II SA/Łd 547/25

II SA/Łd 547/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska /sprawozdawca/
Jarosław Czerw
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 119 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 4 ust, 1 i 2, art. 6 ust. 1 i 2, art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 5, ust. 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 30 par. 3, art. 64 par. 2, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 4, par. 5 ust. 2, par. 6 ust. 2, par. 7
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 59 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1116
par. 12
Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i  zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2019 poz 1839
par. 3  ust. 1 pkt  56, par. 3 ust. 2 pkt 3
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2024 poz 1112
art. 3 ust. 1 pkt 13, art. 63 ust.  1 pkt 1 lit. b, art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 86 pkt 2,
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Dnia 4 grudnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2025 roku sprawy ze skargi P.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 2 czerwca 2025 r. znak: SKO. 4150.276.2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 31 marca 2025 r. nr 48/2025, znak: UG.6730.185.2024.MB; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego P.B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 2 czerwca 2025 r. znak: SKO. 4150.276.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania P.B., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zgierza z 31 marca 2025 r. nr 48/2025, znak: UG.6730.185.2024.MB w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z 31 marca 2025 r. Prezydent Miasta Zgierza, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca [...]0 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 572 - dalej w skrócie "k.p.a."), art. 59, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 977 z późń.zm. - dalej w skrócie "u.p.z.p.") oraz przepisów szczególnych, po rozpatrzeniu wniosku T. SPÓŁKA Z OGRANICZONĄ ODPOWIEDZIALNOŚCIĄ SPÓŁKA KOMANDYTOWA z 21 czerwca 2024 r., uzupełnionego 26 czerwca 2024 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków handlowo-usługowych wraz z niezbędną infrastrukturą instalacyjną i komunikacyjną w tym parkingiem oraz murami oporowymi, pylonem reklamowym przewidzianej do realizacji w Z. przy ul. [...] (dz. nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w obr. [...]).
Od powyższej decyzji odwołał się P.B. wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem odwołującego, analiza urbanistyczna została sporządzona rażąco błędnie i nieprawidłowo, a uchybienia w tym zakresie dotyczą ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy wyznaczonego całkowicie dowolnie, szerokości elewacji frontowej, przekroczenia parametrów wysokości zabudowy oraz wysokości do okapu/gzymsu. Dodatkowo - zdaniem odwołującego - w sprawie zostały naruszone przepisy odrębne, nakazujące uzyskanie decyzji środowiskowej. Inwestor wystąpił bowiem z kilkoma wnioskami o ustalenie warunków zabudowy, a ich zsumowane powierzchnie przekraczają progi, od których wymagane jest uzyskanie decyzji środowiskowej. Na podstawie niektórych decyzji inwestor uzyskał już decyzję o pozwoleniu na budowę. Podsumowując odwołujący podniósł zarzut wydania decyzji z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., art. 61 ust. 5a u.p.z.p., § 5 i 6 rozporządzenia, art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a.
Powołaną na wstępie decyzją z 2 czerwca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W uzasadnianiu organ drugiej instancji wyjaśnił, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania zarówno organu pierwszej instancji jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi. W decyzji Kolegium przekazującej sprawę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji do ponownego rozpoznania został omówiony tryb i zasady postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy oraz przesłanki jakie winny być spełnione by możliwe było prawidłowe rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego przez inwestora wniosku. Z tego też względu zbadania i rozstrzygnięcia wymaga kwestia czy organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę ponownie, wypełnił zalecenia Kolegium zawarte w decyzji w zakresie konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz uzasadnienia przyjętych parametrów i wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia.
Kolegium analizując zgromadzony materiał dowodowy stwierdziło, że organ pierwszej instancji załączył do akt analizę urbanistyczną - część opisową z ponowną jej oceną i wynikami. Zdaniem Kolegium obszar wyznaczono prawidłowo. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na kopii mapy zasadniczej, w skali 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m. W przedmiotowej sprawie obszar analizowany wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu w odległości 145 m x 3 = 435 m. W obszarze analizowanym występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa, garażowa, gospodarcza, obiekty handlowo-usługowe. Teren jest niejednorodny typologicznie i znajduje się w strefie ulegającej przekształceniom urbanistycznym, zarówno układu komunikacyjnego jak i
funkcjonalnego. Teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi wojewódzkiej, dawnej drogi krajowej nr [...] pozbawionej kategorii drogi krajowej w związku z oddaniem do użytkowania odcinka drogi ekspresowej [...] - ul. [...] poprzez w pełni samodzielny i indywidualny zjazd niepowiązany komunikacyjnie z terenami sąsiednimi.
Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego w ramach w pełni samodzielnego układu infrastrukturalnego, co potwierdzają dokumenty wydane przez operatorów sieci infrastruktury technicznej. Teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2a u.p.z.p. zwrócono się o uzgodnienie przedmiotowej inwestycji do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Organ nie zajął stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, co za tym idzie w myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienie uważa się za dokonane.
Według art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. inwestycja została uzgodniona z zarządcą drogi wojewódzkiej, dawnej drogi krajowej nr [...] pozbawionej kategorii drogi krajowej w związku z oddaniem do użytkowania odcinka drogi ekspresowej [...] - ul. [...] tj. Zarządem Województwa Łódzkiego - postanowieniem z 1 października 2024 r.
Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 5 ppkt b u.p.z.p. zwrócono się o uzgodnienie przedmiotowej inwestycji z Marszałkiem Województwa Łódzkiego w odniesieniu do udokumentowanych wód podziemnych. Organ nie zajął stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, co za tym idzie w myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienie uważa się za dokonane.
Kolegium stwierdziło w dalszej kolejności, że w badanym obszarze dokonano analizy wymaganych parametrów. Jak wskazał organ celem było ustalenie warunków realizacji nowej zabudowy, która zachowując i uzupełniając zastany ład przestrzenny, będzie mogła dokompletować istniejącą zabudowę tworząc w ten sposób harmonijną całość urbanistyczną.
Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu wynosi od 0,01 do 1,0, średnia 0,39. Dlatego też, organ mając na uwadze zarówno parametry z obszaru analizowanego jak i planowaną inwestycję ustalił uwzględniając potrzeby zabudowy uzupełniającej ten współczynnik na poziomie min. 0,2 - max. 0,5. Zgodzić się trzeba ze stwierdzeniem, że rozwiązanie to nie ogranicza możliwości zagospodarowania terenu objętego wnioskiem, nie burzy ładu przestrzennego oraz nawiązuje do istniejącego zagęszczenia zabudowy występującego w otoczeniu inwestycji.
