II SA/Łd 548/05

II SA/Łd 548/05 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Czesława Nowak-Kolczyńska /przewodniczący/
Ewa Cisowska-Sakrajda
Joanna Sekunda-Lenczewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie: Sędzia WSA: Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Asesor WSA: Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystentka sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy U. z dnia [...], znak: [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz M. R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/Łd 548/05
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] znak [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59, art. 60, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 107 k.p.a., Wójt Gminy U. ustalił dla J.L. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wolnostojącego wraz z infrastrukturą towarzyszącą i budynku inwentarskiego - obory o obsadzie 49 DJP, zbiornika na gnojówkę o pojemności około 125 m3 oraz płyty gnojowej o powierzchni około 140 m2 na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w U.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że J.L. złożył w dniu 3 marca 2004 r. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w związku z planowaną inwestycją polegającą na budowie budynku mieszkalnego, wolnostojącego wraz z infrastrukturą towarzyszącą i budynku inwentarskiego. W dniu 2 kwietnia 2004 r. została J.L. wydana decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy ze względu na protest mieszkańców Osiedla A. W dniu 17 maja 2004 r. decyzja ta została uchylona na skutek odwołania wniesionego przez inwestora, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia.
W dniu 16 sierpnia 2004 r. ustalono warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Od w/w decyzji zostało wniesione odwołanie przez mieszkańców pobliskiego osiedla A. W odwołaniu mieszkańcy swój sprzeciw argumentowali tym, że w przypadku zrealizowania przedmiotowej inwestycji zapachy pochodzące z projektowanej obory znajdującej się w bardzo bliskiej odległości od domów w znaczącym stopniu pogorszą komfort ich życia, a wartość ich nieruchomości spadnie poprzez lokalizację w najbliższej okolicy inwestycji, która będzie znacząco negatywnie oddziaływała na środowisko. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję o warunkach zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W trakcie postępowania J.L. zmienił swój wniosek o ustalenie warunków zabudowy w części dotyczącej obsady zwierząt budynku inwentarskiego z 40 DJP na 49 DJP. Organ I instancji stwierdził, że planowana przez J.L. inwestycja, zgodnie z § 3 ust. l pkt 8 lit "e" i pkt 12 lit. "r" obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 179, poz. 1490), nie stanowi inwestycji, dla której obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany, ponieważ sporządzenia raportu może wymagać chów lub hodowla zwierząt, w liczbie nie niższej niż 50 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojej decyzji przyznało, że istotnie sam chów - hodowla zwierząt w liczbie określonej we wniosku nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu może być wymagane. Natomiast wskazało na ewentualność rozważenia konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w związku z projektowanymi przez wnioskodawcę budowlami rolniczymi w postaci zbiornika na gnojówkę i płyty gnojowej, traktując je jako instalacje do unieszkodliwiania odpadów z rolnictwa. Zgodnie z § 3 ust. l pkt 12 lit. "g" rozporządzenia, sporządzenia raportu mogą wymagać instalacje do unieszkodliwiania odpadów z rolnictwa, sadownictwa, upraw hydroponicznych, rybołówstwa, leśnictwa, łowiectwa oraz przetwórstwa żywności lub odpadów z autoklawowania. W myśl rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów, odchody zwierzęce sklasyfikowane są w grupie 02 obejmującej odpady z rolnictwa, sadownictwa, upraw hydroponicznych, rybołówstwa, leśnictwa, łowiectwa oraz przetwórstwa żywności i oznaczone kodem 020106. Należy jednak zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach przepisów ustawy nie stosuje się do odchodów zwierząt, obornika, gnojówki i gnojowicy przeznaczonych do rolniczego wykorzystania w sposób i na zasadach określonych w przepisach o nawozach i nawożeniu. Zgodnie z ustawą z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu obornik, gnojówka i gnojowica przeznaczone do rolniczego wykorzystania są to nawozy naturalne, a nie odpady w rozumieniu ustawy o odpadach. Wobec powyższego w przypadku planowanego przedsięwzięcia nie ma zastosowania § 3 ust. l pkt 12 lit. "g" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r., bowiem nie mamy tu do czynienia z unieszkodliwianiem odpadów z rolnictwa - odchodów zwierzęcych, lecz z przeznaczeniem odchodów zwierzęcych do rolniczego wykorzystania, jako nawozów naturalnych. W związku z tym uznano, że byłoby bezpodstawne, nie poparte żadnym przepisem prawnym nakładanie na inwestora obowiązku sporządzenia raportu. Organ I instancji wskazał, że plan zagospodarowania przestrzennego gminy U. stracił ważność z dniem l stycznia 2003 r., a zatem warunki zabudowy ustala się na podstawie art.
