II SA/Łd 55/07

II SA/Łd 55/07 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2007-04-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Markiewicz /sprawozdawca/
Joanna Sekunda-Lenczewska
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007 roku sprawy ze skargi Ż. i M. małżonków W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. -
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Ż. i M. W., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...], Nr [...].
Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 30 stycznia 2006 roku, Sygn. akt: II SA/Łd 1154/05 uchylił wcześniejszą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Z treści uzasadnienia wyroku wynika, że rozstrzygnięcia organów były oparte na wadliwie sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operacie szacunkowym, który miał na celu wycenę nieruchomości zlokalizowanej w miejscowości J., Gm. M. (działka Nr ewid. [...], o pow.[...]). Zdaniem Sądu błędnie został określony w operacie dzień sprzedaży nieruchomości, gdyż rzeczoznawca uznał, że do sprzedaży doszło w dniu [...], kiedy to zostało złożone oświadczenie woli o przeniesieniu prawa własności w związku ze ziszczeniem się warunku. Umowa sprzedaży została zawarta w dniu [...]. Nadto, zdaniem Sadu, rzeczoznawca błędnie uwzględnił do wyceny tylko część nieruchomości, której przeznaczenie uległo zmianie na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rzeczoznawca powinien w operacie uwzględnić także kwestię wpływu usytuowania gazociągu na wartość działki.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy M. decyzją z dnia [...] ustalił Ż. i M. W. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – działki Nr [...] położonej w obrębie wsi J., spowodowaną zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części południowej Gminy M. – tzw. "rentę planistyczną" w wysokości [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), uchwałę Nr XVIII/103/2003 Rady Gminy Moszczenica z dnia 17 grudnia 2003 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części południowej Gminy Moszczenica (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2004 roku Nr 77, poz. 681) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach rozstrzygnięcia organ przyjął, że działka Nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy M., zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy Nr VIII/44/94 z dnia 14 grudnia 1994 roku (Dz. Urz. Woj. Piotrkowskiego Nr 29, poz. 179) była przeznaczona pod uprawy rolne. Natomiast zgodnie z Uchwałą Nr XVIII/103/2003 Rady Gminy Moszczenica z dnia 17 grudnia 2003 roku, nastąpiła zmiana przeznaczenia części nieruchomości – przy drodze wiejskiej na głębokości 120 m pod budownictwo zagrodowo – mieszkaniowe, pozostała część pod uprawy rolne. Zgodnie z ustaleniami szczegółowymi, jako podstawowe przeznaczenie terenu przyjęto zabudowę mieszkaniową: zagrodową i jednorodzinną o niskiej intensywności z ukształtowaniem pierzei od strony drogi powiatowej i dróg gminnych. Jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono nieuciążliwe usługi komercyjne o charakterze podstawowym oraz nieuciążliwe rzemiosło o charakterze usługowym. Obszar 20 m strefy ochronnej lasów został wyłączony z zabudowy. Zdaniem organu, zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowała wzrost wartości nieruchomości, oznaczonej działka Nr [...], co potwierdza operat szacunkowy z wyceny wartości nieruchomości, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...]. Z operatu wynika, że wartość nieruchomości przed zmianą planu wynosiła [...], po zmianie natomiast [...]. Wzrost wartości nieruchomości, będący różnicą powyższych kwot, wyniósł zatem [...]. W dniu [...], czyli przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie zmiany planu miejscowego, mającej wpływ na zwiększenie wartości nieruchomości, na podstawie aktu notarialnego Rep. "A". [...], nastąpiło zbycie przez Ż. i M. W. (przeniesienie własności) przedmiotowej nieruchomości.
Stosownie do treści art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatą ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość tejże opłaty ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości, stanowi różnicę między wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu (art. 37 ust. 1 w/w ustawy).
Stosownie do przepisu § 71 Uchwały Nr XVIII/103/2003 Rady Gminy Moszczenica z dnia 17 grudnia 2003 roku, wartość stawki procentowej, służącej naliczaniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości określono na poziomie 20% dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo – usługową, zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną z usługami oraz letniskową. W konkluzji organ stwierdził, że "renta planistyczna" ustalona w niniejszej sprawie wynosi [...].
