwalających na ochronę życia i zdrowia mieszkańców i pracowników PSZOK, a także środowiska naturalnego. Podkreślić bowiem należy, iż na PSZOKu przyjmowane są także odpady o charakterze niebezpiecznym.
Także w tym zakresie pełnomocnik organu odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2022 roku (sygn. II SA/Wr 449/22).
Według pełnomocnika organu niezasadny jest zarzut naruszenia art. 6r ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy poprzez brak spójności zaskarżonej uchwały Nr XLII/312/21 Rady Gminy Ozorków z uchwałą Nr XLIV/316/21 Rady Gminy Ozorków z dnia 31 sierpnia 2021 roku w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O. poprzez pominięcie wskazania w zaskarżonej uchwale punktów aptecznych przyjmujących przedterminowe leki, podczas gdy § 10 Regulaminu utrzymania czystości i porządku stanowi, że ten rodzaj odpadów "może być zbierany także w wyznaczonych puntach aptecznych".
Pełnomocnik organu wskazał po pierwsze, że ocena legalności zaskarżonych do sądu administracyjnego uchwał odbywa się w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący na dzień ich podjęcia. Kluczowy jest zatem w przedmiotowym zakresie stan prawny obowiązujący w dniu 1 lipca 2021 roku. Późniejsze zdarzenia, w tym uchwalanie kolejnych aktów prawa miejscowego, pozostaje bez znaczenia z punktu widzenia oceny legalności kontrolowanej uchwały.
Po drugie Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne - jak wyraźnie stanowi art. 184 Konstytucji RP - orzekają o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Systemowa wykładnia przepisów Konstytucji RP i Ppsa skłania do przyjęcia, że kontrola sądowoadministracyjna obejmuje kontrolę hierarchicznej zgodności aktów prawa miejscowego z innymi aktami powszechnie obowiązującymi usytuowanymi wyżej w konstytucyjnie określonej strukturze źródeł prawa. Kontrola ta nie obejmuje jednakże kontroli zgodności horyzontalnej pomiędzy aktami normatywnymi usytuowanymi na tym samym poziomie systemu źródeł prawa (z zastrzeżeniem, szczególnego charakteru statutów JST). Nie sposób wywodzić istnienia jakiejkolwiek hierarchiczności pomiędzy poszczególnymi uchwałami rady gminy podejmowanymi na podstawie ustawy, w tym nadrzędnej roli regulaminu utrzymania czystości i porządku nad pozostałymi uchwałami.
Po trzecie przepisy nie wymagają zorganizowania zbiórki odpadów (leków) w aptekach czy punktach aptecznych. Jest to element fakultatywny. Jego pominięcie w uchwale nie może przesądzać o jej wadliwości, a w szczególności nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności w całości ze wszystkimi tego daleko idącymi konsekwencjami.
Na koniec pełnomocnik organu podniósł, że nie sposób przyjąć, aby zaskarżona uchwała obarczona była wadami prawnymi uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności w całości. Jednakże na wypadek nie podzielenia przez Sąd argumentacji zawartej odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o stwierdzenie, że poszczególne zaskarżone przepisy uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa na podstawie art. 147 § 1 in fine Ppsa w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. Ewentualne stwierdzone nieprawidłowości co najwyżej mogą być kwalifikowane jako nieistotne naruszenie prawa.
Gdyby jednak zdaniem Sądu, któryś z zakwestionowanych przez Wojewodę Łódzkiego przepisów uchwały obarczony był istotnymi wadami prawnymi, pełnomocnik organu wniósł o stwierdzenie nieważności wyłącznie tego przepisu, z jednoczesnym pozostawieniem w obrocie prawnym pozostałej części uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).