61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże w myśl art. 61 ust. 4 ustawy w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 61 ust. l pkt l, bowiem przepisu tego nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przeprowadzając analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzono, że działki sąsiednie w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stosunku do objętej wnioskiem są to działki niezabudowane. Zgodnie z ewidencją gruntów J.L. posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 15,11 ha, które znacznie przewyższa średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie U. wynoszącą 5,60 ha. W odniesieniu do planowanej inwestycji znajduje zatem zastosowanie art. 61 ust. 4 ustawy. Pozostałe warunki określone w art. 61 ust. l pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są spełnione. Zgodnie z art. 56 w/w ustawy nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.
Organ zaznaczył, że decyzję wydaje się po uzyskaniu stosownych uzgodnień w myśl art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zachodnia część działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy U., który stracił ważność, położona jest w granicach zainwestowania wiejskiego z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe rolnicze z możliwością zabudowy jednorodzinnej, pozostała część znajduje się na terenach rolnych poza granicami zainwestowania wiejskiego wsi U.. Przez zachodnią część działki przechodzi nitka gazociągu wysokoprężnego z określoną w miejscowym planie strefą ochronną 30 m od osi oraz linia energetyczna średniego napięcia.
Odwołania od powyższej decyzji wnieśli M. i A. P. oraz M.R.. Wskazali oni, że art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi ogólną dyrektywę, do której powinien zastosować się również organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i dokonać samodzielnej oceny czy planowana inwestycja nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz określić wymagania w tym zakresie. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest bowiem promesą otwierającą drogę do uzyskania pozwolenia na budowę i determinuje ona w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę. Ochrona interesu osób trzecich jest ochroną bardzo szeroką i może wiązać się także z możliwością korzystania z działki sąsiedniej zgodnie z jej przeznaczeniem.
Rozstrzygając sprawę organ administracji powinien mieć na uwadze również ogólną zasadę wyrażoną w art. 7 k.p.a. wymagającą uwzględnienia słusznego interesu stron oraz interesu społecznego. Pozytywnie powinien uwzględnić wniosek tylko tej strony, która wykaże, że planowana budowa nie narusza zasad współżycia społecznego i nie zakłóci korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości.
W przypadku zrealizowania przedmiotowej inwestycji, zapachy pochodzące z projektowanej obory znajdują się w bardzo bliskiej odległości od domów odwołujących się w znaczącym stopniu pogorszą komfort ich życia. Znacząco spadnie wartość nieruchomości należących do odwołujących się.
Ponadto odwołujący się wskazali, że gdy na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy to funkcję, sposób oraz wielkość zabudowy dostosowuje się do istniejącej zabudowy sąsiedniej tak by stanowiła jej kontynuację. W otoczeniu działki J.L., nie ma żadnej obory czy też zagrody wiejskiej. Na terenie Gminy U., w tym także zapewne w gospodarstwie inwestora, jest wiele działek, na których nożna zrealizować planowaną inwestycję w sposób zagrażający własności innych osób.
Zauważyli nadto, że Wójt Gminy U. analizując wpływ planowanej inwestycji na środowisko ograniczył się do stwierdzenia, że przedsięwzięcie to nie stanowi inwestycji, dla której obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany.
Tymczasem z treści art. 46 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska wynika, że wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko (w tym decyzji o warunkach zabudowy), wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Postępowanie to – zgodnie z art. 48 ustawy – przeprowadza organ administracji właściwy do wydania decyzji. Należy przy tym zauważyć, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, nie zawiera zamkniętego katalogu takich przedsięwzięć, a jedynie określa rodzaje przedsięwzięć wymagających sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz takich, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany. W ocenie odwołujących się, planowana inwestycja niewątpliwie będzie znacząco oddziaływać na środowisko.
Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § l pkt l k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że właściciela terenu w sposobie jego zagospodarowania mogą ograniczać jedynie przepisy prawa. Jednocześnie każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób.
Wskazano, że organ pierwszej instancji dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzonej stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Jej wyniki pozwoliły na określenie warunków dla nowej zabudowy, będących merytorycznymi elementami rozstrzygnięcia wymaganymi przez art. 54 cyt. ustawy.
W ocenie organu odwoławczego decyzja I instancji, wbrew zarzutom odwołujących się, odpowiada prawu. Kwestią sporną jest w istocie hodowla zwierząt w obiekcie projektowanym przez wnioskodawcę. Hodowla zwierząt w projektowanej przez niego wielkości (49 DJP) nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tak według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 179, poz. 1490), jak i obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573). Stąd też przedsięwzięcie wnioskodawcy nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Zadanie to jest inwestycją z zakresu rolnictwa, lokowane na gruntach rolnych, a więc zgodne z funkcją tych gruntów w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. R. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]Skarżący podniósł argumenty tożsame z argumentami odwołania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy podniósł argumenty tożsame z argumentami zaskarżonej decyzji. Wskazał, że w istocie zarzuty skarżącego oparte są na obawach i hipotetycznych założeniach, co do uciążliwości planowanego przedsięwzięcia. Organ podkreślił, że jeżeli na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy korzystanie z nieruchomości skarżących w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stanie się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, albo też jej wartość ulegnie obniżeniu, to służą im roszczenia przewidziane w art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z przepisami art. l § l i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu.
Po myśli art. 145 § l pkt l powołanej ustawy Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania
administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § l powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać
oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zbyt lakoniczne jest odniesienie się organów administracji do zarzutów dotyczących wpływu planowanej inwestycji na środowisko. Zarówno Wójt Gminy U. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. ograniczyli się do stwierdzenia, że sporny obiekt nie został wymieniony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, przy czym organ II instancji powołał również przepisy obowiązującego wówczas Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. i inne przepisy wykonawcze, w których mowa jest o podobnych rodzajach działalności. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2002 r. IV SA/1370/00 - nie publ., zgodnie z którym brak wymienienia obiektu w w/w rozporządzeniach nie może w sposób jednoznaczny przesądzać o braku wpływu inwestycji na środowisko. Działalność, którą ma zamiar prowadzić inwestor jest działalnością specyficzną i co ważniejsze wiążąca się ze specyficznym rodzajem immisji. Organy administracji powinny więc znacznie dokładniej rozważyć uciążliwość przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, szczególnie wobec zarzutów skarżącego dotyczących konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko podnoszonych w toku całego postępowania administracyjnego. Jedną z ważniejszych bowiem okoliczności wskazywanych przez skarżącego jest otwartość katalogu inwestycji wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko
Z powyższymi rozważaniami wiąże się jeszcze jedna kwestia, która w ocenie Sądu, powinna zostać wyjaśniona przez organy administracji. Mianowicie nie sposób dokładnie rozważyć uciążliwości inwestycji dla działek sąsiednich, dopóki nie ustali się w sposób wyczerpujący stron postępowania. W aktach sprawy brak jest dowodów na to, że wszystkim zainteresowanym umożliwiono udział w postępowaniu administracyjnym. Z załączonej do mapy sytuacyjno - wysokościowej oraz wypisu ze skorowidza działek wynika, że w postępowaniu administracyjnym brali udział niektórzy właściciele działek położonych w okolicy planowanego przedsięwzięcia. Z akt sprawy nie wynika, dlaczego decyzję doręczano właścicielom działek położonych dalej, a nie doręczano właścicielom działek oddzielonych od terenu inwestycji tylko drogą. Może zatem zrodzić się przypuszczenie, że organy powiadomiły o toczącym się postępowaniu tylko osoby, które wcześniej protestowały przeciwko inwestycji. Zaznaczyć przy tym należy, że istotą uchybienia nie jest brak udziału w postępowaniu wyżej wymienionych osób, ale brak wyjaśnienia czy w ogóle powinny one w tymże postępowaniu uczestniczyć.