Szerokość elewacji frontowej - wartość parametru zawiera się w przedziale wielkości występujących w obszarze analizowanym obejmującym wartości od 2,0 m (przykładowe obiekty budowlane wykazane w poniższej tabeli) do 109,0 m (obiekty budowlane o największej szerokości elewacji frontowej wykazane w poniższej tabeli). Szerokość elewacji frontowej budynku handlowo-usługowego wyznaczono na poziomie od 10,0 m do 50,0 m - rozwiązanie nie ogranicza możliwości zagospodarowania terenu objętego wnioskiem (odmiennie od analizy, ale nie jest to ani błędem ani niezgodnie z przepisami, zwłaszcza, że w obszarze jest ogromna rozbieżność tych parametrów). W przeprowadzonej analizie uwzględniono w ten sposób występujące w obszarze analizowanym szerokości elewacji, w tym obiektów o zbliżonej funkcji niemieszkalnej (np. budynki na działce nr [...] ob. [...]). Tak przyjęty zakres pozwala na realizację uzupełniającej zabudowy handlowo-usługowej, którą charakteryzują stosunkowo szerokie elewacje frontowe.
Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej/okapu - parametry z obszaru mieszczą się w granicach od 2,0 do 18 m, średnia 5,10 m. Ustalenie zatem wartości od 6 do 8 m nie zaburzy ładu przestrzennego, nie zdominuje zabudowy najbliższej. Tak określony zakres wysokości uwzględnia średnią arytmetyczną analizy (5,1 m) i mieści się w zakresie wartości minimalnych i maksymalnych dla badanej zabudowy istniejącej. Zabudowa o wysokości wyższej niż 8,0 m występuje m.in. na działkach nr [...],[...] i [...] ob. [...], ob. [...] oraz nr [...] ob. [...]. Również budynek handlowo-usługowy na działce [...] ob. [...] ma wysokość 8 m. Dodatkowo dla ładu przestrzennego - ustalono parametry zabudowy dla innych obiektów (budowli). Max. wysokość murów oporowych wynosi 3,0 m, a pylonu reklamowego 12,0 m. Przyjęte w decyzji wartości pozwalają na uniknięcie zbyt niskiej lub zbyt wysokiej zabudowy, która mogłaby wpłynąć dysharmonizująco na przestrzeń miejską. Określone parametry wysokości pozwalają również na twórczą, zgodną z zasadą dobrego sąsiedztwa, kontynuację charakteru zabudowy obszaru, na którym planowana jest inwestycja.
Autor analizy wskazał, że badany teren to obszar niejednorodny typologicznie, znajdujący się w strefie ulegającej ciągłym przekształceniom urbanistycznym. Jest tutaj zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z budynkami garażowymi i budynkami gospodarczymi, z obiektami handlowo-usługowymi. Zgodzić się trzeba ze stwierdzeniem organu, że przewaga funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej w obszarze analizowanym nie wyklucza możliwości dopuszczenia zabudowy handlowo-usługowej realizowanej w ramach kontynuacji funkcji handlowo-usługowej, występującej w obszarze analizowanym, stanowiąc jednoczesne uzupełnienie funkcji mieszkaniowej tworząc w ten sposób harmonijną całość urbanistyczną.
Spełnienie warunku kontynuacji funkcji zabudowy ma miejsce zarówno w sytuacji, gdy planowana zabudowa powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania terenu, jak i stanowi uzupełnienie jednej z istniejących już funkcji pozostając z nią w zgodzie i nie powodując kolizji urbanistycznej.
Podsumowując Kolegium uznało, że określone w decyzji organu pierwszej instancji parametry pozwalają na zgodną z zasadą dobrego sąsiedztwa, kontynuację zabudowy obszaru, na którym planowana jest inwestycja, nie stanowią naruszenia ładu przestrzennego, wynikają z analizy urbanistycznej sporządzonej w sprawie. Nadto organ uzasadnił przyjęte wartości odnosząc się zarówno do średnich wyliczonych z całego obszaru jak i w nawiązaniu do zabudowy na działkach, na których znajdują budynki niemieszkalne - jak wynika z analizy handlowo-usługowe, - a zatem o tej samej funkcji co planowana. Skoro, w obszarze analizowanym istnieją budynki o określonych parametrach i dość dużych rozmiarach, to nie ma przeszkód, by powstały tam budynki inne, o podobnych parametrach i funkcjach (przy spełnieniu wszystkich wymagań). Nie można oczekiwać, że będą mogły tam powstawać nieruchomości o parametrach (gabarytach) zaniżonych z powodu wzięcia pod uwagę w wyliczeniach niewielkich budynków jednorodzinnych. Merytoryczne powiązanie powyższych wartości połączono z funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową handlowo-usługową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to polega na wskazaniu określonych cech w zakresie uzupełniającej funkcji. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa jest zrozumiała i uargumentowana.
W kwestii decyzji środowiskowej Kolegium podniosło, że organ dokonał analizy na podstawie której zamierzenie inwestycyjne nie zostało zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zarówno z uwagi na wykazaną powierzchnię użytkową obiektu handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, jak i powierzchnię użytkową parkingów samochodowych lub zespoły parkingów wraz z towarzyszącą im infrastrukturą czy brak powiązania technologicznego z terenem bezpośrednio sąsiadującym. Przedmiotowa decyzja ustala warunki zabudowy dla działek położonych w Z. przy ul. [...] (dz. nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w obr. [...]). Planowane przedsięwzięcie inwestycyjne dotyczy budowy zespołu obiektów handlowo-usługowych, t.j. według załączonej koncepcji dwóch budynków o powierzchni użytkowej 2877,70 m i 926,00
m co stanowi łącznie 3803,70 m. Suma powierzchni kondygnacji nadziemnych dla poszczególnych budynków została określona na poziomie: budynek nr 1- max. 6256 m, budynek nr 2 - max. 2012 m, co stanowi 8268 m. Bilans terenu został określony na poziomie: powierzchnia terenu inwestycji 13183,00 m2, powierzchnia zabudowy łącznie - 4134,90m2, powierzchnia zabudowy budynku nr 1 - 3128,45 m2, budynku nr 2 - 1006,45 m2 oraz powierzchnie utwardzone 4990,94 m2. Liczba miejsc postojowych zadeklarowana przez pełnomocnika inwestora stanowić będzie ok. 2000 m, lecz nie więcej niż max. 3000 m. Jak wynika z powyższych danych, progi określone w § 3 ust. 1 pkt 56 oraz § 3 ust. 1 pkt 58 nie zostaną przekroczone w ramach przedmiotowej inwestycji. Zakres terenu inwestycji został zatem określony przez inwestora i załączony na koncepcji do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Powierzchnia terenu inwestycji oraz powierzchnia podlegająca przekształceniu stanowi 13 183,00 m2.