Z wymienionych przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo twierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) – dalej: "u.s.g." – w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność odwołania się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie prawnej i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Według M.Stahl oraz Z. Kmieciaka (por. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102) za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Natomiast w judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639; wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 grudnia 2019 r., III SA/Łd 875/19, Lex nr 2753598; wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2020 r., III SA/Kr 1216/19, Lex nr 3099854). Zatem stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
Następnie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.s.g. gmina na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zgodnie z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Treść przywołanych powyżej przepisów prowadzi do wniosku, że każda norma kompetencyjna musi być realizowana w taki sposób, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto podkreślenia wymaga, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., IV SA/Wr 593/09, LEX 646458). Wskazać również należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym powtarzanie w uchwałach organów gminy całych uregulowań ustawowych, jak i ich części, czy też nieprecyzyjne powtarzanie przepisów zawartych w ustawie delegującej (upoważniającej), bądź ich modyfikacja, czy też uzupełnianie stanowi może być postrzegane jako istotne naruszenie prawa. Uchwała rady gminy nie może bowiem regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, jak również modyfikować treści przepisów ustawy, gdyż mogłoby to prowadzić do sytuacji, w której przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono lub zmodyfikowano, co mogłoby skutkować całkowitą lub częściową zmianą intencji prawodawcy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 132/18, wyroki WSA w Poznaniu z: 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14; 3 lutego 2015r., sygn. akt IV SA/PO 582/14; z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 431/18; wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2114/11; wyrok WSA w Białymstoku z 2 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 270/20; wyrok NSA z 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2376/18; - dostępne w CBOSA).
W niniejszej sprawie zaskarżona przez Wojewodę Łódzkiego uchwała Nr XLII/312/21 Rady Gminy Ozorków z dnia 1 lipca 2021 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Zdaniem Wojewody zaskarżona uchwała dotknięta jest licznymi wadami, kwalifikującymi się jako istotne naruszenie prawa, co powoduje jej nieważność w całości.
Dokonując analizy poszczególnych zarzutów Sąd doszedł do następujących wniosków:
Po pierwsze, Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 6r ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy poprzez pominięcie w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały oraz w § 14 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały tj. "Regulaminu Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych" frakcji odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny takich jak: odpady niebezpieczne. Jak wynika bowiem z treści art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy gminy zapewniają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady (pkt 5) oraz tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w pkt 5, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży (pkt 6).
Skoro zatem ustawodawca w powyższej regulacji wyraźnie wskazał, że w ramach funkcjonowania punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, obok zbierania odpadów komunalnych wymienionych w art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy zapewnia się także odbieranie odpadów niebezpiecznych, to mając na uwadze treść art. 6r ust. 3 ustawy i wynikający z niego obowiązek szczegółowego określenia sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych nie można podzielić argumentacji pełnomocnika organu, że brak wymienienia expressis verbis odpadów niebezpiecznych odbieranych w PSZOK należy odczytywać w ten sposób, że przyjęty przez Gminę O. system gospodarowania odpadami komunalnymi obejmuje wszystkie określone w uchwale rodzaje odpadów bez względu na to czy mają one charakter odpadów niebezpiecznych czy też nie. Regulamin określający sposób świadczenia usług przez PSZOK ma być szczegółowy, a przy tym zapewniać łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, zatem nie można przerzucać na adresatów tego Regulaminu oceny, czy dany odpad mieści się w katalogu odpadów przyjmowanych przez PSZOK, czy też nie. Jak słusznie bowiem zauważył pełnomocnik organu, że definicji pojęcia "odpady niebezpieczne" należy szukać poza ustawą o utrzymaniu czystość i porządku w gminie, tj. w ustawie o odpadach, natomiast w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów określono grupy, podgrupy i rodzaje odpadów oraz ich kody, ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych. Jednakże nie można oczekiwać, żeby właściciele nieruchomości położonych na terenie Gminy O. albo na własną rękę poszukiwali wśród ww. aktów prawnych wskazówek, gdzie można pozbyć się odpadów niebezpiecznych, albo domyślali się, że odpady niebezpieczne stanowią rodzaj odpadów komunalnych, których odbieraniem zajmuje się także PSZOK. Brak jednoznacznego, wyraźnego i szczegółowego postępowania z odpadami niebezpiecznymi może prowadzić do sytuacji, w której mieszkańcy będą się pozbywali takich odpadów mieszając je razem z pozostałymi odpadami komunalnymi. Dlatego właśnie wymienienie przez ustawodawcę w art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy odpadów niebezpiecznych wśród innych odpadów komunalnych powinno przekładać się na wymienienie tych odpadów zarówno w uchwale, jak i w Regulaminie PSZOK, o których mowa w art. 6r ust. 3 ustawy.