Stosownie do treści art. 145 § l pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jak już wyżej wskazano, akta sprawy nie dają odpowiedzi, czy wszystkim stronom przedmiotowego postępowania umożliwiono w nim udział. Może zatem pojawić się podstawa wznowienia postępowania wskazana w art. 145 § l k.p.a. To z kolei wypełnia przesłankę uchylenia decyzji przez sąd administracyjny wskazaną w wyżej cytowanym art. 145 § l pkt l lit. "b" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaznaczyć przy tym należy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstawy do stwierdzenia, czy doszło do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Uchybienie polega zatem na takim zaniedbaniu przez organy administracji obowiązku zebrania i wyjaśnienia całokształtu stanu faktycznego sprawy, które uniemożliwia sądowi dokonanie w tym zakresie pełnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Niezrozumiałe wydaje się również doręczanie decyzji P. K. jako reprezentującemu mieszkańców osiedle "A". Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten nie daje możliwości występowania jako strona postępowania bliżej niesprecyzowanej grupie mieszkańców. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1998 r., sygn. akt IV SA 2015/96 (LEX nr 45147), w którym stwierdzono, że określenie "mieszkańcy ulicy..." nie kojarzy się samo w sobie ani ze stowarzyszeniem, ani też z organizacją społeczną, którym w konkretnych sprawach administracyjnych może przysługiwać przymiot strony w rozumieniu art. 28 i 29 k.p.a.
Nie ma oczywiście przeszkód, aby jedna osoba występowała w imieniu mieszkańców osiedla, ale muszą być to konkretnie wskazane osoby, a wszystkie czynności wymagają stosownego umocowania. W istocie bowiem osoba reprezentująca interesy mieszkańców osiedla, reprezentowałaby poszczególne osoby, a nie grupę jako całość. W aktach brak jest pełnomocnictwa udzielonego przez mieszkańców osiedla "A" P.H.. Można jedynie domniemywać, że jest on jednym z protestujących mieszkańców. Podkreślić należy, że doręczenie decyzji mieszkańcom osiedla w sposób, w jaki uczynił to organ, w żaden sposób nie może zastąpić dokładnego i rzetelnego ustalenia stron postępowania.
Kolejną istotną dla rozstrzygnięcia kwestią w niniejszej sprawie są uzgodnienia, od których uzyskania uzależnione jest otrzymanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jak wynika z przywołanego wyżej stanu faktycznego sprawy, decyzje Wójta Gminy U. były dwukrotnie uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. W czasie trwania postępowania inwestor otrzymał szereg stosownych uzgodnień od właściwych organów. Uzgodnienia te wydane zostały na podstawie pierwotnego wniosku J.L. obejmującego obsadę obory wynoszącą 40 DJP. Natomiast zaskarżona decyzja została wydana po zmodyfikowaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy, polegającej na zmianie obsady obory na ilość 49 DJP. Powstaje zatem pytanie o aktualność wcześniejszych uzgodnień. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że taka zmiana wniosku o ustalenie warunków zabudowy jaka miała miejsce w niniejszej sprawie powoduje, że uzgodnienia wydane na podstawie wniosku pierwotnego tracą swoją aktualność. Stwierdzić zatem należy, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem art. 53 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), a tym samym doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Tezę powyższą potwierdza dodatkowo fakt, że omawiane uzgodnienia wydaje się na podstawie projektu decyzji o warunkach zabudowy, przesłanego przez organ prowadzący postępowania, a decyzja o warunkach zabudowy sporządzona na podstawie uzgodnionego projektu została wycofana z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...].
