II SA/Łd 550/21

II SA/Łd 550/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-09-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-07-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Robert Adamczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 2270/21 - Wyrok NSA z 2023-10-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. znak [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego K.G. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
II SA/Łd 550/21
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. (znak [...]) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy świadczenia pielęgnacyjnego.
Z akt sprawy wynika, że K.G. 16 lutego 2021 r. złożył w organie I instancji wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem B.G..
Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] r., na podstawie art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: z 2020 r., poz. 111 ze zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych], odmówił przyznania stronie wnioskowanego świadczenia.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołując się na art. 17 ust.1 oraz ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał, że strona nie spełnia warunków do przyznania wnioskowanego świadczenia bowiem niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed 18 roku życia, lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia - co potwierdza załączone do akt sprawy orzeczenie wskazujące, że ustalony stopień niepełnosprawności B.G. datuje się od 13 maja 2019 r., a więc po ukończeniu wieku określonego w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W odwołaniu od powyższej decyzji K.G. zarzucił: naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie mu prawa do świadczenia.
Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.
Kolegium podniosło, że w aktach sprawy znajdują się:
- orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z [...] sierpnia 2019 r., z treści którego wynika, iż B.G. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności do 13 czerwca 2022 r. i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jednocześnie Komisja ustaliła, że niepełnosprawność istnieje od - nie da się ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 13 maja 2019 r.;
- karty informacyjne dotyczące diagnozy i leczenia oraz zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia B.G.;
- oświadczenie K.G. z 12 lutego 2021 r., w którym pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczył, że:
1) nie posiada prawa do emerytury, renty, renty socjalnej, renty rodzinnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenie kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego;
2) posiada własne orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności;
3) osoba w rodzinie nie ma ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury na niepełnosprawne dziecko;
4) osoba w rodzinie nie ma ustalonego prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego albo świadczenia pielęgnacyjnego na tę lub inną osobę w rodzinie;
5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny nie jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką;
6) stan cywilny osoby niepełnosprawnej - żonaty;
7) stan cywilny wnioskodawcy - żonaty;
8) stopień pokrewieństwa między wnioskodawcą, a osobą niepełnosprawną - syn/ojciec;
9) nie zamieszkuję wspólnie z osobą, nad którą sprawuję opiekę ponieważ prowadzi własne gospodarstwo domowe;
10) zakres sprawowanej opieki stanowi załącznik nr 2 do niniejszego oświadczenia.
Ponadto wnioskodawca oświadczył, że jest zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego w urzędzie pracy, nie uzyskuje dochodów podlegających opodatkowaniu, jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy i ostatni okres zatrudnienia to grudzień 2018 r.
Pełnomocnik wnioskodawcy, pismem z 19 lutego 2021 r,. poinformował, że matka wnioskodawcy ma umiarkowany stopień niepełnosprawności, ale ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Do pisma załączono: orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z [...] marca 2012 r., z treści którego wynika, że K.G. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe i nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jednocześnie Komisja ustaliła, że niepełnosprawność istnieje od – nie da się ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 6 marca 2012 r.; karty informacyjne dotyczące diagnozy i leczenia K.G.; orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z [...] stycznia 2019 r., z treści którego wynika, że K.G. został zaliczony do lekkiego stopnia niepełnosprawności do 31 stycznia 2022 r.
Następnie Kolegium zwróciło uwagę, że z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 22 lutego 2021 r. w miejscu zamieszkania osoby wymagającej opieki załączonego do akt sprawy wynika, że: "Pod wskazanym adresem ul. B 48 m. [...] mieszka Pan B.G. (80 lat). Pan B.G. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Jest osobą leżąca, pampersowaną, nie jest zdolny do samodzielnej zmiany pozycji ciała. Wymaga całodobowej opieki związanej z pielęgnacją i higieną osoby leżącej, opieki zleconej przez lekarza, karmienia. Z chorym jest ograniczony kontakt logiczny. W domu znajduje się łóżko rehabilitacyjne, chory ma zapewnione podstawowe warunki i zabezpieczone potrzeby (koncentrator tlenu, inhalacje). Opiekę nad chorym stale sprawuje jego żona. Syn K.G. przyjeżdża do rodziców i wspiera matkę w opiece nad ojcem. Pomaga w czynnościach higienicznych, kontaktach z lekarzami, robi zakupy.