W związku z powyższym podzielić należy stanowisko Wojewody Łódzkiego, że zaniechanie wymienienia w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały oraz w § 14 Regulaminu PSZOK frakcji odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny takich jak: odpady niebezpieczne stanowi niewypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 6r ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy. Odpady niebezpieczne są bowiem frakcją odpadów komunalnych zbieranych selektywnie, których możliwość pozbywania się musi zostać zapewniona właścicielom nieruchomości przez gminę, co wynika również z art. 6r ust. 2d ustawy, w myśl którego w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Natomiast brak zapewnienia i wskazania w uchwale innego sposobu przyjmowania odpadów niebezpiecznych, oznacza konieczność zapewnienia przez gminę przyjmowania ich przez PSZOK. Tymczasem Rada wbrew art. 6r ust. 3 ustawy pominęła ten rodzaj odpadów komunalnych, które właściciele mogą na własny koszt dostarczyć do PSZOK.
Po drugie, za zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 6r ust. 2d w związku z art. 6c ust. 1 ustawy poprzez wyłączenie w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) zaskarżonej uchwały odbierania sprzed nieruchomości bioodpadów takich jak: "odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy".
Stosownie do treści art. 6c ust. 1 ustawy gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Natomiast z ust. 2 powołanego przepisu wynika, że rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.
Przepisy ustawy nie regulują ustawowych definicji pojęć "bioodpady" oraz "odpady komunalne", odsyłając w tym zakresie ( art. 1a u.c.p.g.) do stosowania wprost przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy "bioodpady" to ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady żywności i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, w tym restauracji, stołówek oraz zakładów zbiorowego żywienia, biur, hurtowni i jednostek handlu detalicznego, a także podobne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność. Natomiast w myśl art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach "odpady komunalne" to odpady powstające w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, w szczególności niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i odpady selektywnie zebrane:
a) z gospodarstw domowych, w tym papier i tektura, szkło, metale, tworzywa sztuczne, bioodpady, drewno, tekstylia, opakowania, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, zużyte baterie i akumulatory oraz odpady wielkogabarytowe, w tym materace i meble, oraz
b) ze źródeł innych niż gospodarstwa domowe, jeżeli odpady te są podobne pod względem charakteru i składu do odpadów z gospodarstw domowych
- przy czym odpady komunalne nie obejmują odpadów z produkcji, rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, zbiorników bezodpływowych, sieci kanalizacyjnej oraz z oczyszczalni ścieków, w tym osadów ściekowych, pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane przetwarzaniu odpadów, ale przetwarzanie to nie zmieniło w sposób znaczący ich właściwości;.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Realizując powyższy obowiązek gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, w tym w szczególności zapewniają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące m.in. bioodpady (art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy), jak również tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie m.in. bioodpadów (art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy).
Jak wynika natomiast z art. 4 ust. 1 ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Jedną z obligatoryjnych kwestii jaką winien określać regulamin pozostają szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, do których ustawodawca zaliczył między innymi bioodpady, jak również w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów prowadzonego przez PSZOK (4 ust. 2 pkt 1 lit. a) i lit. b) ustawy).
Zauważyć przy tym należy, że nowelizując przepisy ustawy, w tym art. 4 ust. 2, ustawodawca wykreślił z ustawy termin "odpady zielone", wprowadzając jednocześnie termin "bioodpady". Zarówno na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak w aktualnym stanie prawnym ustawodawca w art. 1a ustawy zdecydował o odesłaniu, w sprawach nieuregulowanych ustawą, do stosowania wprost powołanej wcześniej ustawy o odpadach, która to ustawa zawiera definicje legalne pojęć: "bioodpady" (art. 3 ust. 1 pkt 1) do których zaliczane są miedzy innymi ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych oraz "odpadów komunalnych" (art. 3 ust. 1 pkt 7) do których zaliczane są między innymi bioodpady, ale tylko te powstające w gospodarstwach domowych. Z powyższego wynika zatem, że bioodpady pochodzące z pielęgnacji terenów zielonych nie mieszczą się w zakresie ustawowej definicji "odpadów komunalnych".
Nie można jednak zapominać o tym, co słusznie zauważył pełnomocnik skarżącego, że dokonując nowelizacji ustawy w 2019 r., ustawodawca wykreślając termin "odpadów zielonych", dodał jednocześnie przepis art. 1b, zgodnie z którym do postępowania z odpadami komunalnymi stanowiącymi części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych lub cmentarzy, a także z targowisk, stosuje się przepisy dotyczące postępowania z bioodpadami stanowiącymi odpady komunalne. Z powyższego wynika zatem, że w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, jak i obecnie, bioodpady pochodzące z pielęgnacji terenów zielonych lub cmentarzy, a także z targowisk niewątpliwie nie mieszczą się w zakresie definicji odpadów komunalnych zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, jednakże z woli ustawodawcy uznawane są za odpady komunalne i objęte są, ciążącym na gminie obowiązkiem ich odbioru bezpośrednio z nieruchomości, zgodnie z dyspozycją art. 6c ust. 1 i ust. 2.