25 czerwca 2024 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa o wydanie opinii, czy przedmiotowa inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko pod kątem wydanych decyzji dla terenu bezpośrednio przylegającego do terenu objętego niniejszą decyzją, w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z uzyskanym stanowiskiem: zaliczenie inwestycji planowanej na terenie działek objętych niniejszą decyzją z innym planowanym w sąsiedztwie zamierzeniem należy rozstrzygnąć pod kątem tzw. powiązań technologicznych (np. wspólna droga, wspólny parking, wspólna infrastruktura, itp.). Jeżeli przez takie powiązania osiągnięty zostanie próg wymieniony w § 3 ust. 1 pkt. 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), to decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach będzie wymagana.
Analiza powyższych danych liczbowych wskazuje, że progi określone w § 3 ust. 1 pkt 56 oraz § 3 ust. 1 pkt 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie zostaną przekroczone.
Skoro więc inwestor wyraźnie wskazuje, ze będzie ona całkowicie niezależna technologicznie z innym planowanym w sąsiedztwie zamierzeniem, nie będzie powiązana komunikacyjnie oraz pomiędzy planowanymi zamierzeniami inwestycyjnymi zaplanowano niezbędne mury oporowe, tutejszy organ uznał, iż przedmiotowe przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym inwestycję na działkach objętych niniejszym wnioskiem należy traktować jako osobne, niezależne przedsięwzięcie inwestycyjne. Należy przy tym pamiętać, że organ związany jest treścią wniosku inwestora.
Kolegium podkreśliło, że w zakresie możliwości łączenia różnych budynków i inwestycji organ nie ma możliwości (ani kompetencji - zasada zakazu domniemania kompetencji) stwierdzenia tego co może stać się w przyszłości na terenach nieobjętych badanym wnioskiem. Na etapie ustalania warunków zabudowy dla przedmiotowej sprawy, na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym informacji zawartych we wniosku i złożonych przez wnioskodawcę wyjaśnień, stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja nie przekracza wskaźników określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Reasumując, na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym informacji zawartych we wniosku i złożonych przez wnioskodawcę wyjaśnień, stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja nie przekracza wskaźników określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. Jednakże, w przypadku późniejszego połączenia tej inwestycji z sąsiednimi przedsięwzięciami, dla których również ustalano warunki zabudowy, w sposób skutkujący powiązaniem technologicznym i utworzeniem jednego zamierzenia inwestycyjnego przekraczającego parametry ww. rozporządzenia, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę konieczne będzie uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Obowiązek ten wynika z art. 72 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 z późn.zm.) i ma zastosowanie w sytuacji, gdy zsumowanie parametrów kilku inwestycji oraz ich wzajemne powiązania technologiczne prowadzą do przekroczenia progów wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
W tym stanie rzeczy Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi P.B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji autor skargi zarzucił:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez bezpodstawne uznanie, w ślad za organem pierwszej instancji, że planowana inwestycja wpisuje się w zastany na obszarze analizowanym ład przestrzenny;
b) § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez zaaprobowanie ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w sposób całkowicie dowolny i nieodpowiadający wymogom tego przepisu;
c) § 6 rozporządzenia poprzez zaaprobowanie ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej w sposób dowolny i nieodpowiadający wymogom tego przepisu;
d) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez brak zgodności inwestycji objętej wnioskiem
z przepisami odrębnymi;
2) naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez pominięcie istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych i przekroczenie swobodnej oceny dowodów, w zakresie ustaleń dotyczących szerokości elewacji frontowej projektowanych budynków i wskaźnika powierzchni zabudowy;
b) art. 80 k.p.a. przez uznanie za udowodnioną okoliczności, że wnioskowana inwestycja spełnia zasadę "dobrego sąsiedztwa", mimo iż przeprowadzona analiza architektoniczno-urbanistyczna nie pozwalała na taki wniosek, co powoduje, że dokonana ocena dowodów posiada cechy dowolności;
c) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez organ drugiej instancji decyzji, która obarczona jest naruszeniami prawa, co stanowi naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszym rzędzie godzi się wyjaśnić, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawęw trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w rozważanym trybie wystąpiła zarówno strona skarżąca jak i organ administracji publicznej, a żaden z uczestników postępowania w wymaganym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sąd dokonując w świetle zakreślonych wyżej kryteriów oceny legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 2 czerwca 2025 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Zgierza z 31 marca 2025 r. stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.
Podstawę materialnoprawną poddanej sądowej kontroli decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 - dalej w skrócie "u.p.z.p."). Godzi się w tym miejscu wyjaśnić, że z dniem 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688 - dalej w skrócie "ustawa nowelizująca"). Według art. 59 ust. 2 ustawy nowelizującej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: pkt 1 - stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; pkt 2 - nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.
Poddane sądowej kontroli postępowanie zostało wszczęte na wniosek T. SPÓŁKI Z OGRANICZONĄ ODPOWIEDZIALNOŚCIĄ SPÓŁKI KOMANDYTOWEJ z 21 czerwca 2024 r., uzupełniony 26 czerwca 2024 r. W sprawie niespornym jest, że obowiązujące Studium Miasta Zgierza (ostatnio zmienione uchwałą nr XI/120/15 Rady Miasta Zgierza z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza w granicach administracyjnych miasta Zgierza nie utraciło mocy obowiązującej. Wobec tego, na gruncie rozpatrywanej sprawy, zastosowanie miały przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do 24 września 2023 r.