Przyjeżdża kilka razy w tygodniu lub nawet codziennie i zostaje na noc jeśli jest taka potrzeba. K.G. mieszka w Ł. ul. A 1/[...] ze swoją żoną. Jest osobą bezrobotną, nie otrzymuje emerytury ani renty ani żadnego innego świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Pan B.G. ma własne świadczenie emerytalne w kwocie około 2.070 zł. Pani K.G. ma własne świadczenie emerytalne w kwocie około 2020 zł. Pani K.G. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym z powodu schorzeń kręgosłupa, jest po operacji obu stawów biodrowych, przeszła zawał. Z uwagi na własny zły stan zdrowia nie jest stanie samodzielnie opiekować się mężem dlatego syn G. wykonuje większość obowiązków związanych z opieką nad ojcem".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniło, iż przyznanie świadczeń w oparciu o normy zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie jest pozostawione uznaniu organów administracji, a wyłącznie zostało uzależnione od spełnienia przesłanek określonych w tejże ustawie. Ustawodawca wyraźnie zdefiniował warunki przyznania świadczeń rodzinnych oraz zasady ich wypłaty. Normy prawne zawarte w powołanej powyżej ustawie są normami bezwzględnie obowiązującymi i organ administracji nie może stosować ich inaczej, niż to wynika wprost z ich literalnego brzmienia.
Organ podkreślił, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2) lit a) analizowanej ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zdaniem Kolegium z literalnego brzmienia przywołanego powyżej unormowania wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny osób zobowiązanych w dalszej kolejności. W konsekwencji powyższego brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego synowi na niepełnosprawnego ojca, gdy ten pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że żona osoby wymagającej opieki - K.G. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z [...] marca 2012 r.). Ponadto jak wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego to żona osoby wymagającej opieki sprawuje tę opiekę, a syn K.G. pomaga matce w sprawowaniu tejże opieki. W konsekwencji powyższego wnioskodawcy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje.
Ponadto Kolegium podniosło, że kluczowe jest także kto i w jakim zakresie sprawuje opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - B.G., bowiem jak wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego to żona osoby wymagającej opieki sprawuje tą opiekę, a syn K.G. pomaga matce w sprawowaniu tejże opieki cyt.: "Opiekę nad chorym stale sprawuje jego żona. Syn K.G. przyjeżdża do rodziców i wspiera matkę w opiece nad ojcem. Pomaga w czynnościach higienicznych, kontaktach z lekarzami, robi zakupy. Przyjeżdża kilka razy w tygodniu lub nawet codziennie i zostaje na noc jeśli jest taka potrzeba. K.G. mieszka w Ł. ul. A 1/[...] ze swoją żoną".
Wobec powyższego Kolegium zaakcentowało, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, bowiem sprawowanie tej opieki uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia. Opieka ta nie może polegać na pomocy lub wspieraniu innej osoby w jej sprawowaniu. To osoba występująca z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego winna sprawować opiekę nad osobą wymagającą opieki. Sprawowanie opieki jest warunkiem koniecznym do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowo sprawowanie tej opieki musi uniemożliwiać osobie ją sprawującej podjęcia zatrudnienia.
W skardze do sądu K.G. zarzucił rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj.: art. 17 ust. 1pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się syna, będącego jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez współmałżonkę niepełnosprawnego, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie K.G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Dodatkowo skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W ocenie skarżącego należy wskazać, że wykładnia językowa art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przez organ II prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został zawarty w skardze, a organ administracji w ustawowym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].
Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych] świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi zaś, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zacytowane przepisy, prócz ostatniego, określają przesłanki pozytywne, których wystąpienie warunkuje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ostatni przepis ustanawia zaś przesłankę negatywną, która uniemożliwia przyznanie świadczenia krewnemu osoby wymagającej opieki, nawet pierwszego stopnia, jeżeli osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim i małżonek może obiektywnie sprawować opiekę. Jednolicie przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, że z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni spokrewnieni w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym albo z uwagi na stan zdrowia nie może wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2018 r., I OSK 3539/18). Należy uwzględnić bowiem, że stosownie do art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych (zob. art. 130, art. 60 § 1 – 3, art. 23 i art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Nie powinno budzić wątpliwości, że małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi.
W świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, taką pomoc świadczyć. Ustawodawca wskazał w tym przepisie konkretnie, że obiektywną przeszkodę do sprawowania opieki przez małżonka stanowi fakt legitymowania się przez niego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że zobowiązanemu do alimentacji w dalszej kolejności będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym - tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, do którego odsyła art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (tak WSA w Olsztynie w wyroku z 5 czerwca 2018 r., II SA/Ol 320/18 i z 18 maja 2021 r., II SA/Ol 382/21).