Tym samym zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody Łódzkiego, że zaskarżona niniejszą skargą uchwała podjęta w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zakresie w jakim reguluje sposób zagospodarowania przez gminę bioodpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy jedynie poprzez umożliwienie ich bezpośredniego oddania w prowadzonym przez gminę PSZOK, została uchwalona z rażącym naruszeniem art. 6r ust. 3 u.c.p.g.
Na poparcie powyższego stanowiska można przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 5422/21, oddalający skargę kasacyjną Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 874/20, stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy Ozorków z dnia 27 lutego 2020 r. nr XXIII/197/20 w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów na terenie Gminy O. w całości.
W powołanym wyroku NSA stwierdził, że: "Zgodnie z art. 3 ust. 2c u.c.p.g. gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania. Wykładnia tego przepisu nie oznacza wprowadzenia przez ustawodawcę alternatywnego sposobu pozbywania się przez mieszkańca bioodpadów, tzn. albo poprzez ich przyjmowanie przez PSZOK albo poprzez odbieranie takich odpadów z miejsc ich wytwarzania (tak też NSA w wyroku z 18 października 2022 r. sygn. akt III OSK 5507/21). Gmina ma obowiązek odbierania bioodpadów z miejsc ich wytwarzania, a jedynie dodatkowo może określić, że takie odpady nie są przyjmowane w PSZOK. Przy czym możliwość nieprzyjmowania takich odpadów w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych istnieje tylko wówczas, gdy w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest zapewnione ich odbieranie z miejsc wytworzenia w całości.".
NSA podkreślił, że gmina zawsze ma obowiązek zorganizowania odbierania bioodpadów z miejsc ich wytwarzania, natomiast nie zawsze jest zobowiązana do ich obowiązkowego przyjmowania w punkcie selektywnego zbierania odpadów.
Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że: "Jeżeli ustawodawca zamierzał posłużyć się terminem "przyjmowanie" odpadów, to taką regulację wprost zamieszcza w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawodawca traktuje "przyjmowanie" odpadów jako odmienny od "odbierania" sposób postępowania z odpadami (np. termin "przyjmowanie" zawiera art. 3 ust. 2 pkt 6, art. 3 ust. 2 pkt 9 lit. d tiret drugie, art. 3 ust. 2c, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 6r. ust. 2d u.c.p.g.). Natomiast tam, gdzie chodzi o "odbieranie", ustawodawca wprost posługuje się takim pojęciem (np. art. 3 ust. 2 pkt 4, art. 3 ust. 2 pkt 9 lit. a, b i c, art. 3 ust. 3 pkt 3, art. 4 ust. 2a pkt 1, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 4 u.c.p.g.). Nie budzi przy tym wątpliwości, że w sytuacji, gdy dochodzi do pozbywania się odpadów przez właściciela nieruchomości poprzez ich oddanie w punkcie selektywnego zbierania odpadów ustawodawca posługuje się pojęciem "przyjmowanie" odpadów, a nie ich "odbieranie". Pod pojęciem "odbierania" odpadów należy rozumieć tylko sytuację, w które odpady te są odbieranie od właściciela z terenu nieruchomości."
NSA dodał ponadto, że zgodnie z art. 4 ust. 2a pkt 2 ustawy rada gminy może w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne. Przepis ten posługuje się pojęciem "zbieranie" odpadów, a nie ich "przyjmowanie". Przepis ten upoważnia radę gminy do ustalenia odrębnych np. terminów odbierania odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie w stosunku do innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne. Jednakże nie jest dopuszczalnym taka jego wykładnia, zgodnie z którą rada gminy może albo ustalić odbieranie odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, albo całkowicie pominąć dopuszczalność ich odbierania z terenów nieruchomości i w zamian za to zobowiązać właścicieli do ich dostarczania do PSZOK i ich przyjmowania w takim punkcie.
Odwołując się do treści art. 1b ustawy NSA stwierdził, że nie ma wątpliwości, że bioodpady stanowiące odpady komunalne powinny być odbierane od właściciela z terenu jego nieruchomości. Ponadto NSA podkreślił również, że norma prawna zawarta w przepisie art. 4 ust. 2a pkt 2 ustawy nie stanowi podstawy do zwolnienia gminy z obowiązku odbioru bioodpadów, o których mowa w art. 1b u.c.p.g. bezpośrednio z nieruchomości mieszkańców. Ustawodawca wprowadzając wyżej wymieniony przepis miał bowiem na celu udzielenie gminie upoważnienia do podjęcia fakultatywnej decyzji, w oparciu o przeprowadzoną analizę możliwości przetwarzania odpadów komunalnych, czy będzie zbierała bioodpady pochodzące z pielęgnacji terenów zielonych łącznie z bioodpadami pochodzącymi z gospodarstw domowych, czy też postanowi o oddzielnym ich zbieraniu. Powyższe wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy VIII.3495, LEX/el).
Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4944/21 (dostępny w CBOSA), który wskazał, że nie można uznać za trafną argumentację, jakoby samo umożliwienie nieodpłatnego przyjmowania bioodpadów po dostarczeniu ich do punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych stanowiło prawidłowe wypełnienie ustawowego obowiązku zorganizowania odbioru odpadów komunalnych. Możliwość dostarczenia odpadów przez mieszkańca do punktu selektywnej zbiórki w kontekście brzmienia art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. może stanowić dodatkowy sposób ich pozbycia się przez właściciela, ale nie może wyłączać obowiązku odbierania z nieruchomości zamieszkałych bioodpadów bez ograniczenia ilościowego.
Prezentowane wyżej stanowisko pozostaje aktualne również na gruncie sprawy niniejszej, dlatego przeciwne argumenty, prezentowane przez pełnomocnika organu należy uznać za chybione.
Po trzecie, z tych samych względów należy uwzględnić kolejny z podniesionych przez Wojewodę Łódzkiego zarzutów, tj. rażącego naruszenie art. 6r ust. 3 ustawy poprzez uregulowania zawarte w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) oraz w § 2 ust. 2 pkt 1 lit. i) zaskarżonej uchwały, a także w § 14 Regulaminu PSZOK, polegające na wyłączeniu odbierania odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy z nieruchomości i jednocześnie narzucenia sposobu zagospodarowania tychże odpadów wyłącznie poprzez bezpośrednie przyjmowanie w PSZOK.
Po czwarte, trafny okazał się zarzut naruszenia art. 6r ust. 3 ustawy, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały terminu na zgłoszenie niewłaściwego świadczenia usługi przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne tj. "do 2 dni, licząc od dnia niewłaściwego świadczenia usługi". Jak słusznie wskazał pełnomocnik skarżącego przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie nie przewidują wskazywania w akcie prawa miejscowego terminu w tym zakresie. Podobnie orzekł WSA w Warszawie w wyroku z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2302/20 (dostępny w CBOSA), w którym Sąd jednoznacznie stwierdził, że: "Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewiduje w swojej treści upoważnienia dla Rady do ustanowienia jakiegokolwiek terminu, w którym mieszkańcy mieliby informować organy gminy o wskazanych w tym przepisie sytuacjach.".
W związku z tym podzielić stanowisko skarżącego, że w zakresie delegacji art. 6r ust. 3 ustawy nie mieści się ograniczenie terminu zgłaszania reklamacji przez właścicieli nieruchomości, którego Rada dokonała w § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Natomiast odwoływanie się przez pełnomocnika organu do regulacji zawartych w innych aktach prawnych niż ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie ma żadnego wpływu na zaprezentowaną ocenę wadliwości uchwały, o której wyżej mowa.
Po piąte, dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sąd uznał także za zasadny zarzut naruszenia art. 6r ust. 3 ustawy w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, poprzez wskazanie w treści § 17 Regulaminu PSZOK stanowiącego załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały, że "zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny nie może być zdekompletowany". Jak słusznie wskazał pełnomocnik Wojewody przepis art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, zakazuje zbierania niekompletnego zużytego sprzętu oraz części pochodzących ze zużytego sprzętu podmiotowi niebędącemu odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub prowadzącym punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, o których mowa w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Sprzętem w rozumieniu ustawy jest, w myśl art. 2 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny. Z treści powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że niekompletny zużyty sprzęt elektryczny lub elektroniczny oraz części pochodzące ze zużytego sprzętu elektrycznego lub elektronicznego nie mogą być odbierane przez podmioty, które nie są enumeratywnie w nim wymienione. A skoro tak, to obowiązek zbierania niekompletnego zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz części pochodzących ze zużytego sprzętu przeniesiony został na podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub prowadzące punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Tym samym treść § 17 Regulaminu PSZOK stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 6r ust. 3 ustawy w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym.
Po szóste, Sąd podzielił także stanowisko Wojewody Łódzkiego, co do naruszenia § 6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez użycie w § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały pojęć nieostrych tj. "wyjątkowe okoliczności i czynniki zewnętrzne". W ocenie Sądu, i w tym przypadku mamy do czynienia z istotnym naruszeniem przepisów prawa. Wskazane wyżej sformułowania są pojęciami nieostrymi i nieprecyzyjnymi dla adresatów aktu prawa miejscowego. Natomiast przepisy uchwały należy redagować w taki sposób, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy lokalnego. Innymi słowy treść uchwały, stanowiąca akt prawa miejscowego, powinna być opracowana w sposób uchwytny, całościowy i precyzyjny, a jednocześnie jasny i czytelny dla odbiorców, bez zawierania odniesień nieostrych czy niedostatecznie wyczerpujących. Natomiast posłużenie się w akcie prawa miejscowego tak ogólnymi i niedookreślonymi pojęciami może rodzić problemy interpretacyjne oraz problemy ze stosowaniem tych postanowień uchwały, w których tak nieostre pojęcia się znalazły.
Stanowisko to było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, przy ocenie legalności podobnych aktów prawa miejscowego i w ocenie Sądu pozostaje aktualne również na gruncie niniejszej sprawy (por. wyroki WSA w Łodzi z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 10/23 i II SA/Łd 1119/22; z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 11/23; z 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1053/22 i sygn. akt II SA/Łd 1072/22; z 15 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1086/22; z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 270/21 – dostępne w CBOSA).
Jeżeli zaś chodzi o zarzut rażącego naruszenia prawa, tj. art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b), § 2 ust. 2 pkt 1 lit. b), § 3 pkt 1 lit. c), § 3 pkt 2 lit. c), § 3 pkt 3 lit. c) zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim Rada w miejsce frakcji "metale" wprowadziła nazwę frakcji "metal", jak również zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wprowadzenie w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. e), § 2 ust. 2 pkt 1 lit. e), § 2 ust. 3 w miejsce nazwy frakcji "odpady opakowaniowe wielomateriałowe" nazwę frakcji nieznaną ustawie "opakowania wielomateriałowe", to uchybienia te jako mające charakter błędów językowych nie powinny mieć miejsca w akcie prawa miejscowego, jednak naruszenie to nie może być oceniane jako rażące i przesądzające o stwierdzeniu nieważności uchwały.
Pełnomocnik organu trafnie podnosi, że za modyfikację rozwiązań ustawowych w tym zakresie nie sposób jest uznać posłużenie się przez prawodawcę lokalnego liczbą pojedynczą ("metal") zamiast liczby mnogiej ("metale"), gdyż nie wywołuje żadnych skutków normatywnych, zwłaszcza mając na uwadze, że w innych przepisach zaskarżonej uchwały Rada Gminy użyła słowa "metal" już prawidłowo, czyli w liczbie mnogiej. Tym samym rozbieżność pomiędzy językowym brzmieniem przepisów ustawy, a brzmieniem przepisów zaskarżonej uchwały jest pozbawiona normatywnego znaczenia.
Nie ulega również wątpliwości, że gminny system gospodarki odpadami komunalnymi na terenie Gminy O. obejmuje zbiórkę odpadów opakowaniowych wielomateriałowych, co stanowi realizację zadań ustawowych określonych w ustawie. Również w tym przypadku doszło do pewnych rozbieżności językowych, których jednak nie można traktować jako naruszenia zasady konsekwencji terminologicznej wynikającej z zasad prawidłowej legislacji.
Pełnomocnik organu przyznał, że w niektórych przepisach zaskarżonej uchwały doszło do "niezbyt zręcznego" ich zredagowania, jednak kontekst językowy zakwestionowanych przez Wojewodę przepisów jednoznacznie wskazuje, że mamy do czynienia z odpadami opakowaniowymi wielomateriałowymi, nie zaś z opakowaniami wielomateriałowymi nie będącymi odpadami. Bezsprzecznie wynika to z samej uchwały, która w dalszych postanowienia odnosi się wprost do "odpadów opakowaniowych wielomateriałowych".