Wyjaśnić nadto należy, że uzgodnienia wymagane przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydawane są w oparciu o przepis art. 106 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (art. 106 § 1). Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (art. 106 § 2). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2001 r., sygn. akt V
SA 3368/00 (LEX nr 50119) wyrażono zasługujący na pełną aprobatę pogląd, że postanowienie zapadłe w trybie art. 106 k.p.a. jest postanowieniem wydanym w toku tzw. współdziałania organów. Jego treść mieć będzie niewątpliwie znaczenie przy wydawaniu rozstrzygnięcia głównego. Z tego też względu wydanie postanowienia w takiej sprawie winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, gdyż dotyczy tej samej kwestii materialnej, o jakiej będzie mowa w przyszłej decyzji administracyjnej (art. 106 § 4 k.p.a.). Postępowanie takie winno być prowadzone z uwzględnieniem procesowych gwarancji przyznanych stroni e przepisami k.p.a. Tak więc stronie winna być zapewniona możliwość wzięcia udziału w takim postępowaniu, w każdym jego stadium, zaś organ orzekający winien podejmować wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela (art. 7 i 10 k.p.a.).
Zasady postępowania na etapie współdziałania organów, sprecyzowane w treści cytowanego wyżej uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zostały zastosowane w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie. Doszło tym samym do poważnego naruszenia przepisów postępowania, które już samoistnie może "dyskwalifikować" zaskarżoną decyzję. Stronom nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, postanowienia wydawane przez organy, stanowiące uzgodnienia przesłanego projektu decyzji o warunkach zabudowy, były doręczane co najwyżej inwestorowi. Stanowi to naruszenie przede wszystkim art. 10 § l k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Warunku powyższego organy nie dochowały.
Jako uchybienie o charakterze procesowym potraktować należy sposób wyjaśnienia przez organy stosunku wielkości gospodarstwa rolnego inwestora do średniej wielkości gospodarstwa rolnego w gminie U., co pozwoliło na zastosowanie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wójt Gminy U. w decyzji I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że wielkość gospodarstwa należącego do J.L. ustalono na podstawie ewidencji gruntów. Natomiast z pisma Wójta z 17 maja 2004 r. wynika, że średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie ustalono na podstawie danych statystycznych i podatkowych. Stwierdzenia powyższe są zbyt lakoniczne, a w aktach sprawy brak jest dokumentów je potwierdzających. Nie sposób zatem ocenić, czy organy administracji faktycznie właściwie zastosowały cytowany przepis rezygnując tym samym z rozważenia tzw. dobrego sąsiedztwa wynikającego z przepisu art. 61 § l pkt l cytowanej ustawy.
Wskazać również należy na niespójność załącznika graficznego do decyzji z jej częścią opisową Z treści rozstrzygnięcia, jak już wskazano w części rozważań dotyczących uzgodnień, wynika, że inwestycja obejmować ma obsadę obory w ilości 49 DJP. Natomiast do części graficznej, czyli mapy sytuacyjno - wysokościowej w skali 1:1000, załączona jest legenda, z której wynika obsada budynku inwentarskiego w wysokości 40 DJP. Domniemywać należy, że mapa powyższa sporządzona została na potrzeby projektu decyzji o warunkach zabudowy sprzed modyfikacji wniosku przez inwestora. Nie zmienia to jednak faktu, że doszło tym samym do niespójności pomiędzy częścią opisową decyzji o warunkach zabudowy, a częścią graficzną - mapą, która stanowić ma integralną część decyzji o warunkach zabudowy.
Stosownie do treści art. 54 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. W niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy nie określa linii rozgraniczających teren inwestycji.
Z powyższych rozważań wynika jednoznacznie, że organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym art. 53 ust. 4 i 5 oraz art. 54 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym, jak również przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - przede wszystkim zaś doszło do naruszenia art. 7, 10, 77, 107 i 80 k.p.a.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § l k.p.a. stanowi natomiast, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powyższe przepisy postępowania zostały w przedmiotowej sprawie naruszone w stopniu powodującym konieczność uchylenia zarówno decyzji zaskarżonej jak i decyzji ją poprzedzającej. Jak już wyżej wykazano organu nie zebrały w sprawie całego materiału dowodowego i nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, natomiast w aktach sprawy brak jest dokumentów, na które powołuje się organ. Wobec powołanych wyżej okoliczności należy również uznać, że organ administracji zebrany materiał dowodowy potraktował w sposób dowolny. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego
wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.
Z przytoczonych względów, na podstawie przepisu art. 145 § l pkt l lit. "a" i "c" oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.