Przy ocenie, czy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do świadczenia alimentacyjnego nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi należy zastosować kryterium obiektywne, tzn. że dla przeciętnego obserwatora jest oczywiste, że osoba zobowiązana nie jest w stanie wypełniać obowiązku alimentacyjnego (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2020 r., I OSK 1947/20). W wyroku z 20 września 2013 r., I OSK 2/13 Naczelny Sąd Administracyjny przekonywująco argumentował, że pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć niezależnie od faktu legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Trzymanie się wyłącznie literalnego brzmienia omawianego przepisu zostało zanegowane także przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 2020 r., I OSK 2831/19). NSA uznał, że wykładnia językowa przytoczonych przepisów narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Zdaniem NSA formalistyczna wykładnia omawianych przepisów może doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Dlatego NSA przyjął, że formalnego ograniczenia w postaci żądania legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inny krewny. Takie samo stanowisko NSA zajął w wyrokach z 14 grudnia 2018 r., I OSK 1939/18 oraz z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16. Za zasadnością tej linii orzeczniczej opowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 kwietnia 2020 r., I OSK 1115/19 i z 25 stycznia 2021 r., I OSK 2161/20, w których potwierdził, że obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą jej wymagającą, nawet jeśli nie mają ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie z dalszym stopniem pokrewieństwa, sprawującej faktyczną opiekę i zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności.
Tym samym stwierdzić należy, iż fakt, że stan zdrowia małżonki osoby wymagającej opieki uniemożliwia jej sprawowanie opieki nie musi być wykazany orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, lecz może być wykazany również innymi dowodami. Przedłożenie takiego orzeczenia nie jest bowiem warunkiem niezbędnym dokonania ustalenia, czy stan zdrowia współmałżonka uniemożliwia sprawowanie przez niego opieki. Wymóg taki nie wynika z treści ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zatem przyjąć należy, że znajdują w tym zakresie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego, w szczególności art. 75 § 1 k.p.a., który przewiduje, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem.
Zatem stwierdzenie u małżonki osoby wymagającej opieki szeregu chorób, w tym szczegółowo wskazywanych w toku postępowania administracyjnego w kolejnych pismach może ewentualnie stanowić okoliczności świadczące o niemożności sprawowania opieki nad ojcem skarżącego. Kwestia ta wymagała jednak pogłębionego wyjaśnienia, z uwzględnieniem innych dowodów, do przedstawienia których organy administracji winny wezwać wnioskodawcę (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W szczególności przedmiotem oceny organów winny być dokumenty, załączone do akt postępowania administracyjnego, a wskazujące na konkretne schorzenia żony zaopiekowanego.
Należy też mieć na uwadze, że ustawodawca niejako z góry zakłada, że każda osoba, która ukończyła 75 lat wymaga zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji i w związku z tym domniemaniem wprowadził dwa różne świadczenia adresowane do tych osób mając na celu wsparcie ich w ponoszeniu wydatków związanych z koniecznością korzystania z takiej pomocy. Pierwszym świadczeniem jest zasiłek pielęgnacyjny, który zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługuje osobie, która ukończyła 75 lat. Drugim świadczeniem jest dodatek pielęgnacyjny, który przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia - art. 75 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz.U. z 2021, poz. 291 z późn. zm.). Uzyskanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego wyklucza prawo do zasiłku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Oba te świadczenia mają ten sam cel jako dodatkowe wsparcie dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji, z uwagi na zaawansowany wiek. Skoro zatem ustawodawca przyjmuje domniemanie, że osoba w wieku 75 lat sama co do zasady wymaga opieki ze strony osób trzecich i w tym celu udziela jej wsparcia, to nie można przyjąć, by ten sam racjonalny ustawodawca jednocześnie zakładał, że osoba w wieku 75 lat lub więcej (nielegitymująca się co prawda orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) była zdolna do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 23 kwietnia 2015 r., II SA/Po 122/15). W tym aspekcie zwrócić zatem należy uwagę, że istotnie matka skarżącego (obecnie wdowa po osobie wymagającej opieki) legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności i co również winno mieć znaczenie przy rozważaniach co do jej faktycznych możliwości sprawowania opieki na niepełnosprawnym mężem, pozostawała w zaawansowanym wieku – 81 lat.
Odwołać się w tym zakresie można przykładowo do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2016 r., I OSK 152/15, w którym NSA stwierdził, że "z oczywistych względów osoba mająca lat 88 jest osobą, która winna być traktowana jako osoba, która ma stwierdzony znaczny stopień niepełnosprawności, gdyż ze względu na tak zaawansowany wiek nie tylko sama nie może pracować zawodowo, ale najczęściej sama potrzebuje pomocy. Nie sposób zatem wymagać, by osoba taka była w stanie jeszcze zapewniać konieczną pomoc osobie drugiej". Tutejszy Sąd w pełni taką argumentację podziela. Oznacza to, że dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należało uwzględnić nie tylko brak orzeczenia o niepełnosprawności matki skarżącego, ale też zarówno wiek małżonka osoby wymagającej opieki, jak i całokształt informacji i dokumentów potwierdzających stan zdrowia żony zaopiekowanego. Z powyższych wynika chociażby, że jest ona po zawale serca, choruje na nadciśnienie i przeszła operacje stawów biodrowych w związku z zdiagnozowaną chorobą zwyrodnieniowa tychże.