Sąd nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 6r ust. 3 ustawy w związku z art. 3 ust. 2 pkt 6 i art. 6r ust. 3a ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i określenie w § 15 pkt 1-4 i pkt 8 Regulaminu PSZOK stanowiącego załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały, że w PSZOK nie będą przyjmowane odpady zawierające azbest, papa, części samochodowe, wszystkie odpady wskazujące na źródło pochodzenia inne niż z gospodarstwa domowego (np. chemikalia nietypowe dla prac domowych), jak również poprzez ograniczenie w § 15 pkt 5 Regulaminu PSZOK stanowiącego załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały, że w PSZOK nie będą przyjmowane odpady w opakowaniach cieknących.
W powyższym zakresie Sąd podziela stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę i powołanym tam wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 449/22 (dostępny w CBOSA).
Jak wynika z powyższego wyroku obowiązek zapewnienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmuje co najmniej odpady wskazane w cytowanym już art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy. Ustawa określa również co najmniej jakie odpady komunalne mają być przyjmowane przez PSZOK (art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy). Pamiętać jednak należy, że w każdym z przedstawionych wyżej obowiązków mowa jest o odpadach komunalnych.
W tym miejscu ponownie należy odwołać się do definicji odpadów komunalnych zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy o odpadach. Jak wyjaśnił WSA we Wrocławiu w definicji odpadów komunalnych centralne miejsce zajmuje gospodarstwo domowe, bowiem to ono tworzy odpady komunalne. Odpad komunalny to zatem taki odpad, który może wytworzyć gospodarstwo domowe, a więc osoby (osoba) gospodarujące wspólnie, zamieszkujące określony lokal, przy okazji zaspokajania codziennych potrzeb, zwłaszcza o charakterze egzystencjalnym, wynikających z życia we wspólnocie domowej. Ewentualnie, zamiast gospodarstwa domowego, może to być inny podmiot, ale musi chodzić o odpad podobny do odpadu z gospodarstwa domowego.
WSA we Wrocławiu, na przykładzie analizy odpadów stanowiących części samochodowe uznał, że nie należą one do kategorii odpadów komunalnych. Sąd stwierdził, że skoro statusu odpadu komunalnego prawodawca odmówił wprost pojazdowi wycofanemu z eksploatacji w całości, to za odpady komunalne nie mogą też być uznane części samochodowe, w tym pochodzące z pojazdów wycofanych z eksploatacji.
Zdaniem WSA we Wrocławiu części samochodowe nie mieszczą się w kategorii odpadów komunalnych, ponieważ nie powstają w gospodarstwach domowych (nie pochodzą z gospodarstw domowych). Części samochodowe nie są zwykłym rezultatem funkcjonowania gospodarstwa domowego, ponieważ miejscem naprawy, wymiany części do pojazdów są co do zasady warsztaty, a w ocenie Sądu warsztat nie mieści się w zakresie gospodarstwa domowego.
Z powyższego wynika zatem, że takie odpady jak: 1) odpady zawierające azbest; 2) papa; 3) części samochodowe; 4) wszystkie odpady wskazujące na źródło pochodzenia inne niż z gospodarstwa domowego (np. chemikalia nietypowe dla prac domowych) nie stanowią w świetle powyższych przepisów odpadów komunalnych i jako takie nie mogą być przyjmowane w PSZOK.
Podobnie należy odnieść się do kwestionowanego przez Wojewodę sposobu dostarczania odpadów do PSZOK oraz ich oznaczenia w sposób umożliwiający ich identyfikację. Wojewoda zarzucił, że ustawa nie pozwala gminie na regulację odmawiającą przyjmowania odpadów w opakowaniach cieknących (dotyczy odpadów wymagających opakowań) i odpadów nieoznaczonych, których nie można zidentyfikować.
Z przepisu art. 6r ust. 3 ustawy wynika, że gmina ma kompetencję do określenia sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbioru odpadów, w tym sposobu świadczenia usług przez PSZOK. Sposób świadczenia usług przez PSZOK to organizacyjne, związane z funkcjonowaniem punktu odbioru regulacje mające na celu sprawne odbieranie odpadów, ich przygotowanie do dalszych procesów, a także realizację zasad ogólnych gospodarki odpadami z działu II ustawy o odpadach. Z kolei przepis art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada na gminę obowiązek tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK), i wskazuje minimalny katalog, jakie punkty te mają przyjmować.
W orzecznictwie wskazuje się ponadto, że w świetle art. 6c ust. 1 ustawy zobowiązującego gminy do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, pierwotną formą jest odbieranie odpadów, a możliwość ich dostarczenia do PSZOK stanowi jedynie dodatkowy sposób pozbycia się odpadów przez właściciela (por. wyroki NSA z 18 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2892/18 i z 7 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 5164/21 – dostępne w CBOSA).
WSA we Wrocławiu, w powołanym wcześniej wyroku o sygn. akt II SA/Wr 449/22, podkreślił natomiast, że zarówno odbieranie odpadów, jak i dostarczenie ich do PSZOK co do zasady powinno być selektywne, czyli oparte na selekcji odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy). Wytwórcy odpadów komunalnych są obowiązani do selektywnego zbierania wytworzonych przez siebie odpadów komunalnych.
Z powyższego wynika wniosek, że generalny wymóg selektywności, rozdzielania odpadów różnych frakcji, w zakresie gospodarowania odpadami mógłby zostać zniweczony, a co najmniej jego realizacja byłaby ograniczona w przypadku, gdyby odpady wymagające opakowań były przyjmowane w opakowaniach nieszczelnych, czyli umożliwiających niekontrolowane wydostanie się odpadu z opakowania. Nie stanowi naruszenia prawa wymóg uchwały, zgodnie z którym te opady, które wymagają opakowań, powinny być dostarczone w szczelnych opakowaniach. W świetle przepisu nie każdy odpad musi być opakowany, ale tylko taki, który opakowania wymaga, co jest spójne z zasadami selekcji odpadów.
Również przyjmowanie w PSZOK odpadów nieoznaczonych, niedających się zidentyfikować stałoby w sprzeczności z katalogiem odpadów, jakie w PSZOK powinny być przyjmowane (art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy), ponieważ podważeniu uległaby możliwość sprawdzenia, czy dostarczany do PSZOK odpad mieści się w katalogu ustawowym.
Te same uwagi należy odnieść do zaskarżonego przez Wojewodę pkt 6 § 15 Regulaminu PSZOK, wedle którego w PSZOK nie będą przyjmowane odpady budowlane zmieszane, tj. zawierające gruz zmieszany z opakowaniami materiałów budowlanych, drewnem itp. Także ta regulacja ma na celu z jednej strony realizowanie wymogu selektywnego zbierania odpadów (w tym przypadku odpadów budowlanych), natomiast z drugiej strony uniknięcie mieszania tego rodzaju odpadów z opadami, które wedle ustawy nie podlegają przyjmowaniu przez PSZOK (nie stanowią odpadu komunalnego).
Również bezzasadny okazał się ostatni z podniesionych przez Wojewodę zarzutów, dotyczący naruszenia art. 6r ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy poprzez brak spójności zaskarżonej uchwały Nr XLII/312/21 Rady Gminy Ozorków z uchwałą Nr XLIV/316/21 Rady Gminy Ozorków z dnia 31 sierpnia 2021 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O. przez pominięcie wskazania w zaskarżonej uchwale punktów aptecznych przyjmujących przeterminowane leki.
Jak słusznie wskazał pełnomocnik organu ocena legalności zaskarżonych do sądu administracyjnego uchwał odbywa się w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący na dzień ich podjęcia. Innymi słowy badając zgodność z prawem zaskarżonych działań organu administracji publicznej, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie jego podjęcia. Tym samym późniejsze zdarzenia, w tym uchwalanie kolejnych aktów prawa miejscowego, pozostaje bez znaczenia z punktu widzenia oceny legalności kontrolowanej uchwały.
Poza tym, co trafnie zauważył pełnomocnik organu, przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wymagają zorganizowania zbiórki odpadów (leków) w aptekach czy punktach aptecznych. Jest to element fakultatywny, a jego pominięcie w uchwale nie może przesądzać o jej wadliwości.
Niemniej jednak, z uwagi na zarzuty, które okazał się zasadne Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzekł w pkt 1 wyroku.
W ocenie Sądu treść zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że stwierdzenie jej nieważności jedynie w zakresie jej poszczególnych jednostek redakcyjnych, których zgodność z prawem Sąd zakwestionował skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego, który nie regulowałby kompleksowo wszystkich wymaganych prawem, określonych w art. 6r ust. 3 ustawy, kwestii podlegających obligatoryjnemu określeniu w akcie regulującym szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
es