W odwołaniu od powyższej decyzji Ż. i M. W. wnieśli o jej uchylenie wskazując, że sporządzony operat szacunkowy jest błędny, gdyż zawyża wycenę nieruchomości na datę jej sprzedaży, nie uwzględnia wpływu przebiegu gazociągu na możliwość wykorzystania nieruchomości pod zabudowę (przebieg gazociągu, zdaniem strony znacznie obniża wartość gruntu) oraz nie uwzględnia faktycznej ceny sprzedaży działki. W uzasadnieniu odwołujący się wyjaśnili, iż operat szacunkowy został przygotowany przez tego samego rzeczoznawcę, mimo zastrzeżeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do poprzedniej opinii. Nadto, nowy operat radykalnie zmienia wartość działki przed sprzedażą na niekorzyść strony (poprzednio [...], obecnie [...]), pomijając kwotę uzyskaną przez nich jako cenę sprzedaży. Na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmianie uległa tylko część przeznaczenia działki (ok.[...]).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy kwestionowane w odwołaniu rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ podał, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Wójt Gminy M. byli związani oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2006 roku. Zdaniem organu odwoławczego, ponownie sporządzony operat szacunkowy uwzględnia zalecenia zawarte w wyroku, w szczególności rzeczoznawca odniósł się do kwestii wpływu gazociągu na wartość nieruchomości. Pobranie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy, uzależnione jest od dwóch przesłanek – zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany oraz zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwalonego planu. W stanie faktycznym sprawy, zdaniem organu, obie te przesłanki zostały spełnione - nastąpił wzrost wartości nieruchomości, a nieruchomość została zbyta przed upływem 5 lat od wejścia w życie zmian do planu zagospodarowania przestrzennego. Pobranie opłaty od byłego właściciela nieruchomości jest obligatoryjne – nie zależy od uznania organu. Na odwołujących się ciąży więc obowiązek uiszczenia opłaty, której wysokość została określona na mocy przepisu § 71 pkt 2 uchwały Rady Gminy Moszczenica z dnia 17 grudnia 2003 roku i wynosi 20% wzrostu wartości nieruchomości dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo – usługową. Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy uznał, że wysokość opłaty planistycznej, została ustalona prawidłowo. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło, że nie są one uzasadnione. W szczególności, powołane w odwołaniu przepisy dotyczące odległości sytuowania obiektów budynków od gazociągów, utraciły moc prawną. Rzeczoznawca zastosował się do zaleceń zawartych w wyroku z dnia 30 stycznia 2006 roku w zakresie przyjęcia większej powierzchni wycenianego gruntu, co spowodowało podwyższenie opłaty.
W skardze na powyższą decyzję Ż. i M. W. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy M., wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanym rozstrzygnięciom strona zarzuciła nierozważenie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, wadliwe przeprowadzoną wycenę nieruchomości oraz naruszenie ich interesu, jako obywateli. W motywach skarżący kwestionowali operat służący określeniu wzrostu wartości nieruchomości. Niezrozumiałym było dla nich sporządzenie operatu przez tę samą osobę, co poprzedni operat, który został zakwestionowany przez sąd administracyjny. Nadto, niezrozumiałe było zastosowanie stawki cenowej w odniesieniu do całej nieruchomości, gdy zmianie uległo tylko przeznaczenie części gruntu. Rzeczoznawca pominął cenę uzyskaną przez skarżących z tytułu sprzedaży, gdyż ocenił, że odbiega ona od innych transakcji, przez co nie traci ona jednak waloru ceny rynkowej. Przebieg gazociągu przez działkę obniża jej wartość, gdyż na gruncie musi być pozostawiona strefa ochronna, na której nie można wznosić obiektów budowlanych. Skarżący czują się skrzywdzeni, gdyż w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, ich sytuacja uległa pogorszeniu. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego, jest jednym z dowodów w sprawie, gdy tymczasem organ zaniechał uwzględnienia innych okoliczności faktycznych opierając się tylko na sporządzonym na potrzeby postępowania operacie.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, powtarzając argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.
Postanowieniem z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wstrzymało wykonanie decyzji z dnia [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala.
W ocenie składu orzekającego, organy prowadzące postępowanie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji.
Na wstępie wyjaśnić należy, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
W sprawie niniejszej ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zostały przedstawione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2006 roku. Oznacza to, że w pierwszej kolejności rozpoznając skargę Ż. i M. W., Sąd obowiązany był do oceny czy wskazania z poprzednio wydanego w tej sprawie wyroku, zostały przez organy administracji, zarówno I, jak i II instancji wypełnione oraz czy ponownie przeprowadzone postępowanie uwzględnia zalecenia Sądu wyrażone we wcześniejszym wyroku.
Na marginesie podkreślić należy, że Ż. i M. W. nie kwestionowali wyroku z dnia 30 stycznia 2006 roku w drodze skargi kasacyjnej.
Dokonując powyższej oceny, skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że organy administracji zastosowały się do zaleceń wyrażonych w wyroku z dnia 30 stycznia 2006 roku. W szczególności, rzeczoznawca majątkowy sporządzając ponownie operat szacunkowy, nie tylko przyjął wskazania Sądu, ale również dołączył do operatu pismo, w którym drobiazgowo odniósł się do każdego z zaleceń Sądu. W piśmie tym rzeczoznawca przedstawił pogląd Sądu, jak i swoje stanowisko, które poparł ustaleniami poczynionymi na użytek przygotowywanego operatu.