Z dniem 26 lipca 2024 r. weszło również w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 1116). Zgodnie z jego § 12 do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym w sprawie niniejszej zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 - dalej w skrócie "rozporządzenie z 2003 r.").
Godzi się wobec tego wyjaśnić, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.).
Jak stanowi art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:
1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;
2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
W rozpatrywanej sprawie terenem inwestycji są działki nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] obr. [...], dla których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z tego też względu określenie możliwego sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu winno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Co za tym idzie, skoro dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania określający dopuszczalne jego przeznaczenie, postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy da odpowiedź na pytanie, czy teren może zostać zagospodarowany w sposób i na warunkach określonych przez inwestora.
Trzeba mieć bowiem na względzie fakt, że zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wniosek inicjujący sporne postępowanie winien zawierać m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych oraz określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Jest to o tyle istotne, że treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA z 12 lipca 2016 r., II OSK 2735/14, dostępny jak wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, gdyż w decyzji nie mogą zostać ustalone warunki, które nie są zgodne z wnioskiem. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. To inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy określa przedmiot, charakter i zakres planowanej inwestycji i to on wyłącznie decyduje o tym zakresie, a organy administracji nie mają możliwości wyjścia poza ten wniosek.
W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o ustalenie warunków dla spornej inwestycji wystąpiła T. SPÓŁKA Z OGRANICZONĄ ODPOWIEDZIALNOŚCIĄ SPÓŁKA KOMANDYTOWA z siedzibą w W. reprezentowana przez pełnomocnika w osobie A. C., której pełnomocnictwo do działania w imieniu Spółki udzielił Prezes Zarządu S.S. Do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, czego jednak nie dostrzegły w toku kontrolowanego postępowania organy obu instancji załączony został wypis z Krajowego Rejestru Sądowego T. SPÓŁKI Z OGRANICZONĄ ODPOWIEDZIALNOŚCIĄ z siedzibą w W., co uniemożliwia jednoznaczne ustalenie czy pełnomocnictwo do działania w imieniu wnioskodawcy zostało udzielone przez uprawniony do tego podmiot zgodnie z zasadami reprezentacji Spółki. Zgodnie z art. 30 § 3 k.p.a. strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a.). Stosownie zaś do treści art. 38 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Zatem, w świetle art. 30 § 3 k.p.a. i art. 38 Kodeksu cywilnego, pełnomocnik procesowy powinien nie tylko złożyć dokument pełnomocnictwa podpisany przez osoby działające w imieniu osoby prawnej, ale także dokument potwierdzający umocowanie tych osób do działania w imieniu osoby prawnej. Odpis z Krajowego Rejestru Sądowego, aktualny w dniu udzielenia pełnomocnictwa, jest właściwym dokumentem do wykazania umocowania organu osoby prawnej do udzielenia pełnomocnictwa procesowego. Brak takiego dokumentu w aktach sprawy stanowił istotny brak formalny podania, który uniemożliwiał nadanie mu dalszego biegu bez uprzedniego przeprowadzenia procedury uzupełnienia braków formalnych, przewidzianej w art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi mianowicie, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W sytuacji, gdy wniosek pochodzi od osoby, której umocowanie do działania w imieniu osoby prawnej nie zostało w sposób prawidłowy udokumentowane w aktach sprawy, organ administracji ma obowiązek wezwać do uzupełnienia tego braku. Niewywiązanie się z tego obowiązku przez organ pierwszej instancji, a następnie utrzymanie takiej decyzji w mocy przez organ drugiej instancji, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.
Wskazać następnie trzeba, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Z przytoczonego wyżej unormowania jasno wynika, że ustawodawca określił zamknięty katalog przesłanek, które podlegają badaniu w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Oznacza to, że w razie ich spełnienia, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji zgodnie z wnioskiem zainteresowanego podmiotu, lecz zobligowany jest wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji.
Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Zweryfikowanie przez właściwy organ, czy określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. warunki zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r.).
Prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczna winna stanowić dla organu punkt wyjścia do ustalenia w decyzji parametrów nowej zabudowy. Z tego też względu istotne jest by obie jej części - tekstowa i graficzna były ze sobą spójne, kompatybilne, a zarazem czytelne. Innymi słowy, poprawność i rzetelność sporządzonej dla potrzeb konkretnej sprawy analizy urbanistycznej, która w toku postępowania wyjaśniającego winna zostać poddana pogłębionej analizie organów orzekających z punktu widzenia wymagań określonych przepisami obowiązującego prawa ma istotny wpływ na prawidłowość wydanej na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Analiza urbanistyczna jest bowiem kluczowym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W związku z powyższym winna ona jasno i precyzyjnie wskazywać jaka zabudowa (funkcja i rodzaj) występuje na terenie nieruchomości sąsiednich znajdujących się w granicach terenu analizowanego, określać wskaźniki, parametry i cechy zastanej zabudowy w oparciu o konkretne dane, niejednokrotnie oparte na wyliczeniach matematycznych, zobrazowanych dla przykładu w formie tabeli.
W toku postępowania poprzedzającego wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, utrzymanej następnie w mocy przez organ odwoławczy, sporządzona została analiza urbanistyczna, składająca się z części tekstowej i graficznej. Z uwagi na to, że szerokość frontu terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym wynosi 145 m, zaś jego trzykrotna szerokość to 435 m (145 m x 3), autor analizy, zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., wyznaczył wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, w odległości 435 m od każdej z granic terenu inwestycji, obszar analizowany, a następnie przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z części tekstowej i graficznej rozważanego dokumentu wynika, że w granicach terenu analizowanego znajduje się ponad 500 zabudowanych nieruchomości. Na rozważanym terenie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków wraz z budynkami garażowymi i budynkami gospodarczymi), choć występuje tu również zabudowa wielorodzinna, zabudowa gospodarcza, zabudowa usługowa, zabudowa produkcyjna oraz "inna" zabudowa. Jak wynika z załączonej do analizy tabeli w granicach weryfikowanego terenu jej autor wyodrębnił budynki przemysłowe - 101, budynki transportu i łączności - 102, budynki handlowo-usługowe - 103, budynki magazynowe - 104, budynki biurowe - 105, budynki opieki zdrowotnej - 106, budynki oświaty, sportowe - 107, budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze - 108, pozostałe budynki niemieszkalne - 109, budynki mieszkalne - 110. Zgodzić wobec tego trzeba z organami obu instancji, że w stanie faktycznym sprawy niniejszej spełniona została "zasada dobrego sąsiedztwa", określana też mianem "zasady kontynuacji funkcji", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uzasadniająca ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej przez Spółkę inwestycji.
Istotą wspomnianej zasady jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Kontynuacja funkcji w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zatem, kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w cytowanym na wstępie rozważań art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2017 r., II OSK 779/17; 22 marca 2017 r., II OSK 1840/15; 28 kwietnia 2020 r., II OSK 539/19; 22 stycznia 2020 r., II OSK 3490/18; 27 czerwca 2023 r., II OSK 2323/20 i II OSK 2324/20; 6 kwietnia 2023 r. II OSK 1114/20; 23 listopada 2022 r. II OSK 3475/19; 8 listopada 2022 r. II OSK 2820/19). Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok z 9 lutego 2023 r. II OSK 2850/21, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego).
Spełnienie kluczowej z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy zasady dobrego sąsiedztwa, stanowiło następnie podstawę do ustalenia parametrów nowej zabudowy, takich jak linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu. Godzi się wobec tego wyjaśnić, że wskaźniki nowej zabudowy winny zostać określone przez organ zgodnie z wymogami zdefiniowanymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Analiza przepisów rozporządzenia z 2003 r. dowodzi, że zasadą jest ustalanie parametrów nowej zabudowy w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Odstępstwo od tej reguły, co podkreśla się w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, aprobowanym zresztą przez tutejszy Sąd, winno wynikać, być uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym celem planowania przestrzennego jest bowiem uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego (vide: wyroki NSA z: 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17; 13 grudnia 2019 r., II OSK 336/18; 30 maja 2019 r., II OSK 1330/18; 21 października 2020 r., II OSK 1923/20). Powody i przesłanki odstępstwa od zasady wyznaczania parametrów i wskaźników muszą być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy, albowiem tylko wtedy będzie możliwa ocena czy tak określone wskaźniki służą zachowaniu ładu przestrzennego (vide: wyrok NSA z 27 lutego 2020 r. II OSK 61/19). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17 i 13 grudnia 2019 r., II OSK 336/18 wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły (wartości średnich), które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.
W przekonaniu Sądu, odstępstwa od wartości średnich występujących w obszarze analizowanym, jako wyjątki od zasady, powinny być rzetelnie umotywowane. Jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym.
Zgodnie z § 4 rozporządzenia z 2003 r., obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 4).
Jak wynika ze sporządzonej dla potrzeb rozpatrywanej sprawy części graficznej analizy jej autor określił dla projektowanej inwestycji nieprzekraczalną linię zabudowy, wskazując w jej części tekstowej, iż wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ul. [...] w odległości 10,0 m od granicy z działką drogową - przebieg linii zabudowy zobrazowany na załączniku graficznym. Autor analizy nie wyjaśnił jednak bliżej jak linia zabudowy przebiega na działkach sąsiednich, znajdujących się w granicach terenu analizowanego ani też przesłanek, którymi kierował się ustalając nieprzekraczalną linię zabudowy w taki a nie inny sposób. Nie został również w analizie sprecyzowany przepis rozporządzenia z 2003 r. stanowiący podstawę prawną ustalenia tegoż parametru. Powyższe uchybienie nie zostało dostrzeżone przez organy orzekające w sprawie. Co więcej, jak wynika z poddanych sądowej kontroli rozstrzygnięć wyznaczona linia zabudowy nie była przedmiotem rozważań zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji. W samej zaś decyzji o warunkach zabudowy próżno poszukiwać jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, nie wspominając już o wyjaśnieniu kryteriów decydujących o ustaleniu nieprzekraczalnej linii zabudowy. Powyższe świadczy o naruszeniu przez organy obu instancji przepisu § 4 rozporządzenia z 2003 r. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści § 5 rozporządzenia z 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 2).
W kontrolowanej sprawie organy orzekające zaaprobowały w całości ustalenia wynikające z analizy urbanistycznej i określiły wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia od 0,2 do 0,5, choć w granicach terenu analizowanego powierzchnia zabudowy wynosi od 0,01 do 1,0, średnio 0,39. Zdaniem sporządzającego analizę w granicach badanego terenu występuje współczynnik wyższy, który wynosi powyżej 0,4 (działka nr [...], obr. [...] - 0,45, działka nr [...] obr. [...] - 0,43) oraz współczynnik powyżej 0,5 (dz. nr ew. [...] obr. [...] - 0,57). Dlatego też autor rozważanego dokumentu uwzględniając potrzeby zabudowy uzupełniającej przyjął ten współczynnik na poziomie 0,2 - 0,5, wskazując iż przyjęte rozwiązanie nie ogranicza możliwości zagospodarowania terenu objętego wnioskiem oraz nawiązuje do istniejącego zagęszczenia zabudowy występującej w otoczeniu inwestycji. Stanowisko urbanisty, zostało zaaprobowane i w całości bezrefleksyjnie powtórzone przez organ pierwszej instancji, a następnie Kolegium.
Organy obu instancji nie dostrzegły bowiem, że w granicach terenu analizowanego znajduje się ponad 500 zabudowanych działek ewidencyjnych, na których dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, z czego zaledwie na terenie 15 z nich występuje zabudowa handlowo-usługowa a więc zbieżna z wnioskowaną. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na działkach objętych zabudową handlowo-usługową ma bardzo zróżnicowane wartości (dz. nr [...], ob. [...] - 0,45 , dz. nr [...], ob. [...] - 0,46, dz. nr [...], ob. [...] - 0,57, dz. nr [...], ob. [...] - 0,07, dz. nr [...], ob. [...] - 0,29, dz. nr [...], ob. [...] - 0,18, dz. nr [...], obr. [...] - brak ustaleń w tym zakresie, dz. nr [...], ob. [...] - 0,31, dz. nr [...], ob. [...] - 0,43, dz. nr [...], ob. [...] - 0,03, dz. nr [...], ob. [...] - 0,16, dz. nr [...], ob. [...] - 0,43, dz. nr [...], ob. [...] - 0,78, dz. nr [...], ob. [...] - 0,55, dz. nr [...], ob. [...] - 0,32). Określenie spornego parametru w przedziale od 0,2 do 0,5, a więc na zasadzie wyjątku od wartości średnich, nie zostało - w ocenie Sądu - przekonująco uzasadnione i, jak trafnie argumentował skarżący, nosi znamiona dopasowywania wartości spornego parametru do wniosku inwestora, dając mu tym samym możliwość realizacji inwestycji o maksymalnych parametrach, co świadczy o istotnym naruszeniu § 5 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest ustalenie takich parametrów w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określonej nieruchomości. W konsekwencji możliwe jest przyjęcie parametrów wykraczających poza średnią wynikającą z przeprowadzonej analizy urbanistycznej pod warunkiem, że analiza ta uzasadnia przyczyny odstępstwa, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego oraz uciążliwości i wpływu planowanej inwestycji na działki sąsiednie, czego w niniejszym przypadku ewidentnie zabrakło.
Analogicznie ocenić należy ustalenie w decyzji szerokości elewacji frontowej przy zastosowaniu § 6 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. na poziomie od 18,0m do 50,0m. Zgodnie z § 6 rozporządzenia z 2003 r. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 2). W obszarze analizy wartość tego parametru wynosi od 2,00 m do 109,00 m, średnia 10,07 m. Motywując określenie spornego wskaźnika w przedziale od 18,0 m do 50 m, autor analizy stwierdził, iż uwzględnił występujące w analizowanym obszarze szerokości elewacji, w tym obiektów o zbliżonej funkcji niemieszkalnej (np. na działce nr [...], obr. [...]). Tak przyjęty zakres pozwala na realizację uzupełniającej zabudowy handlowo-usługowej, którą charakteryzują stosunkowo szerokie elewacje frontowe. Z kolei, organ pierwszej instancji odwołał się w tym zakresie do obiektów o zbliżonej funkcji niemieszkalnej (budynki na działce nr [...] obr. [...]), co pozwala – jego zdaniem - na realizację uzupełniającej zabudowy handlowo-usługowej, którą charakteryzują stosunkowo szerokie elewacje frontowe. Kolegium odwołało się natomiast do obiektów o zbliżonej funkcji niemieszkalnej (np. budynki na działce nr [...] obr. [...]), wskazując przy tym, iż przyjęte rozwiązanie nie ogranicza możliwości zagospodarowania terenu objętego wnioskiem. Tak przyjęty zakres pozwala na realizację zabudowy handlowo-usługowej, którą charakteryzują stosunkowo szerokie elewacje frontowe. Tymczasem, jak wynika z załączonej do analizy tabeli działka nr [...] obr. [...] mieści się kategorii 103 (budynki handlowo-usługowe), a nie w kategorii 109 (pozostałe budynki niemieszkalne), natomiast działka nr [...] obr. [...], o ile taka w tym obrębie występuje, nie była objęta analizą urbanistyczną. W toku ponownie prowadzonego postępowania konieczne będzie zatem zweryfikowanie funkcji i rodzaju zabudowy występującej na działce nr [...]. Na wspomnianej działce nr [...] - rozważany parametr wynosi 64 m, natomiast na pozostałych działkach objętych zabudową handlowo-usługową szerokość elewacji frontowej wynosi: dz. [...] ob.[...] - 19 m, dz. nr [...] ob. [...] - 22 m, dz. [...] ob. [...] - 35 m, dz. [...] ob. [...] - 14 m, dz. nr [...] ob. [...] - 11 m, dz. nr [...] ob. [...] - 55 m, dz. nr [...] ob. [...] - 7 m, dz. nr [...] ob. [...] - 26 m, dz. nr [...] ob. [...] - 6 m, dz. nr [...] ob. [...] - 10 m, dz. nr [...] ob. [...] - 20 m, dz. nr [...] ob. [...] - 7 m., dz. nr [...] ob. [...] - 12 m, dz. nr [...], ob. [...] - 4 m. Z powyższego jasno wynika, że zaledwie na dwóch spośród piętnastu działek objętych zabudową handlowo-usługową szerokość elewacji frontowej budynku przekracza 50 m, a więc ponad pięciokrotnie przewyższa średnią wartość tego parametru z obszaru analizowanego, w którym, co zdają się bagatelizować organy orzekające w sprawie znajduje się ponad 500 działek poddanych analizie, gdzie średnia wartość tego parametru wynosi 10,07 m. W przekonaniu Sądu dokonane przez organy obu instancji uzasadnienie ustalenia szerokości elewacji frontowej na zasadzie odstępstwa od zasady zdefiniowanej w § 6 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. w przedziale od 10,0 m do 50,0 m należy uznać za niewystarczające i stosunkowo lakoniczne. Organy orzekające w sprawie winny ocenić, czy i w jakim zakresie ustalenie rozważanego wskaźnika w taki sposób nie będzie zaburzać ładu urbanistyczno-architektonicznego w obszarze analizowanym. Ocena ta winna być szczegółowa, a jej wnioski przekonująco uzasadnione, czego w rozpatrywanej sprawie ewidentnie zabrakło. Dodać w tym miejscu trzeba, że w sporządzonej dla potrzeb rozpatrywanej sprawy analizie urbanistycznej próżno poszukiwać ustaleń w zakresie dopuszczalnej w § 6 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. tolerancji +/- 20%. Ponadto, Kolegium odnosząc się do spornego parametru wskazało "przykładowe obiekty budowlane wykazane w poniższej tabeli" nie dostrzegając, że w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji próżno poszukiwać jakiejkolwiek tabeli.
Przechodząc do kolejnego parametru nowej zabudowy stwierdzić przyjdzie, że zgodnie z § 7 rozporządzenia z 2003 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 4). Lektura załączonej do materiału aktowego analizy urbanistycznej dowodzi, że w tym zakresie została ona przeprowadzona w sposób wadliwy, albowiem wskazano w niej parametry: wysokości okapu oraz wysokości budynków, a są to pojęcia, które nie zostały określone w rozporządzeniu z 2003 r., które wskazuje kolejno na: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokość głównej kalenicy. Okap to dolna, pozioma krawędź dachu, zwykle wysunięta przed płaszczyznę elewacji. Okap jest zatem częścią dachu, a nie częścią elewacji frontowej budynku, której wysokość ma wyznaczyć organ w decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast wysokość budynku nie jest w każdym przypadku tożsama z wysokością głównej kalenicy. W konsekwencji dokonane w tym zakresie ustalenia należy uznać za dowolne. Organ pierwszej instancji w ślad za autorem analizy urbanistycznej określił również nieznane rozporządzeniu z 2003 r. parametry, co czyni ustalenia w tym zakresie wadliwymi. Powyższe nie zostało dostrzeżone przez Kolegium w toku postępowania odwoławczego, choć istotą obowiązującej w procedurze administracyjnej, zgodnie z art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest to aby sprawa administracyjna została dwukrotnie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Rozpoznanie sprawy dokonywane przez organ odwoławczy ma być "ponownym" rozpoznaniem sprawy, czyli rozpoznaniem sprawy poprzedzonym tym samym procesem dokonanym przez organ pierwszej instancji. Stwierdzone wyżej uchybienie świadczy o naruszeniu przez organy obu instancji § 7 rozporządzenia z 2003 r. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w stopniu rzutującym na wynik sprawy.
Zasadny w przekonaniu Sądu okazał się również zarzut braku zgodności inwestycji objętej wnioskiem z przepisami odrębnymi, co świadczy o naruszeniu art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Przepisami tymi są m.in. przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1112 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.u.i.ś."). Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś.). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 (art. 86 pkt 2 u.u.i.ś.).
Zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś. obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając m.in. powiązania z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowanie się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem.
Według § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 z późn.zm. - dalej w skrócie "rozporządzenie z 2019 r.") do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się centra handlowe wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 2 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2019 r. stanowi natomiast, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1.
Z wykładni ww. przepisów wynika, że nie tyle chodzi w nim o jeden zakład lub obiekt, ale "powiązania technologiczne", które należy rozumieć jako związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje, że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy (vide: wyrok NSA z 21 listopada 2017 r., II OSK 183/17 oraz wyrok WSA w Łodzi z 4 października 2019 r., II SA/Łd 458/19). Regulacja § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2019 r. ma na celu zapobieganie sztucznemu dzieleniu przedsięwzięć na dwa lub więcej mniejszych zamierzeń w celu uniknięcia konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (vide: wyrok WSA w Krakowie z 4 lutego 2022 r., II SA/Kr 510/21).
Jeżeli zatem wydanie decyzji środowiskowej następuje przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, którą z kolei można wydać po uzyskaniu decyzji środowiskowej, to nie ulega wątpliwości, że na organie planistycznym ciąży obowiązek zbadania sprawy pod kątem wymogu uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej, w tym rozważenia, czy dla danego przedsięwzięcia nie zachodzi potrzeba jej wydania. Ocena ewentualnej konieczności przedstawienia przez inwestora decyzji środowiskowej, należy do merytorycznej oceny okoliczności danej sprawy. Nieuzyskanie przez inwestora decyzji środowiskowej uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na brak spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. tj. zgodności z przepisami odrębnymi.
Sądowi z urzędu wiadomo, że działki objęte niniejszym postępowaniem oraz przyległe im działki objęte są trzema różnymi postępowaniami w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegających na budowie budynku lub budynków handlowo-usługowych. W tutejszym Sądzie zarejestrowano 3 sprawy ze skarg P.B. na decyzje Kolegium w sprawie ustalenia warunków zabudowy: II SA/Łd 457/25 (niniejsza), II SA/Łd 338/25 (dotyczy warunków zabudowy dla budowy zespołu budynków handlowo-usługowych wraz z niezbędną infrastrukturą instalacyjną i komunikacyjną w tym parkingiem oraz murami oporowymi, pylonem reklamowym przewidzianej do realizacji w Z. przy ul. [...] (dz. nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...] w obr. [...]), oraz II SA/Łd 547/25 (dotyczy warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą instalacyjną i komunikacyjną w tym parkingiem, wiatą śmietnikową, wiatą na wózki zakupowe, pylonem reklamowym, murami oporowymi oraz abonencką stacją transformatorową przewidzianej do realizacji w Z. przy ul. [...] (dz. nr ewid. [...], obr. [...]), przy ul. [...] (dz. nr ewid. [...], obr. [...]) oraz na terenie działki nr ewid. [...], obr. [...].
Analizując niniejszy wniosek organ odwołując się do pisma Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa z 10 lipca 2024 r. stwierdził, że pojedyncza inwestycja nie przekracza wskaźników określonych w rozporządzeniu z 2019 r., zatem projektowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Organ swoje stanowisko oparł, jak wskazał na własnej analizie zamierzenia inwestycyjnego oraz na twierdzeniu inwestora (pismo z 4 lipca 2024 r.), że inwestycja będzie całkowicie niezależna technologicznie z innym planowanym w sąsiedztwie zamierzeniem, nie będzie powiązana komunikacyjnie oraz pomiędzy planowanymi zamierzeniami inwestycyjnymi zaplanowano niezbędne mury oporowe. W ocenie Sądu stanowisko organu w tym zakresie jest przedwczesne, albowiem rolą organu jest zbadanie we własnym zakresie czy przedsięwzięcia te są ze sobą powiązane technologicznie, a więc ocenić takie okoliczności jak: infrastruktura, cel, zależności, okoliczności towarzyszące, itp.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś. przez "przedsięwzięcie" rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Z treści ww. przepisu jednoznacznie wynika, że z punktu widzenia obowiązku przeprowadzania ocen oddziaływania na środowisko pojęcie przedsięwzięcia ma szeroki zakres znaczeniowy, obejmując wszelkie "zamierzenia budowlane lub inne ingerencje w środowisko" polegające na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu (w tym również na wydobywaniu kopalin), przy czym przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty (vide: wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., II OSK 713/16). Przepis ten ustanawia zasadę jedności przedsięwzięcia z punktu widzenia jego jednostkowych lub skumulowanych skutków środowiskowych. Nie jest zatem dopuszczalne dzielenie przedsięwzięcia na części (elementy odrębne konstrukcyjnie lub technologicznie), etapy lub odcinki (w przypadku inwestycji liniowych), jeżeli mogłoby to doprowadzić do wyłączenia obowiązku przeprowadzenia jednej i kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko całego przedsięwzięcia. Powyższej okoliczności nie przekreśla również fakt realizowania działań inwestycyjnych przez różne podmioty, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Ustawodawca za kryterium kwalifikacji za jedno przedsięwzięcie uznaje istnienie pomiędzy co najmniej dwoma przedsięwzięciami powiązań technologicznych. Brak jest ustawowej definicji pojęcia powiązania technologicznego, jednak zgodnie przyjmuje się, że jest nim taki związek pomiędzy przedsięwzięciami, który powoduje, że wspólnie tworzą zorganizowaną całość ukierunkowaną na ten sam cel gospodarczy. Przedsięwzięcia mieszczą się w ramach tak sformułowanej definicji, jeżeli stanowią spójną całość oraz są przeznaczone do realizacji jednego celu (vide: wyrok NSA z 19 lipca 2023 r., II OSK 2681/20).
Powiązaniem technologicznym jest zatem związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje, że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Powiązanie o jakim mowa w tym przepisie dotyczy również przedsięwzięć tego samego rodzaju i wykorzystujących tę samą technologie, choćby planowanych przez różne podmioty prawa. Art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś. ma zapobiegać dzieleniu jednego przedsięwzięcia na kilka przedsięwzięć realizowanych w tym samym czasie, w celu ominięcia procedury oceny oddziaływania na środowisko i ominięcia obowiązku opracowania związanej z tą procedurą dokumentacji. Przyjęcie odmiennej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś. prowadziłoby do sytuacji, w której stosowanie tej samej technologii w ramach dwóch i więcej odrębnie traktowanych przedsięwzięć, pomimo powodowania skumulowanego oddziaływania na środowisko na poziomie właściwym dla przedsięwzięć kwalifikowanych jako mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie wiązałoby się dla inwestorów z obowiązkiem ochrony środowiska przed negatywnym oddziaływaniem. Przyjęcie takiej interpretacji art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, przeczy określonemu w Konstytucji RP obowiązkowi władzy publicznej ochrony środowiska (art. 5 i art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Jeżeli więc na obszarach z sobą sąsiadujących mają być realizowane tożsame pod względem rodzaju, a tym samym stosowanej technologii inwestycje, to obowiązkiem organu jest potraktowanie tych inwestycji jako jedno przedsięwzięcie. W tych okolicznościach skumulowane oddziaływanie na środowisko planowanych w tym samym czasie inwestycji nie może być takie samo jak w przypadku każdego z przedsięwzięć z osobna (vide: wyrok WSA w Szczecinie z 25 sierpnia 2016 r., II SA/Sz 530/15).
Mając na uwadze wskazane okoliczności sprawy w szczególności treść wniosku złożonego przez inwestora, treść pozostałych wniosków (w tym jeden pochodzący od tego samego inwestora), czas ich składania, okoliczności sprawy, przedmiot i charakter planowanych inwestycji, czy też ich umiejscowienie na sąsiadujących ze sobą działkach, organ powinien jednoznacznie i we własnym zakresie ocenić czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce działanie polegające na podziale jednej inwestycji na kilka odrębnych w celu uniknięcia przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i czy stanowi ono składową większego założenia inwestycyjnego oraz czy w takim przypadku będzie stanowiło centrum handlowe wraz z towarzyszącą infrastrukturą o powierzchni przekraczającej 2 ha zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b rozporządzenia z 2019 r. W niniejszej sprawie takiego rozstrzygnięcia zabrakło, a stanowisko organu zostało oparte wyłącznie na wypowiedzi inwestora i analizie parametrów pojedynczej inwestycji, której dotyczy sporne postępowanie. Niniejsza okoliczność będzie natomiast kluczowa dla oceny czy doprowadziło to do ominięcia procedury związanej z dokonaniem oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia jako całości. Dodać przy tym należy, że przy stosowaniu przepisów dotyczących ochrony środowiska winny być one każdorazowo interpretowane w duchu zasady przezorności i zapobiegania (art. 6 p.o.ś.). Obowiązkiem organu będzie zatem jednoznaczne zbadanie i wyjaśnienie czy planowana inwestycja wraz z pozostałymi może stanowić jedno przedsięwzięcie tworzące kompleks zabudowy czy też nie mogą być one tak zakwalifikowane. Na marginesie Sąd zauważa, że zastosowanie murów oporowych nie może stanowić podstawy oceny odrębności inwestycji z tego względu, że jest to konstrukcja budowlana zabezpieczająca teren przed osuwaniem się ziemi, a więc obiekt, którego dominującą funkcją jest powstrzymywanie parcia gruntu, a nie samo ogrodzenie działki bądź też wydzielenie terenu uzasadniające odrębność inwestycji.
Mając na uwadze dotychczasowe rozważania stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Zgierza w przedmiocie warunków zabudowy wydane zostały z naruszeniem przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to uchybienia rzutowały w istotnym stopniu na wynik sprawy i obligowały Sąd do ich usunięcia z obrotu prawnego. Należy bowiem jednoznacznie stwierdzić, że ustalenia organów w zakresie spełniania warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy powinny odbywać się z zachowaniem podstawowych zasad k.p.a., które kształtują postępowanie dowodowe w sprawie. Kolegium musi mieć jednocześnie na uwadze, że w postępowaniu odwoławczym obowiązują te same zasady co w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i zobowiązują do zebrania kompletnego materiału dowodowego i jego pełnej, rzetelnej i prawidłowej oceny (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), uwzględniającej istotę i wartość dowodów zgromadzonych w sprawie, wskazując jednocześnie, którym dowodom przyznał rację, a którym jej odmówił (art. 80 k.p.a.). Wyniki dokonanej oceny, na które składają się ustalenia istnienia okoliczności faktycznych powinny być zgodne z zasadami logiki i znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne powinno wyjaśniać podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W toku ponownie prowadzonego postępowania organ weźmie pod uwagę ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku dokonując prawidłowej oceny materiału dowodowego z uwzględnieniem wyrażonego przez Sąd stanowiska. Obowiązkiem organów będzie uzupełnienie materiału dowodowego oraz wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy zawierającego kompleksowe uzasadnienie przyjętego stanowiska.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
W przedmiocie kosztów postępowania należnych skarżącemu od organu Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota odpowiada równowartości wpisu sądowego od skargi.
dc