W sytuacji zaś, w której organy, pomimo wszystko miałyby jednak wątpliwości, co do możliwości zdrowotnych osoby będącej w wieku 81 lat, winny zwrócić uwagę stronie na konieczność przedłożenia stosownej dokumentacji, czego jednak w tej sprawie nie uczyniły. Wobec nielegitymowania się przez matkę skarżącego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (posiada stopień umiarkowany) organy nie wyjaśniły szczegółowo na czym polegają konkretnie jej problemy zdrowotne i czy, przy uwzględnieniu jej wieku, stanowią rzeczywistą przeszkodę w sprawowaniu opieki nad żoną.
Już tylko z tych względów uznać należało, że organ nie udźwignął ciężaru przeprowadzenia postępowania dowodowego i nie zebrał wyczerpującego materiału nie wzbudzającego poważnych wątpliwości.
Oprócz wskazanych wątpliwości w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego co do stanu zdrowia matki skarżącego dodatkowo wskazać należy na jeszcze inne zastrzeżenia odnoszące się do materiału dowodowego. Otóż, jak wynika z analizy wywiadu środowiskowego z 4 marca 2021 r. pojawiają się tam sprzeczne wnioski. Z jednej strony wnioskować można, że opiekę nad mężem stale sprawowała jego żona (obecnie wdowa, matka skarżącego). Z drugiej jednak strony dokonując analizy dokumentu wskazującego na zakres czynności podejmowanych przez syna zaopiekowanego (załącznik do wniosku, datowany na 12.02.2021 r.) wynika, iż skarżący wykonuje praktycznie wszystkie czynności związane z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Powstaje zatem pytanie o faktyczny zakres opieki sprawowanej przez członków rodziny zaopiekowanego.
Wątpliwości w tym zakresie winny być w sposób jednoznaczny wyjaśnione i przedstawione w uzasadnianiu decyzji. W szczególności, czy żona zaopiekowanego, mając na uwadze jej wiek i stan zdrowia była w stanie samodzielnie opiekować się mężem. Sprzeczne informacje w jednym wywiadzie nie wyjaśniają w praktyce kto w istocie sprawował opiekę.
Dodatkowo zauważyć należy, iż organ zupełnie nie przeanalizował, czy skarżący nie podejmował pracy bądź z pracy zrezygnował w związku z opieką nad ojcem.
Dopiero zatem po rozważaniu tych wszystkich wątpliwości dotyczących materiału dowodowego możliwa będzie ocena, czy stan zdrowia matki skarżącego w istocie umożliwiał sprawowanie jej opieki nad ojcem skarżącego.
Przeprowadzenie postępowania w sposób, o którym mowa w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., w tym stwierdzona niepełnosprawność (chociaż w stopniu umiarkowanym) oraz inne ustalenia faktyczne mogą doprowadzić do stwierdzenia, że matka skarżącego nie była w stanie sprawować opieki nad małżonkiem (wyrok WSA w Gdańsku z 8 grudnia 2010 r., II SA/Gd 589/10, wyrok NSA z 18 lipca 2012 r., I OSK 190/12; wyrok WSA w Gliwicach z 28 maja 2015 r., IV SA/Gl 947/14).
Ponownie rozpatrując sprawę zatem organ uwzględni dokonaną w wyroku wykładnię przepisów prawa (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych) oraz wskazania co do dalszego toku postępowania - przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia okoliczności czy stan zdrowia żony zaopiekowanego nie uniemożliwiał jej sprawowania opieki nad poważnie chorym mężem B.G. (art. 170 i art. 153 ustawy p.p.s.a.). Ustalenie to jest istotne dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku skarżącego złożonego w kontrolowanej sprawie administracyjnej.
Sąd dostrzegł przy tym, że w toku postępowania przed Sądem pełnomocnik skarżącego załączył kopię odpisu skróconego aktu zgonu B.G.. Z dokumentu tego wynika, że ojciec skarżącego zmarł [...] lipca 2021 r. Pomimo tego postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż rzeczą organów jest rozstrzygnięcie o prawie skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od miesiąca, w którym złożony został wniosek o przyznanie świadczenia - do daty śmierci jego ojca.
W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.
O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., 1800).
dc