Nowo sporządzony operat uwzględnia datę sprzedaży nieruchomości, zatem operat bierze pod uwagę poziom cen na dzień [...]. Nadto, ocena wartości działki odnosi się do powierzchni całej nieruchomości, a nie jak wcześniej gdy do porównania cen rzeczoznawca przyjął wartości nieruchomości o znacznie mniejszej powierzchni niż działka Ż. i M. W. W końcu, rzeczoznawca odniósł się do kwestii przebiegu przez działkę gazociągu. Podkreślić należy, że sąd w wyroku z dnia 30 stycznia 2006 roku nie przesądził o tym, że gazociąg obniża wartość nieruchomości. Sąd w tym wyroku tylko nakazał organowi i osobie przygotowującej operat uwzględnić przebieg gazociągu przez działkę, co nie jest równoznaczne z obniżeniem jej wartości.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że odnoszą się one przede wszystkim do sposobu i wyników określenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie ustalenia wysokości "renty planistycznej".
Ż. i M. W., w znaczącej części kwestionują, metody wyceny przyjęte w operacie szacunkowym. Sporządzony w sprawie operat szacunkowy to rodzaj opinii biegłego, w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. Operat szacunkowy, czyli opinia biegłego mieści się w katalogu dowodów, których pełne zgromadzenie i ocena, jest obowiązkiem organów administracji. Różnica między operatem szacunkowym, a opinią biegłego, na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika z tego, że organy ustalające wysokość "renty planistycznej", nie tylko mogą zwrócić się do biegłego w celu ewentualnego wykorzystania wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organy, na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązane są, w celu ustalenia "ceny nieruchomości", do określenia jej wartości na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę. W takiej sytuacji, organ orzekający ma obowiązek ustalić wzrost wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego. Operat jest rodzajem opinii biegłego. Właśnie z uwagi na obowiązek ustalenia wzrostu wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego, swobodna ocena tego rodzaju dowodu jest ograniczona, choćby zasadami, którymi musi kierować się rzeczoznawca sporządzający operat (zasady te wynikają z przepisów prawa obowiązujących w danym momencie). Jeżeli organy nie zauważyły naruszenia wymogów formalno – prawnych w zakresie sporządzania operatu, nie miały dostatecznych podstaw do przyjęcia innej wartości nieruchomości, niż ta która wynikała z prawidłowo przygotowanego operatu szacunkowego. W sprawie niniejszej, organy oceniły, że ponownie przygotowany operat uwzględnia wszystkie zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 30 stycznia 2006 roku.
Przedstawiony pogląd nie wyłącza uprawnienia strony do kwestionowania treści operatu. Dla przykładu, strona może zgodnie z treścią art. 77 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, złożyć wniosek o "przesłuchanie nowych biegłych" (w sprawie niniejszej oznaczałoby to wniosek o sporządzenie operatu przez innego rzeczoznawcę, aniżeli ten, który sporządził poprzedni, zakwestionowany przez Sąd operat). Strona mogła również wnosić o dopuszczenie jako dowodu w sprawie operatu sporządzonego na własny wniosek i koszt przez innego, wybranego przez siebie, rzeczoznawcę. Zgodnie bowiem z regulacją art. 75 § 1 zdanie I Kodeksu postępowania administracyjnego, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dowodami w szczególności mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 zd. II Kpa). Żądanie strony, dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 Kpa). Jest to podstawowe prawo procesowe strony, wynikające z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 Kpa).
W sprawie niniejszej, co zostało potwierdzone oświadczeniem na rozprawie przeprowadzonej w dniu 3 kwietnia 2007 roku, strona nie składała, po wyroku Sądu z dnia 30 stycznia 2006 roku, żadnych wniosków dowodowych mających na celu przykładowo zmianę osoby rzeczoznawcy, który sporządzał operat. Strona w inny sposób nie uzupełniała także prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego. W sytuacji gdyby organ miał do dyspozycji kilka dowodów (różnie określających wartość nieruchomości) zobowiązany byłby do ich oceny. Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem od początku swojego funkcjonowania, zwracał uwagę na konieczność ustosunkowywania się organów do "istotnych różnic w opiniach biegłych". Zaniechanie tego obowiązku uznawane było za istotne naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy. Pogląd taki Naczelny Sąd Administracyjny wyraził m. in. w wyroku z dnia 30 grudnia 1980 roku (SA 645/80, publ. ONSA 1981/1/2). Tym niemniej, podkreślić należy, że w sprawie niniejszej sporządzono tylko jeden operat szacunkowy.
W tym stanie prawnym, przekonanie strony skarżącej o nieprawidłowych ustaleniach rzeczoznawcy majątkowego, nie zostało poparte ani jednym dowodem złożonym przez stronę, czy też żadnym wnioskiem dowodowym zgłoszonym przez stronę. Wobec tego argumenty strony kontestujące ustalenia organów, ostatecznie nie mogły mieć wpływu na ocenę legalności kwestionowanych decyzji, co uzasadniło oddalenie skargi.
Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi.